Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. CORRADO CARNEVALE - Primo Presidente f.f. -
Dott. VINCENZO BALDASSARRE - Presidente di sezione -
Dott. ES AMIRANTE - Presidente di sezione -
Dott. ANTONIO VELLA - Consigliere -
Dott. GIOVANNI PRESTIPINO - Consigliere -
Dott. ERMINIO RAVAGNANI - Consigliere -
Dott. GIOVANNI PAOLINI - Consigliere -
Dott. ANTONINO ELEFANTE - Consigliere -
Dott. ENRICO ALTIERI - rel. Consigliere -
ha pronunciato la seguente:

0 R D I N A N Z A
sul ricorso proposto da:
NOVOCEN CONSORZIO PER L'EDILIZA NAPOLETANA, in persona del legale rappresentante pro-tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, VIA CESARE FEDERICI 2, presso lo studio dell'avvocato M.C. ALESSANDRINI, rappresentato e difeso dagli avvocati GIOVANNI ALLODI, ALDO STARACE, giusta delega a margine del ricorso;

- ricorrente -

contro
PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI, in persona del legale rappresentante pro-tempore, domiciliata in ROMA, VIA DEI PORTOGHESI 12, presso l'AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO, che la rappresenta e difende ope legis;

- controricorrente -

nonché contro
MO ES, TT NA IMMACOLATA, COMUNE DI NAPOLI;

- intimati -

e sul 2^ ricorso n^. 11842/98 proposto da:
TT NA IMMACOLATA, MO ES, elettivamente domiciliati in ROKA, VIALE ANGELICO 54, presso lo studio dell'avvocato GIOVANNI SARTORE, rappresentati e difesi dall'avvocato GAETANO PISCICELLI, giusta delega a margine del controricorso e ricorso incidentale;

- controricorrenti e ricorrenti incidentali -
contro
CONSORZIO NOVOCEN, P.C.M. FUNZIONARIO CIPE EX ART 84 L. 219/81, COMUNE NAPOLI;

- intimati -

avverso la sentenza n. 142/97 della NT speciale per le espropriazioni presso la c.a. di NAPOLI, depositata il 12/12/97;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 07/12/00 dal Consigliere Dott. Enrico ALTIERI;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. Vincenzo NARDI che ha concluso per l'accoglimento del ricorso principale per quanto di ragione, assorbimento del ricorso incidentale condizionato.
p.

1. Svolgimento del processo
Con citazione notificata il 30 marzo e il 1^ aprile 1996 CE OG e AT TO AR convenivano dinanzi alla NT Speciale per le espropriazionì di AP il funzionario delegato CIPE e il OC - Consorzio per l'Edilizia Napoletana, esponendo:
- di essere comproprietari di alcuni immobili in AP, inseriti nell'ambito del programma straordinario per l'edilizia residenziale di AP, ai sensi della legge 14 maggio 1981, n. 219, ed assoggettato ad espropriazione per la realizzazione delle opere previste nel comparto, affidate in concessione al detto consorzio;

- non avevano accettato l'indennità di espropriazione offerta dal consorzio per tutti gl'immobili (salvo che per un cespite), e non era stata offerta alcuna somma a titolo d'indennità di occupazione. Chiedevano, quindi, la determinazione delle giuste indennità di espropriazione e di occupazione, previa determinazione del valore venale degl'immobili.
La TO AR svolgeva identica domanda per altro immobile di sua proprietà, pure inserito nel predetto programma straordinario, con ulteriore citazione notificata il giorno 11 ottobre 1996 e per il quale sosteneva di non aver ricevuto offerta di indennità di occupazione.
Si costituivano nei due giudizi il consorzio, la Presidenza del Consiglio dei Ministri e il comune di AP.
Disposta la riunione delle cause, con sentenza 23 ottobre - 2 dicembre 1997 la NT, dichiarato il proprio difetto di giurisdizione relativamente ai cespiti per i quali vi era stata accettazione dell'indennità di occupazione offerta in sede amministrativa, nonché il difetto di legittimazione passiva della Presidenza del Consiglio dei Ministri e del comune di AP;

