Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati: Camera di consiglio
Dott. AGRÒ Antonio - Presidente - del 03/06/2015
Dott. ROTUNDO Vincenzo - Consigliere - SENTENZA
Dott. CITTERIO Carlo - Consigliere - N. 936
Dott. VILLONI Orlando - rel. Consigliere - REGISTRO GENERALE
Dott. BASSI Alessandra - Consigliere - N. 11767/2015
ha pronunciato la seguente:

SENTENZA
sul ricorso proposto da:
1) PROCURATORE DELLA REPUBBLICA presso il Tribunale di Napoli;

2) NC PP, n. Arzano (Na) 15.4.1965;
avverso la sentenza n. 2328/2014 del GUP Tribunale di Napoli del 24/11/2014;
nel procedimento a carico di:
NI HE, Di SO PP e IA PP;

esaminati gli atti e letti i ricorsi ed il provvedimento decisorio impugnato;

udita in camera di consiglio la relazione del consigliere, Dott. VILLONI Orlando;

udito il Pubblico Ministero in persona del sostituto PG, Dott. VIOLA Alfredo Pompeo, che ha concluso per l'annullamento con rinvio;

udito il difensore del CI, avv. Ernesto Cicatiello, che ha insistito per l'accoglimento del proprio ricorso;

uditi i difensori dei resistenti - avv. Laudanno Vincenzo per NI, avv. Reffo Mario per IA e avv. Toraldo PP per Di SO - i quali hanno chiesto il rigetto dei ricorsi. RITENUTO IN FATTO

1. Con la sentenza impugnata, il GUP del Tribunale di Napoli ha disposto non luogo a procedere nei confronti di NI HE, Di SO PP e IA PP perché il fatto non sussiste in ordine ai reati loro ascritti di concorso in turbativa d'asta (artt. 110 e 353 c.p., capo a della richiesta di rinvio a giudizio) e falso ideologico in atto pubblico (art. 479 c.p., capo d) e nei confronti del solo NI perché il fatto non costituisce reato in ordine alle ulteriori imputazioni di mancata esecuzione continuata di un provvedimento del giudice (artt. 81 cpv. e 388 c.p. capo b) e abuso continuato in atto d'ufficio (artt. 81 cpv. e 323 c.p. capo c). Le contestazioni riguardano l'operato dell'NI, in qualità di Comandante della Polizia Locale del Comune di Afragola (Na) e del Di SO e del IA, dipendenti comunali, nella azione di demolizione dei cartelloni pubblicitari abusivi presenti sul territorio comunale, secondo il PM condotta in violazione della normativa vigente in tema di affidamento dell'appalto per la relativa esecuzione, con abuso della funzione pubblica esercitata e in spregio di alcune ordinanze del TAR Campania che avevano disposto l'immediata sospensione delle operazioni, in pendenza di ricorsi giurisdizionali proposti da soggetti contro interessati, tra i quali la Rex SR legalmente rappresentata dall'odierno ricorrente privato, CI PP.
Valorizzando la pregressa situazione, connotata da una totale deregolamentazione vigente nel Comune di Afragola nel settore della cartellonistica pubblicitaria, il GUP ha fornito una valutazione del quadro probatorio acquisito in termini d'insussistenza del fatto in relazione alle accuse di turbativa d'asta e falso ideologico, rilevando l'assenza di uno specifico ed illecito interesse personale in ciascuno degli imputati e di insufficienza del quadro probatorio, quanto all'elemento psicologico, in relazione ai reati di abuso d'ufficio e di cui all'art. 388 c.p., contestati al solo NI.

2. Avverso la sentenza ha presentato ricorso ai sensi dell'art. 428 c.p.p., il Procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Napoli
deducendo vizio di motivazione riguardo alla declaratoria di non doversi procedere per il reato sub a;
a tale riguardo, il ricorrente evidenzia l'utilizzo di modalità fraudolente da parte dell'NI in concorso con gli altri imputati, al fine di allestire una fittizia gara di appalto per l'affidamento delle operazioni di demolizione dei cartelloni abusivi, sulla base di un'istruttoria carente e falsa;

osserva, inoltre, che l'assenza di un movente personale degli imputati non fa velo alla circostanza che un indubbio vantaggio è stato procurato alla ditta appaltatrice, la Igiene Urbana SR, già affidataria di analogo servizio di raccolta e smaltimento dei RSU e legata quindi da obiettive cointeressenze all'amministrazione locale di riferimento.
Analogo vizio viene dedotto in ordine agli altri delitti contestati, rilevando il ricorrente che con riferimento a quello d'inosservanza dolosa delle ordinanze sospensive del TAR, il giudice ha sostanzialmente omesso di argomentare sul punto della mancata conoscenza di detti provvedimenti da parte dell'NI, mentre quanto all'abuso d'ufficio, l'intenzionalità dell'illecito non è esclusa dalla presenza di una finalità anche pubblicistica dell'attività riferita al pubblico ufficiale.

