Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. VINCENZO MILEO - Presidente -
Dott. MICHELE DE LUCA - Consigliere -
Dott. DONATO FIGURELLI - Consigliere -
Dott. ATTILIO CELENTANO - Consigliere -
Dott. MAURA LA TERZA - rel. Consigliere -
ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A
sul ricorso proposto da:
INAIL - ISTITUTO NAZIONALE PER L'ASSICURAZIONE

CONTRO

GLI INFORTUNI SUL LAVORO, in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA VIA IV NOVEMBRE 144, rappresentato e difeso dagli avvocati ANTONINO CATANIA, GIUSEPPE DE FERRÀ, RITA RASPANTI, giusta delega in atti;

- ricorrente -

contro
NA SI, elettivamente domiciliato in ROMA VIA OTRANTO 36, presso lo studio dell'avvocato MARIO MASSANO, che lo rappresenta e difende unitamente all'avvocato ARMANDO PACHII, giusta delega in atti.

- controricorrente -

avverso la sentenza n. 87/98 del Tribunale di VENEZIA, depositata il 14/09/98 - 28/98;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 30/01/02 dal Consigliere Dott. Maura LA TERZA;

udito l'Avvocato RASPANTI;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. Carlo DESTRO che ha concluso per l'accoglimento del ricorso. SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Con ricorso al Pretore del lavoro di Venezia del 7 febbraio 1996 il sig. MP IL conveniva in giudizio l'Inail per sentire dichiarare l'illegittimità del provvedimento con cui era stata disposta la cessazione per preteso miglioramento della rendita per ipoacusia di cui era titolare con decorrenza dal 18 luglio 1975 e per ottenere il ripristino della prestazione;
il ricorrente, oltre a contestare l'esistenza del miglioramento, eccepiva che sia la visita medica, sia la revisione erano state effettuate dopo il quindicesimo anno dalla costituzione della rendita e che pertanto la revoca del trattamento era stata disposta in violazione dell'art. 137 del DPR n. 1124 del 1965. L'Inail, nel costituirsi in giudizio, eccepiva che non poteva far eseguire l'ultima visita medica prima dello spirare del quindicesimo anno per verificare la stabilizzazione dei postumi e che la revisione della rendita era stata correttamente disposta nell'anno successivo allo scadere del quindicennio;
residuava comunque, secondo l'Istituto, il termine di prescrizione di tre anni e duecentodieci giorni;
in ogni caso, aggiungeva l'Inail, la soppressione della rendita diveniva obbligatoria in forza dell'art. 55 della legge n. 88 del 1989, non essendo consentita l'erogazione della rendita in difetto dei presupposti di legge.
Il Pretore, con sentenza del 19 dicembre 19972 accoglieva la domanda e sull'appello dell'Istituto la statuizione veniva confermata dal locale Tribunale con sentenza del 14 settembre 1998. Il Tribunale osservava preliminarmente che, essendo stato il provvedimento amministrativo emanato in sede di revisione ex art. 137 del TU del 1965, era necessario verificare in giudizio esclusivamente la sussistenza in capo all'Inail del potere di revisione, per cui andava esclusa in radice l'applicabilità dell'art. 55 della legge n. 88 del 1989, che si riferisce al diverso istituto della rettifica.
Nella specie la visita medica di revisione era stata disposta il 30 settembre 1993 e quindi oltre il limite del quindicennio da osservare per avere certezza che la modifica delle condizioni fisiche del beneficiario si sia verificata nel termine di legge, onde era superfluo l'accertamento tecnico richiesto dall'Inail. Avverso detta sentenza l'Inail propone ricorso affidato ad un unico complesso motivo.
