REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
LA CORTE D'APPELLO DI ROMA
PRIMA SEZIONE CIVILE nelle persone dei seguenti magistrati: dr. Diego Rosario Antonio Pinto presidente dr.ssa Giovanna Gianì consigliere dr. Enrico Colognesi consigliere rel. riunita in camera di consiglio, a seguito dell'udienza ex art.197 ter c.p.c. del 1 ottobre 2025 ha emesso la seguente
SENTENZA nella causa civile in grado di appello iscritta al n. 2475 del ruolo generale degli affari contenziosi dell'anno 2022 e pendente
TRA
, nata a [...] il [...] C.F. Parte_1
residente ivi, in via Bomarzo, 9/11, C.F._1
, nato a [...] il [...] C.F. Parte_2
residente ivi, in via Indro Montanelli, 152, C.F._2
, nato a [...] il [...] C.F. Parte_3
residente ivi, in via Morsasco, 82, C.F._3
e , nato a [...] il [...] C.F. Controparte_1
residente ivi, in via Francesco Saverio Bini, 52, C.F._4 tutti rapp.ti e difesi dall'avv. Giuseppe Cittadino, presso il cui studio, in
Roma, v.le Mazzini, 73, elett.te domiciliano, giusta procura in calce al proprio atto, PEC Email_1 appellanti
E
(C.F. ), in persona del legale CP_2 P.IVA_1 rappresentante il Sindaco pro-tempore, rappresentata e difesa dall'avv.
CA GR (pec: oma.it), in virtù di Email_2 Email_3 CP_3 procura generale alle liti come depositata in atti, e presso la stessa domiciliata negli uffici dell'Avvocatura Capitolina siti in Roma, via del
Tempio.di.Giove,.21; appellata r.g. n. 1 OGGETTO: appello avverso la sentenza n. 17725 del 12-
15/11/2021, con cui il Tribunale di Roma accertava il credito di e condannava gli opponenti al pagamento della CP_2 somma richiesta, oltre alle spese del giudizio,
CONCLUSIONI DELLE PARTI
-gli appellanti:
“piaccia alla Corte di Appello di Roma, in accoglimento del presente appello, riformare integralmente la sentenza n. n. 17725/2021 del
Tribunale Civile di Roma - II sezione, pubblicata in data 15/11/2021, per tutti i motivi innanzi esposti e, per l'effetto: a) dichiarare la nullità e/o annullare e/o disapplicare tutti gli atti impugnati, per i motivi di cui ai numeri da 1 a 6 dei ricorsi proposti dalle parti innanzi al TAR – Lazio, testualmente trascritti nel presente atto;