3. Ha proposto ricorso anche CI PP, amministratore unico della parte civile costituita Rex SR, società proprietaria di alcuni cartelloni demoliti e come tale direttamente pregiudicata dalle condotte in addebito, limitatamente al proscioglimento di NI HE dai reati di cui ai capi b e c.
Il ricorrente deduce erronea applicazione dell'art. 425 c.p.p., in relazione alle norme sostanziali di cui agli artt. 388, 323 e 479 c.p.p., osservando come nella specie il giudice, pur dichiarando di effettuare una valutazione sui possibili esiti del processo in sede dibattimentale, abbia in realtà espresso una valutazione prognostica sull'innocenza dell'imputato, non considerando minimamente i plurimi profili di illegittimità riscontrabili nella condotta del suo operato, ma ritenendo gli stessi irrilevanti in ragione della bontà del fine perseguito.
Quanto alla dichiarata carenza di prova in ordine ai delitti di cui agli artt. 388 e 323 c.p., il ricorrente evidenzia che in occasione dell'emissione di una delle varie ordinanze di sospensiva del TAR, segnatamente quella del 3.2.2010, il provvedimento era stato da lui personalmente esibito all'NI in presenza del proprio legale e pur tuttavia le demolizioni erano proseguite;
con riferimento, infine, all'accusa di falso ideologico, si deduce che il giudice non ha tenuto in alcuna considerazione le dichiarazioni di un testimone che, presente sul luogo del fatto, aveva attestato di avere visto l'imputato presenziare fisicamente alle operazioni di demolizione del giorno 20.12.2010, in contrasto con la nota ufficiale con cui l'NI aveva negato detta circostanza.
CONSIDERATO IN DIRITTO

1. I ricorsi risultano fondati con riferimento alla posizione dell'imputato NI e in detti limiti vanno accolti.

2. Prima di passare all'esame dei temi di ricorso, pare utile ricordare brevemente gli approdi cui è pervenuta l'elaborazione giurisprudenziale di questa Corte di Cassazione, al fine di stabilire l'estensione dei poteri spettanti al giudice dell'udienza preliminare a fronte della richiesta di rinvio a giudizio formulata dal PM nonché l'ambito del sindacato di legittimità sulla motivazione della sentenza emessa ai sensi dell'art. 425 c.p.p.. Sono noti, infatti, i limiti individuati da alcune decisioni di questa Corte di legittimità e che possono essere riassunti come segue:
a) precipuo compito del giudice dell'udienza preliminare è di valutare l'idoneità e la sufficienza degli elementi probatori raccolti dal PM ai fini del rinvio a giudizio e pertanto, ove emetta sentenza a norma dell'art. 425 c.p.p., gli sono precluse valutazioni di merito concernenti la colpevolezza dell'imputato, mentre il suo apprezzamento deve essere condotto esclusivamente su di un piano esclusivamente processuale;
corollario di tale principio è che ove le fonti di prova si prestino a soluzioni alternative e aperte o, comunque, ad essere diversamente rivalutate, detto giudice è tenuto a disporre il rinvio a giudizio dell'imputato (Sez. 2^, sent. n. 48831 del 14/11/2013, PG in proc. Maida, Rv. 257645), essendogli preclusi apprezzamenti di tipo sostanziale che spettano, nella predetta fase, al giudice naturale (Sez. 6^, sent. n. 6765 del 24/01/2014, PM in proc. Luchi e altri, Rv. 258806);
b) il controllo del giudice di legittimità sulla motivazione della sentenza di non luogo a procedere non può avere ad oggetto gli elementi acquisiti dal Pubblico Ministero ma solo la giustificazione indicata dal giudice nel valutarli e, quindi, la riconoscibilità del criterio prognostico adottato nella valutazione d'insieme degli elementi acquisiti dal PM per escludere che l'accusa sia sostenibile in giudizio (Sez. 2^, sent. n. 5669 del 28/01/2014, PM in proc. Schiaffino e altri, Rv. 258211; Sez. 6^, sent. n. 35668 del 28/03/2013, Abbamonte e altri, Rv. 256605; Sez. 6^, sent. n. 20207 del 26/04/2012, P.C. in proc. Broccio e altri, Rv. 252719). Alla nettezza dei principi non fa, tuttavia, da contraltare un'agevole loro applicazione, dal momento che la possibilità per il GUP di pronunziare proscioglimento anche per insufficienza, contraddittorietà o inidoneità degli elementi probatori acquisiti a sostenere l'accusa in giudizio (art. 425 c.p.p., comma 3) rende spesso sottile, per non dire evanescente, il discrimine tra apprezzamento sul piano processuale e sul merito (si pensi al caso del rinvio a giudizio richiesto sulla base di una chiamata in correità assistita da riscontri apparentemente privi di consistenza).
La difficoltà di stabilire un linea di demarcazione precisa tra dette valutazioni induce, pertanto, questo Collegio a ritenere che, ai fini dell'esercizio del sindacato di legittimità sulla motivazione, occorra procedere esclusivamente in funzione della completezza e della congruità della medesima, atteso che un apprezzamento meramente classificatorio, fondato sull'alternativa astratta tra valutazioni di tipo processuale o riguardanti il merito del procedimento, è suscettibile di dar luogo a decisioni scarsamente ancorate alla concretezza degli elementi probatori. In altri termini, specie a fronte di alcune tipologie di reato, il sindacato sulla motivazione delle sentenze di cui all'art. 425 c.p.p., non può che essere lo stesso di quello condotto sulle decisioni assunte all'esito del dibattimento, ferma solo restando la necessità che la pronunzia del GUP consideri sempre l'aspetto prognostico dell'insostenibilita dell'accusa in giudizio sotto il profilo dell'insuscettibilità del compendio probatorio a subire mutamenti per la fase del dibattimento.

