N. 748/2017 R.G.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
TRIBUNALE ORDINARIO di SALERNO
Prima Sezione Civile
Il Tribunale di Salerno, Prima Sezione Civile, in composizione monocratica ed in persona del
Giudice dott. Cesare Taraschi, ha pronunciato, ai sensi dell'art. 281sexies c.p.c., la seguente
S E N T E N Z A nella causa iscritta al n. 748/2017 del Ruolo Generale Affari Contenziosi, avente ad oggetto: contratto con P.A., vertente
TRA
in persona del curatore p.t., rappresentata e Parte_1 difesa, giusta procura in calce alla comparsa di costituzione, dall'avv. Antonio Amatucci, presso il cui studio è elettivamente domiciliata in Battipaglia (SA), alla via Plava n. 32
ATTORE
E
, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso, in virtù di procura a Controparte_1 margine della comparsa di costituzione e risposta e di delibera di G.C. n. 159/2017, dall'avv.
Antonio Bruno, presso il cui studio è elettivamente domiciliato in Salerno, alla via Nizza n. 73
CONVENUTO
MOTIVAZIONE IN FATTO E DIRITTO
1. Con ricorso ex art. 702-bis c.p.c., depositato il 27/01/17, la premetteva di Parte_1 svolgere, per il attività di smaltimento di rifiuti urbani non differenziati presso il Controparte_1 proprio stabilimento sito in Battipaglia;
che il predetto aveva provveduto solo CP_1 parzialmente a pagare le fatture emesse di volta in volta, essendo rimasto debitore della complessiva somma di € 38.803,74, di cui alle fatture n. 270 del 30/11/14 di € 4.612,74, n. 305 del
31/12/14 di € 12.983,30, n. 1 del 31/01/15 di € 5.156,20, n. 31 del 28/02/15 di € 4.764,70, n. 1
(elettronica) del 31/03/15 di € 2.070,60, n. 15 del 30/04/15 di € 6.127,70 e n. 29 del 31/05/15 di €
pagina 1 di 8 3.088,50; che, trattandosi di rapporti commerciali, erano dovuti gli interessi moratori di cui al d.lgs.
n. 231/02.
Tanto premesso, la predetta società chiedeva che l'adito Tribunale volesse: “

1. accertare e dichiarare che il , in persona del Sindaco p.t., con sede in Via XXIV Maggio, Controparte_1
84046 – – C.F.: – è debitore nei confronti della ricorrente dell'importo di € CP_1 P.IVA_1
38.803,74 oltre interessi moratori;

2. Conseguentemente condannare il debitore al pagamento in favore della ricorrente dell'importo di € 38.803,74 oltre interessi moratori a decorrere dal dì delle scadenze delle rispettive fatture;