Resiste l'assicurato con controricorso illustrato da memoria. MOTIVI DELLA DECISIONE
L'Inail denunzia violazione e falsa applicazione dell'art. 137 del TU n. 1124 del 1965, dell'art. 55 della legge n. 88 del 1989, nonché degli artt. 112, 113, 424 e 445 cod. proc. civ. e difetto di motivazione, perché il Tribunale, nel rigettare l'istanza di ammissione di consulenza tecnica per verificare la sussistenza del miglioramento, avrebbe disatteso i principi più volte affermati in sede di legittimità, per cui, nel caso di malattia professionale, è possibile disporre l'ultima revisione dopo la scadenza del quindicennio dalla data di costituzione della rendita e con riferimento a modifiche verificatesi all'interno del quindicennio medesimo, nel rispetto del termine triennale di prescrizione di cui all'art. 112 del TU, ampliato di 210 giorni previsti per la procedura amministrativa revisionale. Il Tribunale avrebbe quindi errato nel ritenere tardiva la revisione disposta da esso Istituto. Nè era stato considerato che gli atti dell'Ente non hanno effetto costitutivo del diritto, ma funzione meramente dichiarativa e ricognitiva, e che la legittimità del diniego di continuare ad erogare una prestazione m precedenza riconosciuta, va verificata in relazione all'esistenza o all'inesistenza del diritto. sia originaria, che sopravvenuta.
Il ricorso va accolto, con la precisazione di cui in prosieguo. Sono invero fondate le censure dell'Inail sia in relazione alla affermata inammissibilità della rettifica per essere stato attivato, in sede amministrativa, il procedimento di revisione;
sia in relazione alla affermata necessità di effettuare la revisione per miglioramento entro il quindicennio dalla costituzione della rendita. 1) Per quanto riguarda la possibilità di rettifica, va in primo luogo riconfermato il costante orientamento (ex plurimis Cass. 18 agosto 1999 n. 8713, 28 settembre 2000 n. 12900) per cui il diritto alla prestazione previdenziale nasce dalla legge, senza cioè la mediazione di un provvedimento amministrativo, per cui gli atti dell'Istituto assicuratore hanno natura meramente ricognitiva e di adempimento di un'obbligazione ex lege. Ne consegue che nel giudizio promosso dall'assicurato che assume l'inadempimento dell'obbligazione previdenziale, si deve sempre accertare l'esistenza del diritto azionato, sia con riguardo ai presupposti della revisione, sia in relazione alla situazione originaria.
Ha quindi errato la sentenza impugnata nell'affermare che la rettifica non era più consentita, poiché il provvedimento di cessazione della rendita era stato assunto in forza dell'art. 137 del TU. Infatti, in forza del principio sopra illustrato, non vi è dubbio che ove in sede amministrativa l'Istituto abbia seguito la strada del procedimento di revisione per miglioramento, non gli è precluso far valere in via giudiziale l'esistenza di un errore nella originaria liquidazione.
Tuttavia la possibilità di fare valere l'errore e quindi di operare la rettifica senza delimitazioni di tempo, ai sensi dell'art. 55 della legge n. 88 del 1989, è stata recentemente limitata dal disposto dell'art. 9 primo comma del decreto legislativo 23 febbraio 2000 n. 38, applicabile ai procedimenti in corso secondo la previsione di cui al comma quinto, il quale pone a carico dell'Istituto un termine di decadenza decennale (dì ordine pubblico e rilevabile d'ufficio), per cui non è più possibile procedere alla soppressione, ne' alla riduzione della rendita, ove non si comunichi. all'interessato la rettifica dell'errore commesso entro il termine di dieci anni dalla data di comunicazione dell'originario provvedimento di liquidazione che si assume erroneo.
In ordine al dies a quo del decennio, la legge lo identifica espressamente nella data di comunicazione dell'originario provvedimento errato.
