Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. PREDEN Roberto - Presidente -
Dott. MALZONE Ennio - Consigliere -
Dott. AMATUCCI Alfonso - Consigliere -
Dott. CHIARINI Maria Margherita - rel. Consigliere -
Dott. VIVALDI Roberta - Consigliere -
ha pronunciato la seguente:

SENTENZA
sul ricorso proposto da:
COMUNE DI PRATO, in persona del suo Sindaco pro-tempore IO TT, elettivamente domiciliato in ROMA V.LE GIULIO CESARE 14, presso lo studio dall'avvocato BARBANTINI MARIA TERESA, giusta delega in atti;

- ricorrente -

contro
COOPERATIVA COMMISSIONARIA ESERCENTI MACELLAI CEM SCR, in persona del suo Direttore sig. ES RL IU, elettivamente domiciliata in ROMA VIA BRESSANONE 3, presso lo studio dell'avvocato CASOTTI CANTATORE MARIA LUISA, che la difende unitamente all'avvocato NOCCHI GIORGIO, giusta delega in atti;

- controricorrente -

avverso la sentenza n. 1265/01 della Corte d'Appello di FIRENZE, sezione seconda civile emessa il 21/05/2001/ depositata il 23/07/01, RG. 1467/99;
udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 03/02/05 dal Consigliere Dott. Maria Margherita CHIARINI;

udito l'Avvocato MARIA TERESA BARBANTINI;

udito l'Avvocato MARIA LUISA CASOTTI CANTATORE;

udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. CICCOLO Pasquale Paolo Maria che ha concluso per l'accoglimento del ricorso.
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Con citazione del 24,7.1997 l'Amministrazione Comunale di Prato conveniva dinanzi alla Pretura di Prato la Cooperativa Commissionaria Esercenti Macellai chiedendone la condanna al pagamento di un indennizzo ai sensi dell'art. 2041 c.c. per aver detenuto, senza titolo e senza corrispettivo, dal 1971 al 1991 un locale interno ai Pubblici Macelli, di proprietà di essa attrice, che lo aveva consegnato alla Cooperativa con l'accordo di formalizzare il contratto, non realizzato.
La C.E.M. deduceva l'inammissibilità dell'azione per difetto di sussidiarietà ai sensi dell'art. 2042 c.c., essendo intervenuto un rapporto contrattuale. Eccepiva poi la prescrizione in relazione al periodo precedente al 24.4.87 e, in via riconvenzionale, chiedeva un indennizzo per le opere di manutenzione eseguite sull'immobile. Con sentenza del 14.5.1999 il Pretore di Prato dichiarava inammissibili le domande per la natura contrattuale del rapporto, ancorché basato su accordi verbali.
Le parti proponevano appello.
La Corte di Appello di Firenze, in data 23.7.2001, rigettava il gravame del Comune di Prato ed accoglieva quello della Cooperativa sulle seguenti considerazioni:
1) l'azione di cui all'art. 2041 c.c. era proponibile soltanto se nessun'altra azione fosse ipotizzabile;
2) nella fattispecie il rapporto era iniziato come locativo, ed infatti era stato corrisposto un compenso per l'utilizzazione dei locali, e quindi, anche se il fondamento del rapporto era rimasto allo stato verbale, non poteva esperirsi l'azione sussidiaria, perché di fatto aveva avuto esecuzione, sì che era onere delle parti dedurre l'invalidità formale del contratto per esperire l'azione sussidiaria;
3) l'accordo sul fitto corrisposto dal 1968 al 1971 escludeva l'indebito arricchimento della Cooperativa e costituiva la giusta causa dell'utilizzazione dei locali da parte della medesima;

