CASS
Sentenza 20 marzo 2023
Sentenza 20 marzo 2023
Massime • 1
Nell'ipotesi di trasferimento di competenze tra enti pubblici, la legittimazione passiva dell'ente cedente, rispetto alla domanda di risarcimento dei danni causati da illecito permanente, sussiste in relazione ai fatti verificatisi anteriormente al trasferimento di funzioni ove si sia verificato un fenomeno successorio che non incida su detta legittimazione in relazione alle richiamate condotte; in tal caso, peraltro, la prescrizione inizia a decorrere dalla cessazione della permanenza, che si verifica al momento in cui, intervenendo la sostituzione di un soggetto ad un altro, ha termine una certa condotta e ne inizia un'altra. (Nella specie, la S.C., in relazione a vicenda in cui il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti era stato convenuto in giudizio per il risarcimento dei danni arrecati ad un fondo a causa della realizzazione di un porto industriale, ha cassato la sentenza di merito che aveva affermato il difetto di legittimazione passiva del predetto Ministero sul presupposto dell'avvenuto trasferimento di funzioni da quest'ultimo alla Regione prima dell'instaurazione del giudizio, senza tuttavia verificare se, nella fattispecie, il legislatore avesse disposto la successione in "universum ius", implicante il trasferimento, in capo al subentrante, dei diritti e degli obblighi facenti capo alla struttura amministrativa cedente).
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Sul provvedimento
| Citazione : | Cass. civ., sez. III, sentenza 20/03/2023, n. 7923 |
|---|---|
| Giurisdizione : | Corte di Cassazione |
| Numero : | 7923 |
| Data del deposito : | 20 marzo 2023 |
Testo completo
SENTENZA sul ricorso n. 25167-2020 proposto da: DI SC IU, nella qualità di procuratore di DI SC LEDA, elettivamente domiciliato in Roma, Via Cassiodoro 19, presso lo studio dell'avvocato FRANCESCO NAPOLI che lo rappresenta e difende;
-ricorrente - contro MINISTERO DELLE INFRASTRUTTURE E DEI TRASPORTI, in persona del Ministro pro tempore, domiciliato ex lege in Roma, Via Dei Portoghesi 12 presso l'Avvocatura Ge- nerale dello Stato da cui è difeso per legge;
-con troricorrente - Civile Sent. Sez. 3 Num. 7923 Anno 2023 Presidente: SCARANO LUIGI ALESSANDRO Relatore: GORGO RI Data pubblicazione: 20/03/2023 avverso la sentenza n. 300/2020 della CORTE D'APPELLO di REGGIO CALABRIA, depo- sitata in data 09/04/2020; udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 06/12/2022 da GOR- GO RI;
lette le conclusioni scritte del Pubblico Ministero. FATTI DI CAUSA IU Di CO ricorre per la cassazione della sentenza n. 300-2020 della Corte d'Appello di Reggio Calabria, pubblicata in data 9 aprile 2020, articolando un solo motivo. Resiste con controricorso il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti. Il ricorrente, nella qualità di curatore speciale di ED Di CO, espone di aver convenuto presso il Tribunale di Reggio Calabria, sezione distaccata di Melito Porto Salvo, il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, perché, accertatane la responsabilità, lo condannasse al risarcimento dei danni subiti dal fondo di proprietà di ED Di CO. A ti fine rappreentavn che RI Di PR nvevn ricevuto per te%tarnento un appezzamento di terreno situato nei Comune di Montebello ionico e che, a causa della realizzazione del porto industriale di IN loniche ad opera della ex Cassa del Mezzogiorno, cui era subentrata l'Agenzia per la promozione e lo sviluppo del Mezzogiorno e, a seguito della sua soppressione, il Ministero convenuto, non preceduta da sufficienti studi volti ad accertare le condizioni climatiche e le di- namiche meteomarine, detto fondo aveva subito un massiccio fenomeno ero- sivo, iniziato nel 1984 e protrattosi con danni via via crescenti ed irreversibili che ne avevano determinato l'inghiottimento. Il Ministero, costituitosi in giudizio, eccepiva l'inammissibilità della domanda per incompetenza territoriale del Tribunale adito, la prescrizione del credito ri- sarcitorio, il proprio difetto di legittimazione passiva, stante che l'opera mirava a realizzare interessi pubblici locali, e, nel merito, deduceva l'infondatezza delle pretese attoree. A seguito dell'accoglimento dell'eccezione di incompetenza territoriale, il giudi- zio prubeuUlVa dinanzi al Tribunale di Reggio Calabria, il quale, con sentenzi n, 2 1356/10, accoglieva, ritenendola fondata, la eccezione di prescrizione sollevata dal Ministero. Pur ritenendo l'illecito permanente, per cui il dies a quo del diritto risarcitorio non poteva essere individuato nel 1984, anno in cui avrebbe cominciato a ma- nifestarsi il danno, il giudice di primo grado osservava che l'avvenuto trasferi- mento di competenze dallo Stato alle Regioni aveva determinato la cessazione della condotta del soggetto estinto e l'inizio della condotta di quello ad esso suc- ceduto, con la conseguenza che era cessato un periodo prescrizionale e ne era iniziato un altro;