3. Il tutto con vittoria di spese e competenze di giudizio”.
Con comparsa di risposta, depositata il 29/06/17, si costituiva il il quale, in via Controparte_1 preliminare, eccepiva l'incompetenza territoriale del Tribunale adito, sulla base della sede del
Comune ex art. 19 c.p.c. e del “forum destinatae solutionis” ex art. 20 c.p.c., individuando quale ufficio competente il Tribunale di Vallo della Lucania;
nel merito, chiedeva il rigetto delle avverse domande in quanto nessun contratto in forma scritta era stato stipulato tra le parti in relazione al servizio di smaltimento dei rifiuti, né risultava adottato un apposito impegno di spesa ai sensi di quanto previsto dall'art. 191, co. 1, 2 e 3, d.lgs. n. 267/00 (T.U.E.L.).
All'udienza del 27/11/18, parte ricorrente, a parziale modifica della domanda introduttiva, chiedeva la condanna del al pagamento di un indennizzo per ingiustificato arricchimento Controparte_1 ex art. 2041 c.c.
In data 24/11/20 si costituiva il , il quale si riportava Parte_1 Parte_2 ai precedenti scritti difensivi.
All'udienza del 27/10/21 il G.I. disponeva il mutamento del rito sommario in quello ordinario di cognizione.
Acquisita documentazione varia, all'udienza del 06/06/25 le parti precisavano le conclusioni e discutevano oralmente la causa, che veniva assegnata in decisione ex art. 281sexies c.p.c. con riserva di depositare la sentenza entro 30 giorni.
2. In via preliminare, va rigettata, in quanto infondata, l'eccezione di incompetenza territoriale sollevata dal Controparte_1
La competenza per territorio, infatti, è volta a facilitare la difesa delle parti, sicché il legislatore ha previsto la derogabilità delle norme dettate per tale criterio, salvo che per le ipotesi disciplinate dall'art. 28 c.p.c. La fattispecie in esame non ricade nella norma da ultimo citata, ma in quella di cui all'art. 20 c.p.c., inerente alle cause relative ai diritti di obbligazione, che disciplina due fori facoltativi, quello c.d. “forum contractus” e quello del “forum destinatae solutionis”.
pagina 2 di 8 Parte attrice aveva, dunque, la facoltà di scegliere in via alternativa tra questi fori e, poiché
l'incompetenza per territorio, fuori dei casi previsti dall'art. 28 c.p.c,, non può essere rilevata d'ufficio dal giudice, il convenuto, nelle cause relative ai diritti di obbligazione, è tenuto a contestare la competenza del giudice adito nel primo atto con riferimento a ciascuno dei criteri di collegamento previsti dagli artt. 18, 19 e 20 c.p.c.
Invero, anche secondo la giurisprudenza di legittimità, “In tema di competenza territoriale derogabile, per la quale sussistano più criteri concorrenti (nella specie, quelli indicati negli articoli 18, 19 e 20 del c.p.c., trattandosi di causa relativa a diritti di obbligazione), grava sul convenuto che eccepisca l'incompetenza del giudice adito (trattandosi di eccezione in senso proprio) l'onere di contestare specificamente l'applicabilità di ciascuno dei suddetti criteri e di fornire la prova delle circostanze di fatto dedotte a sostegno di tale contestazione, sicché in mancanza, l'eccezione deve essere rigettata, restando, per l'effetto, definitivamente fissato il collegamento indicato dall'attore, con correlata competenza del giudice adito” (Cass. n. 12156/21).
Il invece, si è limitato a contestare, nella propria comparsa di costituzione, oltre Controparte_1 al foro ex art. 19 c.p.c., esclusivamente il “forum destinatae solutionis”, nulla eccependo in merito al “forum contractus”, con la conseguenza che la causa resta correttamente radicata innanzi a quest'ufficio giudiziario.
L'assunto avanzato dalla parte convenuta sulla inderogabilità del “forum destinatae solutionis”, laddove vi siano crediti derivanti da obbligazioni aventi ad oggetto somme di denaro dovute da pubbliche amministrazioni (corrispondente a quello del luogo della sede della tesoreria dell'ente), non è condivisibile, in quanto non rientrante tra le ipotesi tassative previste dal legislatore. La stessa Suprema Corte (ordinanza n. 7291/05), ha ritenuto che: “Ai fini della competenza territoriale, per il pagamento di somme da parte di Province o Comuni, il "forum destinatae solutionis" si identifica con il luogo in cui hanno sede gli uffici di tesoreria dell'ente obbligato al pagamento;