b) dichiarare la prescrizione dell'asserito diritto di a CP_2 chiedere il pagamento delle somme di cui alla Determinazione Dirigenziale
Ingiuntiva, essendo trascorsi oltre 5 anni dalla asserita violazione del divieto, avvenuta con il contratto a rogito Notaio del 23/02/2007 Per_1
(rep. 16021 – Racc. 5446),
c) dichiarare il difetto di legittimazione di ad emettere la CP_2
Determinazione Dirigenziale Ingiuntiva impugnata, in quanto avente ad oggetto il contratto del 28/09/2005, a rogito Notaio (Rep. Per_2
42413 – Racc. 11105), tra AM NA s.r.l. e la Parte_4
(dante causa degli attori), rispetto al quale contratto
[...] [...]
è terzo;
CP_2
d) dichiarare comunque la nullità dello asserito patto di inalienabilità di cui all'art. 7 del contratto del 28/09/2005, a rogito Notaio Per_2
(Rep. 42413 – Racc. 11105), perché l'art. 7 del citato contratto di compravendita non è vincolante tra le parti, in quanto mera dichiarazione di scienza (non essendo la delibera n. 139/01 atto avente forza di legge), e comunque perché l'art. 7 viola le prescrizioni di cui all'art. 1379 c.c., e) con vittoria di spese del doppio grado di giudizio, da distrarsi in favore del loro difensore.”,
-l'appellata:
“respingere integralmente l'appello proposto e le domande risarcitorie con esso formulate perché infondate in fatto e in diritto ed assolutamente non provate, confermando integralmente la sentenza impugnata. Con vittoria di spese, competenze ed onorari”.
*****
r.g. n. 2 SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
Gli attori, odierni appellanti nel presente giudizio, avevano già proposto opposizione avverso la Determinazione Dirigenziale Ingiuntiva n.
272/2016, con cui era stato ingiunto loro il pagamento della somma di euro
31.313,79 (interessi compresi), per violazione, ad opera della comune dante causa, del divieto di alienabilità decennale, previsto dalla Delibera del
Comune di Roma n. 139 del 10/12/2001 di un alloggio del patrimonio comunale, già locato in favore di e dalla stessa Parte_4 acquistato a condizioni agevolate.
Trattandosi di provvedimento avente natura amministrativa, a fondamento dell'operazione, gli istanti lamentavano l'illegittimità del provvedimento in parola, eccependone vizi formali, quali la violazione della L.241/90, art. 7, per mancato avvio del procedimento e per la mancata indicazione del termine e dell'autorità cui ricorrere e diversi vizi sostanziali. Il Giudice Amministrativo, inizialmente adito da e Parte_1
(giudizio R.G. 7229/2016), e quindi da Parte_2 Parte_3
e (giudizio R.G. 8876/2016), con sentenze nn.
[...] Controparte_1
12650/2016 e 12652/2016, dichiarava i ricorsi proposti inammissibili per difetto di giurisdizione, relativamente all'impugnazione della
Determinazione Ingiuntiva di Roma Capitale n. 272/2016, e irricevibili per tardività, relativamente all'impugnativa della Deliberazione del Consiglio Comunale n. 139/2001 (che costituiva l'atto presupposto rispetto al provvedimento ingiuntivo avversato dai . Parte_1
Con atto di citazione in riassunzione, notificato alla Amministrazione
Capitolina in data 13 ottobre 2017, Parte_1 Parte_2
e riassumevano i giudizi
[...] Parte_3 Controparte_1 dinanzi al Tribunale Civile –Sez. II al fine di operare la translatio judicii in seguito alla declaratoria di difetto di giurisdizione pronunciata al TAR del
Lazio (inizialmente adito dagli attori) con le sentenze citate, riproducendo le medesime censure già formulate dinanzi al g.a.
Chiedevano gli attori l'annullamento della determina dirigenziale nella quale l'amministrazione, avendo accertato in capo ai danti causa dell'attrice la violazione del divieto di rivendita entro il termine di dieci anni del cespite alienato dalla AM NA, chiedeva agli attori il pagamento della somma di € 31.313,79. Nell'atto introduttivo, oltre alla richiesta di sospensione della efficacia della determinazione, la parte attrice si doleva della medesima, in quanto illegittima, ingiusta ed agli attori non opponibile, per i seguenti motivi:
r.g. n. 3 a) nullità del divieto di alienabilità e prescrizione del relativo diritto;

b) per violazione dei principi di buon andamento della pubblica amministrazione e del procedimento amministrativo in ragione degli articoli 13,7 e 10 della Legge 241/1990; per mancata indicazione del termine e dell'autorità cui ricorrere;

