REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO La Corte d'Appello di Firenze Sezione Lavoro composta dai magistrati dott. Roberta Santoni Rugiu presidente dott. Flavio Baraschi consigliere dott. Elisabetta Tarquini consigliera rel.
All'udienza del 27.3.2025, all'esito della camera di consiglio, come da dispositivo separato, ha emesso la seguente

SENTENZA
nella causa iscritta al N. 127/2024
promossa da

- appellante - Parte_1
Avv. Gaetano Viciconte contro
- appellato – Controparte_1
Avv. Valentina Venni

Avente ad oggetto: appello avverso la sentenza n. 768/2023 del Tribunale di Firenze giudice del lavoro, pubblicata il 15.9.2023
RAGIONI DI FATTO E DI DIRITTO DELLA DECISIONE

1. odierno appellante, è un ingegnere, dipendente, Parte_1 con qualifica di dirigente, della , cui l'ente CP_1 CP_1 territoriale ha irrogato, con nota in data 10.7.2018, la sanzione disciplinare della sospensione dal servizio e dalla retribuzione per tre giorni, per avere svolto incarichi retribuiti non autorizzati.

2. In particolare, con lettera del 10.3.2018, l'amministrazione gli aveva contestato: a) di avere svolto l'incarico di membro del consiglio di amministrazione della Fondazione Toscana Life
Science nel periodo 2009/2011, senza preventiva autorizzazione in violazione dell'obbligo previsto dall'art. 53 del D.L.gs. 165/2001; b) di avere svolto nel periodo 2008-2013 attività di docenza e formazione retribuita, anche in tal caso senza preventiva autorizzazione, come invece all'epoca sarebbe stato dovuto;
c) di avere collaborato con giornali e riviste e partecipato a seminari e convegni, sempre dietro compenso, senza preventiva comunicazione (addebito quest'ultimo su cui non merita soffermarsi, perché ritenuto infondato dal Tribunale, con statuizione non impugnata).
L'ente datore di lavoro aveva chiesto inoltre al dirigente, nel novembre 2018, ex art. 53 comma 7 del D.L.gs. 165/2001, il versamento di tutti i compensi ottenuti quale remunerazione degli incarichi, quantificati in un importo complessivo di €
41.357,00.

3. aveva contestato davanti al Tribunale di Firenze la Pt_1 legittimità della sanzione, chiedendo l'accoglimento delle seguenti conclusioni: “1) Dichiarare nulla o comunque annullare la sanzione disciplinare della sospensione dal servizio con privazione della retribuzione, per giorni 3 dal
22.8.2018 al 24.8.2018, irrogata dalla con Controparte_1 provvedimento prot. n. 355957 del 10.07.2018, e per l'effetto 2)
Accertare come non dovuto il recupero dei compensi ai sensi dell'art. 53, comma 7 del D.Lgs 165/2001, disposto dalla
con provvedimento prot. n. 533236 del Controparte_1
22.11.2018; 3) Condannare la ad eliminare Controparte_1 tutte le conseguenze economiche e giuridiche della sanzione disciplinare sopra individuata, e, in particolare, ad erogare al ricorrente la retribuzione relativa al periodo di sospensione, con interessi, rivalutazione monetaria e con ogni ulteriore effetto giuridico e previdenziale.”
2 4. A fondamento delle sue ragioni il lavoratore aveva dedotto: A) in primo luogo, che l'amministrazione avesse violato il principio del ne bis in idem, in quanto essa avrebbe già valutato disciplinarmente l'incarico di componente del consiglio di amministrazione della fondazione Toscana Life
Science, da lui ricoperto in un diverso periodo, e avrebbe archiviato il procedimento;
B) che essa fosse incorsa nella decadenza dall'azione disciplinare, avendo comunicato la sanzione oltre il termine di legge di 120 giorni;
C) che gli addebiti fossero comunque infondati, in quanto l'incarico di componente del CDA della fondazione Toscana Life Science gli sarebbe stato attribuito quale dipendente regionale, per cui l'autorizzazione non sarebbe stata necessaria e sarebbe stata comunque implicita, avendo avuto l'amministrazione piena conoscenza di quell'incarico, che aveva infatti inserito nel rapporto 2011 relativo alle partecipazioni regionali;
quanto agli altri incarichi che essi o non fossero stati soggetti a autorizzazione o fossero stati autorizzati;
D) che la sanzione fosse comunque sproporzionata rispetto alla concreta gravità degli addebiti.

5. L'amministrazione ha resistito e chiesto al Tribunale, in via riconvenzionale, la condanna del dirigente a versarle le somme ottenute quale compenso degli incarichi non autorizzati.

6. Il primo giudice ha accolto il ricorso solo in relazione all'addebito relativo alla collaborazione con giornali e riviste e alla partecipazione a convegni e seminari, statuizione che si è detto essere divenuta definitiva. Ha respinto invece per il resto le domande attrici e, in accoglimento di quella riconvenzionale della resistente, ha condannato il lavoratore al pagamento, in favore della , della somma di € 41.357,00, al CP_1 CP_1 netto delle ritenute operati dai soggetti che avevano conferito
3 gli incarichi e oltre interessi legali dal 29.11.2018 (data in cui aveva ricevuto la richiesta stragiudiziale di restituzione Pt_1 da parte della datrice di lavoro).

