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Repubblica Italiana In Nome del Popolo Italiano
Tribunale Ordinario di Roma Sezione 2^ Civile
Il tribunale di Roma, in persona del giudice dott.ssa Alessandra Imposimato, ha emesso la presente
S E N T E N Z A nella causa civile di primo grado, iscritta al n. 58767 del ruolo generale per gli affari contenziosi dell'anno 2020, avente ad oggetto "ripetizione d'indebito” e pendente tra
, elettivamente domiciliata in Roma viale Mazzini n. 123, presso e nello Parte_1 studio dell'Avv. Massimo Orlando, che la rappresenta e difende per procura su foglio separato allegato alla busta eml con cui depositato l'atto introduttivo della lite attore e
in persona del sindaco pro tempore, elettivamente domiciliato in Roma, via CP_1 del Tempio di Giove, n. 21, presso gli uffici dell'Avvocatura Comunale, e rappresentato e difeso dall'Avv. Sergio Siracusa per procura generale alle liti allegata in atti convenuto
Motivi della Decisione

1. Fatti controversi.
Con il ricorso (ex art. 702 bis c.p.c.) introduttivo della lite, la sig.ra evocando in Parte_1 giudizio , ne ha chiesto la condanna al pagamento della somma di € 14.185,86 CP_1
«oltre interessi e rivalutazione monetaria dal dì del dovuto sino all'effettivo soddisfo».
A motivo della domanda ha esposto che:
- l'esponente presentava a , in data 28 aprile 2016, istanza di affrancazione CP_1 dell'immobile in Roma, meglio in atti descritto, dal vincolo del prezzo massimo di cessione;