pertanto, il diritto al risarcimento del danno fatto valere nei confronti del Ministero era ritenuto prescritto al momento della proposizione dell'azione, essendo la responsabilità del Ministero cessata al momento del tra- sferimento delle competenze alla Regione Calabria, avvenuto con il d.lgs. n. 112/1998. IU Di CO e il Ministero impugnavano la predetta sentenza dinanzi alla Corte d'Appello di Reggio Calabria, il primo, in via principale, il secondo, in via incidentale. La Corte d'Appello, con la decisione oggetto dell'odierno ricorso, accoglieva l'appello incidentale e, quindi, riteneva il Ministero carente di legittimazione pas- siva, in quanto, con le disposizioni contenute nel d.lgs. n. 112/1998, lo Stato aveva trasferito alle Regioni ogni competenza sui porti di interesse regionale o interregionale, riservando a sé solo quella sui porti di interesse nazionale ed internazionale, e accoglieva, «non potendosi applicare alla fattispecie la disposi- zione di cui all'art. 111 cod.proc.civ. - che prevede la successione nel processo qualora il trasferimento del rapporto controverso da un ente all'altro avvenga in corso di causa mentre, nella fattispecie, il trasferimento delle funzioni era avve- nuto prima dell'instaurazione del giudizio (in termini Cass., sez. Un., n. 21690/2019)- l'eccezione di carenza di legittimazione passiva proposta dal Mi- nistero delle Infrastrutture e dei Trasporti ... in quanto quest'ultimo non era più titolare di alcun diritto sui porti non di interesse nazionale, come quello di IN JO, al momento della notifica dell'atto di citazione dell'atto introduttivo del giudizio, avvenuta il 1'1.3.2004». 3 Si dà preliminarmente atto che per la decisione del presente ricorso, fissato per la trattazione in pubblica udienza, a seguito del rinvio disposto con l'ordinanza interlocutoria n. 26408-2022 della Sesta sezione civile, Sottosezione Terza, que- sta Corte ha proceduto in Camera di consiglio, senza l'intervento del Procuratore Generale e dei difensori delle parti, ai sensi dell'art. 23, comma 8-bis, decreto legge 28 ottobre 2020, n. 137, convertito in legge 18 dicembre 2020, n. 176, non avendo alcuna delle parti né il Procuratore Generale fatto richiesta di trat- tazione orale. Il Pubblico ministero, nella persona del Sostituto Procuratore, Mauro Vitiello, si è espresso, nelle sue conclusioni scritte, per l'inammissibilità del ricorso. Entrambe le parti hanno presentato memoria. RAGIONI DELLA DECISIONE 1) Con l'unico motivo formulato il ricorrente deduce «Violazione e/o falsa ap- plicazione dell'art. 2043 cod.civ. e del d.lgs. n. 112/1998 - Omesso esame circa un fatto decisivo per il giudizio». Oggetto di censura è la statuizione con cui la Corte territoriale ha accolto, di- versamente dal Tribunale, l'eccezione di carenza di legitimatio ad causam sol- levata dal Ministero, giustificata facendo leva sul quadro normativo, costituito dal d.lgs. n. 112/1998 e dal d.p.c.m. del 12 ottobre 2000: il primo (relativo al conferimento di funzioni e compiti amministrativi dallo Stato alle Regioni e agli Enti locali, in attuazione della I. n. 59/1997, volto alla riforma della Pubblica Amministrazione e alla semplificazione amministrativa), perchè all'art. 105, lett. e) aveva riservato alle Regioni le funzioni di programmazione, pianificazione, progettazione ed esecuzione degli interventi di costruzione, bonifica e manuten- zione dei porti di rilievo regionale e interregionale e delle opere edilizie a servizio dell'attività portuale, e all'art. 7 aveva rinviato ai provvedimenti di cui all'art. 7 della I. n. 59/97 per definire tanto la decorrenza dell'esercizio da parte delle Regioni e degli Enti locali delle funzioni loro conferite quanto le modalità di tra- sferimento dei beni e delle risorse finanziarie;
il secondo, perché, all'art. 9, aveva specificato che il trasferimento dei beni e delle risorse finanziarie di cui all'art. 5, 4 lett. e) del d.lgs. n. 112/98 sarebbe stato effettuato dopo la nuova classificazione dei porti. La conclusione della Corte territoriale è stata che, «non potendosi applicare alla fattispecie la disposizione di cui all'art. 111 cod.proc.civ. - che prevede la suc- cessione nel processo qualora il trasferimento del rapporto controverso da un ente all'altro avvenga in corso di causa mentre, nella fattispecie, il trasferimento delle funzioni era avvenuto prima dell'instaurazione del giudizio - il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti non era più titolare di alcun diritto sui porti non di interesse nazionale, come quello di IN JO, al momento della no- tifica della citazione dell'atto introduttivo del giudizio». Allo scopo di confutare tale statuizione il ricorrente ipotizza che, postulando che la legittimazione passiva coincida con la titolarità del rapporto processuale, nel caso di trasferimento di competenze amministrative, la titolarità del rapporto processuale debba individuarsi sulla base degli effetti prodotti dal trasferimento: se il trasferimento produce un effetto successorio, nel senso che sono trasferiti i diritti e gli obblighi facenti capo alla struttura amministrativa cedente, allora quest'ultima acquisterà la legittimazione ad causam, se il trasferimento non im- plica detta successione, la titolarità dei rapporti conclusi prima del passaggio delle competenze non sarà attribuito al soggetto succeduto. La tesi del ricorrente fa leva, a sua volta, sull'art. 105, lett. e), del d.lgs. 112/98, mettendo in evidenza il fatto che esso non contiene alcuna prescrizione in ordine alla successione delle Regioni nei diritti e negli obblighi sorti preceden- temente al trasferimento. La conclusione che parte ricorrente ne trae è che il quadro normativo richia- mato dalla Corte d'Appello non supporti affatto la sostituzione della legittima- zione ad agire dello Stato da parte di quella delle Regioni. Né - aggiunge - potrebbe fondatamente sostenersi che, dato il mancato esau- rimento del rapporto all'atto del trasferimento, la Regione Calabria sia suben- trata allo Stato. In forza di tali premesse, IU Di CO ritiene che i giudici di merito ab- biano errato nel non rilevare che il sopravvenuto trasferimento di competenze, 5 con la sostituzione del