Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati: Udienza pubblica
Dott. OLIVA Bruno - Presidente - del 25/09/2008
Dott. MANNINO Saverio Felice - Consigliere - SENTENZA
Dott. GRAMENDOLA NC Paolo - Consigliere - N. 1199
Dott. LANZA Luigi - Consigliere - REGISTRO GENERALE
Dott. FIDELBO Giorgio - Consigliere - N. 4401/2008
ha pronunciato la seguente:

SENTENZA
sul ricorso proposto da:

1. MA AR, nato il [...] a [...];

2. UZ OM, nato il [...] a [...];

3. AR NC, nato il [...] a [...];

4. ER IO, nato il [...] a [...];

5. GA EG, nato il [...] a [...];

6. ON NZ, nato il [...] a [...];

7. CA AT, nato il [...] a [...];

8. RO EG, nato il [...] a [...];

9. NT CH, nato l'[...] a [...];
10. OR VA, nato il [...] a [...];
avverso la sentenza della Corte d'appello di Palermo 17 febbraio 2006 n. 552;
Sentita la relazione svolta dal Cons. Dott. S. F. MANNINO;

Sentita la requisitoria del PROCURATORE GENERALE, in persona del Dr. FEBBRARO Giuseppe, il quale ha chiesto l'annullamento senza rinvio della sentenza impugnata perché il fatto non sussiste;

Sentita l'arringa dei difensori, avv. LO RE NZ per RS VA, NC NO e NZ ON, e avv. NT IO, sostituto processuale dell'avv. TI Gaspare, per RO AT, i quali hanno concluso conformemente. Osserva:
IN FATTO E DIRITTO
Con sentenza dell'8 ottobre 2004 n. 786 il Tribunale di Trapani assolveva perché il fatto non costituisce reato MA AR, OM ZO, NC NO, LE IO, GA EG, NZ ON, AT RO, AR EG, CH TI e VA RS
dall'imputazione di abuso d'ufficio in concorso (artt. 110 e 323 c.p.), commesso in Calatafimi il 12 settembre 2001, perché De
TA OS (separatamente giudicato), quale vicesegretario del Comune di Calatafimi-Segesta e autore del parere sulla regolarità della proposta di delibera, gli attuali imputati come membri del Consiglio comunale, violando le norme contenute nel D.P.R. n. 191 del 1979, art. 16, nel D.P.R. n. 268 del 1987, art. 67 e nell'art. 28 C.C.N.L. del comparto Regioni e Autonomie locali 14 settembre 2000,
regolanti il patrocinio legale in favore dei dipendenti di enti locali), procuravano intenzionalmente un ingiusto vantaggio a ON NZ, segretario generale del Comune, all'ex assessore AR NC e all'ex sindaco AL AR, determinando l'approvazione della delibera n. 65 del 12 settembre 2001 avente ad oggetto Esame e riconoscimento debiti fuori bilancio per rimborso spese legali al Segretario, all'ex assessore AR NC e all'ex sindaco AL AR e la conseguente liquidazione in favore degli stessi delle intere somme sostenute a titolo di spese legali in relazione al procedimento penale instaurato nei loro confronti per i reati di tentato abuso d'ufficio e di tentata truffa ex art. 640 bis c.p. per complessive L. 215.865 nonostante che la Corte di Cassazione avesse stabilito con sentenza n. 2953 del 15 settembre 1999 che il reato di tentato abuso d'ufficio si fosse nel frattempo prescritto, affermando nel contempo la piena responsabilità degli imputati per lo stesso fatto, autorizzavano con l'approvazione della predetta delibera la liquidazione per intero delle spese legali, procurando ai richiedenti un ingiusto vantaggio patrimoniale.
Il Procuratore Generale presso la Corte d'appello di Palermo appellava la sentenza, sostenendo che la macroscopica illegittimità della delibera costituiva la prova dell'esistenza della coscienza e volontà richieste dalla norma incriminatrice a titolo intenzionale e chiedendo che tutti gli imputati fossero dichiarati colpevoli del reato loro ascritto.
Con sentenza del 17 febbraio 2006 n. 552 la Corte d'appello di Palermo, in riforma della sentenza appellata, dichiarava gli imputati colpevoli del reato loro ascritto e, previo riconoscimento delle attenuanti generiche, li condannava alla pena di sei mesi di reclusione, con la sospensione condizionale, nonché alla pena accessoria dell'interdizione dai pubblici uffici per sei mesi. Avverso la sentenza tutti gli imputati hanno proposto ricorso per cassazione, chiedendone l'annullamento per i seguenti motivi;

il MA M..