- con nota del 28 giugno 2018 comunicava, sulla scorta della delibera n. 40 CP_1 del 6 maggio 2016, che il prezzo di affrancazione fosse pari ad € 31.278,50, e l'esponente versava tale somma, a mezzo bonifico, in data 27 luglio 2018;
- tuttavia, con delibera n. 116 del 23 ottobre 2018 introduceva dei criteri di CP_1 calcolo più favorevoli per il soggetto legittimato all'affrancazione;
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- con rogito notar. del 12 giugno 2019, veniva stipulato tra le parti il contratto di Pt_2 affrancazione;
in tale contesto , nel dare ampia quietanza del pagamento di € CP_1
31.278,50, a titolo di corrispettivo, dava altresì atto che l'importo del dovuto fosse stato rideterminato, giusta deliberazione n. 116/2018, nella minore somma di € 17.092,64, sì da dover essere restituita la differenza di € 14.185,86;
- nonostante tale ricognizione di debito, l'ente locale aveva omesso di dar seguito al pagamento, nonostante i solleciti dell'esponente.
Per tali ragioni l'attrice ha rassegnato le conclusioni su riportate, chiedendo favore delle spese della lite.
, costituitasi tempestivamente in giudizio, ha ricostruito il quadro regolatorio CP_1 in materia di alloggi realizzati in base ai programmi di edilizia economica e popolare (PEEP) di cui alla legge n. 865/1971, ed in materia di affrancazione dal vincolo del prezzo massimo di cessione (o di locazione), sulla scorta delle normative succedutesi nel corso del tempo (legge n.
448/1998, art. 31, commi 48, 49, 49-bis, 49-ter, d.l. n.70/2011, art. 5 comma 3-bis); ha quindi evidenziato che, alla data di stipula del rogito di affrancazione, così come alla data di introduzione della lite, non fosse ancora concluso l'iter amministrativo di rideterminazione del prezzo (conguaglio) di affrancazione, sulla scorta delle disposizioni di cui all'art. 31, comma 49- bis, legge n. 448/1998, così come novellato dalla legge 136/2018, occorrendo un decreto del
Ministero dell'economia e delle finanze non ancora adottato.
Per tali ragioni ha eccepito la carenza di giurisdizione del giudice ordinario, per essere la lite attratta alla giurisdizione (esclusiva) del giudice amministrativo ai sensi e per gli effetti dell'art. 133, comma 1, lett. f), e ravvisando nella domanda principale una richiesta di liquidazione del corrispettivo di affrancazione, solo provvisoriamente determinato in contratto nella somma di €
17.092,64, salvo conguaglio.
Nel merito, la difesa di ha segnalato che il procedimento liquidatorio attivato CP_1 in favore dell'attrice fosse pervenuto a conclusione, occorrendo esclusivamente di completare l'istruttoria con la collaborazione della sig.ra Per tali ragioni ha chiesto di dichiararsi Parte_1
l'inammissibilità della domanda o, in subordine e in caso di accoglimento, di far luogo alla compensazione delle spese, considerata la disponibilità a provvedere al pagamento in tempi brevi.
Disposto il mutamento del rito, la parte attrice ha depositato due memorie di precisazione della domanda, ex art. 183 comma 6 c.p.c.
Nella prima ha dato atto che, nelle more della lite, in attuazione dell'art. 31, comma 49-bis legge n. 448/1998 era stato adottato il decreto del Ministero dell'economia e delle finanze n.
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151 del 28 settembre 2020, introduttivo di criteri più favorevoli al soggetto affrancante;
ha altresì dato atto di avere ricevuto da , nel maggio 2021, la somma di € 14.185,86, CP_1 talché, ha richiesto: (a) di accertare che il prezzo di affrancazione fosse pari ad € 9.281,66; (b) atteso che la esponente aveva versato a la somma di € 31.278,50, e che CP_1 [...]
aveva restituito la somma di € 14.185,86, condannare al pagamento CP_1 CP_1 della differenza di € 7.810,98 (ottenuta da € 31.278,50 - € 14.185,86 = € 17.092,64 - € 9.281,66), oltre interessi e rivalutazione.
Nella seconda, ha dato atto che, con legge n. 108/2021, era stato introdotto il limite massimo di € 5.000,00 per il prezzo di affrancazione delle unità immobiliari aventi superficie residenziale fino a 125 mq;
pertanto, ha ulteriormente precisato la domanda chiedendo: (a) di accertare che il prezzo di affrancazione fosse definitivamente dovuto in € 5.000,00; (b) atteso che la deducente aveva versato a la somma di € 31.278,50, e che aveva restituito la CP_1 CP_1 somma di € 14.185,86, condannare al pagamento della differenza di € 12.092,64 CP_1
(ottenuta da € 31.278,50 - € 14.185,86 = € 17.092,64 - € 5.000,00), oltre interessi e rivalutazione.
In entrambe le memorie, ha confutato l'eccezione di carenza di giurisdizione sollevata dalla controparte.
La difesa di ha dal canto suo eccepito che le istanze formulate nelle memorie CP_1 di appendice scritta all'udienza di trattazione configurassero una mutatio libelli non consentita dalle preclusioni del rito.
All'esito della precisazione delle conclusioni, in sede di comparsa conclusionale la difesa attrice ha ulteriormente rappresentato che , con nota prot. 65358/QI del 26 marzo CP_1
2025 - Controparte_2
(in allegato), avesse definitivamente ricalcolato e comunicato il
[...] prezzo di affrancazione per l'immobile in Roma via Lanfranco Maroi nell'ammontare di €
4.697,85, sì da restare ancora dovuta, ex art. 2033 c.c., la somma di € 12.394,70 (ottenuta detraendo da € 31.278,50 la somma di € 14.185,86, già restituita, e detraendo dalla differenza di
€ 17.092,64 il prezzo di affrancazione, determinato in € 4.697,85). Per tali ragioni ha chiesto al tribunale di accertare la debenza della somma in questione, con condanna della convenuta alla rifusione delle spese.
Correlativamente ha insistito per l'accoglimento delle conclusioni già CP_1 rassegnate, chiedendo - in subordine - compensazione delle spese della lite.
La causa è stata trattenuta in decisione ai sensi dell'art.190 c.p.c., previa assegnazione del termine per memorie conclusionali, ridotto a venti giorni, a decorrere dal 12 marzo 2025 (con
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scadenza al 1° aprile 2025) e del successivo termine di legge, per repliche, con scadenza al 22 aprile 2025.