soggetto responsabile della condotta lesiva, aveva com- portato l'esaurimento del comportamento contra ius riferibile al soggetto sosti- tuito e l'avvio di un nuovo comportamento suscettibile di porsi quale causa au- tonoma di un nuovo illecito (permanente). Di qui l'affermazione della persistente legittimazione passiva del Ministero, in considerazione della imputabilità esclu- siva allo stesso della condotta perpetrata prima del trasferimento delle funzioni, a prescindere dalla individuazione del momento in cui detto trasferimento era avvenuto, rilevante al solo fine della verifica della avvenuta prescrizione del di- ritto azionato, ma ininfluente al fine di escludere la legittimazione passiva del Ministero sostituito. La fonte dell'errore attribuito alla Corte d'Appello risiederebbe nell'omesso esame del fatto che quand'anche le competenze in materia di gestione dei porti fossero state trasferite alla Regione Calabria, lo Stato, attraverso il Ministero competente, avrebbe dovuto considerarsi esposto all'obbligo risarcitorio deri- vante dalle proprie condotte illecite anteriori al trasferimento. A supporto del motivo il ricorrente pone la decisione delle Sezioni Unite n. 493 del 22/07/1999, relativa ad una fattispecie che ritiene sovrapponibile a quella per cui è causa, la quale, decidendo della captazione di acque pubbliche senza titolo, inizialmente realizzata dalla Cassa del Mezzogiorno e successivamente dalla Regione Abruzzo, subentrata alla prima, ha affermato che, agli effetti del risarcimento del danno da illecito permanente, la permanenza debba individuarsi non già con riferimento al danno, bensì avendo riguardo per il rapporto tra il comportamento illecito dell'agente e il danno. Il ricorrente pretende di trarre la conclusione che la condotta lesiva riferibile al Ministero sia cessata per effetto del trasferimento delle competenze, di tal ché la relativa responsabilità, facendo riferimento a fatti verificatisi anteriormente al trasferimento, sia rimasta in capo al Ministero, «a prescindere dalla individua- zione del momento in cui detto trasferimento sia avvenuto, che diviene rilevante al solo fine - a questo punto - non del riconoscimento della persistente legitti- mazione del Ministero, bensì soltanto della verifica della avvenuta prescrizione del diritto azionato nei suoi confronti». 6 A tale ultimo scopo il ricorrente rileva che non solo vi era la legittimazione passiva del Ministero, ma che il credito risarcitorio verso lo stesso non si era affatto estinto per prescrizione, perché l'exordium praescriptionis non poteva che coincidere con la cessazione della permanenza della condotta illecita del Mi- nistero, conseguente al trasferimento delle competenze in materia portuale dallo Stato alle Regioni, avvenuto non prima del d.p.c.m. 31/12/2000. 2) Il motivo merita accoglimento. In primo luogo, va richiamato il principio secondo il quale «la successione tra enti pubblici non è regolata in via generale dall'ordinamento e perciò essa viene, di regola, disciplinata dalle singole leggi che la dispongono. Può ipotizzarsi l'ap- plicabilità dei principi civilistici solo in assenza di contrarie disposizioni relative alla singola vicenda successoria» (così Cass. 5/04/2001, n. 5072, la quale, pro- prio facendo leva su detto principio, ha negato l'applicazione della disciplina ci- vilistica in una fattispecie nella quale trovava applicazione il d.p.r. n. 616/77, disciplinante la successione tra enti esponenziali di ordinamenti giuridici, e quindi tra soggetti ben diversi da quelli di diritto privato). Nel caso oggetto dell'odierno scrutinio, la decisione della Corte territoriale non ha affatto verificato se il legislatore avesse disposto la successione "in universum ius" a favore della Regione Calabria, applicando i criteri che ormai costituiscono ius receptum, i quali fanno leva sulla c.d. «sopravvivenza dello scopo»: la suc- cessione si attua in "universum ius", e tutti i rapporti giuridici che facevano capo all'ente soppresso passano al subentrante, se la legge o l'atto amministrativo che l'hanno disposta abbiano considerato il permanere delle finalità dell'ente ed il loro trasferimento ad altro soggetto, unitamente al passaggio, sia pure par- ziale, delle strutture e del complesso delle posizioni giuridiche facenti capo all'ente soppresso, mentre avviene a titolo particolare se la cessazione dell'ente sia stata disposta «previa liquidazione» (Cass. 27/04/2016, n.8377); in quest'ul- timo caso, «difettando la contemplazione del permanere degli scopi dell'ente soppresso, non avrebbe senso una successione a titolo universale nelle strutture organizzatorie che fosse attuata ai soli fini del loro dissolvimento, e deve ritenersi che la successione avvenga a titolo particolare, limitata ai soli beni che residuino alla procedura di liquidazione, con la conseguenza che l'ente liquidatore non solo 7 Jb non si sostituisce nella titolarità della sfera giuridica originaria, ma non assume, neppure, alcuna diretta responsabilità patrimoniale per le obbligazioni contratte dall'ente estinto e che già risultavano all'atto della liquidazione» (Cass. 13/10/1983, n. 5971; Cass. 18/01/2002, n. 535). La decisione impugnata, infatti, a differenza di quella di prime cure, che aveva rigettato la richiesta risarcitoria per prescrizione del credito fatto valere, ha escluso la legittimazione passiva del Ministero, per il solo fatto che al momento della notificazione della citazione in appello le competenze in materia portuale fossero state trasferite alle Regione, ed in particolare, nel caso di specie