c) per violazione del principio di legalità ed insussistenza del potere di di imporre il divieto di alienabilità del contratto tra privati CP_2 nella procedura di cartolarizzazione;
per violazione dei principi generali di capacità di diritto pubblico degli enti territoriali locali;
per mancata applicazione dell'articolo 1 bis della Legge 241/1990; per errata applicazione dell'articolo 1 comma 1, ed errato esercizio della capacità di diritto pubblico dell'ente territoriale;
violazione dell'articolo 42 comma II della Costituzione e dei principi generali del T.U. 267/2000, sull'attribuzione del Consiglio Comunale e dell'art. 107, sui poteri dei dirigenti che impegnano l'amministrazione verso l'esterno; per nullità ed inammissibilità del provvedimento per violazione degli art. 27 septies e 21 octies della Legge 241/1990 e per difetto dei presupposti per difetto assoluto di attribuzione;
per violazione e falsa applicazione dell'art. 21 ter della Legge 241/1990 nel suo complesso e nelle singole disposizioni normative che compongono l'articolo; per incompetenza assoluta e difetto di legittimazione del dirigente;
nullità ai sensi dell'articolo 21 septies Legge 241/1990; per eccesso di potere e falsità dei presupposti;
per erroneità del fatto e difetto assoluto di motivazione;
per eccesso di potere per sviamento e straripamento dalle attribuzioni del dirigenti;
per illegittimità della deliberazione del Consiglio Comunale di n 139 del 2001; CP_2
per violazione e falsa applicazione dell'articolo 84 Legge 289/2002 e del D.L. 351/2002 sulla dismissione del patrimonio degli enti pubblici;

per eccesso di potere per difetto dei presupposti legali;

per errata applicazione in fatto, manifesta illegittimità, contrarietà difetto di motivazione;

per illegittimità derivata;

per nullità per difetto dei presupposti legittimanti della determinazione ingiuntiva di perché atto strettamente consequenziale. CP_2
Si costituiva che chiedeva il rigetto delle domande CP_2 proposte, in via preliminare e di merito.
r.g. n. 4 Rivendicava la legittimità della previsione convenzionale, inserita nell'atto pubblico di compravendita, in quanto originata dalla normativa sulla cartolarizzazione e quindi perfettamente conosciuta dalle parti ingiunte.
Evidenziava a sostegno delle argomentazioni in fatto, che con deliberazione del Consiglio Comunale numero 139 del 10 dicembre 2001, successivamente integrata dalla delibera numero 221 del 22 novembre
2004, il Comune di Roma decideva di alienare parte del suo patrimonio immobiliare – nello specifico quello di cui all'allegato al provvedimento- allo scopo di razionalizzarne l'uso e di individuare nuove fonti di finanziamento.
In data 27 luglio 2004, ai sensi dell'articolo 84 della legge 289 del 2002, veniva costituita la AM NA s.r.l. per la cartolarizzazione dei proventi derivanti dalla dismissione del patrimonio immobiliare del
Comune di Roma, oggi CP_2
In queste delibere si specificava che nella vendita delle unità immobiliari d'uso residenziale doveva essere preliminarmente esercitato il diritto di opzione riconosciuto ai conduttori (nonché agli utilizzatori residenti negli immobili da almeno cinque anni) ove in regola con il pagamento dei canoni e degli oneri accessori, con una riduzione del prezzo nella misura del 30% del valore di mercato dell'immobile, ed ulteriormente ridotto alla presenza di determinate condizioni. Era nell'ambito di questa dismissione che veniva ricompreso il cespite sito in Roma, via degli Orti d'Alibert, 43 int. 3, censito al catasto fabbricati di Roma al foglio 484 particella 249 sub 5, condotto in locazione dalla Parte_4
Ed in conformità a queste delibere, ricorrendone le condizioni, la conduttrice esercitava il diritto di opzione in relazione Parte_4 all'unità abitativa predetta. Veniva stipulato un contratto di compravendita a rogito del notaio repertoriato al numero 42413 del 28 settembre Per_2
2005, tra la AM NA s.r.l. (venditrice per conto del Comune di
Roma) e la acquirente, che acquistava il cespite al prezzo privilegiato della somma di euro 53.000,50, in luogo del valore di mercato stabilito in euro
79.700,00.
Tuttavia, in espressa violazione del divieto di rivendita in cui alla citata delibera C.C. 139/2001, richiamata all'art. 7 del contratto di compravendita sottoscritto, ed a poco più di un anno dalla stipula del rogito originario, la procedeva alla rivendita del cespite in favore di terzi al prezzo CP_4 di euro 295.000,00.
r.g. n. 5 Avendo l'amministrazione accertato l'inadempimento contrattuale in cui era incorso l'acquirente, provvedeva a notificare gli atti di costituzione in mora con i quali veniva richiesto agli eredi della predetta il pagamento dell'importo di € 31.313,79 oltre interessi legali, a titolo di clausola penale. Quest'importo veniva determinato da operando una mera CP_2 differenza aritmetica tra il valore di mercato originariamente stimato per un immobile in parola, come detto pari ad euro 79.700,00 ed il prezzo abbattuto effettivamente corrisposto all'amministrazione comunale, pari alla cifra di euro 53.000,00. Non avendo i destinatari provveduto a saldare il dovuto, adottava la determinazione dirigenziale ingiuntiva CP_2 impugnata da parte attrice.
Con la sentenza n. 17725 del 12-15/11/2021, oggi gravata di appello, il
Tribunale rigettava l'opposizione e condannava gli opponenti al pagamento della somma richiesta, ponendo a fondamento della decisione:

1. in via preliminare, la legittimazione ad causam di CP_2 in quanto avrebbe agito in giudizio anche spendendo la sua qualità di rappresentata da AM NA s.r.l.;

2. nel merito, riqualificando la domanda quale azione di accertamento del credito rappresentato dalla penale, in quanto la Determinazione
Dirigenziale Ingiuntiva impugnata esprimeva solo una diffida ad adempiere;

3. la legittimità del divieto decennale di alienare di cui all'art. 7, del contratto Notaio del 28/09/2005, in quanto espressione di un Per_2 apprezzabile interesse pubblico, per la soddisfazione di esigenze sociali ed in quanto congruo dal punto di vista della durata;

4. l'esclusione della prescrizione della pretesa di , in CP_2 quanto non maturata, poiché interrotta dalla nota racc. A/R del 27/01/2009 dell'ente locale.
Chiedevano la riforma della decisione gli appellanti, già ricorrenti, contestando tutti i punti della decisione stessa, per i motivi di cui al ricorso, già disattesi in primo grado.
Ed alla udienza in trattazione scritta del 19 febbraio 2025 il procedimento veniva trattenuto in decisione, quindi rimesso in istruttoria per acquisizione dei fascicoli di primo grado delle parti, e quindi nuovamente e definitivamente posto in decisione all'esito della successiva udienza del 1 ottobre 2025, sulla scorta delle rassegnate conclusioni dei procuratori delle parti, e con concessione di doppio termine per conclusionali e repliche.
r.g. n. 6
MOTIVI DELLA DECISIONE
Va premesso anzitutto che non possano nella presente sede essere valutate le doglianze relative alla pretesa illegittimità di un atto amministrativo generale quale la citata delibera consiliare di attività, a CP_2 differenza di quanto invece si dirà per la determina ingiuntiva opposta già
(inopportunamente) dinanzi al TAR Lazio, rimessa al G.A., laddove tale impugnativa possa essere ancora possibile (motivo di gravame sub.a).
Si osserva poi:
-con il primo motivo d'appello, si è censurato la sentenza impugnata per violazione del principio di corrispondenza tra il chiesto e il pronunciato ex art. 112 c.p.c., in quanto il Giudice, avendo qualificato la determinazione dirigenziale ingiuntiva quale semplice diffida ad adempiere e, quindi, l'opposizione proposta dai quale domanda di Parte_1 accertamento negativo del credito, aveva erroneamente condannato gli appellanti al pagamento della somma richiesta, pur in assenza di domanda di condanna proposta dalla controparte;

- con il secondo motivo, gli appellanti hanno censurato la sentenza per omesso accertamento della pretesa creditoria, in quanto il Tribunale aveva erroneamente rappresentato che il detto credito fosse dovuto a “titolo di penale”, tralasciando - di fatto - ogni accertamento in ordine alla esistenza o meno di una clausola penale. Infatti, la clausola penale - di cui si è invocato l'asserita violazione da parte della dante causa degli appellanti - non è mai stata concordata nell'art. 7 del contratto del 28/09/2005, con cui AM NA ha alienato l'immobile alla dante causa degli appellanti;