successivamente al 1971 la conduttrice aveva provveduto a sue spese al rifacimento interno dei locali su richiesta, in data 30.4.1983, del direttore dei servizi veterinari della USL, con lettera intestata "Comune di Prato", ed i testi escussi avevano confermato che le relative spese erano a scomputo del corrispettivo per l'utilizzazione; 4) quando poi l'interesse alla prosecuzione del rapporto era cessato, i locali erano stati restituiti;
5) fondato era invece l'appello incidentale stante la natura riconvenzionale e subordinata dell'azione espletata dalla Cooperativa, e questo confermava, ai sensi dell'art. 1362 c.c., che per volontà contrattuale i lavori costituivano il compenso della utilizzazione dei locali.
Avverso questa sentenza ricorre per Cassazione il Comune di Prato con tre motivi, cui resiste la Cooperativa.
Il ricorrente ha depositato memoria.
MOTIVI DELLA DECISIONE
1.- Preliminarmente vanno esaminate le eccezioni della controricorrente di inammissibilità e nullità del ricorso per mancanza di autorizzazione al Sindaco, da parte della Giunta Comunale di Prato, a stare in giudizio per l'ente e per mancanza, nella copia del ricorso notificata ad essa intimata, della sottoscrizione del procuratore e di alcune pagine, tra le quali quella contenente una parte delle conclusioni.
Le eccezioni sono entrambe infondate.
Agli atti è stata depositata, nei termini di cui all'art. 372 cod. proc. civ., la delibera del 13 novembre 2001 n. 3281 della Giunta del
Comune di Prato e quindi la legitimatio ad processum dell'ente sussiste ed il ricorso è ammissibile.
Quanto alla firma del procuratore del Comune, essa risulta in calce all'originale dell'atto di ricorso, come anche l'autentica della firma del Sindaco che gli ha conferito la procura, conformemente all'indicazione delle premesse del ricorso.
Pertanto va ribadito che la mancanza della sottoscrizione del procuratore nella copia dell'atto notificato alla controparte, non comporta la nullità dell'atto quando dagli elementi in esso indicati - e senza quindi ricorrere ad elementi estranei al suo contenuto - sia possibile desumerne la provenienza da un procuratore - nella specie cassazionista - munito di mandato. A ciò si aggiunge, con dichiarazione facente prova fino a querela di falso, la certificazione dell'ufficiale giudiziario secondo la quale la notificazione dell'atto è stata eseguita su richiesta del predetto procuratore, sì che non può residuare dubbio alcuno sulla provenienza da quel legale. Dunque, la mancanza nella copia notificata del ricorso della sottoscrizione del difensore configura una mera irregolarità.
Circa la mancanza di alcune pagine del ricorso notificato, occorre rilevare che la dichiarazione dell'ufficiale giudiziario, contenuta nella relata, di aver notificato "copia del suesteso atto", costituisce attestazione di detto pubblico ufficiale - e quindi facente prova fino a querela di falso - della conformità della copia notificata all'originale, con la conseguenza che l'accertamento sull'integrità dell'atto dev'essere condotto con esclusivo riferimento all'originale del medesimo.
E poiché l'esame del ricorso rivela che le pagine sono in progressione numerica e non ne manca nessuna, ne' la Cooperativa ha impugnato di falso tale dichiarazione, anche questa eccezione va respinta.
2.- Il primo ed il secondo motivo di ricorso possono trattarsi congiuntamente perché connessi.
2.1 - Con il primo motivo il Comune di Prato deduce: "Violazione degli artt. 16 e 17 R.D. 18.11.1923 n. 2440. Violazione degli artt. 1350, 1418 e 2041 c.c. laddove la Corte di Appello di Firenze ha ritenuto che si fosse instaurato tra il Comune di Prato e la C.e.m. un valido rapporto contrattuale in ordine alla locazione o al comodato dei locali da essa detenuti in assenza di un accordo stipulato in forma scritta - Violazione dell'art. 4 legge 22.5.1948 all. E".
La sentenza è erronea perché la volontà di obbligarsi della P.A. non può desumersi da atti o fatti, ma deve essere manifestata nelle forme di legge, tra cui l'atto scritto ad substantiam, per cui il rinnovo tacito della locazione non è configurabile ed è da escludere la conclusione di contratti per facta concludentia, dovendo la volontà della P.A. essere sottoposta a controlli. Ne consegue l'erroneità dell'affermazione di implicita volontà negoziale della P.A. per avere dapprima accettato il canone e poi chiesto alla Cooperativa l'esecuzione di lavori come corrispettivo (datio in solutum o novatio) perché la volontà della P.A. va espressa attraverso atti formali, provenienti da organi autorizzati. Perciò, mancando la forma dell'atto, esistono i presupposti dell'azione di arricchimento per non aver la C.E.M. pagato alcun corrispettivo per il godimento dei locali. Nè sarebbe ammissibile, ai sensi dell'art. 4 L.A.C., che il giudice sostituisca la sua volontà a quella della P.A. dichiarando compensato il credito di questa con il credito per i lavori, neppure quantificato, eseguiti dalla C.E.M.. 2.2 - Con il secondo motivo deduce: "Violazione delle norme di legge indicate nel primo motivo di ricorso e omessa, insufficiente, contraddittoria motivazione in ordine ad un punto essenziale della controversia" là dove la Corte di Appello ha attribuito alla lettera del direttore dei Servizi Veterinari della UU.SS.LL., che in data 30.4.1983 prescriveva alla C.E.M. di rendere conformi i locali ai requisiti igienico-sanitari richiesti dalla allora vigente normativa, l'efficacia di novare o compensare la (ipotetica) preesistente obbligazione di pagamento del canone di locazione con la esecuzione dei lavori all'interno del locale da essa detenuto. Infatti la lettera proveniente da un organo munito soltanto di competenza igienico-sanitaria non poteva considerarsi idonea ad impegnare l'amministrazione, ne' a tal fine poteva valere l'intestazione "Comune di Prato" perché all'epoca le UU.SS.LL., prive di soggettività giuridica, erano inserite nell'Amministrazione Comunale, ma con compiti limitati all'igiene pubblica e all'erogazione di servizi socio-sanitari, come nel caso di specie, in cui la lettera contiene una prescrizione di adeguamento della struttura alla normativa sanitaria, ma non impegna i rapporti patrimoniali con il Comune, non disciplinati da atto pubblico. 2. 3. I motivi sono fondati.