alla Regione Calabria, ma non ha preso in considerazione l'eventualità che detto tra- sferimento comportasse anche il trasferimento della legittimazione (attiva o) passiva per fatti verificatisi anteriormente al trasferimento di dette funzioni. In applicazione della giurisprudenza evocata da parte ricorrente, infatti, nel caso di trasferimento di competenze dallo Stato alle Regioni il primo sarebbe legittimato passivo per le condotte tenute prime del trasferimento. La questione non può essere affrontata senza porsi, come, invece, ha fatto la Corte d'Appello, il problema della natura dell'illecito. In caso di illecito istantaneo con effetti permanenti, la condotta lesiva si esau- rirebbe in un fatto quod unico actu perficitur, un fatto destinato, cioè, ad esau- rirsi in una dimensione unitaria (sul piano logico e sostanzialmente cronologico) di concreta realizzazione, a prescindere dalla eventuale diacronia dei relativi ef- fetti, onde la prescrizione del diritto al risarcimento del danno ad esso conse- guente non potrebbe che iniziare a decorrere dal momento del fatto (rectius, della concreta percezione o percepibilità di esso), mentre all'illecito perma- nente si ricollegherebbe non il danno permanente, ma il danno plurimo, desti- nato a [...] continuamente nel tempo (Cass. 22/04/2013, n.9711); se tale, cioè permanente, dovesse ritenersi l'illecito in questione il trasferimento delle funzioni in materia di porti alla Regione Calabria non basterebbe ad esclu- dere la responsabilità risarcitoria del Ministero per i danni derivanti dal compor- tamento contra ius da esso eventualmente tenuto anteriormente al trasferi- mento delle funzioni, giacché nel caso di illecito permanente il termine di pre- scrizione non decorre fino al momento in cui il comportamento "contra ius" non 8 sia cessato, né sussistono limiti alla proposizione della domanda ed al conse- guente soddisfacimento del diritto ad essa sotteso per tutto il tempo durante il quale la condotta è stata perpetuata (Cass. 04/11/2021, n.31558). Vero è che ai fini della verifica della permanenza, secondo questa Corte - Cass., Sez. un., n. 493/1999, citata - è necessario altresì che il soggetto interferente prosegua senza interruzione la sua condotta contra ius - solo a lui spetta porre in essere la condotta volontaria che determina la cessazione dello stato di danno o di pericolo. Assai chiaramente la pronuncia n. 493/1999 ha affermato che «il presupposto della sussistenza dell'illecito permanente è che la condotta venga posta in essere sempre dalla stessa persona, essendo l'elemento soggettivo del fatto causale (ovverosia gli elementi materiale e psicologico) ontologicamente riferibile ad un'unica persona»; sicché «nel caso di successione in una situazione di illecito extracontrattuale, in seguito al venir meno di una persona ed al subentrare di un'altra, bisogna distinguere il fatto, che si definisce in un preciso ambito tem- porale, dalle conseguenze fattuali e giuridiche che si protraggono nel tempo. Laddove sussiste una situazione di illecito extracontrattuale, la successione di una persona ad un'altra non permette che si prefiguri un illecito permanente. Se apparentemente la situazione produttiva del danno o del pericolo continua (per esempio, nel caso di possesso o di detenzione abusivi), in realtà il fatto non si protrae, ma perdurano le conseguenze predeterminate dall'ordinamento. Invero, distinguendo analiticamente il fatto e gli effetti pregiudizievoli, nell'apparente continuità bisogna individuare il nuovo fatto illecito, configurato da una auto- noma condotta, la quale fin dal momento iniziale può anche rivestire i caratteri della permanenza, dalle conseguenze giuridiche (effettuali) di essa. Anche dove l'ordinamento ipotizza la continuazione (per esempio, l'art. 1446 comma 1 cod. civ. in materia di successione nel possesso), in realtà disciplina in modo unitario le conseguenze derivanti da fatti diversi ... Ai fini del decorso della prescrizione nel caso di illecito permanente, senza dubbio, si deve accertare la data di cessazione della permanenza. (Da questa data decorre la prescrizione per il risarcimento del danno, in consonanza con la disposizione dell'art.2947 cod. civ., secondo cui il diritto al risarcimento del danno 9 derivante da fatto illecito si prescrive in cinque anni dal giorno in cui il fatto si è verificato. Ciò significa, dal giorno in cui il carattere di permanenza dell'illecito è venuto a cessare). Quando in un rapporto interviene la sostituzione di un sog- getto ad un altro, al momento in cui questo evento si verifica, poiché ha termine una certa condotta e ne incomincia un'altra, la permanenza cessa ed inizia a decorrere la prescrizione. Se il successore pone in essere una nuova, autonoma condotta illecita, si configura un nuovo illecito permanente e solo alla sua ces- sazione la nuova prescrizione decorre». 2) Il ricorso va, dunque, accolto, la sentenza impugnata è cassata con rinvio alla Corte d'Appello di Reggio Calabria, in diversa composizione, che, premessa la legittimazione passiva del Ministero, dovrà accertare la ricorrenza di un illecito a carico del Ministero e, in caso di esito positivo, trarne le conseguenze in tema di prescrizione del credito risarcitorio, tenuto conto della natura dell'illecito e del se la condotta causativa del danno si fosse compiuta oppure no anteriormente al trasferimento delle competenze in materia di porti regionali e infraregionali alla Regione Calabria. Al giudice del rinvio è demandata anche la liquidazione delle spese del giudizio di legittimità.