7. In motivazione ha respinto innanzi tutto l'eccezione di inammissibilità dell'azione disciplinare per violazione del principio del ne bis in idem, eccezione che ha ritenuto inconferente, quanto agli addebiti diversi da quello relativo all'incarico di componente del CDA della Controparte_2
, e infondata anche relativamente a quest'ultimo.
[...]
Quanto a tale ultimo addebito, infatti, secondo il Tribunale non vi sarebbe stata evidenza in atti che l'amministrazione avesse esercitato il proprio potere disciplinare, a fronte dell'assunzione, da parte di del medesimo incarico nel Pt_1 periodo 2013-2014, sempre senza autorizzazione. Al contrario, in relazione a quella vicenda, sarebbe stata documentata solo “un'attività di interlocuzione” (così la decisione impugnata) tra l'originario ricorrente e un dirigente della il dott. diretta ad accertare la CP_1 Per_1 legittimità dell'incarico, che non era tuttavia sfociata in alcuna azione disciplinare, perché la segnalazione all'Ufficio per i provvedimenti disciplinari era avvenuta quando era ormai maturata la decadenza prevista dall'art. 55 bis D.L.gs.
165/2001. Per contro le precedenti comunicazioni del dott. non avrebbero avuto natura di contestazioni Per_1 disciplinari, in quanto non provenienti dall'ufficio per i procedimenti disciplinari, l'unico che avrebbe avuto competenza a elevare gli addebiti e a irrogare le sanzioni.

8. In ogni caso, secondo il primo giudice, la fattispecie relativa all'incarico di membro del CDA della Controparte_2
ricoperto senza autorizzazione da a partire
[...] Pt_1 dall'ottobre 2013, sarebbe un fatto materiale diverso da quello
4 oggetto di contestazione in questo giudizio, per essere questo
“inerente agli anni 2008/2011” e quindi, “caratterizzato da circostanze di tempo che ne qualificano la specifica individualità” (così testualmente la decisione impugnata).