Costituisce ius receptum il principio che i contratti posti in essere dalla P.A. "iure privatorum", per esser validi, devono esser stipulati, ad substantiam, per iscritto, e la volontà dell'ente deve esser manifestata all'esterno da colui che è investito del relativo potere, previ gli atti interni di natura preparatoria. Pertanto la volontà di obbligarsi della P.A. non può desumersi per implicito da atti o fatti, dovendo essere manifestata nelle forme prescritte dalla legge, rispondendo tale requisito all'esigenza di identificare con precisione il contenuto negoziale e consentire su di esso i controlli previsti dalla legge.
In particolare, per il perfezionamento dei contratti stipulati dai Comuni, è necessaria la manifestazione documentale della volontà negoziale da parte del Sindaco, che è l'organo rappresentativo dell'ente, abilitato a manifestarla ai terzi. Tale volontà, inoltre, deve avere per oggetto la conclusione del contratto, e non può essere ritenuta implicita in atti, ancorché in forma scritta, provenienti da organi preposti ad altri servizi, pur comunali, ma aventi contenuto e finalità diversi, essendo la forma scritta stabilita, come innanzi precisato, per la puntuale identificazione del contenuto negoziale e l'esercizio dei controlli dell'autorità tutoria stabiliti dalla legge, finalità non raggiungibili se si ammettesse la validità di vincoli contrattuali implicitamente derivanti da atti non diretti a costituirli e non preceduti o seguiti dall'iter procedimentale previsto dalla legge per la loro formazione ed efficacia. Dunque la prova dell'esistenza di un contratto con la P.A. non può essere fornita con altri mezzi probatori diversi dall'atto scritto, ed il comportamento tenuto delle parti non è idoneo a trasformare il rapporto di fatto in un rapporto de iure. La Corte di appello non si è attenuta a tali principi avendo ritenuto che il contratto di locazione tra il Comune di Prato e la s.r.l. Cooperativa Commissionaria esercenti macellai potesse ritenersi validamente concluso per fatti concludenti, consistiti dapprima nella corresponsione ed accettazione di un compenso per l'utilizzazione dei locali del Comune, e poi nell'esecuzione di lavori richiesti, per iscritto, dal direttore dei servizi veterinari e non pagati dal Comune.
Dunque entrambi i motivi vanno accolti.
3. - Con il terzo motivo il Comune deduce: "Violazione dell'art. 34 c.p.c.". L'unica azione esperibile, stante la nullità del contratto, sempre rilevata dal Comune, era l'indebito arricchimento. Nè vi era necessità che il Comune chiedesse di accertare con efficacia di giudicato tale nullità, essendo sufficiente l'accertamento in via incidentale.
Il motivo è fondato.
La mancanza dei requisiti essenziali innanzi indicati - la forma e la provenienza della volontà dell'ente dall'organo autorizzato- determina la mancanza del fatto costitutivo - il contratto - e quindi il Comune non poteva esperire nessuna azione contrattuale di adempimento. Ne consegue il carattere sussidiario dell'azione (art. 2042 cod. civ.) esperita dal Comune per ottenere un indennizzo per il godimento del suo immobile da parte della Cooperativa. Nè l'esistenza dell'azione di indebito arricchimento è condizionata al previo accertamento, in via principale, della nullità del contratto - con conseguente inesistenza originaria dell'azione di adempimento contrattuale - perché tale nullità può esser accertata incidenter tantum dal giudice quale questione pregiudiziale all'esame dell'azione di indebito.
Concludendo il ricorso va accolto ed il giudice di rinvio - dinanzi al quale la Cooperativa potrà eccepire i fatti estintivi - deciderà la causa uniformandosi al seguente principio di diritto: "per l'esistenza del contratto con la P.A. è essenziale che la manifestazione, in forma scritta, della volontà dell'ente emani dall'organo autorizzato a rappresentarlo, sì che la conclusione del contratto non può desumersi da atti provenienti da organi preposti ad altri servizi, ma aventi contenuto e finalità diversi, o da fatti concludenti. Ne consegue che se manca il fatto costitutivo - il contratto - del rapporto giuridico, l'azione contrattuale non esiste, e quindi la P.A. può esperire l'azione di indebito arricchimento senza che sia necessario accertare in via principale l'inesistenza del fatto costitutivo, potendo tale questione pregiudiziale esser accertata incidenter tantum dal giudice adito con i l'azione di cui all'art. 2041 cod. civ.". Concludendo il ricorso va accolto.
Il giudice di rinvio provvederà anche alle spese del giudizio di Cassazione.

P.Q.M.

La Corte accoglie il ricorso;
cassa e rinvia, anche per le spese del giudizio di Cassazione, alla Corte di Appello di Firenze, altra Sezione.
Così deciso in Roma, il 3 febbraio 2005.
Depositato in Cancelleria il 22 giugno 2005