PQM
La Corte accoglie il ricorso, cassa la decisione impugnata e rinvia alla Corte d'Appello di Reggio Calabria, in diversa composizione, anche per la liquidazione delle spese del giudizio di cassazione. Così deciso in data 6 dicembre 2022 dalla Terza Sezione civile della Corte di Cassazione.
-ricorrente - contro MINISTERO DELLE INFRASTRUTTURE E DEI TRASPORTI, in persona del Ministro pro tempore, domiciliato ex lege in Roma, Via Dei Portoghesi 12 presso l'Avvocatura Ge- nerale dello Stato da cui è difeso per legge;
-con troricorrente - Civile Sent. Sez. 3 Num. 7923 Anno 2023 Presidente: SCARANO LUIGI ALESSANDRO Relatore: GORGO RI Data pubblicazione: 20/03/2023 avverso la sentenza n. 300/2020 della CORTE D'APPELLO di REGGIO CALABRIA, depo- sitata in data 09/04/2020; udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 06/12/2022 da GOR- GO RI;
lette le conclusioni scritte del Pubblico Ministero. FATTI DI CAUSA IU Di CO ricorre per la cassazione della sentenza n. 300-2020 della Corte d'Appello di Reggio Calabria, pubblicata in data 9 aprile 2020, articolando un solo motivo. Resiste con controricorso il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti. Il ricorrente, nella qualità di curatore speciale di ED Di CO, espone di aver convenuto presso il Tribunale di Reggio Calabria, sezione distaccata di Melito Porto Salvo, il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, perché, accertatane la responsabilità, lo condannasse al risarcimento dei danni subiti dal fondo di proprietà di ED Di CO. A ti fine rappreentavn che RI Di PR nvevn ricevuto per te%tarnento un appezzamento di terreno situato nei Comune di Montebello ionico e che, a causa della realizzazione del porto industriale di IN loniche ad opera della ex Cassa del Mezzogiorno, cui era subentrata l'Agenzia per la promozione e lo sviluppo del Mezzogiorno e, a seguito della sua soppressione, il Ministero convenuto, non preceduta da sufficienti studi volti ad accertare le condizioni climatiche e le di- namiche meteomarine, detto fondo aveva subito un massiccio fenomeno ero- sivo, iniziato nel 1984 e protrattosi con danni via via crescenti ed irreversibili che ne avevano determinato l'inghiottimento. Il Ministero, costituitosi in giudizio, eccepiva l'inammissibilità della domanda per incompetenza territoriale del Tribunale adito, la prescrizione del credito ri- sarcitorio, il proprio difetto di legittimazione passiva, stante che l'opera mirava a realizzare interessi pubblici locali, e, nel merito, deduceva l'infondatezza delle pretese attoree. A seguito dell'accoglimento dell'eccezione di incompetenza territoriale, il giudi- zio prubeuUlVa dinanzi al Tribunale di Reggio Calabria, il quale, con sentenzi n, 2 1356/10, accoglieva, ritenendola fondata, la eccezione di prescrizione sollevata dal Ministero. Pur ritenendo l'illecito permanente, per cui il dies a quo del diritto risarcitorio non poteva essere individuato nel 1984, anno in cui avrebbe cominciato a ma- nifestarsi il danno, il giudice di primo grado osservava che l'avvenuto trasferi- mento di competenze dallo Stato alle Regioni aveva determinato la cessazione della condotta del soggetto estinto e l'inizio della condotta di quello ad esso suc- ceduto, con la conseguenza che era cessato un periodo prescrizionale e ne era iniziato un altro;
pertanto, il diritto al risarcimento del danno fatto valere nei confronti del Ministero era ritenuto prescritto al momento della proposizione dell'azione, essendo la responsabilità del Ministero cessata al momento del tra- sferimento delle competenze alla Regione Calabria, avvenuto con il d.lgs. n. 112/1998. IU Di CO e il Ministero impugnavano la predetta sentenza dinanzi alla Corte d'Appello di Reggio Calabria, il primo, in via principale, il secondo, in via incidentale. La Corte d'Appello, con la decisione oggetto dell'odierno ricorso, accoglieva l'appello incidentale e, quindi, riteneva il Ministero carente di legittimazione pas- siva, in quanto, con le disposizioni contenute nel d.lgs. n. 112/1998, lo Stato aveva trasferito alle Regioni ogni competenza sui porti di interesse regionale o interregionale, riservando a sé solo quella sui porti di interesse nazionale ed internazionale, e accoglieva, «non potendosi applicare alla fattispecie la disposi- zione di cui all'art. 111 cod.proc.civ. - che prevede la successione nel processo qualora il trasferimento del rapporto controverso da un ente all'altro avvenga in corso di causa mentre, nella fattispecie, il trasferimento delle funzioni era avve- nuto prima dell'instaurazione del giudizio (in termini Cass., sez. Un., n. 21690/2019)- l'eccezione di carenza di legittimazione passiva proposta dal Mi- nistero delle Infrastrutture e dei Trasporti ... in quanto quest'ultimo non era più titolare di alcun diritto sui porti non di interesse nazionale, come quello di IN JO, al momento della notifica dell'atto di citazione dell'atto introduttivo del giudizio, avvenuta il 1'1.3.2004». 