9. Sarebbe infondata, ad avviso del Tribunale, anche l'eccezione di decadenza dall'azione disciplinare, in quanto il provvedimento di irrogazione della sanzione era stato, pacificamente, adottato entro il termine di 120 giorni dalla contestazione (specificamente il 10.7.2018, l'ultimo giorno utile), mentre sarebbe irrilevante, secondo il primo giudice, la successiva data in cui la decisione dell'amministrazione era stata comunicata al dirigente (il 19 luglio, data di ricezione della raccomandata da parte dell'ing. Pt_1
10. Nel merito poi gli addebiti (salvo quelli relativi alle collaborazioni con giornali e riviste e partecipazioni a convegni e seminari, di cui già si è detto) sarebbero fondati. Quanto all'incarico di componente del CDA della infatti, CP_2 non vi sarebbe prova, secondo il Tribunale, che il dirigente fosse stato designato per tale incarico dall'amministrazione. Si sarebbe trattato quindi di un'attività, non di servizio, ma extra impiego retribuita, come tale soggetta a una preventiva autorizzazione, che l'ente avrebbe dovuto dare con provvedimento espresso, visto che il soggetto conferente era un privato e non un'amministrazione pubblica (così che, si legge ancora nella decisione impugnata, nemmeno sarebbe bastato il silenzio assenso, comunque escluso anche dal fatto che nessuna richiesta di autorizzazione era stata mai inviata dal dipendente).
11. Quanto poi alla contestazione relativa allo svolgimento, senza autorizzazione, di attività formativa e di docenza retribuita negli anni 2008-2013 (nove incarichi in tutto, in
5 favore di quattro diversi committenti: l'Ordine degli ingegneri di Firenze, l'Associazione del , CP_3 Controparte_4
l'Unione industriale e la società Controparte_5
, il primo giudice ha ritenuto che si trattasse, in CP_6 tutti i casi, di attività soggetta ad autorizzazione all'epoca dei fatti e che l'autorizzazione non fosse stata richiesta. Secondo la decisione impugnata, infatti, diversamente da quanto assunto dal ricorrente quanto agli incarichi ricevuti dall'Ordine degli ingegneri di Firenze, dall'Associazione dei geometri del territorio senese e dall'Unione industriale del
Vercellese e della Valsesia, egli sarebbe stato richiesto e compensato, non per la partecipazione a seminari o convegni, ma per un'attività di formazione e docenza, in varie forme, mentre, quanto all'incarico svolto per non vi CP_6 sarebbe stata prova che l'attività fosse riferibile ad alcuna autorizzazione richiesta.
12. Il Tribunale ha infine ritenuto proporzionata la sanzione alla gravità degli addebiti accertati come fondati e ne ha quindi confermato la legittimità.
13. Per l'effetto, in accoglimento della riconvenzionale, ha condannato il dirigente a pagare l'importo richiesto dall'amministrazione, che sarebbe stato, pacificamente, corrispondente al totale dei compensi ottenuti da er gli Pt_1 incarichi di componente del CDA della Controparte_2
e per quelli di docenza e formazione sopra
[...] indicati.
14. Il lavoratore impugna la decisione davanti a questa
Corte e ne chiede la riforma, nella parte in cui gli è sfavorevole,
e l'accoglimento delle conclusioni già svolte in primo grado, affidando le proprie ragioni a sei motivi.
6 15. Con il primo ripropone l'eccezione di inammissibilità dell'azione disciplinare, per violazione del principio di ne bis in idem, quanto all'addebito relativo all'incarico di componente del CDA della . Controparte_2
Sul punto assume, in primo luogo, che il Tribunale abbia erroneamente escluso l'equiparazione tra l'interlocuzione, pure richiamata in sentenza, tra il dirigente e la datrice di lavoro e l'esercizio di un potere disciplinare, ancorché non formalmente sfociato nella contestazione di un addebito. Di conseguenza, secondo la sua prospettazione, l'incarico in questione sarebbe stato oggetto di un'istruttoria in effetti disciplinare, conclusasi con l'archiviazione, così che non sarebbe stato possibile per l'ente riesaminare i medesimi fatti.
16. E nella specie si sarebbe trattato proprio dei medesimi fatti perché, secondo la tesi attrice, oggetto della prima contestazione sarebbe stato “il modus operandi tenuto dall'Ing. ovvero quello di svolgere il ruolo di consigliere all'interno Pt_1 della Fondazione TLS per gli anni 2012-2014, senza aver richiesto ed ottenuto la preventiva autorizzazione da parte dell'Ente di appartenenza”. Per contro, con il procedimento oggetto di causa, sarebbero stati addebitati “segmenti di una medesima condotta (annualità 2009/2011), già analizzata e conclusasi con l'archiviazione”.
17. Con il secondo motivo l'appellante ripropone l'eccezione di decadenza della datrice di lavoro dall'azione disciplinare, tornando ad argomentare la rilevanza, ai fini di causa, della data di comunicazione del provvedimento sanzionatorio.
18. Con il terzo e il quarto mezzo poi la parte privata censura la decisione di primo grado nella parte in cui ha ritenuto la fondatezza degli addebiti. In specie il terzo motivo si riferisce all'incarico di componente del CDA della Fondazione Toscana
7 Life Sciences. Sul punto il dirigente assume, come già in primo grado, che tale incarico sia stato svolto nella sua qualità di