determinava le indennità di espropriazione nonché quella di occupazione, quest'ultima nella misura corrispondente agli interessi legali sul valore pieno dell'immobile fino alla data dell'effettivo deposito;
condannava il consorzio al pagamento delle spese processuali, degli onorari dovuti ai componenti del collegio e del compenso spettante al segretario.
La sentenza è così motivata:
- la legittimazione passiva della Presidenza del Consiglio e del comune doveva essere esclusa, in quanto, in forza degli articoli 80, 81 e 82 della legge 14 maggio 1981, n. 219, all'ente concessionario è demandato - attraverso l'apposita convenzione - il compimento in nome proprio di tutte le operazioni, tecnico-materiali e giuridiche, ivi comprese quelle implicanti esercizio di poteri pubblicistici. L'ente concessionario assume, quindi, la qualità di unico soggetto responsabile nei confronti dell'espropriato;
- l'indennità di occupazione era dovuta, in quanto l'art. 80 della legge n. 219/81 riconosce ai proprietari tutte le indennità
previste dalla legge 29 luglio 1980, n. 385, la quale, agli articoli 1 e 2, considera anche tale indennità;
- nel merito, la valutazione dell'immobile veniva fatta sulla base della documentazione dell'UTE e di stime operate dalla stessa NT per immobili siti in aree limitrofe.
Avverso tale sentenza il Consorzio OC ha proposto ricorso per cassazione, sulla base di un mezzo d'annullamento. Resistono con controricorso la Presidenza del Consiglio dei Ministri e CE OG e AT TO AR.. Questi ultimi hanno, altresi, proposto ricorso incidentale condizionato, sulla base di un motivo.
Il ricorrente principale svolge censure contro il riconoscimento dell'indennità di occupazione e contro i criteri della sua determinazione;
i ricorrenti incidentali lamentano, condizionatamente all'accoglimento del ricorso principale, l'erronea estromissione della Presidenza del Consiglio dei Ministri e del Comune di AP. p.