2) Passando ora all'esame della questione relativa alla revisione per miglioramento, si rileva che la sentenza ha errato nel ritenere tardiva la visita di revisione perché effettuata oltre il quindicennio dalla data di costituzione della rendita. Infatti la giurisprudenza di legittimità è da tempo consolidata (ex plurimis Cass. 25 marzo 1986 n. 2127, 10 ottobre 1992 n. 11051, 5 agosto 1994 n. 7274; 1 luglio 1999 n. 6746; 28 settembre 2000 n. 12900) nel senso che termine di dieci anni dalla da a dell'infortunio, o di quindici in materia di malattia professionale - entro il quale, ai sensi dell'art. 83 comma 8, e dell'art. 137 ultimo comma del TU del 1965, può procedersi a domanda dell'assicurato o per disposizione dell'Istituto, alla revisione della rendita - non è di prescrizione nè di decadenza, non incidendo sull'esercizio, ma sull'esistenza stessa del diritto, in quanto delimita l'ambito temporale di rilevanza delle successive diminuzioni o aumenti dell'attitudine al lavoro, poiché la legge collega al trascorrere del tempo una presunzione assoluta per effetto della quale devono ritenersi definitivamente stabilizzate le condizioni fisiche. Ne discende che alla revisione, cioè all'accertamento del miglioramento (o del peggioramento) può ben procedersi oltre il termine di dieci o quindici anni.
3) Altra questione è quella - in tema revisione per miglioramento di malattia professionale ex art. 137 del TU del 1965 - dell'esistenza, dopo la scadenza del quindicennio, di un termine di prescrizione o decadenza entro il quale l'INAIL non può più procedere alla revisione stessa.
La difesa dell'INAIL ha rilevato (nel giudizio di merito) che la visita medica era stata effettuata entro un anno dalla scadenza del quindicennio, secondo la previsione dell'ultimo, comma dell'art. 137 T.U.; mentre nel ricorso per cassazione ha sostenuto che il termine al quale fare riferimento sia quello (più favorevole per l'Istituto) triennale di prescrizione di cui all'art. 112 del t.u. n. 1124 del 1965 ampliato di 210 giorni previsti per la procedura amministrativa di revisione.
Il riferimento a tale ultima disposizione (l'art. 112) - interpretata estensivamente - trova in effetti riscontro nella giurisprudenza di questa Corte (Cass., sez. lav., 1 luglio 1999, n. 6746, cit.); a questo termine di prescrizione triennale fa espresso riferimento, ancor più recentemente, anche Cass. n. 12900/2000). Appare tuttavia preliminare ed assorbente la questione relativa alla applicabilità anche all'Inail, che proceda alla revisione per miglioramento, del termine annuale dalla scadenza del quindicennio previsto, esclusivamente per l'assicurato, dall'ultimo, comma dell'art. 137 cit.
Sembra invero da confermare l'orientamento positivo già delineatosi con le sentenze di questa Corte n. 14941 del 18 novembre 2000 e n. 15223 del 25 novembre 2000. Con la prima delle due pronunzie citate si è osservato che con l'art. 137 del TU il legislatore ha voluto assicurare certezza ai rapporti tra l'Istituto ed il lavoratore titolare di rendita da malattia professionale, individuando un momento oltre il quale le conseguenze inabilitanti della malattia professionale si considerano, con presunzione juris et de jure, definitivamente stabilizzate;

ancorché nulla si sia detto per l'Istituto è connaturale alla nozione di consolidamento dei postumi che, come la protratta inerzia dell'assicurato fa scattare ad un certo momento la suddetta presunzione assoluta, analogamente la protratta inerzia dell'Istituto conduce, una volta superata un certa estensione temporale, all'operatività della stessa presunzione. Sarebbe quindi da individuare, secondo la sentenza citata, un termine di completamento della fattispecie (di origine giurisprudenziale) del consolidamento dei postumi che renda operante per l'INAIL la presunzione assoluta di stabilità degli stessi.
