REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE D'APPELLO DI ROMA SEZIONE PRIMA CIVILE

composta dai seguenti Magistrati:
- dott. Gianluca Mauro Pellegrini - PRESIDENTE
- dott. Marco Genna -CONSIGLIERE
- dott. Paolo Bonofiglio -CONSIGLIERE REL. all'esito della camera di consiglio, all'udienza del giorno 15/05/2025 ha pronunciato ai sensi dell'art. 429 c.p.c., dando lettura del dispositivo e delle ragioni di fatto e di diritto della decisione, la seguente
SENTENZA
nella causa civile in grado d'appello iscritta al numero 4958 del ruolo generale degli affari contenziosi dell'anno 2021, vertente
TRA
- ( ), in persona Parte_1 P.IVA_1
in persona del legale rappresentante pro tempore, con gli avv.ti Fabio Masci e Carlo
Masci, che lo rappresentano e difendono come da procura in atti;

APPELLANTE
E
-
[...]
Controparte_1
( , rappresentata e difesa ex lege dall'AVVOCATURA GENERALE P.IVA_2
DELLO STATO;

APPELLATA

OGGETTO: appello contro la sentenza del Tribunale di Roma n. n. 2074/2021.
r.g. n. «numero_ruolo»/«anno_ruolo» 1 CONCLUSIONI
Per l'appellante: “NEL MERITO: accogliere, per tutti i motivi dedotti in narrativa, il proposto appello e per l'effetto, in riforma della sentenza impugnata, accogliere le conclusioni di cui al primo grado di giudizio, e pertanto: IN VIA
PRINCIPALE, dichiarare la nullità e/o annullare e/o dichiarare inefficace l'ordinanza-ingiunzione di pagamento prot. n. 2018/0001124/CRP, del valore di € 200.000,00; IN VIA SUBORDINATA, stante la natura dell'inadempimento e del soggetto inadempiente, ridurre tale sanzione al minimo (e, segnatamente, a € 12.000,00, prendendo come riferimento l'art. 1, cc. 16 e 23, della l. n. 3/2019), il tutto anche in considerazione: dell'applicazione dei cc. 16 e 23 dell'art. 1 della l. n. 3/2019, che, intervenendo su disposizioni che disciplinano sanzioni amministrative punitive, hanno tacitamente abrogato l'art. 5, c. 11-bis, del d.l. n. 244/2016 e l'art. 9, c. 4, della l. n. 96/2012; nonché della violazione dell'art. 3 Cost. da parte del combinato disposto dell'art. 5, c. 11-bis, del d.l. n. 244/2016 e dell'art. 9, c. 4, della l. n. 96/2012 (eventualmente accertata previa sospensione del presente giudizio, rinvio della questione di costituzionalità al Giudice delle leggi e dichiarazione d'illegittimità da parte di quest'ultimo), che ha irragionevolmente obbligato il partito politico “ a trasmettere il rendiconto 2016 prima dei Controparte_2 rendiconti 2013, 2014 e 2015 e, in ogni caso, prima della comunicazione degli esiti del controllo di regolarità e di correttezza di questi ultimi;
nonché della violazione artt. 3, 27 e 49 Cost. da parte dell'art. 9, c. 4, della l. n. 96/2012 (eventualmente accertata previa sospensione del presente giudizio, rinvio della questione di costituzionalità al Giudice delle leggi e dichiarazione d'illegittimità da parte di quest'ultimo), che, nel prevedere una sanzione unica, dall'applicazione automatica, non graduabile e non proporzionale di € 200.000,00, si mostra come assolutamente non adeguata rispetto all'inadempimento commesso (mero ritardo nella trasmissione del rendiconto 2016, determinata da una normativa palesemente irragionevole e comunque perfettamente sanata dalla regolarità e dalla correttezza del rendiconto trasmesso) e al soggetto inadempiente (formazione partitica di piccole dimensioni). Con vittoria di spese e competenze di entrambi i gradi di giudizio in favore dei procuratori antistatari”.