il foro così individuato non può considerarsi né esclusivo, né inderogabile anche dopo
l'entrata in vigore della legge n. 142 del 1990 e del D. Lgs. n. 77 del 1995”.
Né può incidere sulla determinazione del “forum contractus”, con riferimento all'art. 20 c.p.c.,
l'eccezione del convenuto che neghi l'esistenza del contratto ovvero deduca la sua nullità, atteso che il problema della competenza deve essere risolto alla stregua della prospettazione dell'attore, attenendo al merito l'accertamento relativo all'effettiva conclusione del contratto ovvero alla sua nullità (Cass. n. 15254/20).
3. Nel merito, va rigettata la domanda di adempimento contrattuale nei confronti del CP_1
in quanto parte attrice non ha fornito la prova del titolo negoziale costitutivo del diritto
[...]
pagina 3 di 8 asseritamente vantato. In particolare, dalle risultanze istruttorie non è emersa la sussistenza di alcun contratto scritto stipulato con l'ente convenuto.
Com'è noto, tutti i contratti stipulati dalla Pubblica Amministrazione, ed in genere dagli enti pubblici (anche quando essi agiscano “iure privatorum”), richiedono la forma scritta “ad substantiam”, in base al cd. principio “formalistico”, non potendo a tal fine venire in rilievo neppure la deliberazione dell'organo collegiale dell'ente pubblico che abbia autorizzato il conferimento dell'incarico, dell'appalto o della fornitura (costituente atto interno preparatorio del negozio) non tradottasi in un atto, sottoscritto da entrambi i contraenti, da cui possa desumersi la concreta sistemazione del rapporto con le indispensabili determinazioni in ordine alle prestazioni da eseguire ed al compenso da corrispondere. Da ciò consegue che il contratto privo della forma scritta “ad substantiam” è nullo ed insuscettibile di qualsiasi forma di sanatoria, dovendosi, quindi, escludere l'attribuzione di rilevanza ad eventuali convalide o ratifiche successive, nonché a manifestazioni di volontà implicita o desumibile da comportamenti puramente attuativi
(giurisprudenza costante e pacifica sul punto, cfr. Cass. n. 8950/06, n. 8621/06, n. 4635/06, n.
13385/05, n. 21138/04, n. 14570/04, n. 5234/04, n. 7962/03, n. 15488/01).
Ciò in ottemperanza al disposto degli artt. 16 e 17 del r.d. 18 novembre 1923, n. 2440, i quali appunto prescrivono, per ogni contratto stipulato dalla P.A., la forma scritta “ad substantiam”, che
è strumento di garanzia del regolare svolgimento dell'attività amministrativa nell'interesse sia del cittadino, costituendo remora ad arbitri, sia della collettività, agevolando l'espletamento della funzione di controllo, ed è, quindi, espressione dei principi d'imparzialità e buon andamento della
P.A. posti dall'art. 97 Cost.; pertanto, il contratto deve tradursi, a pena di nullità, nella redazione di un apposito documento, recante la sottoscrizione del privato e del titolare dell'organo attributario del potere di rappresentare l'ente interessato nei confronti dei terzi, dal quale possa desumersi la concreta instaurazione del rapporto negoziale (Cass. n. 1702/06).
Inoltre, tale contratto deve essere consacrato in un unico documento, nel quale siano indicate le clausole disciplinanti il rapporto, salvo che - come in caso di contratti conclusi con imprese commerciali (art. 17 r.d. n. 2240 del 1923) - la legge non autorizzi espressamente la conclusione a distanza a mezzo di corrispondenza (Cass. n. 7478/20).
Sempre in linea di principio, è poi da escludere che la sussistenza di tale requisito formale possa essere ricavata “aliunde”, attraverso la produzione di altri documenti che non costituiscono il contratto, ma lo presuppongono (Cass. n. 22107/04), ovvero da comportamenti concludenti dell'amministrazione, consistenti, ad esempio, nella mancata contestazione delle prestazioni eseguite dalla controparte oppure in pagamenti parziali. pagina 4 di 8 Alla luce dei predetti principi, non è dato configurare il perfezionamento del contratto stipulato
“iure privatorum”, in cui sia parte una pubblica amministrazione od un ente pubblico istituzionale, in forma verbale ovvero “per facta concludentia” mediante esecuzione delle prestazioni ex art. 1327 c.c. (ex pluribus: Cass. n. 5263/15; Cass. n. 12316/15; Cass. n. 20391/16).