Dirigente della , così che sarebbe stata “del Controparte_1 tutto superflua una preventiva autorizzazione, per un incarico ricoperto proprio in virtù della qualifica del ricorrente in seno all'Ente di appartenenza” (così testualmente l'appello).
19. In ogni caso, secondo il comma 10 dell'art. 53 del D.L.gs.
165/2001, sarebbe spettato al soggetto che aveva conferito l'incarico richiedere la preventiva autorizzazione, ove necessaria. Autorizzazione che peraltro, secondo l'appellante, la avrebbe effettivamente richiesto, nel momento CP_2 in cui l'organo competente (il Consiglio di indirizzo), nell'ottobre del 2009, aveva individuato l'appellante come componente del CDA, quale dirigente della regione , CP_1 con provvedimento comunicato all'ente territoriale nel febbraio del 2010, unitamente alla comunicazione di accettazione dell'incarico da parte di Rispetto a tale Pt_1 comunicazione sarebbe stato sufficiente il silenzio assenso, in quanto la sarebbe stato un ente pubblico. CP_2
L'effettività dell'assenso sarebbe stata poi desumibile dal fatto che la stessa amministrazione aveva indicato l'incarico nel rapporto 2011 relativo alle partecipazioni regionali fino al
31.12.2011.
20. Quanto agli altri incarichi, oggetto del quarto motivo,
l'appellante ribadisce gli argomenti già svolti in primo grado.
Assume quindi che quelli ricevuti dall'Ordine degli ingegneri di Firenze, dall'Associazione dei geometri del territorio senese e dall'Unione industriale del Vercellese e della Valsesia avessero avuto a oggetto la partecipazione a seminari o convegni, così che non avrebbero dovuto essere preventivamente autorizzati, come peraltro sarebbe emerso
8 anche da un accertamento, svolto dal Nucleo di Polizia
Tributaria della Guardia di Finanza di Firenze, relativo al periodo 2008/2015 dell'attività del dirigente. In ordine infine all'incarico che, nella contestazione si assumeva conferito dalla società si sarebbe trattato in effetti di CP_6 attività svolte per conto dell' e già Controparte_7 oggetto di autorizzazione, mentre sarebbe stato CP_6 solo il soggetto cui erano stati fatturati i compensi, in quanto società costituita dallo stesso ente effettivo committente per lo svolgimento dell'attività formativa.
21. Con il quinto motivo l'appellante censura poi il capo della decisione che ha ritenuto la proporzione tra fatto e sanzione e con il sesto lamenta l'accoglimento della riconvenzionale, che sarebbe, invece, a suo dire, infondata in ragione della legittimità degli incarichi.
22. Si è costituita l'amministrazione per resistere, argomentando la correttezza della decisione di primo grado, di cui ha chiesto la conferma, con conseguente rigetto dell'impugnazione avversaria.
23. All'udienza di discussione davanti al collegio, la difesa del lavoratore ha chiesto la sospensione del presente giudizio in attesa della decisione della Corte di Cassazione su un diverso procedimento, svoltosi tra le stesse parti, avente a oggetto il diritto dell'ing. a trattenere compensi ricevuti Pt_1 quale remunerazione di incarichi diversi dai presenti e che l'amministrazione aveva assunto essere stati svolti senza preventiva autorizzazione. L'appellata si è opposta.
24. Così riassunta la presente vicenda processuale, deve preliminarmente respingersi l'istanza di sospensione ex art. 295 c.p.c., formulata dall'appellante. Tra il presente giudizio e quello definito nel grado dalla sentenza 756/2021 di questa
9 Corte, impugnata in sede di legittimità, non vi è infatti alcun rapporto di pregiudizialità dipendenza, in senso tecnico, giacché in quel giudizio si discuteva unicamente del diritto dell'odierno appellante a trattenere compensi percepiti in relazione a incarichi diversi da quelli qui controversi. Così che tra i due procedimenti vi è solo una parziale identità delle questioni giuridiche controverse, fatto questo del tutto inidoneo a determinare la sospensione del giudizio, ipotesi, per pacifica giurisprudenza, eccezionale e applicabile ai soli casi di pregiudizialità giuridica, nei quali quindi la sospensione serve a impedire contrasti pratici di giudicati, nella specie senz'altro esclusi. L'eccezione va quindi respinta.
25. Ciò detto, nel merito la Corte ritiene l'appello infondato.
26. E' innanzi tutto infondato il primo motivo, con cui l'appellante assume l'inammissibilità dell'azione disciplinare per violazione del principio del ne bis in idem, quanto all'addebito relativo all'incarico di componente del CDA della
. Controparte_2
27. Sul punto merita innanzi tutto rammentare come costituisca “principio del tutto consolidato quello per cui il potere disciplinare non consenta di essere reiterato, per il medesimo fatto, una volta già esercitato mediante applicazione di una sanzione (Cass. 23 ottobre 2018, n. 26815) e ciò anche se la prima sanzione sia minore a quella poi risultata applicabile sulla base di ulteriori circostanze, anche se sopravvenute (Cass. 30 ottobre 2018, n. 27657, …), con la sola eccezione dell'annullamento della prima sanzione per ragioni procedurali o formali (Cass. 30 luglio 2019, n. 20519; Cass. 19 marzo 2013, n. 6773) e sempre che non siano maturate altre decadenze a carico della parte datoriale. Ciò, in quanto non è consentito (in linea con quanto affermato dalla Corte EDU,
10 sentenza 4 marzo 2014, Grande ST ed altri