Mentre questi rilievi sono totalmente condivisibili, sembrano viceversa necessarie alcune precisazioni (che non impediscono di pervenire al medesimo risultato interpretativo) in relazione a quelli ulteriormente svolti, che richiamandosi al principio di uguaglianza di cui all'art. 3 Costituzione, affermano la integrale equiparazione di posizioni dell'assicurato e dell'ente previdenziale. Tale equiparazione non è sostenibile in via assoluta, perché non vi è dubbio che, anche in materia di revisione, l'attività svolta dal soggetto pubblico e quella svolta dal soggetto privato presentino differenze radicali, che trovano origine nella diversa situazione giuridica di appartenenza. Ed infatti mentre la richiesta di revisione costituisce per il titolare della rendita una mera facoltà, ben diversa è la posizione dell'Inail che, nel disporre la revisione, agisce nell'ambito dei suoi compiti istituzionali, in base ai quali - come si è già illustrato - ricorre l'obbligo, non disponibile, di commisurare la rendita all'effettivo grado di riduzione dell'attitudine al lavoro. D'altra parte la diversità di posizione tra i due soggetti in relazione all'istituto della revisione, è resa evidente da un dato di diritto positivo inequivocabile e mai sospettato di incostituzionalità, ossia dalla regola per cui il provvedimento con cui l'Istituto modifica o sopprime la rendita per inabilità è immediatamente operativo;
alla revisione si procede cioè con determinazione unilaterale, nell'esercizio di una funzione pubblica e indipendentemente dal concorso di volontà dell'assicurato.
Si potrebbe quindi ritenere che l'omessa previsione, nell'art. 137 citato, di un termine a carico dell'Inail per disporre la revisione (a differenza di quanto espressamente previsto per il pensionato) risponda alla logica sopra ricordata, intendendosi consentire, senza limiti di tempo, la attivazione del procedimento di riduzione della rendita per miglioramento, con l'unico limite della rilevanza dei soli miglioramenti verificatisi all'interno del quindicennio. Tuttavia, alla luce dei principi costituzionali, la diversità di posizione tra la parte pubblica e quella privata è
costituzionalmente legittima solo, e nella misura in cui, è funzionale e giustificata da quelle esigenze di carattere generale cui è preordinata.
Nella specie, queste esigenze, lungi dall'imporre, sembrano viceversa sconsigliare la ammissibilità senza tempo della revisione per miglioramento, ostandovi i principi enucleati dalla Corte Costituzionale sulla esigenza di certezza dei rapporti giuridici, sulla maggiore attendibilità di accertamenti tempestivi e sul rispetto delle aspettative dei lavoratori in relazione al consolidamento dei postumi.
Va considerato infatti:
a) Il TU del 1965 commina una serie di speciali prescrizioni e di decadenze che trovano giustificazione nella necessità di operare l'accertamento medico nel più breve tempo possibile per ovvie ragioni obiettive concernenti la raccolta delle prove, che potrebbero essere pregiudicate in mancanza assoluta di termine (ovvero con l'adozione di termine più lungo). Questa esigenza, anche al fine della verifica del nesso tra attività lavorativa svolta e riduzione dell'attitudine al lavoro, è stata più volte ravvisata dalla Corte Costituzionale, laddove, proprio in forza di essa ha escluso il carattere eccessivamente penalizzante del termine di prescrizione triennale a carico dell'assicurato, cfr. sentenza n. 31 del 1977 e n. 297 del 1999 consentendone in superamento solo a fronte di particolari necessità di tutela (cfr. Corte Cost. n. 116 del 1969, n. 544 del 1990 e n. 31 del 1991, sulla necessità di spostamento del dies a quo ad un tempo successivo rispetto a quello del giorno dell'infortunio, ovvero dalla manifestazione della malattia professionale, quando non vi sia coincidenza tra dette date e il raggiungimento del grado minimo, indennizzabilità). b) Ancorché nel caso di revisione disposta dall'Inail non ricorra la necessità di verificare il nesso tra infermità e attività lavorativa svolta, poiché - a differenza di quanto previsto per il caso di revisione per aggravamento, in cui occorre dimostrare la derivazione dell'aggravamento dalla malattia professionale che ha dato luogo alla rendita - è sufficiente controllare solo l'avvenuto "aumento dell'attitudine al lavoro ovvero la modificazione delle condizioni fisiche del titolare della rendita", tuttavia la tempestività dell'accertamento risponde pur sempre all'esigenza di verificare che il miglioramento sia effettivamente avvenuto nell'ambito del quindicennio, controllo che si rende tanto più attendibile quanto più venga espletato entro un termine ragionevole dalla scadenza del quindicennio medesimo.
