Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati:
Dott. MILEO Vincenzo - Presidente -
Dott. LUPI Fernando - Consigliere -
Dott. VIGOLO Luciano - Consigliere -
Dott. PICONE Pasquale - rel. Consigliere -
Dott. DE MATTEIS Aldo - Consigliere -
ha pronunciato la seguente:

SENTENZA
sul ricorso proposto da:
RI NT, elettivamente domiciliato in Roma, via Ortigara, n. 10, presso l'avv. L. Farronato, difeso dall'avv. Giuseppe Garofalo con procura speciale apposta a margine del ricorso;

- ricorrente -

contro
ISPETTORATO PROVINCIALE DEL LAVORO DI LATINA, in persona del titolare dell'ufficio, difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato presso cui è domiciliata per legge in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;
- resistente -
e contro
MINISTERO DEL LAVORO E DELLA PREVIDENZA SOCIALE, in persona del Ministro in carica:

- intimato -

per la cassazione della sentenza del Pretore di Latina n. 41 in data 22 aprile 1999 (R.G. 1284/97);
sentiti, nella pubblica udienza del 25.3.2003:
il Cons. Dott. Pasquale Picone che ha svolto la relazione della causa;
il Pubblico ministero nella persona del sostituto procuratore generale Marcello Matera che ha concluso per l'inammissibilità del ricorso.
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
NT AU domanda per due motivi la cassazione della sentenza con la quale il Pretore di Latina, accogliendo parzialmente l'opposizione da lui proposta, nei confronti dell'Ispettorato del lavoro di Latina e del Ministero del lavoro, avverso l'ordinanza- ingiunzione n. 46/1996, notificata il 2 maggio 1996, emessa dall'Ispettorato, ha modificato l'entità della somma dovuta, riducendola a L.

2.000.000. L'ordinanza gli ingiungeva di pagare L. 74.000.000 quale sanzione amministrativa per avere, nella qualità di sindaco del Comune di Sezze, proceduto all'assunzione diretta di lavoratori in violazione delle norme sul collocamento. Limitatamente alle questioni rilevanti nel giudizio di Cassazione, la sentenza impugnata ha accertato che il sindaco aveva assunto personalmente alcuni lavoratori ed ha ritenuto che non sussistessero elementi per ritenere che ricorressero le situazioni di necessità ed urgenza in presenza delle quali, ai sensi dell'art. 8 D.P.C.M. 27.12.1988, era possibile procedere all'assunzione diretta. Resiste
con controricorso l'Ispettorato provinciale, mentre non si è costituito il Ministero del Lavoro.
Il ricorrente ha depositato memoria con la quale sostiene essere venuto meno l'interesse alla decisione del ricorso, per effetto del pagamento della somma ingiunta, come determinata dalla sentenza del Pretore, e delle spese da parte del Comune di Sezze, producendo la documentazione relativa all'indicato pagamento.
MOTIVI DELLA DECISIONE

1. Il controricorso dell'Ispettorato è inammissibile per tardività, perché notificato il 29 maggio 2000, mentre la notificazione del ricorso era stata effettuata in data 13 aprile 2000.

2. La Corte rileva preliminarmente l'infondatezza della deduzione relativa alla sopravvenuta carenza di interesse alla decisione del ricorso. L'avvenuto pagamento della somma determinata dal giudice di primo grado, ad opera del coobbligato solidale, infatti, lascia sussistere inalterato l'interesse oggettivo del ricorrente all'accertamento dell'insussistenza del credito sanzionatorio dell'amministrazione, restando ammissibile la ripetizione del pagamento indebito effettuato sulla base di una sentenza che continua ad esplicare la sua efficacia e potendo il detto accertamento influenzare l'azione di regresso del coobbligato solidale. Pertanto, la mancanza soggettiva di interesse alla decisione del ricorso si sarebbe dovuta tradurre in rinuncia al ricorso stesso.

3. Pone una questione pregiudiziale di rito, e va esaminato per primo, il secondo motivo di ricorso, con il quale si denuncia "contraddittorietà con altro giudicato" per avere lo stesso Pretore accolto l'opposizione del Comune di Sezze ad ordinanza-ingiunzione emanata per gli stessi fatti.

3.1. Tradotta nei corretti termini giuridici, versandosi certamente fuori della fattispecie di cui all'ari. 395, n. 5, c.p.c., la censura si risolve, per una parte, nell'asserire la sussistenza di una preclusione ad una decisione con diversi contenuti;
dall'altra, a denunciare il difetto di integrazione del contraddittorio nei confronti del Comune di Sezze.