contro

Italia, che ha affermato la portata generale, estesa a tutti i rami del diritto, del principio del divieto di "ne bis in idem"), per il principio di consunzione del potere disciplinare, che una identica condotta sia sanzionata più volte a seguito di una diversa valutazione o configurazione giuridica. Ai fini del ne bis in idem occorre, dunque, avere riguardo al criterio della identità sostanziale dei fatti oggetto dei diversi procedimenti instaurati, indipendentemente cioè dalla diversa qualificazione attribuita ai fatti stessi” (così da ultimo Cass. 8745/2024 e giurisprudenza ivi richiamata). E ancora la giurisprudenza chiarisce come per “identità sostanziale” debba intendersi, come ricordato dal Tribunale, la riferibilità delle successive contestazioni al “medesimo fatto storico-naturalistico, identificato sulla base della coincidenza di tutti gli elementi costitutivi (condotta - nesso causale - evento)” (così Cass. Sez.
Un. 18302/2020).
28. Ora facendo applicazione di tali principi nella specie, deve innanzi tutto escludersi che, in relazione all'incarico di componente del CDA della citata certamente CP_2 ricoperto dall'ing. nel biennio 2013-2014 (a partire da Pt_1 ottobre 2013), l'amministrazione abbia esercitato il proprio potere disciplinare. Come rilevato correttamente dal
Tribunale, infatti, dai doc. 20 e 22 del fascicolo di primo grado dell'ente risulta che, in relazione a quell'incarico, l'ing. Pt_1 ebbe uno scambio di corrispondenza con un altro dirigente della , il dott. addetto alla Controparte_1 Persona_2 direzione generale, settore organizzazione. In quella corrispondenza, che faceva seguito a una segnalazione della responsabile del servizio prevenzione della corruzione, Per_1 dapprima chiese a di inviargli gli atti attestanti il Pt_1
11 legittimo conferimento dell'incarico (così il doc. 20 del
10.3.2015), quindi, all'esito dei chiarimenti offerti dall'odierno appellante, gli comunicò di ritenere insufficiente la documentazione fornita a “legittima[re] l'assunzione dell'incarico” (così la lettera 22.5.2015, doc. 22 dell'appellata).
Ne seguì la segnalazione dei fatti, da parte di sia al Per_1 direttore generale dell'ente territoriale, sia al dirigente responsabile del personale il 26.5.2015.
29. Quella interlocuzione non ebbe tuttavia alcuna conseguenza disciplinare, come risulta dalla comunicazione del direttore generale dell'ente del 17.6.2025, diretta all'ing. al dott. e al dirigente responsabile del personale, Pt_1 Per_1 nella quale si dà atto “dell'avvenuta decadenza dei termini perentori per l'esercizio di eventuali azioni disciplinari, ai sensi dell'art. 55 bis del D.L.gs. 165/2001”.
30. Sembra allora alla Corte di una certa evidenza che, in relazione all'incarico ricoperto da dall'ottobre 2013, Pt_1
l'amministrazione non abbia neppure iniziato un'azione disciplinare e sicuramente non abbia desistito per ragioni di merito (attinenti alla legittimità sostanziale della condotta), avendo al contrario semplicemente preso atto dell'esistenza di un fatto ostativo all'esercizio dei propri poteri.
31. D'altro canto è del tutto condivisibile l'assunto del
Tribunale, secondo cui non vi era alcuna identità tra i fatti per i quali il potere disciplinare non poteva più essere esercitato, per essere maturata la decadenza di legge, e quelli oggetto della contestazione di cui oggi è causa. Si trattava infatti di due incarichi riferiti a periodi differenti, seppure aventi a oggetto la medesima carica di componente del CDA della citata fondazione. Quindi di incarichi diversi, giacché è certo che il tempo del suo accadimento valga a identificare un fatto sul
12 piano storico naturalistico e a distinguerlo da altri analoghi, collocati diversamente nel tempo. L'eccezione di inammissibilità dell'azione disciplinare per violazione del principio del ne bis in idem è quindi infondata e il primo motivo va respinto.
32. Del pari è infondato il secondo motivo, con cui l'appellante assume la decadenza dell'amministrazione dall'azione disciplinare, in quanto la sanzione era stata comunicata oltre il termine di 120 giorni dalla contestazione degli addebiti, asseritamente in violazione del quarto comma dell'art. 55 bis del D.L.gs. 165/2001, secondo cui “l'ufficio competente per i procedimenti disciplinari conclude il procedimento, con l'atto di archiviazione o di irrogazione della sanzione, entro centoventi giorni dalla contestazione dell'addebito”.
33. Sul punto deve ribadirsi in fatto come sia pacifico che, risalente la contestazione al 12.3.2018, la sanzione sia stata irrogata con deliberazione dell'Ufficio di disciplina protocollata il 10.7.2018, inviata nella stessa data al dirigente con lettera raccomandata, da lui ricevuta il 19 luglio 2018.
34. Assunti questi dati, il collegio ritiene, come il Tribunale, che ciò che rileva, ai fini del rispetto del termine decadenziale previsto dal quarto comma dell'art. 55 bis del D.L.gs.
165/2001, sia la data di adozione del provvedimento sanzionatorio. Si tratta di una conclusione che si impone già alla luce dei principi affermati in via generale, in materia di decadenza, dalla Sezioni Unite nella decisione n. 8830 del
2010. In quella pronuncia il Giudice di legittimità ha rilevato che, poiché la decadenza rappresenta l'effetto del mancato assolvimento, da parte del titolare dell'interesse giuridicamente tutelato, dell'onere di tenere un determinato
13 comportamento, quando esso, come di norma, si concreti nel compimento di un atto, la rilevanza diretta del comportamento, ai fini dell' impedimento della decadenza, costituisce la regola ordinaria, anche se l'atto da compiersi consista in una dichiarazione recettizia, soggetta alla disciplina di cui agli artt. 1334 e 1335 c.c. Ciò sul rilievo che la dichiarazione è già perfetta con la sua emissione, mentre la sua conoscenza da parte del destinatario costituisce un elemento costitutivo, non della dichiarazione, bensì della fattispecie in cui essa si inserisce. Le Sezioni Unite hanno di conseguenza affermato il principio di diritto secondo cui “in materia di decadenza, ove l'atto tipico richiesto per l'esercizio del potere sia un atto recettizio, ciò non implica ex se che sia necessaria la ricezione per la produzione di ogni effetto impeditivo della decadenza, perché, al contrario, di regola l'atto esiste già nella sua compiutezza e assume una propria rilevanza giuridica ai fini dell'impedimento della decadenza, mentre la condizione di efficacia della ricezione costituisce, a tali fini, un elemento estrinseco alla fattispecie decadenziale.
Tale principio ammette previsioni contrarie, nel senso della necessità della ricezione a qualunque effetto o a determinati effetti, a seconda del contesto in cui la decadenza sia prevista
e delle finalità specifiche della recettizietà”.
35. Ora, nella specie non vi è, nella disciplina di legge (il citato art. 55 bis quarto comma del D.L.gs. 165/2001), alcun elemento per ritenere che quella di causa sia una di tali ipotesi eccettive. Anzi il riferimento della norma alla conclusione del procedimento, avvalora l'assunto che a impedire la decadenza sia ex se il compimento delle attività riferibili all'amministrazione, secondo la regola generale di cui dicono le Sezioni Unite. Deve allora condividersi l'orientamento
14 espresso da Cass. 5637/2009, secondo cui “il momento conclusivo del procedimento deve essere individuato nel momento in cui la parte datoriale esprime la propria valutazione ed esaurisce il proprio potere disciplinare mediante l'adozione della sanzione disciplinare, nel mentre la comunicazione all'interessato dell'atto sanzionatorio, per sua natura recettizio, inerisce all'efficacia dell'atto stesso (art. 1334 c.c., comma 2), ma si colloca al di fuori del procedimento disciplinare ormai concluso, dovendosi distinguere tra conclusione del procedimento disciplinare (individuabile, come detto, nell'adozione della sanzione) e momento di perfezionamento e di acquisizione di efficacia della sanzione stessa, ricollegabile alla conoscenza della medesima da parte del destinatario”.
Pacifico che il provvedimento disciplinare sia stato adottato nel termine di 120 giorni dalla contestazione, anche il secondo motivo va respinto e deve esaminarsi il merito delle contestazioni, oggetto del terzo e del quarto motivo.
36. Il terzo motivo ha a oggetto, come si è detto, l'incarico relativo a componente del CDA della Controparte_2 [...]
Sul punto merita rammentare come, all'epoca dei CP_2 fatti (compresi tra il 2008 e il 2013), l'art. 53 commi 7 e seguenti del D.L.gs. 165/2001 prevedesse, per quanto interessa che: “

7. I dipendenti pubblici non possono svolgere incarichi retribuiti che non siano stati conferiti o previamente autorizzati dall'amministrazione di appartenenza. Con riferimento ai professori universitari a tempo pieno, gli statuti o
i regolamenti degli atenei disciplinano i criteri e le procedure per il rilascio dell'autorizzazione nei casi previsti dal presente decreto. In caso di inosservanza del divieto, salve le più gravi sanzioni e ferma restando la responsabilità disciplinare, il compenso dovuto per le prestazioni eventualmente svolte deve
15 essere versato, a cura dell'erogante o, in difetto, del percettore, nel conto dell'entrata del bilancio dell'amministrazione di appartenenza del dipendente per essere destinato ad incremento del fondo di produttività o di fondi equivalenti.