1. erronea applicazione dell'art. 323 c.p. (art. 606 c.p.p., lett. b) in quanto la norma che si assume violata non è di legge o regolamento perché, a tutto concedere, il MA M., deliberando di rimborsare le spese legali sostenute dal ON, dal AR e dal AL, in forza dell'estensione alle loro funzioni del C.C.N.L. laddove l'esatta interpretazione di questo strumento normativo di diritto privato non l'avrebbe consentito, avrebbe violato questa norma e non una norma di legge o regolamento, ponendosi perciò al di fuori dell'operatività punitiva dell'art.323 c.p.;

2. violazione degli artt. 43 e 323 c.p. (art. 606 c.p.p., lett. b) riguardo alla ritenuta sussistenza del dolo e contraddittorietà della motivazione della sentenza anche in relazione al testo della delibera n. 657/01 del Consiglio Comunale di Calatafimi Segesta, perché - come si da atto nella delibera, nella quale in premessa si afferma:
Visti i pareri favorevoli resi ai sensi della L.R. n. 48 del 1991, art. 1, lett. l - erano stati assunti i pareri istituzionali di contabilità e legittimità, rispettivamente espressi dal Vicesegretario comunale e dal Responsabile del settore contabilità;
lo Scavezzo, il LE e il TI.

1. insussistenza del danno erariale perché la norma del D.P.R. 1 giugno 1979, n. 191, art. 16 recante la disciplina del rapporto di lavoro del personale degli enti locali, ripresa dal D.P.R. n. 268 del 1987, art. 67 e dall'art. 28 C.C.N.L. del comparto enti locali,
specifica che in caso di sentenza di condanna definitiva per fatti commessi con dolo o colpa grave, l'ente ripeterà dal dipendente tutti gli oneri sostenuti per la sua difesa in ogni stato e grado del giudizio, sicché, non essendo nella specie intervenuta sentenza di condanna, il Consiglio comunale non aveva alcun motivo giuridicamente sostenibile per non adottare il provvedimento di cui trattasi;

2. entità del danno erariale, in quanto per uno dei reati vi è stata assoluzione piena e pertanto le relative spese legali, rimborsabili, avrebbero dovuto essere sottratte dall'importo del danno predetto;

3. insussistenza di dolo o colpa grave, perché, in difetto di una sentenza definitiva di condanna, non ricorre ne' l'una ne' l'altra ipotesi;

il NO F., il ON e il RS.

1. erronea applicazione dell'ari. 323 c.p., ricorrendo nella specie le medesime ragioni che hanno portato all'annullamento da parte della Corte di Cassazione, Sez. 6^, 3 novembre 2005 n. 13511 della sentenza di condanna di altro coimputato del G.u.p. del Tribunale di Trapani 8 ottobre 2003, confermata dalla Corte d'appello di Palermo 4 ottobre 2004 n. 2532, perché il fatto non sussiste;

2. erronea applicazione dell'art. 28 CCNL del 14 settembre 2000, che non subordina il rimborso delle spese legali alla pronuncia di una sentenza assolutoria, bensì alla mancanza di una sentenza definitiva di condanna, alla quale non può essere equiparata una sentenza una sentenza dichiarativa della prescrizione;

3. manifesta illogicità della motivazione in ordine alla ritenuta sussistenza dell'elemento psicologico del reato, nella parte in cui si sostiene che i consiglieri comunali non avrebbero dovuto limitarsi a prendere atto delle erronee assicurazioni fornite da terzi istituzionalmente preposti;

il GA e il AR.