3 Si dà preliminarmente atto che per la decisione del presente ricorso, fissato per la trattazione in pubblica udienza, a seguito del rinvio disposto con l'ordinanza interlocutoria n. 26408-2022 della Sesta sezione civile, Sottosezione Terza, que- sta Corte ha proceduto in Camera di consiglio, senza l'intervento del Procuratore Generale e dei difensori delle parti, ai sensi dell'art. 23, comma 8-bis, decreto legge 28 ottobre 2020, n. 137, convertito in legge 18 dicembre 2020, n. 176, non avendo alcuna delle parti né il Procuratore Generale fatto richiesta di trat- tazione orale. Il Pubblico ministero, nella persona del Sostituto Procuratore, Mauro Vitiello, si è espresso, nelle sue conclusioni scritte, per l'inammissibilità del ricorso. Entrambe le parti hanno presentato memoria. RAGIONI DELLA DECISIONE 1) Con l'unico motivo formulato il ricorrente deduce «Violazione e/o falsa ap- plicazione dell'art. 2043 cod.civ. e del d.lgs. n. 112/1998 - Omesso esame circa un fatto decisivo per il giudizio». Oggetto di censura è la statuizione con cui la Corte territoriale ha accolto, di- versamente dal Tribunale, l'eccezione di carenza di legitimatio ad causam sol- levata dal Ministero, giustificata facendo leva sul quadro normativo, costituito dal d.lgs. n. 112/1998 e dal d.p.c.m. del 12 ottobre 2000: il primo (relativo al conferimento di funzioni e compiti amministrativi dallo Stato alle Regioni e agli Enti locali, in attuazione della I. n. 59/1997, volto alla riforma della Pubblica Amministrazione e alla semplificazione amministrativa), perchè all'art. 105, lett. e) aveva riservato alle Regioni le funzioni di programmazione, pianificazione, progettazione ed esecuzione degli interventi di costruzione, bonifica e manuten- zione dei porti di rilievo regionale e interregionale e delle opere edilizie a servizio dell'attività portuale, e all'art. 7 aveva rinviato ai provvedimenti di cui all'art. 7 della I. n. 59/97 per definire tanto la decorrenza dell'esercizio da parte delle Regioni e degli Enti locali delle funzioni loro conferite quanto le modalità di tra- sferimento dei beni e delle risorse finanziarie;
il secondo, perché, all'art. 9, aveva specificato che il trasferimento dei beni e delle risorse finanziarie di cui all'art. 5, 4 lett. e) del d.lgs. n. 112/98 sarebbe stato effettuato dopo la nuova classificazione dei porti. La conclusione della Corte territoriale è stata che, «non potendosi applicare alla fattispecie la disposizione di cui all'art. 111 cod.proc.civ. - che prevede la suc- cessione nel processo qualora il trasferimento del rapporto controverso da un ente all'altro avvenga in corso di causa mentre, nella fattispecie, il trasferimento delle funzioni era avvenuto prima dell'instaurazione del giudizio - il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti non era più titolare di alcun diritto sui porti non di interesse nazionale, come quello di IN JO, al momento della no- tifica della citazione dell'atto introduttivo del giudizio». Allo scopo di confutare tale statuizione il ricorrente ipotizza che, postulando che la legittimazione passiva coincida con la titolarità del rapporto processuale, nel caso di trasferimento di competenze amministrative, la titolarità del rapporto processuale debba individuarsi sulla base degli effetti prodotti dal trasferimento: se il trasferimento produce un effetto successorio, nel senso che sono trasferiti i diritti e gli obblighi facenti capo alla struttura amministrativa cedente, allora quest'ultima acquisterà la legittimazione ad causam, se il trasferimento non im- plica detta successione, la titolarità dei rapporti conclusi prima del passaggio delle competenze non sarà attribuito al soggetto succeduto. La tesi del ricorrente fa leva, a sua volta, sull'art. 105, lett. e), del d.lgs. 112/98, mettendo in evidenza il fatto che esso non contiene alcuna prescrizione in ordine alla successione delle Regioni nei diritti e negli obblighi sorti preceden- temente al trasferimento. La conclusione che parte ricorrente ne trae è che il quadro normativo richia- mato dalla Corte d'Appello non supporti affatto la sostituzione della legittima- zione ad agire dello Stato da parte di quella delle Regioni. Né - aggiunge - potrebbe fondatamente sostenersi che, dato il mancato esau- rimento del rapporto all'atto del trasferimento, la Regione Calabria sia suben- trata allo Stato. In forza di tali premesse, IU Di CO ritiene che i giudici di merito ab- biano errato nel non rilevare che il sopravvenuto trasferimento di competenze, 5 con la sostituzione del soggetto responsabile della condotta lesiva, aveva com- portato l'esaurimento del comportamento contra ius riferibile al soggetto sosti- tuito e l'avvio di un nuovo comportamento suscettibile di porsi quale causa au- tonoma di un nuovo illecito (permanente). Di qui l'affermazione della persistente legittimazione passiva del Ministero, in considerazione della imputabilità esclu- siva allo stesso della condotta perpetrata prima del trasferimento delle funzioni, a prescindere dalla individuazione del momento in cui detto trasferimento era avvenuto, rilevante al solo fine della verifica della avvenuta prescrizione del di- ritto azionato, ma ininfluente al fine di escludere la legittimazione passiva del Ministero sostituito. La fonte dell'errore attribuito alla Corte d'Appello risiederebbe nell'omesso esame del fatto che quand'anche le competenze in materia di gestione dei porti fossero state trasferite alla Regione Calabria, lo Stato, attraverso il Ministero