8. Le pubbliche amministrazioni non possono conferire incarichi retribuiti a dipendenti di altre amministrazioni pubbliche senza la previa autorizzazione dell'amministrazione di appartenenza dei dipendenti stessi. Salve le più gravi sanzioni, il conferimento dei predetti incarichi, senza la previa autorizzazione, costituisce in ogni caso infrazione disciplinare per il funzionario responsabile del procedimento;
il relativo provvedimento è nullo di diritto. In tal caso l'importo previsto come corrispettivo dell'incarico, ove gravi su fondi in disponibilità dell'amministrazione conferente, è trasferito all'amministrazione di appartenenza del dipendente ad incremento del fondo di produttività o di fondi equivalenti.

9. Gli enti pubblici economici e i soggetti privati non possono conferire incarichi retribuiti a dipendenti pubblici senza la previa autorizzazione dell'amministrazione di appartenenza dei dipendenti stessi. In caso di inosservanza si applica la disposizione dell'articolo 6, comma 1, del decreto legge 28 marzo 1997, n. 79, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 maggio 1997, n. 140, e successive modificazioni ed integrazioni. All'accertamento delle violazioni e all'irrogazione delle sanzioni provvede il Ministero delle finanze, avvalendosi della Guardia di finanza, secondo le disposizioni della legge 24 novembre 1981, n. 689L. 24/11/1981, n. 689, e successive modificazioni ed integrazioni. Le somme riscosse sono acquisite alle entrate del Ministero delle finanze.10
L'autorizzazione, di cui ai commi precedenti, deve essere richiesta all'amministrazione di appartenenza del dipendente
16 dai soggetti pubblici o privati, che intendono conferire l'incarico; può, altresì, essere richiesta dal dipendente interessato.
L'amministrazione di appartenenza deve pronunciarsi sulla richiesta di autorizzazione entro trenta giorni dalla ricezione della richiesta stessa. Per il personale che presta comunque servizio presso amministrazioni pubbliche diverse da quelle di appartenenza, l'autorizzazione è subordinata all'intesa tra le due amministrazioni. In tal caso il termine per provvedere è per
l'amministrazione di appartenenza di 45 giorni e si prescinde dall'intesa se l'amministrazione presso la quale il dipendente presta servizio non si pronunzia entro 10 giorni dalla ricezione della richiesta di intesa da parte dell'amministrazione di appartenenza. Decorso il termine per provvedere,
l'autorizzazione, se richiesta per incarichi da conferirsi da amministrazioni pubbliche, si intende accordata;
in ogni altro caso, si intende definitivamente negata”. E il comma 6 dello stesso articolo disponeva che “I commi da 7 a 13 del presente articolo si applicano ai dipendenti delle amministrazioni pubbliche di cui all'articolo 1, comma 2, compresi quelli di cui all'articolo 3, con esclusione dei dipendenti con rapporto di lavoro a tempo parziale con prestazione lavorativa non superiore al cinquanta per cento di quella a tempo pieno, dei docenti universitari a tempo definito e delle altre categorie di dipendenti pubblici ai quali è consentito da disposizioni speciali lo svolgimento di attività libero-professionali. Gli incarichi retribuiti, di cui ai commi seguenti, sono tutti gli incarichi, anche occasionali, non compresi nei compiti e doveri di ufficio, per i quali è previsto, sotto qualsiasi forma, un compenso. Sono esclusi i compensi derivanti: a) dalla collaborazione a giornali, riviste, enciclopedie e simili;
b) dalla utilizzazione economica da parte dell'autore o inventore di opere dell'ingegno e di invenzioni
17 industriali; c) dalla partecipazione a convegni e seminari;
d) da incarichi per i quali è corrisposto solo il rimborso delle spese documentate;
e) da incarichi per lo svolgimento dei quali il dipendente è posto in posizione di aspettativa, di comando o di fuori ruolo;
f) da incarichi conferiti dalle organizzazioni sindacali a dipendenti presso le stesse distaccati o in aspettativa non retribuita;
f-bis) da attività di formazione diretta ai dipendenti della pubblica amministrazione”.
37. In fatto poi è utile ribadire come questa Corte si sia già occupata dell'altro incarico conferito all'ing. dalla Pt_1
, in una controversia in cui Controparte_2 si discuteva del diritto del dirigente a trattenere i relativi compensi (si tratta della decisione resa nel proc. N. 341/2020, pres. D'Amico, rel. Tarquini, già sopra menzionata). In quel precedente si sono affermati alcuni principi, che sembrano al collegio ancora condivisibili e pertinenti anche nella specie. In primo luogo il fatto che la lettera dell'art. 53 D.L.gs. 165/2001 sia inequivocabile nel pretendere che l'autorizzazione sia preventiva, così che una consolidata giurisprudenza afferma che non può dirsi sufficiente, al fine di escludere la violazione del divieto di legge, un'autorizzazione successiva. Così, tra le altre, Cass. 18206/2020 secondo cui “lo svolgimento di incarichi extraistituzionali retribuiti da parte di dipendenti della
P.A. è condizionato alla previa autorizzazione da parte dell'amministrazione di appartenenza, secondo quanto previsto dall'art. 53, comma 9, del d.lgs. n. 165 del 2001, con la conseguenza che la violazione di siffatta prescrizione non può essere sanata da un'autorizzazione successiva (ora per allora), stante la specificità del rapporto di pubblico impiego, la necessità di verificare "ex ante" la compatibilità tra l'incarico esterno e le funzioni istituzionali,”. In motivazione la Corte di