- con il terzo motivo, gli appellanti hanno censurato la sentenza per errata interpretazione della domanda e violazione dell'art. 81 c.p.c., in quanto il Tribunale ha erroneamente sostenuto che “ abbia agito in CP_2 giudizio anche spendendo la qualità di rappresentante della AM
NA s.r.l.” (mentre tale qualità non risulta né nella determina dirigenziale ingiuntiva, né nella comparsa di costituzione nel giudizio di Contro opposizione alla stessa nel quale è costituta solo in CP_2 proprio, come, peraltro, risultava inequivocabilmente dall'epigrafe della stessa comparsa e dalla stessa procura alle liti, per atto notaio Per_3 del 26/06/2017).
Perché si assume dagli appellanti che, in verità, non CP_2 avrebbe potuto agire in qualità di creditrice, in quanto soggetto terzo r.g. n. 7 rispetto al contratto fonte dell'asserita obbligazione creditoria, ma
[...]
non avrebbe neanche agito nella qualità di procuratore della CP_2
AM NA, ai sensi del combinato disposto art. 1388 c.c. e 77
c.p.c., la spendita del nome del rappresentato dovendo avvenire in modo manifesto ed univoco.
E tuttavia, nonostante l'errore di cui sopra, rilevano gli appellanti che il Giudice di primo grado sarebbe pervenuto a condannare gli appellanti - contraddittoriamente, ma ancora erroneamente - al pagamento della somma in favore di in proprio, pur essendo incontestabile che CP_2 non era parte del contratto del 28/09/2005 (asseritamente CP_2 violato), con cui AM NA aveva alienato l'immobile alla dante causa degli appellanti, essendo intervenuta, ma solo in quella sede, quale procuratore della AM NA, la amministrazione comunale.
Orbene, si rileva dalla Corte, in ordine alla (logicamente prioritaria) questione della legittimazione di a richiedere la somma CP_2 oggetto di ingiunzione, ovvero il terzo motivo, sub c), con cui si chiede di
“dichiarare il difetto di legittimazione di ad emettere la CP_2
Determinazione Dirigenziale Ingiuntiva impugnata, in quanto avente ad oggetto il contratto del 28/09/2005, a rogito Notaio (Rep. Per_2
42413 – Racc. 11105), tra AM NA s.r.l. e la Parte_4
(dante causa degli attori), rispetto al quale contratto
[...] [...]
è terzo”, CP_2 che, sul punto, il giudice di prime cure ha così deciso: “sempre in via pregiudiziale, va parimenti respinta l'eccezione di difetto di legittimazione (“ad causam”) sollevata, dalle parti convenute, assumendo che
[...]
non sia l'effettiva titolare del diritto azionato in giudizio, in CP_2 quanto traente titolo da un contratto al quale l'Amministrazione capitolina non avrebbe preso parte”.
Tale prioritario motivo di appello è da ritenersi fondato.
Nella sua comparsa di costituzione e risposta ha CP_2 affermato esplicitamente di avere ricevuto procura generale in data
13.3.2006 da AM NA per la tutela degli immobili alla stessa trasferiti nell'ambito dell'operazione di cartolarizzazione e pertanto di avere diritto di esigere il danno contrattuale per violazione del patto di rivendita in tale veste.
Il giudice di primo grado, invece, ha erroneamente ritenuto che r.g. n. 8 dall'atto costitutivo della AM NA potessi evincersi l'esistenza di una procura generale in favore di e che questa avesse CP_2 agito spendendo il nome della società di cartolarizzazione, mentre si evinceva chiaramente che quest'ultima agiva in proprio, e non per conto della AM NA.
È vero infatti che non è parte del contratto, in tesi recante la CP_2 clausola penale di cui ha chiesto l'adempimento in giudizio;
il negozio di compravendita veniva concluso tra la e la AM NA Parte_4
s.r.l., in quella sede rappresentata (ex art. 1387 c.c.) dall'amministrazione capitolina, ma è indubbio che non abbia agito in giudizio CP_2 anche spendendo la qualità di rappresentante della AM NA