Per l'appellata: “All'ecc.ma Corte d'Appello adita, omnia contrariis reiectis: - in rito, dichiarare inammissibile il primo motivo di gravame;
-nel merito: accertare
e dichiarare l'assoluta infondatezza in fatto ed in diritto di quanto formulato e richiesto con il presente appello e respingere, per tutti i motivi suesposti, ogni domanda proposta perché infondata in fatto ed in diritto e per l'effetto confermare la sentenza gravata. Con vittoria di spese, competenze ed onorari”.
FATTO E DIRITTO
Il ricorrente ” ha proposto appello contro la Parte_1
sentenza del Tribunale di Roma n. 2074/2021, di rigetto dell'opposizione all'ordinanza-ingiunzione prot. n. 2018/0001124/CRP emessa il 7/12/2018 -e r.g. n. «numero_ruolo»/«anno_ruolo» 2 notificata il 24/12/2018- dalla Commissione di garanzia (degli statuti e per la trasparenza e il controllo dei rendiconti dei partiti politici) con irrogazione della sanzione di euro 200.000,00.
La violazione riguarda l'obbligo di cui all'art. 9, IV comma legge n. 96/2012, stante la mancata trasmissione del rendiconto per l'esercizio 2016 -con i relativi allegati- entro il termine legale del 15/6/2017: il partito/movimento politico, odierno appellante, ha provveduto a tale adempimento soltanto il 20/9/2017,
successivamente alla contestazione dell'illecito.
Le doglianze del ricorrente investono la ritenuta irrilevanza, nella sentenza di primo grado, della legislazione sopravvenuta: l'art. 5, comma 11 bis DL 244/2016 ha prorogato il termine di presentazione del rendiconto (e degli allegati) al 31/12/2017 per gli esercizi 2013, 2014 e 2015, mentre l'art. 1 comma 16 legge n. 3/2019 ha in seguito stabilito che la documentazione va inoltrata “annualmente” e, quindi, entro il
31 dicembre di ogni anno;
l'art. 1, comma 23 della legge medesima, inoltre, ha stabilito la sanzione pecuniaria, in ipotesi di violazione dell'obbligo di trasmissione, nella misura “da euro 12.000 a euro 120.000”.
L'appellante si duole (con il primo ed il secondo motivo) del mancato annullamento dell'ordinanza ingiunzione, nonostante la trasmissione della documentazione entro il 31 dicembre 2017 e, quindi, entro il termine che deve ritenersi applicabile per effetto del principio di retroattività della legge più favorevole o dell'illegittimità costituzionale della disciplina vigente, indebitamente esclusi dal giudice di primo grado. Secondo il ricorrente, infatti, il termine del 31
dicembre risulta in via generale stabilito dalla norma sopravvenuta, di cui alla legge n. 3/2019: in base alla giurisprudenza della Corte Costituzionale e della Corte
CEDU sulle sanzioni cd punitive (di cui ai cd “Engel criteria”), tale “prescrizione” deve comunque ritenersi applicabile, poiché “più mite” di quella precedente;
per altro verso, è costituzionalmente illegittimo il “combinato disposto dell'art. 5, c. 11 bis del d.l. n. 244/2016 e dell'art. 9, c. 4, della l. n. 96/2012”, poiché introduttivo (in violazione dell'art. 3 Cost.) dell'irragionevole ed illogica “sfasatura temporale” nella trasmissione dei rendiconti: quelli relativi agli esercizi 2013, 2014 e 2015 entro il r.g. n. «numero_ruolo»/«anno_ruolo» 3 31/12/2017, mentre quello del 2016 entro la data antecedente del 15/6/2017 (cioè entro un termine che è “anticipato” e “ridotto” rispetto agli esercizi precedenti, oltre che anteriore alla verifica di regolarità di questi ultimi).