18 nomofilachia chiarisce poi che “l'autorizzazione postuma (…) risulta ontologicamente incompatibile con la finalità dell'istituto della previa autorizzazione che, in base al disposto di cui al D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 53, comma 7, è quella (come detto) di verificare, necessariamente ex ante, l'insussistenza di situazioni, anche potenziali, di conflitto di interessi. Laddove,
<<il dovere di rispettare la regola per cui - tra gli incarichi non < i>
vietati - gli incarichi extraistituzionali consentiti al dipendente
(rispetto ai quali quest'ultimo è legittimato a trattenere le relative remunerazioni) sono solo quelli o previamente autorizzati dall'Amministrazione datoriale o quelli dalla stessa direttamente conferiti costituisce interpolativamente (giacchè introdotto per legge) null'altro che uno dei diversi doveri del dipendente che rientrano nel fascio dei suoi obblighi dovuti per effetto del rapporto lavorativo dipendente>> (Cons. Stato, sez.
VI, 2 novembre 2016, n. 4590)”.
38. Ora, quanto all'incarico presso la fondazione di cui ora si discute, nelle proprie difese l'odierno appellante assume, come si è detto, che l'autorizzazione non fosse necessaria o fosse comunque implicita perché egli sarebbe stato nominato in quanto dipendente regionale (tanto che l'incarico sarebbe stato indicato dall'ente nel report relativo alle partecipazioni regionali), che in ogni caso spettasse alla fondazione richiederla e che in concreto essa fosse stata richiesta, dato che la aveva comunicato alla la nomina CP_2 CP_1 di comunicazione rispetto alla quale avrebbe dovuto Pt_1 operare il silenzio assenso, poiché la fondazione avrebbe natura sostanziale di ente pubblico.
39. Nessuno di tali argomenti può essere condiviso. Quanto al primo, non vi è la minima prova, e anzi per vero nemmeno una specifica allegazione, che sia stato designato per Pt_1
19 l'incarico dalla Al contrario risulta, dal verbale della CP_1 riunione del Consiglio di indirizzo della fondazione del
26.10.2009 (doc. 5 del fascicolo di primo grado dell'appellante), che egli sia stato nominato come “consigliere indipendente”, seppure alla “luce del ruolo di Dirigente della
”. Peraltro che egli non abbia ricoperto Controparte_1
l'incarico come dipendente regionale, cioè nell'ambito del rapporto di servizio con l'ente territoriale, è confermato dal fatto che l'incarico sia stato retribuito. Cosa che non avrebbe potuto avvenire ove si fosse trattato di attività di servizio, attesa l'omnicomprensività della retribuzione dirigenziale, prevista dall'art. 24 del D.L.gs. 165/2001 terzo comma, secondo cui “Il trattamento economico determinato ai sensi dei commi 1 e 2 remunera tutte le funzioni ed i compiti attribuiti ai dirigenti in base a quanto previsto dal presente decreto, nonché qualsiasi incarico ad essi conferito in ragione del loro ufficio o comunque conferito dall'amministrazione presso cui prestano servizio o su designazione della stessa;
i compensi dovuti dai terzi sono corrisposti direttamente alla medesima amministrazione e confluiscono nelle risorse destinate al trattamento economico accessorio della dirigenza”. E' quindi certo che, come ritenuto dal Tribunale, l'incarico costituisse un'attività extra impiego, pacificamente retribuita, che avrebbe dovuto essere di conseguenza autorizzata, necessariamente in via preventiva, per quanto sopra detto.
40. D'altro canto, come già rilevato nel citato precedente di questo ufficio, è certo che, diversamente da quanto assume l'appellante, lo stesso lavoratore sia legittimato a chiedere l'autorizzazione, secondo quanto dispone il comma 10 dell'art. 53, a norma del quale “l'autorizzazione, di cui ai commi precedenti, deve essere richiesta all'amministrazione di
20 appartenenza del dipendente dai soggetti pubblici o privati, che intendono conferire l'incarico; può, altresì, essere richiesta dal dipendente interessato”. Il pubblico dipendente ha quindi all'evidenza un onere di verificare, prima dello svolgimento dell'incarico, l'esistenza dell'autorizzazione e, nel caso di inerzia da parte dell'ente conferente, di attivarsi direttamente per ottenerla dall'amministrazione di appartenenza, essendo l'omissione, a fronte del chiaro precetto di legge, sicuramente rimproverabile per colpa.
41. Né ha alcun rilievo che l'esistenza dell'incarico sia per ipotesi nota all'amministrazione datrice di lavoro (in ragione dei legami con l'ente conferente l'incarico), dato che la legge pone a carico del soggetto conferente l'incarico e del lavoratore interessato un preciso obbligo di portare effettivamente a conoscenza dell'amministrazione di appartenenza del lavoratore l'esistenza e l'oggetto dell'incarico al fine di ottenere uno specifico provvedimento autorizzatorio. Così che certamente la legge mostra di non ritenere sufficiente la mera conoscibilità dell'incarico stesso da parte dell'amministrazione datrice di lavoro e invece necessario uno specifico, preventivo provvedimento abilitativo, all'esito della valutazione, da parte dell'ente di appartenenza, della compatibilità dell'incarico con i doveri del dipendente e con la funzionalità dell'ufficio.
42. Infine, mancando del tutto una tale, specifica richiesta di autorizzazione, proveniente dal soggetto conferente l'incarico o dal lavoratore, è del tutto escluso che nella specie potesse operare il meccanismo del silenzio assenso, indipendentemente da ogni questione in ordine alla natura della fondazione. Le conclusioni raggiunte dal Tribunale sulla questione in esame sono quindi corrette e il terzo motivo va respinto.