competente, avrebbe dovuto considerarsi esposto all'obbligo risarcitorio deri- vante dalle proprie condotte illecite anteriori al trasferimento. A supporto del motivo il ricorrente pone la decisione delle Sezioni Unite n. 493 del 22/07/1999, relativa ad una fattispecie che ritiene sovrapponibile a quella per cui è causa, la quale, decidendo della captazione di acque pubbliche senza titolo, inizialmente realizzata dalla Cassa del Mezzogiorno e successivamente dalla Regione Abruzzo, subentrata alla prima, ha affermato che, agli effetti del risarcimento del danno da illecito permanente, la permanenza debba individuarsi non già con riferimento al danno, bensì avendo riguardo per il rapporto tra il comportamento illecito dell'agente e il danno. Il ricorrente pretende di trarre la conclusione che la condotta lesiva riferibile al Ministero sia cessata per effetto del trasferimento delle competenze, di tal ché la relativa responsabilità, facendo riferimento a fatti verificatisi anteriormente al trasferimento, sia rimasta in capo al Ministero, «a prescindere dalla individua- zione del momento in cui detto trasferimento sia avvenuto, che diviene rilevante al solo fine - a questo punto - non del riconoscimento della persistente legitti- mazione del Ministero, bensì soltanto della verifica della avvenuta prescrizione del diritto azionato nei suoi confronti». 6 A tale ultimo scopo il ricorrente rileva che non solo vi era la legittimazione passiva del Ministero, ma che il credito risarcitorio verso lo stesso non si era affatto estinto per prescrizione, perché l'exordium praescriptionis non poteva che coincidere con la cessazione della permanenza della condotta illecita del Mi- nistero, conseguente al trasferimento delle competenze in materia portuale dallo Stato alle Regioni, avvenuto non prima del d.p.c.m. 31/12/2000. 2) Il motivo merita accoglimento. In primo luogo, va richiamato il principio secondo il quale «la successione tra enti pubblici non è regolata in via generale dall'ordinamento e perciò essa viene, di regola, disciplinata dalle singole leggi che la dispongono. Può ipotizzarsi l'ap- plicabilità dei principi civilistici solo in assenza di contrarie disposizioni relative alla singola vicenda successoria» (così Cass. 5/04/2001, n. 5072, la quale, pro- prio facendo leva su detto principio, ha negato l'applicazione della disciplina ci- vilistica in una fattispecie nella quale trovava applicazione il d.p.r. n. 616/77, disciplinante la successione tra enti esponenziali di ordinamenti giuridici, e quindi tra soggetti ben diversi da quelli di diritto privato). Nel caso oggetto dell'odierno scrutinio, la decisione della Corte territoriale non ha affatto verificato se il legislatore avesse disposto la successione "in universum ius" a favore della Regione Calabria, applicando i criteri che ormai costituiscono ius receptum, i quali fanno leva sulla c.d. «sopravvivenza dello scopo»: la suc- cessione si attua in "universum ius", e tutti i rapporti giuridici che facevano capo all'ente soppresso passano al subentrante, se la legge o l'atto amministrativo che l'hanno disposta abbiano considerato il permanere delle finalità dell'ente ed il loro trasferimento ad altro soggetto, unitamente al passaggio, sia pure par- ziale, delle strutture e del complesso delle posizioni giuridiche facenti capo all'ente soppresso, mentre avviene a titolo particolare se la cessazione dell'ente sia stata disposta «previa liquidazione» (Cass. 27/04/2016, n.8377); in quest'ul- timo caso, «difettando la contemplazione del permanere degli scopi dell'ente soppresso, non avrebbe senso una successione a titolo universale nelle strutture organizzatorie che fosse attuata ai soli fini del loro dissolvimento, e deve ritenersi che la successione avvenga a titolo particolare, limitata ai soli beni che residuino alla procedura di liquidazione, con la conseguenza che l'ente liquidatore non solo 7 Jb non si sostituisce nella titolarità della sfera giuridica originaria, ma non assume, neppure, alcuna diretta responsabilità patrimoniale per le obbligazioni contratte dall'ente estinto e che già risultavano all'atto della liquidazione» (Cass. 13/10/1983, n. 5971; Cass. 18/01/2002, n. 535). La decisione impugnata, infatti, a differenza di quella di prime cure, che aveva rigettato la richiesta risarcitoria per prescrizione del credito fatto valere, ha escluso la legittimazione passiva del Ministero, per il solo fatto che al momento della notificazione della citazione in appello le competenze in materia portuale fossero state trasferite alle Regione, ed in particolare, nel caso di specie alla Regione Calabria, ma non ha preso in considerazione l'eventualità che detto tra- sferimento comportasse anche il trasferimento della legittimazione (attiva o) passiva per fatti verificatisi anteriormente al trasferimento di dette funzioni. In applicazione della giurisprudenza evocata da parte ricorrente, infatti, nel caso di trasferimento di competenze dallo Stato alle Regioni il primo sarebbe legittimato passivo per le condotte tenute prime del trasferimento. La questione non può essere affrontata senza porsi, come, invece, ha fatto la Corte d'Appello, il problema della natura dell'illecito. In caso di illecito