Infine, l'appellante lamenta (con il terzo motivo) l'erroneità della sentenza, rispetto all' “applicabilità automatica, non graduabile e non proporzionale della sanzione” di euro 200.000,00 stabilita dall'art. 9, IV comma legge n. 96/2012, che colpisce, indistintamente, condotte connotate da natura e gravità diverse fra di loro
(mancata, incompleta o tardiva trasmissione della documentazione), senza neppure considerare la qualità dei trasgressori (siano essi formazioni politiche recenti o consolidate, oppure di ridotte o grandi dimensioni); la norma applicata è quindi
“incostituzionale” (per violazione degli artt. 3, 27 e 49 Cost.), con conseguente invalidità dell'ordinanza ingiunzione o, quanto meno, riduzione della sanzione irrogata.
Costituendosi in giudizio, la convenuta ha eccepito in rito l'inammissibilità del (primo) motivo di appello per violazione del divieto di nova; nel merito, ha resistito al gravame, chiedendo la conferma della sentenza impugnata.
Previa declaratoria di inammissibilità dell'istanza di sospensione, la causa è stata discussa all'odierna udienza dalle parti, che hanno concluso come in epigrafe.
Tanto premesso -escluso che possa configurare la novità della domanda l'omessa indicazione, nel ricorso introduttivo, degli estremi della legge sopravvenuta- osserva la Corte quanto segue.
Secondo il giudice di primo grado “l'art. 5, comma 11 bis, del d.l. n. 244 del
2016 non si applica alla fattispecie all'esame, avendo prorogato il termine di cui al già richiamato art 9, comma 4, della legge n. 96 del 2012, soltanto per gli esercizi
2013, 2014 e 2015. Non dovendo farsi applicazione nel presente giudizio della suddetta norma (art. 5, comma 2 bis, del d.l. n. 244 del 2016) la prospettata
questione di costituzionalità è manifestamente inammissibile in quanto non rilevante
(art. 23 della legge n. 87 del 1953; Corte cost. n. 206 del 2020). Per la stessa
ragione si palesa inammissibile la richiesta di lettura costituzionalmente orientata,
r.g. n. «numero_ruolo»/«anno_ruolo» 4 siccome diretta nei confronti di una norma destinata a non trovare ingresso nel
giudizio, palesandosi comunque priva di ogni fondamento costituzionale la lettura proposta dal ricorrente, in termini inaccettabilmente additivi, in un ambito
caratterizzato da ampia discrezionalità legislativa, in quanto attinente alla previsione di una sanatoria rispetto a violazioni pregresse”.
Tale pronuncia appare immune da censure nell'escludere la rilevanza -e la non manifesta infondatezza- della questione di legittimità costituzionale, in relazione al “combinato disposto” delle disposizioni richiamate dal ricorrente.
Quest'ultimo, secondo quanto è incontroverso, era tenuto, a seguito degli esiti delle elezioni del 2014 per il rinnovo del consiglio regionale in ZZ (e, specificamente, dell'elezione di un suo candidato), alla presentazione del rendiconto e dei relativi allegati: la norma nella specie applicabile, dunque, è soltanto quella di cui all'art. 9, IV comma della legge n. 96/2012 che all'epoca fissava, in via ordinaria
(e salva “l'eventuale proroga”), la scadenza del 16 giugno per la trasmissione della documentazione.
D'altro canto, la disciplina sopravvenuta, quale espressione della discrezionalità del legislatore, risulta del tutto irrilevante rispetto all'osservanza di tale termine ed alla conseguente consumazione dell'illecito.
Infatti, per un verso, l'art. 5, comma 11 bis del d.l. n. 244/2016 è meramente introduttivo della “sanatoria” rispetto agli esercizi precedenti al 2016, in quanto consente la presentazione del rendiconto nonostante la scadenza che era (all'epoca)
già maturata;
per altro verso, l'art. 1, comma 16 legge 3/2019 -individuando, in via generale, il diverso termine di presentazione (del 31 dicembre)- è entrato in vigore in data 31/1/2019, con conseguente applicazione alle sole annualità successive e senza alcuna incidenza sulla scadenza già maturata al 15/6/2017.