2. Questioni pregiudiziali.

2.1. In limine, va esaminata l'eccezione di carenza di giurisdizione svolta dalla difesa di
[...]
, assumendo che, avendo la intentato giudizio per ottenere la liquidazione CP_1 Parte_1
(definitiva e a conguaglio) del prezzo di affrancazione dell'alloggio realizzato in regime di
Edilizia Economica e Popolare, la controversia apparterrebbe alla giurisdizione del Giudice
Amministrativo, ai sensi dell'art. 133, comma 1, lett. f) c.p.a.
L'eccezione è infondata;
infatti: (a) l'attrice ha esperito un'azione di ripetizione d'indebito (art. 2033 c.c.) assumendo di avere versato, a titolo di prezzo di affrancazione, una somma maggiore di quella effettivamente dovuta a , com'anche riconosciuto dall'ente locale CP_1 nell'atto di affrancazione, con la conseguente insorgenza al diritto a ricevere la differenza (v. gli allegati 1-3-4 al ricorso introduttivo, rispettivamente relativi all'iniziale calcolo del prezzo di affrancazione, alla contabile del bonifico operato dall'attrice per il pagamento, al rogito di affrancazione) ; (b) il rapporto giuridico controverso è del tutto immune da elementi di discrezionalità amministrativa, risultando predeterminati (vuoi nella fonte primaria, vuoi in quella secondaria) i parametri da utilizzare per il calcolo del prezzo di affrancazione, ed essendo del tutto estranea alla fattispecie quella valutazione comparativa degli interessi in gioco, in vista dell'interesse primario, in cui consiste la discrezionalità amministrativa;
(c) alla luce del criterio del petitum sostanziale, deve quindi concludersi che la posizione giuridica vantata dall'attrice abbia consistenza di diritto soggettivo, sì da radicarsi la giurisdizione del giudice ordinario.
In tal senso vale richiamare, per tutte, il Consiglio di Stato sez. V, 27/07/2022, n.6606, che, nella sentenza resa in una controversia di contenuto identico a quello della presente, meglio di chi scrive, illustra:
«10.2. Tanto premesso va osservato che la questione di giurisdizione, nella fattispecie, deve essere risolta dichiarando la giurisdizione del giudice ordinario, posto che la controversia tra le parti ha ad oggetto contenuto esclusivamente patrimoniale relativo all'ammontare delle somme scaturite dal ricalcolo del corrispettivo dovuto ed alla conseguente restituzione della maggior somma versata al momento della stipula della convenzione di affrancazione. Invero, le parti non hanno posto in questione il rapporto che scaturisce dalla assegnazione dell'alloggio o dalla convenzione e quindi dagli accordi con l'amministrazione.
Secondo le regole processuali, la decisione sulla giurisdizione è determinata dall'oggetto della domanda e, al fine del riparto tra giudice ordinario e giudice amministrativo, rileva non già la prospettazione delle parti, bensì il c.d.' petitum sostanziale', il quale va identificato non tanto
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in funzione della statuizione chiesta al giudice ma soprattutto in funzione della 'causa petendi'
(ossia dell'intrinseca consistenza della posizione soggettiva addotta in giudizio e individuata dal giudice stesso con riguardo alla sostanziale protezione accordata a quest'ultima dal diritto positivo: Cass. S.U. n. 2643/98; n. 279/99, n. 915/99, n. 14911/2022, n. 509/2009).
Nel caso in esame, oggetto esclusivo della controversia è il pagamento delle somme a titolo di conguaglio, e in particolare la stessa debenza (che viene contestata dall'amministrazione resistente), nonché la quantificazione delle stesse somme, che la parte ricorrente ha comunque determinato nei propri scritti difensivi e non la natura del rapporto intercorso, a seguito di convenzione, tra le parti.
Trattasi in sostanza di valutazione del 'corrispettivo' dovuto per l'assegnazione dell'alloggio, in ordine alla cui debenza e quantificazione non sussiste, fra l'altro, alcun potere discrezionale della P.A., mentre non sono in contestazione, come si è detto, questioni relative allo stesso rapporto di convenzione, quelle poste con il ricorso introduttivo inerendo comunque tutte, se pure sotto diverse prospettive, alla restituzione a favore del ricorrente della maggior somma versata all'epoca della stipula della convenzione di affrancazione.
Ne consegue che, nella specie, la posizione soggettiva vantata dal ricorrente è diritto soggettivo, in quanto la domanda proposta con il ricorso introduttivo, anche se formalmente proposta secondo la procedura per la formazione del silenzio - inadempimento, può, comunque, essere correttamente interpretata come richiesta di accertamento in ordine all'esistenza di un diritto (il diritto al conguaglio in suo favore delle somme già pagate per l'affrancazione dai vincoli convenzionali).
Ciò in quanto, come condivisibilmente assunto dal giudice di prima istanza, il procedimento di rimozione dei vincoli del prezzo massimo di cessione, nell'ambito del quale l'amministrazione esercita i propri poteri discrezionali, si è concluso con la sottoscrizione della convenzione di affrancazione, momento a decorrere dal quale le posizioni del privato e dell'amministrazione connesse all'esecuzione della convenzione stessa sono posizioni di diritto soggettivo e, in quanto tali, azionabili dinanzi al giudice ordinario.
10.3. Sulla base dei rilievi espressi, emerge all'evidenza che la posizione del privato di fronte all'agere amministrativo è di diritto soggettivo, e non di interesse legittimo, in quanto l'amministrazione, rispetto al provvedimento di conguaglio, non è chiamata ad effettuare valutazioni di carattere discrezionale. Pertanto il giudice, trattandosi di una controversia nella quale si discute dell'effettiva sussistenza o persistenza del diritto di pretendere l'adempimento dell'obbligazione pecuniaria e del dovere di eseguirla, non è tenuto ad effettuare alcuna
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indagine sul contenuto del rapporto e sugli atti posti in essere dalla P.A. nel momento della sua costituzione e nel corso del suo svolgimento.
10.4. Come correttamente ha rilevato il Tribunale amministrativo, anche a voler considerare la controversia inquadrata in un rapporto di concessione di bene pubblico, stante la natura delle aree su cui insiste l'immobile oggetto di affrancazione, la pretesa fatta valere in giudizio esulerebbe dalla giurisdizione del giudice amministrativo in quanto afferente 'indennità, canoni ed altri corrispettivi' e, pertanto, non rientrante nella giurisdizione esclusiva ai sensi dell'art. 133, lett. b) c.p.a.».
Idem la sentenza Consiglio di Stato sez. IV, 17/06/2022, n.4975, ove è ribadito: «le controversie relative alla determinazione dei corrispettivi della cessione del diritto di superficie
(ovvero, come nel caso in esame, del diritto di proprietà), poiché non comportano la spendita di poteri pubblicistici, appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario, con conseguente esclusione della giurisdizione amministrativa (Cass. civ., sez. un., 9 giugno 2021, n. 16083).
Quest'ultima sussiste infatti "solo ove sia messa in discussione la legittimità delle manifestazioni autoritative di volontà della P.A. nell'adozione del provvedimento concessorio cui la convenzione accede, della quale sia contestato ex ante il contenuto con riguardo (anche) alla determinazione del corrispettivo dovuto dal concessionario, mentre, nell'ipotesi in cui siano messe in discussione, ex post, la misura del corrispettivo (con riguardo alle pattuizioni ivi contenute) o l'effettività dell'obbligazione di pagamento, la controversia è devoluta alla giurisdizione ordinaria, rientrando nella clausola di deroga di cui al d.lgs.. n. 104 del 2010, art. 133, comma 1, lett. b), la quale esclude dalle controversie aventi ad oggetto atti e provvedimenti relativi a concessioni di beni pubblici devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, quelle concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi" (Cass., sez. un., 26 febbraio 2021, n. 5423; cfr. anche 12 novembre 2021, nn. 33849 e 33852)».