1. erronea applicazione degli artt. 1 e 323 c.p., art. 12 disp. gen., comma 1 e art. 14 disp. gen. e delle norme costituzionali (art. 606 c.p.p., comma 1, lett. b) perché l'inosservanza o la mancata applicazione da parte della pubblica amministrazione di una norma collettiva contrattuale non implica una violazione di legge idonea a integrare il reato di abuso d'ufficio;

2. erronea applicazione degli artt. 1 e 323 c.p. sotto il profilo della mancanza dell'elemento soggettivo del reato e manifesta illogicità della motivazione sul punto (art. 606 c.p.p., comma 1, lett. b) ed e) perché la Corte d'appello ha ritenuto che la sussistenza del reato di abuso d'ufficio è esclusa solo dal perseguimento di un interesse pubblico, prescindendo dall'accertamento, se l'agente abbia voluto scientemente operare la violazione di legge per procurare un ingiusto vantaggio ad altri;

3. erronea applicazione dell'art. 28 CCNL EE.LL. e di tutte le altre norme dei CC.CC.NN.LL. EE.LL. e violazione dell'art. 1 C.P. (art. 606 c.p.p., comma 1, lett. b) per inesistenza dell'ingiusto vantaggio e la legittimità dell'atto adottato;

il RO.

1. erronea applicazione (art. 606 c.p.p., comma 1, lett. b), degli artt. 1 e 323 c.p.; artt. 2 e 3 e 12 e 14 disp. gen. e delle norme costituzionali di riferimento e assoluzione perché il fatto non sussiste o non costituisce reato.
Preliminarmente si osserva che il giudizio di merito si è svolto con esclusivo riferimento alla legittimità della delibera del Consiglio comunale di Calatafimi-Segesta del 12 settembre 2001 in relazione all'esito del giudizio penale a carico del ON, del AR e del AL, assolti dal reato di cui agli artt. 56 e 640 bis c.p. e prosciolti per intervenuta prescrizione dal reato di cui agli artt.56 e 323 c.p., delibera ritenuta illegittima per contrasto con il
D.P.R. n. 191 del 1979, art. 16, D.P.R. n. 268 del 1987, art. 61 e art. 28 C.C.N.L. del comparto Regioni e Autonomie locali del 14 settembre 2000, il cui meccanismo di manleva dei dipendenti e degli amministratori chiamati in giudizio per fatti connessi con l'esercizio delle loro funzioni era previsto solo in caso di assoluzione perché il fatto non sussiste o per non averlo commesso. La sentenza della Corte di cassazione 15 ottobre 1999 n. 2953, richiamata nella sentenza impugnata, è quella emessa nel processo a carico dei predetti ON, AR e AL e sul ricorso da loro proposto, definito con annullamento senza rinvio in ordine al reato di truffa per la non configurabilità in concreto di questo reato e in ordine al tentativo di abuso d'ufficio perché estinto per prescrizione.
A differenza di quanto è avvenuto nel processo a carico di De TA OS - separatamente giudicato, nel corso del quale la Corte di appello di Palermo aveva ritenuto la sussistenza del reato di abuso d'ufficio in applicazione della L. n. 165 del 2001, art. 2 con sentenza 4 ottobre 2004 n. 2542, annullata senza rinvio da Cass., Sez. 6^, 2 novembre 2005 n. 13511 perché il fatto non sussiste - la questione della configurabilità dell'abuso con riguardo al requisito della violazione di legge o di regolamento non è stata affrontata nè nel primo grado del giudizio, nel quale gli imputati sono stati assolti perché il fatto non costituisce reato, ne' nel secondo, in cui gli imputati stessi, in accoglimento dell'appello del Procuratore Generale, sono stati dichiarati colpevoli dell'abuso contestato in seguito all'accertamento dell'intenzionalità del dolo, negata dal primo Giudice.
La questione predetta è stata dedotta nelle censure mosse col primo motivo dei rispettivi ricorsi dagli attuali ricorrenti MA M., NO F., ON, RS, GA, AR e
RO.
La relativa censura appare fondata.
La L. 23 ottobre 1992, n. 421 delegava al Governo la razionalizzazione e la revisione delle discipline in materia di pubblico impiego, autorizzandolo, fra l'altro, a prevedere, con uno o più decreti legislativi, salvi i limiti collegati al perseguimento degli interessi generali cui l'organizzazione e l'azione delle pubbliche amministrazioni sono indirizzate, che i rapporti di lavoro e di impiego dei dipendenti delle amministrazioni dello Stato e degli altri enti i cui alla L. 29 marzo 1983, n. 93 (legge quadro sul pubblico impiego), art. 1, comma 1 e art. 26, comma 1 - ossia le amministrazioni dello Stato, anche a ordinamento autonomo, delle regioni a statuto ordinario e speciale, le province autonome di Trento e di Bolzano, le province, i comuni e tutti gli altri enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali - fossero ricondotti sotto la disciplina del diritto civile e fossero regolati mediante contratti individuali e collettivi.