2. Motivi della decisione

2.1. Preliminarmente deve essere disposta la riunione dei ricorsi, proposti nei confronti della stessa sentenza. Prima di scendere all'esame delle censure le Sezioni Unite ritengono che debbano porsi questioni di sospetta incostituzionalità di alcuni aspetti della disciplina normativa che istituisce la NT Speciale delle espropriazioni presso la Corte d'Appello di AP e che ne regola la composizione e il funzionamento, profili che non sono stati evidenziati nelle precedenti pronunce della Corte Costituzionale (sentenza n. 2 del 1966: insussistenza del superamento dei limiti di delega) e delle Sezioni Unite di questa Corte (sentenze n. 472 del 1959 e 1161 del 1969: scadenza del termine stabilito dalle norme transitorie della Costituzione per la revisione delle giurisdizioni speciali;
n. 104, 745 del 1999 e 466 del 2000:
insussistenza di lesione del diritto di difesa per la limitazione dei motivi di ricorso per cassazione).
Tali profili devono essere sollevati d'ufficio, investendo direttamente la struttura e il funzionamento della NT e, quindi, attenendo alla costituzione del giudice;
appare, quindi, manifesta la loro rilevanza, pur non essendo stati gli stessi prospettati dalle parti o, comunque, trattati nella sentenza impugnata. 2.2. È opportuno, innanzitutto, tracciare un sintetico quadro normativo.
La NT Speciale delle espropriazioni presso la Corte d'appello di AP è stata istituita con l'art. 17 del decreto legge luogotenenziale 27 febbraio 1919, n. 219, concernente "Provvedimenti a favore della città di AP", convertito nella legge 24 agosto 1921, n. 1290. Tale disposizione attribuisce alla NT - anziché al giudice ordinario - la determinazione, in via contenziosa, delle indennità per le espropriazioni relative a beni immobili siti nel Comune di AP per le quali siano applicabili le disposizioni di cui agli articoli 12 e 13 della legge 15 gennaio 1885, n. 2892 sul risanamento di AP.
In tempi più recenti è stata attribuita alla NT la determinazione dell'indennità delle espropriazioni eseguite nel quadro del programma straordinario per l'edilizia residenziale di AP, ai sensi della legge 15 maggio 1981, n. 219, il cui art. 80 richiama per la liquidazione dell'indennità gli articoli 12 e 13 della legge n. 2892 del 1885. Il citato d.l.l. prevede la composizione dell'organo (un magistrato della Corte d'appello di AP con funzioni di presidente, e due ingegneri, di cui almeno uno funzionario governativo, nominati dal presidente della Corte d'appello di AP); la durata dell'incarico.
La composizione della NT è stata successivamente modificata dall'art. 1 della legge 6 giugno 1935, n. 1131 (Espropriazioni da eseguirsi dall'Alto Commissario per la Provincia di AP): i due componenti tecnici sono, l'uno, ex lege, l'ingegnere capo dell'Ufficio tecnico di finanza di AP (l'Ufficio tecnico erariale) o, in caso di assenza, un suo delegato;
l'altro, un ingegnere particolarmente esperto in materia, "rappresentante del Sindacato provinciale della Federazione nazionale fascista dei proprietari di fabbricati nel caso che l'espropriazione riguardi edifici od un rappresentante dell'Unione provinciale fascista degli agricoltori qualora riguardi fondi rustici", designato dai suddetti uffici sindacali.
L'art. 18 del d.l.l. n. 219 del 1919 stabilisce che "sono devolute alla competenza esclusiva della NT speciale tutte le questioni che, in applicazione della legge 25 giugno 1865, n. 2359, sarebbero di competenza dell'autorità giudiziaria, comprese quelle di cui all'art. 46".
L'art. 19 indica come "non ... suscettibili di alcun gravame" le decisioni della NT, prevedendo contro di esse il ricorso per revocazione e dinanzi alle sezioni unite della Corte di Cassazione. Altre due disposizioni del decreto legge luogotenenziale n. 219 del 1919 che devono essere ricordate sono l'art. 20, che pone a carico delle parti le spese per il giudizio, e l'art. 21, che rimanda ad uno speciale regolamento le norme per il funzionamento della NT speciale e la procedura da seguirsi dinanzi la NT medesima.
Il regolamento, approvato con r.d. 17 aprile 1921, n. 762, rinvia, per quanto non stabilito espressamente dal d.l.l. n. 219 e dallo stesso regolamento, alle norme del codice di procedura civile. Gli articoli 13 e 14 del regolamento dettano la disciplina degli onorari spettanti ai componenti della NT, il compenso al segretario e alle spese del giudizio. Essi "sono ripartiti a norma dell'art. 37 della legge 25 giugno 1865, n. 2359, e liquidati, per ciascun giudizio, con decreto del primo presidente della Corte d'Appello di AP".
La Corte Costituzionale si è occupata una sola volta della NT speciale delle espropriazioni nella sentenza n. 2 del 1966, con la quale è stata dichiarata l'illegittimità costituzionale della norma contenuta nell'art. 2, secondo comma, del r.d. 11 aprile 1926, n. 752, nella parte in cui estendeva la competenza della NT
alle procedure espropriative riguardanti beni immobili situati nella Provincia di AP.
La giurisprudenza di questa Corte, come si è già ricordato, ha dichiarato manifestamente infondate alcune questioni d'incostituzionalità riguardanti la NT speciale. Le Sezioni Unite ritengono che su tali questioni debbano essere condivise le argomentazioni svolte nelle proprie precedenti decisioni.

2.3. La Corte ritiene, però, che altri aspetti della disciplina normativa riguardante la NT speciale sollevino fondati sospetti di contrasto con norme e principi costituzionali.
È indubbio che si tratti di un organo giudicante avente caratteristiche assai anomale.
Occorre chiedersi, innanzitutto, se la NT costituisca una giurisdizione speciale, ovvero un collegio arbitrale. In tale seconda ipotesi, trattandosi di arbitrato obbligatorio per legge, la non manifesta infondatezza della questione d'incostituzionalità emergerebbe della costante giurisprudenza della Corte Costituzionale (sentenze n. 127 del 1977; 488 del 1991; 49, 206 e 232 del 1994; 152 del 1996; 381 del 1997; 325 del 1998; ordinanza n. 134 del 2000). Peraltro, pur avendo la legge 23 gennaio 1941, n. 53, qualificato espressamente la NT come "arbitrale", e pur essendo la funzione giudicante della NT definita in tal modo da alcune sentenze di questa Corte (23 luglio 1966, n. 2009 e, più di recente, 7 luglio 1999, n. 386), le Sezioni Unite ritengono che la designazione dei componenti, proveniente esclusivamente dall'autorità giudiziaria e non dalle parti, e la non applicabilità delle norme che regolano il procedimento arbitrale facciano propendere per la natura di giurisdizione speciale della NT.