Sotto altro profilo, lo slittamento del termine ordinario, realizzato dall'art. 1,
comma 16 legge 3/2019, non appare di per sé idoneo alla qualificazione di quest'ultima come “più mite”, ai fini della sua applicazione e, quindi,
dell'esclusione dell'illecito (in ragione della trasmissione del rendiconto in data r.g. n. «numero_ruolo»/«anno_ruolo» 5 20/9/2017): resta del tutto immutata la condotta tipica, di inottemperanza all'obbligo di trasmissione della documentazione entro la scadenza di legge.
Non di meno, è immediatamente riconoscibile come “più favorevole” il trattamento sanzionatorio introdotto dall'art. 1, comma 23 legge n. 3/2019: la pena edittale fra euro 12.000,00 ed euro 120.000,00 è inferiore (anche nel massimo) a quella precedente e (diversamente da quest'ultima, che è stabilita nella misura fissa di euro 200.000,00) è suscettibile di graduazione in base alle circostanze del caso concreto.
Tale sanzione, secondo la valutazione del giudice di primo grado che è condivisa dalla resistente, “non è applicabile al caso in esame in quanto ad esso successiva (art. 1 della legge n. 689 del 1981)” mentre la “tesi dell'istante, secondo la quale la sanzione avrebbe natura penale, alla luce dei criteri stabiliti dalla Corte
EDU, e sarebbe pertanto applicabile in quanto più favorevole, è priva di qualsiasi fondamento”; infatti, “i criteri elaborati dalla Corte EDU per qualificare una sanzione come pena, ai sensi dell'art. 7 della CEDU, non pongono in discussione la discrezionalità dei legislatori nazionali di ricorrere a strumenti sanzionatori reputati più adeguati (Corte cost., sent. n. 49 del 2015)” e “nel caso in esame, deve confermarsi la natura amministrativa della sanzione pecuniaria irrogata, siccome qualificata in tali espressi termini sia dall'art. 9, comma 4, della legge n. 96 del
2012, che dall'art. 1, comma 23, della legge n. 3 del 2019, ed anche dal provvedimento impugnato, e la cui applicazione non è condizionata all'esercizio dell'azione penale”.
In proposito, va però considerato che: 1) è ormai acquisito il principio, affermato dalla giurisprudenza costituzionale (v. C. Cost. n. 63/2019 e 68/2021),
secondo cui anche rispetto alle sanzioni amministrative, laddove queste ultime siano
“punitive”, va applicata la legge successiva, se è più favorevole;
2) d'altro canto, secondo i cd criteri Engel -elaborati dalla giurisprudenza Cedu e riportati anche da quella costituzionale, a) non è sufficiente la qualificazione della sanzione come
“amministrativa” ai fini dell'esclusione della sua natura “punitiva”; b) tale carattere, per contro, è configurabile in ragione, fra l'altro (ed in via alternativa), del grado di r.g. n. «numero_ruolo»/«anno_ruolo» 6 severità della sanzione e della sua funzione general preventiva, senza alcuna finalità
risarcitoria di danni patrimoniali o anche semplicemente ripristinatoria dello status quo.
Nella specie, non pare dubitabile che la funzione di deterrenza e di punizione del trasgressore, in difetto di qualsivoglia profilo risarcitorio o ripristinatorio, sia quella perseguita dalla sanzione di cui all'art. 9, IV comma della legge n. 96/2012, tanto più a fronte della misura elevata e fissa stabilita dalla norma.
In tale contesto –tanto più in quanto connotato dall'assenza di norme transitorie che escludano espressamente la retroattività della disciplina più favorevole- devono trovare diretta applicazione “le garanzie che la Costituzione e
l'ordinamento internazionale dei diritti umani assicurano alla materia penale, ivi compresa quella della retroattività della lex mitior” (cfr. Cass. n. 20949/2024).