Pertanto, considerato che la volontà di obbligarsi della P.A. non può dedursi per implicito da singoli atti, dovendo essere manifestata nelle forme, necessariamente rigide, richieste dalla legge, ne deriva che, qualora non sopravvenga la formale stipulazione, il privato contraente non può neppure far valere una responsabilità per colpa della controparte, derivando l'invalidità del negozio da disposizioni generali, da presumersi note agli interessati, che escludono l'affidamento incolpevole della parte adempiente, fatta salva, ovviamente, l'azione di arricchimento in caso di provata “utilitas” della prestazione in favore della P.A. (Cass. n. 14099/04).
Tuttavia, i predetti principi sono stati in parte mitigati dalle Sezioni Unite con la recente sentenza n.
9775/22, con cui si è statuito, sanando il contrasto registratosi all'interno della Suprema Corte, che, per la valida stipulazione dei contratti della P.A., anche diversi da quelli conclusi a trattativa privata con ditte commerciali, il requisito della forma scritta “ad substantiam” non richiede necessariamente la redazione di un unico documento, sottoscritto contestualmente dalle parti, poiché l'art. 17 r.d. n. 2440/1923 contempla ulteriori ipotesi in cui il vincolo contrattuale si forma mediante l'incontro di dichiarazioni scritte, manifestate separatamente, che per l'Amministrazione possono assumere anche la forma dell'atto amministrativo. In sostanza, la forma solenne può dirsi rispettata sia quando il privato abbia accettato per iscritto la volontà dell'Amministrazione espressa in precedenza attraverso l'attività provvedimentale, sia nell'ipotesi inversa, in cui il privato formuli la proposta in seno ad una domanda tesa ad ottenere un provvedimento amministrativo, cui fa seguito l'accettazione dell'Amministrazione attraverso il rilascio del medesimo atto invocato. Tale modello di formazione del vincolo contrattuale risulta, infatti, compatibile con il predetto art. 17
r.d. n. 2440/1923, in quanto l'istanza del privato si atteggia a proposta negoziale, accettata dall'Amministrazione mediante il rilascio, congruente rispetto alla richiesta, del provvedimento stesso (conf. Cass. n. 3543/23).
Nel caso in esame, pur aderendosi al più recente e meno restrittivo orientamento propugnato dalle
Sezioni Unite nella richiamata pronuncia, non risulta che tra le parti in causa siano stati stipulati contratti in forma scritta aventi ad oggetto lo smaltimento dei rifiuti urbani, neppure per corrispondenza tramite scambio di proposta ed accettazione (pur sempre, però, entrambe per iscritto) ex art. 17 r.d. n. 2240/1923, essendo viceversa presente in atti soltanto documentazione relativa al trasporto dei rifiuti, che, in quanto formata, peraltro, da un soggetto terzo rispetto alle pagina 5 di 8 parti del giudizio, è inidonea a costituire prova di un valido ed efficace rapporto (Cass. n.
11519/23).
4. Resta da esaminare la domanda proposta da parte attrice ai sensi dell'art. 2041 c.c., la quale, ancorché ammissibile sotto il profilo temporale in quanto tempestivamente formulata ancor prima della concessione dei termini ex art. 183 co. 6 c.p.c. (cfr., ex multis, Cass. n. 27814/24), risulta inammissibile per difetto della sussidiarietà richiesta dall'art. 2042 c.c. Considerato, invero, che, come eccepito dall'ente convenuto fin dalla comparsa di costituzione, non risulta adottato, sul piano contabile, alcun impegno di spesa in ordine al servizio di smaltimento rifiuti oggetto di causa, deve considerarsi il disposto dell'art. 191, co. 4, d.lgs. n. 267/00 (T.U.E.L.), ai sensi del quale, nel caso in cui vi sia stata l'acquisizione di beni e servizi in violazione dell'obbligo indicato nei commi 1, 2 e 3 del medesimo articolo – tra cui l'impegno contabile registrato sul competente programma del bilancio di previsione e l'attestazione della copertura finanziaria di cui all'articolo
153, co. 5 -, “il rapporto obbligatorio intercorre, ai fini della controprestazione e per la parte non riconoscibile ai sensi dell'articolo 194, comma 1, lettera e), tra il privato fornitore e
l'amministratore, funzionario o dipendente che hanno consentito la fornitura. Per le esecuzioni reiterate o continuative detto effetto si estende a coloro che hanno reso possibili le singole prestazioni”.