21 43. Il quarto riguarda, come si è detto, gli altri incarichi, nove in tutto, svolti per quattro committenti (l'Ordine degli ingegneri di Firenze, l'Associazione dei geometri del territorio senese, l'Unione industriale del Vercellese e della Valsesia, la società Saperi s.r.l.), che, secondo l'amministrazione, avrebbero avuto a oggetto attività formative e di docenza, retribuite, come tali (facendosi questione di incarichi tutti anteriori al 31.10.2013, data di modifica del testo della lettera f-bis del comma 6 dell'art. 53 D.L.gs. 165/2001) consentite solo previa autorizzazione.
44. Ora, quanto alle prestazioni rese in favore dei primi tre committenti, l'appellante assume al contrario si trattasse in effetti della partecipazione a seminari o convegni, così che essi non avrebbero dovuto essere preventivamente autorizzati, applicandosi la previsione eccettiva del comma 6 lettera c) dell'art. 53 D.L.gs. 165/2001. Per contro, l'incarico, che nella contestazione era riferito alla società sarebbe stato in CP_6 effetti autorizzato, perché l'attività sarebbe stata svolta per conto dell' mentre Controparte_7 CP_6 sarebbe stato solo il soggetto cui erano stati fatturati i compensi, in quanto società costituita dallo stesso ente effettivo committente per lo svolgimento dell'attività formativa.
45. Anche questi argomenti sono infondati. Quanto all'incarico svolto in favore dell'Ordine degli ingegneri di
Firenze, risulta infatti dalle fatture doc. 10 del fascicolo di primo grado dell'appellante come egli avesse svolto in effetti attività “didattico-seminariale”, cioè un'attività, non di sola partecipazione ai seminari, ma di docenza in favore dei partecipanti, così che l'incarico, all'epoca dei fatti, doveva essere preventivamente autorizzato.
22 46. Analogamente, quanto all'incarico svolto in favore dell'Unione industriale del Vercellese e della Valsesia, dal documento 12 dello stesso lavoratore si rileva come egli fosse richiesto della partecipazione a un gruppo di lavoro, diretto alla realizzazione di uno specifico progetto, un'attività, con una certa evidenza, del tutto diversa dalla partecipazione a convegni e seminari.
47. Quanto poi all'incarico svolto per l'Associazione dei geometri del territorio senese, la fattura doc. 11 del 9.4.2013 dell'appellante fa riferimento a compensi per la “partecipazione
a seminario di aggiornamento”, ma dalla relazione della
Guardia di Finanza Nucleo Speciale Anticorruzione del
24.11.2017, allegata alla contestazione disciplinare, risulta che la partecipazione fosse in effetti consistita in un'attività di docenza (come del tutto verosimile, attesa la previsione di un compenso). Né ha alcun rilievo che, in quella relazione,
l'incarico fosse stato ritenuto non bisognoso di una preventiva autorizzazione, ex art. 53 comma 6 lett. fbis) del D.L.gs.
165/2001, trattandosi di una conclusione errata, dato che, al momento del conferimento dell'incarico, la norma citata prevedeva, come ipotesi eccettiva all'obbligo di autorizzazione, unicamente l'attività di formazione diretta ai dipendenti della pubblica amministrazione.
48. In merito infine all'incarico in favore di CP_6
l'assunto dell'appellante, secondo cui l'attività fatturata alla società sarebbe stata svolta in effetti in favore di un altro soggetto ( e sarebbe stata Controparte_7 autorizzata, non può essere condiviso. Infatti, a fronte delle contestazioni dell'amministrazione, non vi è alcuna evidenza in atti della relazione tra e l'Unione industriale pratese, CP_6 cui si riferiscono gli incarichi autorizzati di cui dice
23 l'appellante. Anche il quarto motivo è quindi infondato e va respinto.
49. Quanto alla proporzionalità della sanzione, oggetto del quinto motivo, deve condividersi la conclusione raggiunta dal
Tribunale. Invero, pur non tenendosi conto dell'addebito ritenuto infondato, la sanzione sospensiva appare comunque proporzionata, data la pluralità degli incarichi e la rilevanza dei compensi, come pure la diligenza qualificata che era richiesta all'odierno appellante, atteso il suo ruolo professionale e il rapporto fiduciario proprio della funzione dirigenziale e considerato anche come egli fosse già titolare di vari altri incarichi autorizzati, il che rendeva più importante il controllo preliminare dell'amministrazione sulla compatibilità di ulteriori attività extra impiego con i compiti propri del servizio. Il quinto motivo va pertanto respinto.
50. Il rigetto del sesto, relativo alla riconvenzionale, segue all'infondatezza degli ulteriori motivi e l'appello va integralmente respinto.
51. Le spese del grado, liquidate come in dispositivo, seguono la soccombenza.
52. A norma del comma 17 dell'art. 1 legge 29.12.2012,
n.228 deve darsi atto che sussistono i presupposti processuali per l'applicazione all'appellante della disposizione dell'art. 13 del testo unico di cui al decreto del Presidente della
Repubblica 30 maggio 2002, n. 115.


P.Q.M.



La Corte, definitivamente decidendo, ogni altra domanda ed eccezione disattesa, respinge l'appello e condanna la parte privata alla rifusione delle spese del grado, che liquida in € 6.946,00 oltre rimborso forfettario e oltre IVA e CAP come per legge.
24 A norma del comma 17 dell'art. 1 legge 29.12.2012, n.228 dà atto che sussistono i presupposti processuali per l'applicazione all'appellante della disposizione dell'art. 13 del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 30 maggio 2002, n. 115. Così deciso in Firenze, nella camera di consiglio del 27.3.2025
La Presidente
Dott. Roberta Santoni Rugiu
La consigliera est. dott. Elisabetta Tarquini
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