s.r.l., in virtù di procura conferita il 13 marzo 2006, rogito notar. Atlante rep. 23016 (cfr. doc. 3 fascicolo di . Ciò si evince sia CP_2 dall'ordinanza opposta, sia dall'intestazione della comparsa di risposta di primo grado.
Sussiste, dunque, una carenza di legittimazione ad agire (“legitimatio ad causam”) di posto che l'amministrazione non ha mai CP_2 dichiarato e documentato di avere introdotto la lite anche in qualità di rappresentante della AM NA s.r.l., al fine di far valere il diritto di credito di cui quest'ultima sarebbe (in tesi) titolare. Anche il secondo motivo (sub b) è fondato.
Il Tribunale ha ritenuto erroneamente che nell'atto di compravendita del 28.09.2005 sia sia la AM NA risultassero CP_2 quale parte venditrice.
In realtà, nella parte introduttiva del contratto, viene indicata e rappresentata la parte venditrice da un dirigente del Comune di Roma, il quale interviene in nome e per conto della AM NA in virtù di procura speciale, e in nome e per conto del Comune di Roma in virtù di quanto previsto dallo statuto comunale.
Quale parte acquirente viene indicata Parte_4
Che la qualità di venditore fosse esclusivamente di AM NA si evince non solo dalle premesse del contratto del 28.09.2005, in cui si riferisce dell'avvenuto trasferimento della proprietà degli immobili dal Comune di Roma alla AM NA, ma anche dall'art. 6 del contratto stesso.
Deve quindi ritenersi che, stante il preciso riferimento di
[...]
alla procura generale quale giustificazione per la richiesta del CP_2 pagamento del danno contrattuale (impropriamente in primo grado r.g. n. 9 qualificato come penale), e la impossibilità di attribuire il medesimo ruolo di venditore sia in capo a AM NA che a il CP_2 giudice di primo grado abbia violato il principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato, affermando che invece agiva per un CP_2 suo diritto.
In accoglimento dell'ulteriore motivo di appello (sub d), deve quindi ritenersi che la richiesta di pagamento formulata da in data CP_2
27.01.2009 non sia idonea a interrompere la prescrizione, perché formulata in nome proprio, e non in nome e per conto della AM NA.
Difatti, ai fini della costituzione in mora, è essenziale che l'atto sia idoneo a rappresentare al debitore che esso è compiuto per un altro soggetto nella cui sfera giuridica è destinato a produrre effetti (Cass. n.
7097/2012).
Sotto altro autonomo profilo, qualora si volesse configurare un autonomo diritto di a conseguire il risarcimento del danno CP_2 per violazione della prescrizione generale contenuta nel contratto di cui non era parte il titolo sarebbe comunque di natura extracontrattuale, soggetto a prescrizione quinquennale maturata fra la richiesta di pagamento formulata il 27.1.2009 e l'emanazione dell'ordinanza ingiunzione 272/2016. L'appello merita quindi accoglimento, rimanendo assorbito l'esame degli altri motivi.
Tenuto conto dei contrasti giurisprudenziali e della assoluta peculiarità della vicenda le spese di lite vanno compensate per il 50%.

P.Q.M.

la Corte, definitivamente pronunciando, così provvede: in accoglimento dell'appello ed in riforma della citata sentenza
- accoglie l'opposizione alla ingiunzione del 27.04.2016 rep.10810 emessa da ed annulla la medesima;
CP_2
-compensa per il 50% le spese di lite e condanna alla CP_2 rifusione del 50% delle spese di lite, quota che liquida: in € 3.500,00 per compensi, oltre accessori e 50% del. c.u per il I grado ed € 4.000,00 per compensi, oltre accessori e 50% del c.u. del presente grado.
Così deciso nella camera di consiglio della Corte d'Appello di Roma del 19.12.2025 il Consigliere estensore il Presidente dr.Enrico Colognesi dr.Diego Rosario Antonio Pinto
r.g. n. 10 r.g. n.
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