3.2. La manifesta infondatezza del motivo discende dal principio di diritto, pacifico nella giurisprudenza della Corte, secondo il quale, in materia di sanzioni amministrative, il vincolo di solidarietà che l'art. 6, comma 3, l. 24 novembre 1981, n. 689 istituisce tra la persona giuridica e il suo rappresentante, autore della violazione, comporta l'applicazione delle regole proprie delle obbligazioni solidali, con la conseguente autonomia delle posizioni dei soggetti obbligati in solido e l'insussistenza di qualsiasi litisconsorzio necessario tra i coobbligati solidali (cfr., tra le numerose decisioni, Cass. 2 novembre 2001, n. 13588; 21 novembre 2001, n. 14635).

4. Il primo motivo del ricorso concerne i profili di merito della responsabilità. Prima ancora di esaminare le questioni specificamente sottoposte al vaglio della Corte, va premesso che non rileva nella controversia lo ius superveniens di cui all'art. 116, comma dodicesimo, della legge n. 388 del 2000, che, ferme restando le sanzioni penali, ha abolito tutte le sanzioni amministrative relative a violazioni in materia di previdenza e assistenza obbligatorie consistenti nella omissione totale o parziale del versamento di contributi o premi o dalle quali comunque derivi la omissione totale o parziale del versamento di contributi o premi (ai sensi dell'ari. 35, commi secondo e terzo, della legge n. 689 del 1981), nonché quelle relative a violazioni di carattere formale di norme sul collocamento.

4.1. La giurisprudenza della Corte (Cass., sez. un. 29 gennaio 1994, n. 890; Cass. 4 maggio 2002, n. 6405; 20 maggio 2002, n. 7328), infatti, ha precisato che, in materia di illeciti amministrativi, l'operatività dei principi di legalità, di irretroattività e di divieto di analogia, risultante dall'art. 1 della legge n. 689 del 1981, comporta l'assoggettamento della condotta considerata alla legge del tempo del suo verificarsi, con conseguente inapplicabilità della disciplina posteriore più favorevole.

4.2. Nè il menzionato art. 116, comma dodicesimo, l. 388/2000, nel limitarsi a disporre l'abolizione delle sanzioni, contiene elementi che possano indurre a ritenere che sia stata conferita una qualche forma di retroattività alla disposizione secondo cui determinati fatti, a seguito dell'entrata in vigore della legge, non concretano più violazioni amministrative, ne' limitatamente ai rapporti non esauriti per essere in corso i relativi procedimenti, anche in sede giurisdizionale (come, invece, ritenuto da Cass. 9 maggio 2002, n. 6680), ne' in relazione alle violazioni commesse precedentemente, ma per le quali l'ordinanza-ingiunzione è stata emanata dopo l'entrata in vigore della legge (così Cass. 22 maggio 2002, n. 7524), atteso che l'ordinanza-ingiunzione non è esercizio di un potere e provvedimento amministrativo costitutivo, ma atto, puramente esecutivo, preordinato semplicemente alla riscossione di un credito già sorto per effetto della commessa violazione, momento a partire dal quale, infatti, decorre la prescrizione del credito (cfr. Cass., sez. un., 890/1994, cit.; 19 aprile 1990, n. 3271).

4.3. Il motivo di ricorso in esame denuncia violazione di norme per avere la sentenza impugnata affermato che i motivi di urgenza e/o pericolo, previsti dall'art. 8 DPCM 27 dicembre 1988 al fine di consentire l'assunzione diretta di personale, dovevano essere comprovati dall'opponente e non dall'amministrazione ingiungente;
per avere altresì trascurato di considerare che l'assunzione era avvenuta per sopperire alle assenze per malattia (eventi imprevedibili) di dipendenti addetti alle pulizie, alla vigilanza e assistenza degli alunni di scuola elementare, sicché l'urgenza di provvedere era in re ipsa, tenuto anche conto che non operava in Sezze alcun ufficio periferico dell'amministrazione del lavoro.

4.4. Anche questo motivo è infondato.
La legge 28 febbraio 1987, n. 56 (recante "Norme sull'organizzazione del mercato del lavoro", all'art. 16 ("Disposizioni concernenti lo Stato e gli enti pubblici") impone anche ai comuni di selezionare i lavoratori, da assumere in qualifiche per le quali non è richiesto un titolo di studio superiore a quello della scuola dell'obbligo, fra gli iscritti nelle liste di collocamento (o di mobilità) in possesso della professionalità richiesta e dei requisiti per l'accesso al pubblico impiego, da avviare numericamente secondo l'ordine delle graduatorie risultante dalle liste delle circoscrizioni territorialmente competenti. Il comma 4 dell'articolo prevede che le modalità di avviamento dei lavoratori nonché le modalità e i criteri delle selezioni tra i lavoratori avviati sono determinati con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri.