2.2 Le considerazioni che precedono consentono di disaminare brevemente anche l'eccezione di mutatio libelli formulata dalla difesa di all'esito del deposito delle CP_1 memorie ex art. 183 comma 6 c.p.c.
L'eccezione è infondata.
L'attrice ha - come già detto - esperito un'azione di ripetizione d'indebito (art. 2033 c.c.) nei riguardi di , chiedendo di vederla condannare al pagamento della somma di € CP_1
14.185,86, pari alla differenza tra quanto versato a titolo di prezzo di affrancazione e quanto effettivamente dovuto.
La domanda è rimasta la medesima fino al termine del giudizio, salva la riduzione del petitum secondario, ossia dell'importo della condanna, da € 14.185,86 ad € 12.394,70; il fatto
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che tale riduzione sia dovuta allo ius superveniens, applicabile alla fattispecie dedotta in giudizio, non ha rilevanza agli effetti dell'eccezione formulata da , giacché (a) CP_1
l'obbligazione di pagamento di una somma di denaro ha per oggetto la prestazione di una cosa determinata soltanto nel genere (art. 1178 c.c.), sicché essa non è stata estinta per via del pagamento non satisfattivo intervenuto in corso di lite (avendo ulteriormente CP_1 ricalcolato il dovuto, e riconosciuto di dovere ancora la somma di € 12.394,70; v. a seguire); (b)
«le variazioni puramente quantitative del "petitum", che non alterino i termini sostanziali della controversia e non introducano nuovi temi di indagine, non sono vietate, perché non comportano alcuna violazione del principio del contraddittorio, né menomazione del diritto di difesa dell'altra parte» (Cass. Sez. 3, 20/04/2007, n. 9522); (c) nel caso di specie, il tema del contendere è rimasto invariato nei suoi fatti costitutivi principali, essendo esclusivamente mutati, in corso di lite, i parametri normativi e tecnici di calcolo del dovuto: il tribunale avrebbe comunque dovuto considerare, d'ufficio, la novità normativa, ai sensi e per gli effetti dell'art. 113
c.p.c., non ostandovi (all'evidenza) alcun giudicato interno, con buona pace delle eccezioni pregiudiziali dell'Amministrazione convenuta.