Infatti, “la giurisprudenza costituzionale afferma ormai costantemente che il
processo di assimilazione delle sanzioni amministrative punitive alle sanzioni penali, quanto a garanzie costituzionali, porta all'estensione ad esse di larga parte
dello statuto sostanziale delle sanzioni penali, basato sull'art. 25 Cost., con riferimento alla determinatezza dell'illecito e delle sanzioni, alla violazione del ne bis in idem, alla retroattività della lex mitior, alla proporzionalità della sanzione alla gravità del fatto nonché alla rilevanza di una sopravvenuta dichiarazione di
illegittimità costituzionale della norma sanzionatoria (Corte cost., sentenze n. 169 del 2023; n. 149 del 2022; n. 185 e n. 68 del 2021, n. 134, n. 112 e n. 63 del 2019; n.
121 del 2018)”. In particolare, “il principio di retroattività della lex mitior in
materia penale, applicabile anche alle sanzioni amministrative richiamandosi alla giurisprudenza della Corte EDU, trova fondamento, nell'ordinamento
costituzionale, sia direttamente, giacché riconducibile allo spettro di tutela del principio di eguaglianza di cui all'art. 3 Cost. (che impone di equiparare il
trattamento sanzionatorio dei medesimi fatti, a prescindere dalla circostanza che essi siano stati commessi prima o dopo l'entrata in vigore della norma che ha
disposto la modifica mitigatrice), sia per effetto dell'azione degli artt. 49 CDFUE e
7 CEDU, in forza degli artt. 11 e 117, primo comma, Cost.” (Cass. cit.).
r.g. n. «numero_ruolo»/«anno_ruolo» 7 Una volta che la sanzione sia ricondotta a quella di carattere punitivo, come tale assimilabile a quella penale, deve dunque escludersi che essa sia soggetta al regime proprio di quelle amministrative che è tuttora governato dal principio di cui all'art. 1 della legge n. 689/1981 (posto a fondamento della decisione impugnata): per contro, va applicata la norma successiva e più favorevole, risultante dal mutato apprezzamento della gravità dell'illecito da parte dell'ordinamento.
Per altro verso, diversamente da quanto dedotto dalla resistente, non rileva che la notifica dell'ordinanza ingiunzione sia antecedente all'entrata in vigore della legge più favorevole, poiché il rapporto controverso non può dirsi ancora esaurito, se non altro, sul piano giurisdizionale.
Pur dovendosi ribadire che la presentazione del rendiconto (del 2016) oltre il termine all'epoca stabilito (del 15/6/2017) integra l'illecito sanzionato, non vi è ragione, dunque, per escludere l'applicazione del trattamento più favorevole, introdotto (successivamente all'ordinanza ingiunzione) dall'art. 1, comma 23 legge n. 3/2019.
Nella determinazione della sanzione, non di meno, si deve pur sempre tener conto del fatto, in assenza di altri parametri, che la presentazione del rendiconto è
avvenuta soltanto dopo la notifica della contestazione della violazione: appare quindi in concreto congrua l'applicazione della misura (senz'altro più mite ma comunque) prossima a quella massima, pari ad euro 100.000,00.
Per quanto premesso, in riforma della sentenza impugnata si provvede come da dispositivo, restando assorbita la questione di legittimità costituzionale della
“sanzione rigida” di cui alla disposizione previgente.
Stante l'esito complessivo del giudizio -e comunque la peculiarità della materia trattata, in assenza di precedenti giurisprudenziali specifici- le spese possono essere integralmente compensate.
r.g. n. «numero_ruolo»/«anno_ruolo» 8

PQM

La Corte, definitivamente pronunciando, in parziale accoglimento dell'appello di
, ogni altra conclusione disattesa, così provvede: Parte_1
- in riforma della sentenza del Tribunale di Roma n. 2074/2021, ridetermina la sanzione di cui all'ordinanza-ingiunzione prot. n. 2018/0001124/CRP del
7/12/2018 nella misura di euro 100.000,00;
- compensa integralmente le spese del doppio grado di giudizio.
Così deciso in Roma il 15/5/2025
Il CONSIGLIERE EST. Il PRESIDENTE
dott. Paolo Bonofiglio dott. Gianluca Mauro Pellegrini
r.g. n. «numero_ruolo»/«anno_ruolo» 9