4.5. La prevista disciplina regolamentare (di carattere attuativo ed integrativo, come reso palese dalla legittimazione ricevuta dalla fonte primaria) è stata emanata con il Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 27 dicembre 1988 (in Gazz. Uff., 31 dicembre,
n. 306). - Disciplina dell'avviamento e della selezione dei lavoratori iscritti nelle liste di collocamento ai fini dell'assunzione nella pubblica amministrazione -. In particolare, l'art. 8 del decreto, con riguardo ai servizi di igiene e di assistenza sanitaria, scolastica e domiciliare per i quali gli ordinamenti delle singole amministrazioni consentono l'assunzione a termine per sopperire tempestivamente ad imprevedibili ed indilazionabili esigenze connesse con la temporanea assenza e l'immediata sostituzione di dipendenti direttamente impegnati nell'erogazione dei servizi predetti, si limita a contemplare una procedura di urgenza per la richiesta e l'avviamento al lavoro;

mentre il successivo comma 4 regola il caso dell'urgente necessità di evitare gravi danni alle persone, alla collettività o ai beni pubblici o di pubblica utilità, evenienza che consente l'assunzione diretta di lavoratori iscritti nelle liste, con contestuale e motivata comunicazione, con l'indicazione della durata presumibile, alla sezione circoscrizionale per l'impiego, che, qualora tale durata superi i dieci giorni, avvia a selezione, in sostituzione, lavoratori di pari qualifica aventi titolo di precedenza in base all'apposita graduatoria.

4.6. La ricognizione dei dati normativi non consente dubbi sul fatto che in nessun caso, neppure in quello dell'urgente necessità, è consentito procedere ad assunzioni dirette del personale - con l'eccezione delle qualifiche funzionali escluse dalla disciplina - senza l'intervento della Sezione circoscrizionale per l'impiego. Nè, d'altra parte, la fonte regolamentare avrebbe potuto legittimamente disporre in deroga alla regola dettata dalla legge. In altri termini, la previsione regolamentare deve essere letta nel senso di un mero richiamo dei principi generali che consentono, quando è necessario garantire beni essenziali e non vi siano strumenti alternativi, il sacrificio di altri interessi (art. 2044 e 2045 c.c.; art. 52 e 54 c.p.).

4.7. Se ne deve concludere che l'assunzione diretta determinata dall'urgente necessità di evitare gravi danni alle persone, alla collettività o ai beni pubblici o di pubblica utilità poteva escludere la responsabilità dell'autore della violazione amministrativa soltanto in presenza di una delle esimenti di cui all'art. 4 l. 689/1981, la cui sussistenza va provata dall'opponente (cfr. Cass. 4 novembre 1998, n. 11054; 7 novembre 1998, n. 11294).

3.8. La sentenza impugnata ha escluso, con motivazione sufficiente e logica, e perciò non sindacabile in sede di legittimità, che tale prova fosse stata fornita, osservando che non poteva ritenersi sufficiente l'esigenza di sopperire all'assenza per malattia del personale a comprovare l'urgenza determinata dalla necessità di evitare gravi danni alle persone, alla collettività o a beni pubblici, trattandosi in definitiva di eventi non imprevedibili.

5. Lo stesso primo motivo contiene una censura del tutto autonoma, nella parte in cui deduce che, in contrasto con la documentazione acquisita nella causa, era stata addebitata al AU anche l'assunzione della lavoratrice AL RE, cui aveva invece proceduto il dirigente responsabile del personale.

5.1. All'esame della censura non è consentito procedere, in applicazione del principio di diritto secondo il quale, qualora una determinata questione che implichi un accertamento in fatto non risulti in alcun modo trattata nella sentenza impugnata, il ricorrente per Cassazione che richiami tale questione in sede di legittimità denunciando sul punto il vizio di omessa motivazione, per evitare una pronuncia di inammissibilità per novità della censura, ha l'onere di allegare non solo la già avvenuta deduzione della questione innanzi al giudice di merito, ma anche di indicare in quale atto del giudizio precedente abbia a ciò provveduto, onde dare modo alla Corte di Cassazione di controllare la veridicità di tale asserzione, (cfr. da ultimo, Cass. 10 luglio 2001, n. 9336; 19 giugno 2002, n. 8932).

6. Il ricorso deve essere, dunque, rigettato. Nulla da provvedere sulle spese del giudizio, stante l'inammissibilità per tardività del controricorso dell'Ispettorato, che non ha svolto altre attività difensive, e la mancata costituzione del Ministero del lavoro.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso;
nulla da provvedere in ordine alle spese del giudizio di Cassazione.
Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio, il 25 marzo 2003. Depositato in Cancelleria il 9 agosto 2003