3. Merito della lite.
Come già sopra illustrato, la domanda in ricorso è fondata, e va quindi accolta, per l'importo di € 12.394,70, da maggiorare degli interessi legali dalla domanda al saldo, per quanto di seguito considerato.
La contabile in all. 3 al ricorso introduttivo documenta l'effettivo esborso della somma di €
31.278,50, in data 27 luglio 2018, in favore di , a titolo di corrispettivo di CP_1 affrancazione dell'alloggio in Roma via Lanfranco Maroi n. 82, scala O, interno 12, dal prezzo massimo di cessione;
il rogito rep. 17821 raccolta 9501 del 12 giugno 2019, a firma notaio
[...]
(all. 4 al ricorso) parimenti dimostra che le parti, nell'intento di conseguire la Persona_1 immediata liberazione dell'immobile dal vincolo gravante ex art. 35, legge n. 865/1971, in attesa dell'adozione del decreto ministeriale attuativo delle disposizioni di cui all'art. 31, comma 48, legge n. 448/1998, convenivano che il corrispettivo dovuto fosse provvisoriamente stabilito nel minore importo di € 17.092,64, con ricognizione dell'obbligo di restituzione dell'eccedenza (€
14.185,86), salvi i provvedimenti richiesti dalla procedura di spesa pubblica e salvo conguaglio
(v. art. 2).
È parimenti indubbio che, a oltre un anno di distanza dal rogito di affrancazione,
[...]
non abbia restituito l'importo eccedente rispetto al dovuto indicato in contratto, allora CP_1 calcolato sulla base della Deliberazione n. 116 del 23 ottobre 2018.
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D'altronde, la nota prot. 65358/QI del 26 marzo 2025 - Dipartimento
[...]
, in allegato Controparte_2 alla comparsa conclusionale della parte attrice, che il tribunale deve considerare ai fini della decisione, per quanto attinente a una eccezione in senso lato, rilevabile d'ufficio (pertinente al pagamento dovuto da ) e oltretutto comune ad entrambe le parti, attesta che sia CP_1 rimasta dovuta, ad oggi, la somma di € 12.394,70.
In tal senso va quindi accolta la domanda in citazione, con la precisazione che: (a) trattandosi di credito ab origine pecuniario (art. 2033 c.c.), non possa riconoscersi alcuna rivalutazione, in difetto di idonea allegazione e prova di aver subito un maggior danno per effetto del deprezzamento della moneta, non compensato dall'attribuzione degli interessi (art. 1224 comma 2 c.c.); (b) gli interessi (legali) debbano essere riconosciuti dalla domanda giudiziale al saldo, ai sensi e per gli effetti dell'art. 2033 c.c., non avendosi prova (ma neppure idonea allegazione) della «mala fede» dell'accipiens, alla data del pagamento (parzialmente) indebito.

4. Conclusioni.
Si provvede quindi come a seguire. Le spese seguono la soccombenza.

Per Questi Motivi

Il Tribunale di Roma, definitivamente pronunciando nella causa civile di primo grado indicata in epigrafe, ogni diversa istanza, deduzione ed eccezione disattesa e respinta, così decide:
- condanna al pagamento, in favore di , della somma di € CP_1 Parte_1
12.394,70, oltre interessi legali dalla domanda giudiziale al saldo;

- condanna a rifondere alla parte attrice le spese della lite, che liquida in € CP_1
264,00 per esborsi, € 5.077,00 per compensi legali, oltre spese generali al 15%, iva e cpa, come per legge;

Roma, 23 aprile 2025 Il giudice
Alessandra Imposimato
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