2.4. Gli aspetti della composizione e del funzionamento della NT speciale che sollevano fondati dubbi di costituzionalità sono i seguenti:
A) La previsione di un onorarlo in favore dei componenti della NT (articoli 101, 111, 24 e 3 della Costituzione) L'attività giurisdizionale si caratterizza per la necessità che le corrispondenti funzioni siano esercitate da soggetti indipendenti (adatti, quindi, ad operare in posizione di terzietà e di imparzialità, come stabilisce il secondo comma dell'art. 111 Cost., introdotto con la legge cost. 23 novembre, n. 2). Tale regola,
secondo quanto affermato nella sentenza della Corte Costituzionale n. 284 del 1986, vale anche per le giurisdizioni speciali preesistenti alla Costituzione e non revisionate;
vale anche per tali giurisdizioni, pertanto, il requisito dell'indipendenza. In tal senso la costante giurisprudenza costituzionale.
Nella sentenza n. 60 del 1969 la Corte Costituzionale, dopo aver premesso che "il principio dell'indipendenza è volto ad assicurare la imparzialità del giudice", ha affermato: "Va escluso nel giudice qualsiasi anche indiretto interesse nella causa da decidere, e deve esigersi che la legge garantisca l'assenza di ogni aspettativa di vantaggi, ... preordinando gli strumenti atti a tutelare l'obiettività della decisione".
In tale prospettiva ci si potrebbe domandare se la previsione di un onorario per l'attività svolta, posto direttamente a carico delle parti litiganti e liquidato dallo stesso presidente della corte d'appello (che della NT è componente, ove non abbia all'uopo designato altro magistrato della corte), sia in linea con il modello di giudice disinteressato voluto dalla Costituzione e corrisponda al requisito indefettibile della effettiva indipendenza. D'altra parte, la stessa previsione normativa, dal punto di vista del litigante, potrebbe suscitare dubbi di costituzionalità sotto il profilo di una irragionevole limitazione del diritto di agire in giudizio, giacché il pagamento di un corrispettivo, ponendo l'attività di giudizio in una relazione sinallagmatica, potrebbe rappresentare un ostacolo frapposto a quel diritto. È pur vero che la Corte Costituzionale ha costantemente escluso l'esistenza di una "garanzia di gratuità" nell'ambito della funzione giurisdizionale, in quanto l'onere di corrispondere o di anticipare diritti o spese per gli atti che la parte compie nel processo rappresenta una forma di controprestazione dovuta allo Stato per la prestazione del servizio giustizia, mentre corrisponde a criteri di giustizia distributiva accollare le spese processuali, in caso di soccombenza, a chi vi abbia dato causa. (sentenze n. 30 del 1964, n. 39 del 1967 e n. 268 del 1984). Ma la condizione di legittimità degli oneri patrimoniali è che essi servano "al fine pubblico inerente al processo" e non ne rappresentino "una remora": così le sentenze n. 67 del 1960, dichiarativa dell'illegittimità costituzionale dell'art. 98 cod.proc.civ., e n. 21 del 1961, con cui è stato dichiarato in contrasto con gli articoli 3, 24 e 113 Cost. l'istituto del solve et repete di cui all'art. 6 della legge 20 marzo 1865, n. 2248, all. E. In definitiva, la possibilità di vedersi accollare, in caso di soccombenza, non solo le spese del processo, i tributi giudiziari e gli onorari dei difensori, ma anche i compensi dei componenti della NT e del segretario, può funzionare da deterrente al ricorso alla tutela giurisdizionale.
Sotto tale profilo, pur propendendosi per la tesi che non considera la NT speciale come un collegio arbitrale, non pare contestabile la riemersione di alcune delle ragioni di contrarietà ai principi costituzionali del c.d. arbitrato obbligatorio. Nel quadro di tali principi, infatti, il ricorso al giudizio arbitrale, che comporta notoriamente maggiori oneri in considerazione del rilevante compenso spettante agli arbitri, deve essere rimesso esclusivamente alla libera e concorde iniziativa delle parti che, in vista di particolari vantaggi (rapidità, speciale competenza tecnica) ritengono meno conveniente il ricorso agli organi della giurisdizione ordinaria, e decidono di accollarsi, in vista del perseguimento di tali vantaggi, il rischio di un maggiore costo. Sempre in relazione alla previsione di un aggiuntivo (e certamente non simbolico) costo, vi è da osservare che tale previsione suscita fondati sospetti di contrarietà ai principi di parità di trattamento e di razionalità posti dall'art. 3 Cost. Si consideri, infatti, che il semplice fatto della situazione dell'immobile nel territorio del Comune di AP e non, ad esempio, in quello di un comune limitrofo comporta per i litiganti un gravoso onere aggiuntivo, in relazione ad una ordinaria controversia di determinazione dell'indennità di espropriazione, nella quale si applicano le norme e i principi vigenti nella materia ed applicati da qualunque altro giudice della Repubblica.
In definitiva, la previsione di un compenso speciale a favore dei componenti del collegio e del segretario, posto a carico delle parti, non costituisce semplicemente un aggravio dell'onere finanziario sulle stesse incombente, in aggiunta ai normali costi del servizio giustizia e degli onorari e diritti spettanti ai difensori, ma, dando luogo ad un rapporto di tipo sinallagmatico tra parti e giudici, sembra conferire alla giurisdizione della NT una configurazione ibrida, per la "contaminatio" con caratteristiche dell'arbitrato e manifestamente insuscettibile di ricollegarsi al modello di giurisdizione disegnato dai principi costituzionali. B) La designazione del componente tecnico (articoli 101, 111, 25, comma primo, Costituzione).
Secondo la giurisprudenza costituzionale, la partecipazione ad un organo giurisdizionale di un solo componente non indipendente è sufficiente a minare l'imparzialità dell'organo (sent. n. 33 del 1968). Per quanto riguarda l'ingegnere capo dell'ufficio tecnico erariale, occorre considerare che tale ufficio costituisce l'organo tecnico che esprime le valutazioni degli immobili, e che tali valutazioni sono di regola poste a base della determinazione amministrativa dell'indennità. Nella presente causa la NT ha assunto come base della propria valutazione proprio quella effettuata dall'UTE, ritenendo che la stessa fosse congrua. In definitiva, la NT è chiamata a decidere anche sul merito di valutazioni che generalmente si basano su quelle dell'UTE.
Vi è da aggiungere, inoltre, che, l'articolo unico della legge 27 giugno 1974, n. 247, che ha convertito in legge il d.l. 2 maggio 1974, n. 115, ha esteso a tutte le espropriazioni, comunque preordinate alla realizzazione di opere o d'interventi da parte dello Stato e di enti pubblici, le norme dettate dalla legge n. 865 del 1971 (in particolare, l'art. 16), le quali assegnano all'ingegnere capo dell'ufficio tecnico erariale funzioni preminenti in materia di valutazione degli immobili soggetti ad espropriazione. Sotto altro profilo suscita dubbi di costituzionalità il fatto che l'ingegnere capo dell'UTE eserciti una funzione dallo stesso delegabile ad altro ingegnere dell'ufficio. Tale delega, non essendo il supplente precostituito, ma indicato volta per volta, sembra costituire una disciplina dei tempi e dei modi d'investitura non conforme al principio di cui all'art. 25, primo comma, Cost., il quale non ammette una designazione in relazione ad una specifica controversia che è già insorta Corte costituzionale, sentenza n. 83 del 1998).