In sostanza, a fronte del mancato espletamento della procedura amministrativo-contabile volta all'assunzione dell'impegno di spesa, il rapporto contrattuale intercorre unicamente tra il prestatore di servizio (nel caso di spece, il ) e l'amministratore, il Parte_1 funzionario o il dipendente dell'ente locale che ha consentito la prestazione di smaltimento di rifiuti.
Alla luce di ciò, si è sostenuto in giurisprudenza (Cass. n. 11597/05) che: “In tema di assunzione di impegni e di effettuazione di spese da parte degli enti locali, a norma dell'art. 23 D.L. n. 66 del
1989 (conv. in legge n. 144 del 1989, riprodotto senza sostanziali modifiche dall'art. 35 D.Lgs. n.
77 del 1995 e ora rifluito nell'art. 19 del D.Lgs. n. 267 del 2000), qualora la richiesta di prestazioni e servizi proveniente da amministratore o funzionario dell'ente locale non rientri nello schema procedimentale di spesa tipizzato dal terzo comma della norma, non sorgono obbligazioni
a carico dell'ente, bensì dell'amministratore o del funzionario, i quali rispondono con il proprio patrimonio, senza che sia esperibile azione di indebito arricchimento nei confronti dell'ente.
Tuttavia, l'ente territoriale può riconoscere "a posteriori" i debiti fuori bilancio, con apposita deliberazione consiliare di riconoscimento del debito nei limiti degli accertati e dimostrati utilità ed arricchimento per l'ente stesso, nell'ambito dell'espletamento di pubbliche funzioni e servizi di pagina 6 di 8 competenza, fermo restando che, in caso di mancato riconoscimento, il rapporto contrattuale intercorre unicamente tra il terzo contraente e il funzionario o l'amministratore che ha autorizzato la prestazione e che costoro restano comunque soggetti all'azione diretta e rispondono delle obbligazioni irregolarmente assunte nei limiti della parte non riconosciuta mediante la procedura relativa alla contabilizzazione dei debiti fuori bilancio. Ogni valutazione circa l'opportunità di attivare il procedimento di riconoscimento dei debiti fuori bilancio e la ricorrenza dei presupposti di legge spetta all'amministrazione, senza alcuna possibilità di sostituzione da parte del giudice.”
Anche più recentemente si è ribadito che il funzionario che abbia attivato un impegno di spesa per l'ente locale senza l'osservanza dei relativi controlli contabili (ossia al di fuori dello schema procedimentale previsto dalle norme cd. di evidenza pubblica), risponde degli effetti di tale attività di spesa verso il terzo contraente, il quale è, pertanto, tenuto ad agire direttamente e personalmente nei suoi confronti e non già in danno dell'ente, essendo preclusa anche l'azione di ingiustificato arricchimento per carenza del necessario requisito della sussidiarietà, che non ricorre quando sia esperibile altra azione non solo contro l'arricchito, ma anche verso persona diversa;
né può ipotizzarsi una responsabilità dell'ente ex art. 28 Cost., presupponendo tale norma che l'attività del funzionario sia riferibile all'ente medesimo, mentre la violazione delle regole contabili determina una frattura del rapporto di immedesimazione organica con la P.A. (Cass. n. 15145/18).
5. Le spese di lite seguono la soccombenza di parte attrice e sono liquidate come in dispositivo, in base ai valori minimi del D.M. n. 147/22 (scaglione da € 26.000,01 ad € 52.000,00), attesa la semplicità della lite ed il mancato espletamento di attività istruttoria.


P.Q.M.


Il Tribunale di Salerno, Prima Sezione Civile, in persona del Giudice dott. Cesare Taraschi, definitivamente pronunciando nel giudizio n. 748/2017 R.G., ogni diversa istanza ed eccezione disattesa o assorbita, così provvede:

1. rigetta la domanda di adempimento contrattuale proposta da parte attrice;

2. dichiara inammissibile la domanda ex art. 2041 c.c. proposta da parte attrice;

3. condanna il al pagamento, in favore del Parte_1 CP_1
delle spese di lite, che si liquidano in euro 3.809,00 per compenso professionale,
[...] oltre rimborso spese generali, iva e cpa come per legge.
Salerno, 30 giugno 2025.
Il Giudice
dott. Cesare Taraschi

pagina 7 di 8 La presente sentenza è stata redatta con la collaborazione dei M.O.T. dott. Pietro La Rosa e dott.
Giuseppe Raimo
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