3. La sentenza impugnata si presta appieno ad un sindacato nei termini sopra descritti.
In primo luogo è necessario distinguere la posizione degli imputati IA e Di SO da quella dell'NI, a motivo sia delle funzioni subordinate dai primi svolte all'interno del comparto amministrativo in cui sarebbero maturati i reati e in secondo luogo a causa del concreto apporto dagli stessi fornito nella commissione del reato ascritto al capo a della imputazione (artt. 110 e 353 c.p.). È il solo PM a ricorrere contro il loro proscioglimento e la tesi del ricorrente è che a dispetto della funzione sotto ordinata rispetto a quella dell'NI - come anticipato, Comandante della Polizia Locale di Afragola all'epoca dei fatti - anche essi abbiano fornito un concreto contributo causale alla consumazione del reato (pag. 9 ricorso PM).
La posizione di tali imputati è presa in considerazione a pag. 3 della sentenza impugnata, osservando il giudice che il IA era all'epoca funzionario privo della posizione organizzativa, non legittimato a firmare i provvedimenti espressivi della volontà dell'Ufficio all'esterno, ma obbligato alla trasmissione degli atti all'organo competente per l'adozione, cioè allo NI in qualità di responsabile della Polizia Locale;
il Di SO aveva, invece, partecipato alla condotta in addebito quale sostituto di un collega assente e come tale delegato a trasmettere a mezzo fax gli inviti di partecipazione alla gara, previamente redatti sottoscritti da altri e senza avere avuto possibilità di incidere sul relativo contenuto.
Il PM sostiene, per contro, che il IA risultava formalmente quale responsabile del procedimento attivato dal Comandante NI e che il Di SO aveva sottoscritto in prima persona gli atti trasmessi ai partecipanti alla gara, ritenuta fittizia dalla pubblica accusa.
Ciò premesso, appare prima facie problematico stabilire se le valutazioni operate dal GUP siano rimaste sul piano dell'attitudine degli elementi probatori a sostenere l'accusa in giudizio o se invece non abbiano trasmodato in considerazioni sulla colpevolezza degli imputati.
Molto più semplicemente, reputa il Collegio che la preminenza accordata in sentenza al ruolo di soggetti sotto ordinati rispetto al coimputato NI, fornito sicuramente di poteri decisori, non sia affatto contraria a criteri di logica in rapporto alla natura dell'imputazione.
Il IA può anche essere stato indicato come formale responsabile del procedimento, ma costituisce dato di fatto indiscutibile che l'adozione delle decisioni sostanziali, suscettibili di manifestare la volontà esterna dell'Ufficio, non spettasse a lui;
quanto al Di IO, può ben essere e, stando all'accusa, è accaduto che egli abbia sottoscritto gli inviti a partecipare alla gara, ma valgono per lui le stesse considerazioni svolte per il coimputato.
Deve ritenersi, perciò, infondato il ricorso del PM riguardante la posizione di tali imputati.

4. Diverse sono, invece, le valutazioni riguardanti l'imputato NI, contro il cui proscioglimento ricorre non solo il PM ma anche la parte offesa, CI PP.
Occorre in questo caso svolgere la preliminare considerazione che a tale imputato sono sicuramente e direttamente riferibili le condotte integranti reato, in corrispondenza ai poteri decisionali esercitati nel comparto amministrativo di competenza.
Ciò premesso, deve riconoscersi che le valutazioni svolte dal GUP riguardo alle condotte che gli vengono ascritte sono caratterizzate da apprezzamenti di natura sostanziale sul merito della accusa più facilmente riconoscibili come tali e neppure nascosti dal giudicante Ed infatti, l'insistito accento sulla buona fede dell'imputato nella complessiva gestione della vicenda della rimozione dei cartelloni abusivi dal territorio comunale (pagg.