istantaneo con effetti permanenti, la condotta lesiva si esau- rirebbe in un fatto quod unico actu perficitur, un fatto destinato, cioè, ad esau- rirsi in una dimensione unitaria (sul piano logico e sostanzialmente cronologico) di concreta realizzazione, a prescindere dalla eventuale diacronia dei relativi ef- fetti, onde la prescrizione del diritto al risarcimento del danno ad esso conse- guente non potrebbe che iniziare a decorrere dal momento del fatto (rectius, della concreta percezione o percepibilità di esso), mentre all'illecito perma- nente si ricollegherebbe non il danno permanente, ma il danno plurimo, desti- nato a [...] continuamente nel tempo (Cass. 22/04/2013, n.9711); se tale, cioè permanente, dovesse ritenersi l'illecito in questione il trasferimento delle funzioni in materia di porti alla Regione Calabria non basterebbe ad esclu- dere la responsabilità risarcitoria del Ministero per i danni derivanti dal compor- tamento contra ius da esso eventualmente tenuto anteriormente al trasferi- mento delle funzioni, giacché nel caso di illecito permanente il termine di pre- scrizione non decorre fino al momento in cui il comportamento "contra ius" non 8 sia cessato, né sussistono limiti alla proposizione della domanda ed al conse- guente soddisfacimento del diritto ad essa sotteso per tutto il tempo durante il quale la condotta è stata perpetuata (Cass. 04/11/2021, n.31558). Vero è che ai fini della verifica della permanenza, secondo questa Corte - Cass., Sez. un., n. 493/1999, citata - è necessario altresì che il soggetto interferente prosegua senza interruzione la sua condotta contra ius - solo a lui spetta porre in essere la condotta volontaria che determina la cessazione dello stato di danno o di pericolo. Assai chiaramente la pronuncia n. 493/1999 ha affermato che «il presupposto della sussistenza dell'illecito permanente è che la condotta venga posta in essere sempre dalla stessa persona, essendo l'elemento soggettivo del fatto causale (ovverosia gli elementi materiale e psicologico) ontologicamente riferibile ad un'unica persona»; sicché «nel caso di successione in una situazione di illecito extracontrattuale, in seguito al venir meno di una persona ed al subentrare di un'altra, bisogna distinguere il fatto, che si definisce in un preciso ambito tem- porale, dalle conseguenze fattuali e giuridiche che si protraggono nel tempo. Laddove sussiste una situazione di illecito extracontrattuale, la successione di una persona ad un'altra non permette che si prefiguri un illecito permanente. Se apparentemente la situazione produttiva del danno o del pericolo continua (per esempio, nel caso di possesso o di detenzione abusivi), in realtà il fatto non si protrae, ma perdurano le conseguenze predeterminate dall'ordinamento. Invero, distinguendo analiticamente il fatto e gli effetti pregiudizievoli, nell'apparente continuità bisogna individuare il nuovo fatto illecito, configurato da una auto- noma condotta, la quale fin dal momento iniziale può anche rivestire i caratteri della permanenza, dalle conseguenze giuridiche (effettuali) di essa. Anche dove l'ordinamento ipotizza la continuazione (per esempio, l'art. 1446 comma 1 cod. civ. in materia di successione nel possesso), in realtà disciplina in modo unitario le conseguenze derivanti da fatti diversi ... Ai fini del decorso della prescrizione nel caso di illecito permanente, senza dubbio, si deve accertare la data di cessazione della permanenza. (Da questa data decorre la prescrizione per il risarcimento del danno, in consonanza con la disposizione dell'art.2947 cod. civ., secondo cui il diritto al risarcimento del danno 9 derivante da fatto illecito si prescrive in cinque anni dal giorno in cui il fatto si è verificato. Ciò significa, dal giorno in cui il carattere di permanenza dell'illecito è venuto a cessare). Quando in un rapporto interviene la sostituzione di un sog- getto ad un altro, al momento in cui questo evento si verifica, poiché ha termine una certa condotta e ne incomincia un'altra, la permanenza cessa ed inizia a decorrere la prescrizione. Se il successore pone in essere una nuova, autonoma condotta illecita, si configura un nuovo illecito permanente e solo alla sua ces- sazione la nuova prescrizione decorre». 2) Il ricorso va, dunque, accolto, la sentenza impugnata è cassata con rinvio alla Corte d'Appello di Reggio Calabria, in diversa composizione, che, premessa la legittimazione passiva del Ministero, dovrà accertare la ricorrenza di un illecito a carico del Ministero e, in caso di esito positivo, trarne le conseguenze in tema di prescrizione del credito risarcitorio, tenuto conto della natura dell'illecito e del se la condotta causativa del danno si fosse compiuta oppure no anteriormente al trasferimento delle competenze in materia di porti regionali e infraregionali alla Regione Calabria. Al giudice del rinvio è demandata anche la liquidazione delle spese del giudizio di legittimità.
PQM
La Corte accoglie il ricorso, cassa la decisione impugnata e rinvia alla Corte d'Appello di Reggio Calabria, in diversa composizione, anche per la liquidazione delle spese del giudizio di cassazione. Così deciso in data 6 dicembre 2022 dalla Terza Sezione civile della Corte di Cassazione.