In attuazione della delega, il D.Lgs. 3 febbraio 1993, n. 29, art. 2, comma 2 concernente la razionalizzazione dell'organizzazione delle amministrazioni pubbliche e revisione della disciplina in materia di pubblico impiego a norma della L. 23 ottobre 1992, n. 421, art. 2 modificato dal D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 80 e poi trasfuso nel D.Lgs.30 marzo 2001, n. 165, art. 2 ha stabilito che i rapporti di lavoro dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche sono disciplinati dalle disposizioni del capo 1^, titolo 2^, del Libro 5^ del codice civile e dalle leggi sul rapporto di lavoro subordinato nell'impresa,
fatte salve le diverse disposizioni contenute nel presente decreto, così privatizzando il rapporto di pubblico impiego. In conformità con l'inquadramento privatistico di tale rapporto lo stesso comma sancisce la prevalenza delle disposizioni della contrattazione collettiva rispetto alle norme di legge, di regolamento o di statuto successivamente emanate, che introducano discipline dei rapporti di lavoro la cui applicabilità sia limitata ai dipendenti delle amministrazioni pubbliche o a categorie di essi, prevedendone la derogabilità da parte di successivi contratti o accordi collettivi, e, per la parte derogata, la non ulteriore applicabilità, salvo che la legge disponga espressamente in senso contrario.
Nel meccanismo legislativo adottato il contratto collettivo come tale - per la sua natura di istituto di diritto privato, riconducibile all'autonomia negoziale delle parti contraenti, e non perché recepito nella legge in senso formale con conseguente attribuzione di efficacia normativa erga omnes - assume il valore e funzione di fonte regolatrice primaria del rapporto di pubblico impiego. Conseguenza della disciplina contrattualistica del rapporto è che l'inosservanza o la mancata o erronea applicazione delle norme di contratto collettivo per i dipendenti delle amministrazioni pubbliche non costituisce violazione di legge o di regolamento, idonea a integrare la fattispecie del reato di abuso d'ufficio (Cass., Sez. 6^, 3 novembre 2005 n. 13511, ric. De TA). Nel quadro della disciplina contrattualistica dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche rientra la norma relativa al patrocinio legale del dipendente per fatti connessi all'espletamento dei compiti d'ufficio, che, già presente nel D.P.R. 1 giugno 1979, n. 191, art.16 sulla disciplina del rapporto di lavoro del personale degli enti locali e nel D.P.R. 13 maggio 1987, n. 268, art. 67 recante norme risultanti dalla disciplina prevista dall'accordo sindacale, per il triennio 1985-87, relativo al comparto del personale degli enti locali, è stata successivamente recepita nell'art. 28 C.C.N.L. 14 settembre 2000 e, in conformità alla disposizione del D.Lgs. 1993,
n. 29 e succ. modd., cit. art. 2 trova in questo la sua fonte regolatrice, la cui violazione non riguarda pertanto una norma di legge o di regolamento, bensì una disposizione di natura patrizia di diritto privato, inidonea come tale a costituire il presupposto per la configurazione del reato di abuso d'ufficio.
Nella specie viene meno, di conseguenza, il presupposto giuridico individuato nella sentenza impugnata per ritenere la sussistenza dell'abuso d'ufficio contestato, per cui in ordine alla relativa censura il ricorso risulta fondato, restando superato l'esame degli altri motivi, subordinati rispetto a quello che ha trovato accoglimento.
Pertanto la sentenza impugnata dev'essere annullata senza rinvio perché il fatto non sussiste.

P.Q.M.

La Corte annulla senza rinvio la sentenza impugnata perché il fatto non sussiste.
Così deciso in Roma, il 25 settembre 2008.
Depositato in Cancelleria il 5 febbraio 2009