c) L'esistenza di un termine per la revisione per miglioramento corrisponde all'esigenza di tutelare le aspettative dell'assicurato, già individuata dal Giudice delle leggi in relazione ad una diversa fattispecie. La Corte Costituzionale infattì, con la sentenza n. 318 del 1989 (che dichiarò l'illegittimità costituzionale dell'art. 80 del TU del 1965 nella parte in cui non prevedeva che, qualora sopravvenga un ulteriore infortunio dopo il decorso di dieci anni dalla costituzione della rendita per un precedente infortunio, al lavoratore spetta una rendita non inferiore a quella già erogatagli), ebbe a rilevare che "la disposizione che regola la sopravvenienza riposa sul presupposto della invariabilità del grado di invalidità, sia in melius che in peius, per effetto del decorso di un decennio. E tale presupposto è indubbiamente valido, perché ancorato all'id quod plerumque accidit ed insieme rispondente all'esigenza di tenere conto dell'aspettativa del lavoratore in relazione al consolidamento della situazione di fatto e del consolidamento stesso".
d) La medesima esigenza di tutela delle, aspettativa dell'assicurato, nonché quella di certezza delle situazioni giuridiche soggettive (cfr. ancora Corte Cost. 228/87), che nega rilevanza alle determinazioni dell'istituto se adottate al di là di un ragionevolmente cospicuo spazio temporale consolidando l'assetto precedente, ha ispirato di recente il legislatore, il quale con la legge delega 17 maggio 1999 n. 144, nel rilasciare la delega al Governo per il riordino della materia dell'assicurazione contro gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali, all'art. 55 f) ha espressamente prescritto come criterio direttivo la "previsione del riordino, anche con riferimento a situazioni pregresse, dell'art. 55 comma 5 della legge 9 marzo 1989 n. 88, e degli artt. 80 e 146 del testo unico, alfine di ricondurre entro termini temporali certi e predefiniti il potere di rettifica dell'Inail dei propri provvedimenti errati in materia di prestazioni ...". In attuazione di detta delega è stato poi emanato l'art. 9 del decreto legislativo n. 38 del 23 febbraio 2000 che (salvo i casi di dolo o colpa grave dell'interessato) limita la facoltà di rettifica per errore da parte dell'Istituto al decennio successivo alla data di costituzione della rendita e restringe anche l'ambito degli errori rettificabili, aggiungendo al limite temporale del decennio, l'ulteriore limite derivante dall'obbligo di accertare gli errori di diagnosi medica e di valutazione dell'Istituto avvalendosi esclusivamente dei metodi e strumenti di indagine disponibili all'atto del provvedimento originario.
Se dunque la scadenza di un certo periodo di tempo vale a rendere insuperabile perfino l'errore originario consolidando la situazione precedente, sarebbe irragionevole negare invece ogni termine per far valere modifiche sopravvenute.
e) La questione si inserisce peraltro nella più ampia problematica - che anche in altri settori della previdenza sociale ha di recente suscitato una nuova attenzione da parte del legislatore e della Corte Costituzionale - concernente il termine entro il quale gli enti previdenziali devono esercitare il potere-dovere di modificare le prestazioni in atto m concomitanza con i mutamenti sopravvenuti della situazione originaria, che incidono sul diritto o sulla misura dei trattamenti.
Invero, nell'ambito della assicurazione generale obbligatoria, recenti disposizioni hanno imposto all'Inps un termine, prima non previsto, per procedere alla verifica della persistenza di alcuni requisiti pensionistici e quindi alla modifica dei trattamenti;
ed infatti l'art. 13 comma 2 della legge 30 dicembre 1991 n. 412 prescrive che l'Istituto proceda annualmente alla verifica delle situazioni reddituali dei pensionati incidenti sulla misura o sul diritto a pensione, e che entro l'anno successivo debba procedere al recupero di quanto eventualmente pagato in eccedenza. Inoltre la Corte Costituzionale, con la sentenza n. 166 del 1962 ha ritenuto necessario, per addivenire ad una interpretazione costituzionalmente corretta della normativa precedente che non lo contemplava, individuare l'esistenza di un termine a carico dell'Inps per provvedere al recupero dell'indebito pensionistico, comminandone, in mancanza, la irripetibilità.