6-7 sentenza) si traduce, poi, nell'esplicita valutazione da parte del giudice circa l'assenza di risvolti di natura penale nella condotta che gli viene ascritta (pag. 10)
II Collegio ritiene, tuttavia, che ai fini del sindacato che è chiamato ad esercitare secondo le linee programmatiche prima evidenziate, rilevi in maniera decisiva la circostanza che le argomentazioni spese dal giudicante su taluni temi dell'accusa consistono in affermazioni talora incomplete e talaltra apodittiche, ciò che impone di riscontrare il vizio di carenza di motivazione, con conseguente annullamento della decisione impugnata. Con riferimento, ad es. alla gara per la concessione dell'appalto finalizzato alla rimozione dei cartelloni abusivi, osserva il GUP che la condotta tenuta dai funzionari interessati si è rivelata "amministrativamente prudente" e soprattutto che non è stata acquisita prova evidente della esistenza di un accordo fraudolento degli imputati volto ad eludere le normali procedure di gara, considerato che nella specie i lavori avrebbero potuto essere affidati mediante semplice attribuzione diretta (pag. 10 sentenza). Su tale punto della decisione, il giudice non ha però considerato che, secondo la giurisprudenza di questa Corte di legittimità - in parte richiamata anche dal ricorrente - il reato di turbata libertà degli incanti è configurabile in ogni situazione nella quale la P.A. proceda all'individuazione del contraente mediante una gara, quale che sia il nomen iuris conferito alla procedura ed anche in assenza di formalità (Sez. 6^, sent. n. 29581 del 24/05/2011, Tatò, Rv. 250732; Sez. 6^, sent. n. 44829 del 22/09/2004, Di Vincenzo, Rv. 230522; Sez. 6^, sent. n. 13124 del 28/01/2008, PM in proc. Mandanti e altri, Rv. 239314
La motivazione svolta sul punto si rivela, dunque, prima ancora che "sbilanciata" sul versante della non colpevolezza degli imputati, soprattutto carente su di un aspetto qualificante della vicenda e cioè se le procedure in concreto seguite abbiano integrato quei "mezzi fraudolenti" atti a turbare l'andamento della gara comunque esperita.
Riguardo, invece, all'ipotesi di abuso d'ufficio commesso mediante rimozione dei cartelloni pubblicitari, il GUP scrive che "appare assai improbabile che in data 22.10.2010 l'NI abbia disposto ed eseguito un'operazione di rimozione programmata dei tabelloni pubblicitari non emergendo dagli atti (ordini di servizio) alcun intervento previsto in tal senso (pag. 10); mentre con riferimento all'inosservanza dolosa delle ordinanze di sospensiva del TAR Campania, argomenta che va notifica al Comune di Afragola di dette sentenze del TAR avveniva poche ore prima dell'esecuzione dei provvedimenti di disinstallazione degli impianti irregolari ed è pienamente plausibile, dovendosi valutare i tempi di protocollazione e spedizione a tutti gli uffici interessati, che la concretizzazione delle operazioni di eliminazione delle installazioni, evidentemente già programmata da tempo, sia intervenuta quando l'NI ancora non era stato portato a conoscenza di detti atti giudiziari" (pag. 12)
Nelle indicate situazioni, rilevanti la prima ai fini del reato sub a, la seconda ai fini dei reati sub e e d., la terza ai fini del reato sub b, il ricorso alle categorie della probabilità e della plausibilità, a fronte di specifici elementi probatori allegati dal PM e dalla parte civile (la dichiarazione di un dipendente della Igiene Urbana SR e le dichiarazioni della stessa parte civile di avere, almeno in un'occasione, materialmente esibito all'imputato il provvedimento del TAR di sospensione) si evidenziano obiettive carenze di motivazione su punti decisivi della vicenda, che impongono l'annullamento della decisione impugnata.
5 Alla luce delle superiori considerazioni, la sentenza deve essere, pertanto, annullata nei termini e nei limiti soggettivi sopra indicati, gli atti dovendo essere trasmessi per nuova deliberazione al Tribunale di Napoli.

P.Q.M.

Annulla la sentenza impugnata nei confronti di NI HE e rinvia per nuova deliberazione al Tribunale di Napoli;
rigetta nel resto il ricorso del PM.
Così deciso in Roma, il 3 giugno 2015.
Depositato in Cancelleria il 8 luglio 2015