2.5. In conclusione, devono ritenersi non manifestamente infondate le questioni d'illegittimità costituzionale delle norme regolanti l'istituzione, la composizione e il funzionamento della NT speciale per le espropriazioni presso la Corte d'appello di AP (in particolare, gli articoli 17, 18, 19, 20 e 21 del d.l.l. 27 febbraio 1919, n. 219, convertito nella legge 24 agosto 1921, n.1290; 1 della legge 6 giugno 1935, n. 1131), in relazione agli art.3, 24, 25, 101, 111 Costituzione).
Il giudizio deve essere, perciò, sospeso, con la trasmissione degli atti alla Corte Costituzionale, ai sensi della legge 11 marzo 1953, n. 87.

P.Q.M.

La Corte di Cassazione a Sezioni Unite;

dichiara rilevanti e non manifestamente infondate le questioni di legittimità costituzionale degli articoli 17, 18, 19, 20 e 21 del d.l.l. 27 febbraio 1919, n. 219, convertito nella legge 24 agosto 1921, n. 1290;
della legge 6 giugno 1935, n.1131, in relazione agli art. 3, 24, 25, 101, 111 Costituzione, nei termini di cui in motivazione;

sospende il giudizio e dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte Costituzionale;

dispone, inoltre, che la presente ordinanza sia notificata alle parti in causa e al Presidente del Consiglio dei Ministri e venga comunicata ai Presidenti del Senato della Repubblica e della Camera dei Deputati.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio delle Sezioni unite civili, il 24 gennaio 2001. Depositato in Cancelleria il 28 marzo 2001