f) Nè questi rilievi possono considerarsi inficiati per il fatto che in tema di rendita per infortunio l'art. 83 del TU non prescriva alcun termine per l'attivazione della revisione dopo la scadenza del decennio, osservandosi in primo luogo che in tal caso le posizioni delle parti si mantengono simmetriche;
ed in secondo luogo per la diversità del periodo di stabilizzazione, decennio per l'infortunio e quindicennio per la malattia professionale, ritenuta ragionevole dalla Corte Costituzionale (cfr. sentenza n. 228/87). Conclusivamente, in forza delle considerazioni sopra illustrate, si ritiene che il termine di un anno dallo scadere del quindicennio, previsto dall'ultimo comma dell'art. 137 del TU per la revisione richiesta dall'assicurato, valga anche per la revisione per miglioramento disposta dall'Inail, con conseguente consolidamento della rendita nella misura preesistente.
4) Per stabilire un termine certo a carico dell'Istituto, si può fare ricorso alle disposizioni in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi di cui alla legge 7 agosto 1990 n. 241, ed in particolare all'art. 7, che fa obbligo all'amministrazione, ove non sussistano ragioni di impedimento derivanti da particolari esigenze di celerità del procedimento, di comunicare l'avvio del procedimento ai soggetti nei confronti dei quali il provvedimento finale è destinato a produrre effetti. L'Istituto deve quindi comunicare all'assicurato, entro il termine di un anno dalla scadenza del quindicennio dalla costituzione della rendita, l'avvio del procedimento di revisione, previsto dal citato art. 7, atto che è ovviamente anteriore alla data della visita medica e che può considerarsi corrispondente e simmetrico rispetto a quello costituito dalla domanda di revisione proposta dall'assicurato.
Il ricorso va quindi accolto per quanto di ragione e va pertanto cassata la sentenza impugnata con rinvio, anche per le spese, alla Corte d'appello di Trieste, che procederà ai necessari accertamenti in fatto adeguandosi al seguente principio di diritto:
a) "Il giudice è tenuto a verificare l'esistenza dell'errore dedotto a fondamento della rettifica anche quando l'Inail abbia aperto un procedimento di revisione".
b) " In forza del disposto di cui all'art. 9 comma 1 del D.lgs. 23 febbraio 2000 n. 38, applicabile ai procedimenti in corso, l'Inail
decade dalla possibilità di procedere a rettifica - decadenza di ordine pubblico rilevabile d'ufficio - ove non la comunichi all'assicurato entro il termine di dieci anni dalla data di comunicazione della determinazione iniziale erronea, salva l'ipotesi di dolo o colpa grave dell'assicurato; inoltre l'errore rileva solo ove accertato con i criteri, metodi e strumenti di indagine disponibili all'atto della determinazione erronea". c) "Il termine, per complessivi quindici anni, per la revisione della rendita per inabilità conseguente a malattia professionale, previsto dall'art. 137 d.p.r. n. 1124 del 1965 (secondo il quale l'ultima. revisione può aversi soltanto per modificazioni avvenute entro il termine di quindici anni dalla costituzione della rendita), ha natura sostanziale e non comprende implicitamente alcun termine di decadenza;
pertanto non preclude la revisione ad opera dell'INAIL per miglioramento delle condizioni dell'assicurato oltre il quindicennio dalla data di costituzione della rendita, sempre che il ritenuto miglioramento si sia verificato entro detto quindicennio". d) "È preclusa la possibilità di revisione per miglioramento (con conseguente consolidamento della rendita in atto), ove l'Inail, entro un anno dalla scadenza del quindicennio dalla data di costituzione della rendita, non comunichi all'interessato l'inizio del relativo procedimento ai sensi dell'art. 7 della legge 7 agosto 1990 n. 241".

P.Q.M.

La Corte accoglie il ricorso per quanto di ragione, cassa la sentenza impugnata e rinvia, anche per le spese, alla Corte d'Appello di Trieste.
Così deciso in Roma, il 30 giugno 2002.
Depositato in Cancelleria il 11 maggio 2002