R.G.A.C. n. 5905/2023
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO il Giudice Monocratico del Tribunale di Torre Annunziata, 2a sez. civile, dott. Del Sorbo Vincenzo, ha pronunziato la seguente
SENTENZA nella causa civile iscritta al n. 5905 R.G.A.C. dell'anno 2023 avente ad oggetto: ACCERTAMENTO
NEGATIVO DI PRETESA CREDITORIA DELLA P.A.
TRA
, in persona del legale rapp. pro-tempore, con sede in Pompei ed Parte_1 elett. dom. in Napoli, alla via S. Lucia 15 presso l'avv. Luca Rubinacci che la rapp. e dif. giusta procura allegata al ricorso introduttivo, unitamente all'avv. Nicola Zammiello--- ricorrente
E convenuta opposta
, in persona del legale rapp. pro-tempore, con sede in Torre del Greco, via Controparte_1 Marconi 66 (UOC Affari Legali) unitamente all'avv. Giovanni Rajola Pescarini dell'Ufficio Legale dell'Ente, che la rapp. e dif. giusta procura speciale alle liti per Notar di Maio, del 3.2.2023 Per_1
Reg. in Napoli D.P. II in data 06/02/2023 al n. Serie 2324 1T, in sostituzione di precedente Cont Avvocatessa ed unitamente al già costituito avv. Eduardo Martucci dell'Ufficio Legale di essa (giusta la medesima procura sopra richiamata)--- resistente CONCLUSIONI
Come da atti di causa
FATTO E DIRITTO
Con ricorso ex art. 281 decies cpc (procedimento semplificato di cognizione) dep. il 14.12.2023 la ricorrente (d'ora in poi Centro) esponeva di essere accreditata con il SSR (Servizio Sanitario Regionale) per l'esecuzione di attività di Laboratorio (n.d.e.: branca di laboratorio di Analisi - Patologia Clinica), e di aver effettuato prestazioni sanitarie in favore dell' . Controparte_1 Sennonché quest'ultima sul presupposto dell'avvenuto superamento del relativo limite di spesa (n.d.e.: cioè sul presupposto che erano state pagate somme oltre il c.d. “ ”) emetteva Parte_2 fattura in data 22.2.2023 per recuperare (con il meccanismo della c.d. RTU: Regressione Tariffaria Unica) l'importo di quanto asseritamente pagato in più per gli anni 2014 (per € 20.973,54) e 2016 (per € 9.593,53 ) per complessivi € 30.569,07. Cont Il Centro diffidava l' a proseguire con il recupero in questione per l'insusitenza dei presupposti (ed azionava altresì apposito giudizio innanzi al TAR Campania per ottenere la Cont dichiarazione di illegittimità della Delibera con cui l' aveva previsto la possibilità di procedere ai recuperi per RTU emettendo fattura ovvero compensando direttamente le pretese per RTU con i controcrediti dei vari Centri). Cont Tuttavia l' per tutta risposta comunicava l'Avvio del Procedimento diretto al recupero anche della RTU per l'anno 2017 (ulteiori € 2.506,10) ed altresì la chiusura dei predetti procedimenti di recupero della RTU per gli anni 2014 e 2016. Il Centro in particolare opponeva all'avversa pretesa che:
- la RTU non poteva essere applicata perché era stata determinata a distanza di molti anni rispetto a quello in riferimento e ciò con violazione di precise disposizioni di legge nel mentre la giurisprudenza amministrativa indicava al massimo entro la fine dell'anno successivo il limite massimo di ragionevolezza entro cui azionare la RTU Viceversa nella fattispecie in esame i procedimenti di recupero delle somme de quo erano
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stati avviati solo nel 2023 e le relative delibere iniziali erano state comunque adottate ben oltre l'anno successivo:
o la RTU per il 2014 era stata azionata a seguito di delibera del 2019 (a distanza di 5 anni);
o la RTU per il 2016 era stata azionata a seguito di delibera del 2019 (a distanza di 3 anni);
o la RTU per il 2017 era stata azionata a seguito di delibera del 2021 (a distanza di 4 anni) Con
- la condotta dell' che agiva per il recupero del credito a distanza di molti anni nel mentre ciò era consentito al massimo entro l'anno successivo (come già messo in luce sopra) violava altresì le comuni regole di correttezza e di buona fede nell'esecuzione del contratto di cui agli artt. 1175 e 1176 cod. civile, e ciò in quanto i ritardi delle attività dell' per CP_2 Cont determinare la non potevano andare in danno delle strutture private concessionarie del pubblico servizio Cont
- era illegittima la procedura seguita, in quanto l' non avrebbe potuto emettere fatture Cont attive per il recupero della trattandosi di modalità non prevista nei contratti in essere con il Centro e sottolineando il fatto che non si trattava di fattura per cessioni di beni o prestazioni di servizi (e quindi in ultima analisi si era in presenza di fattura per operazioni inesistenti);
- non sussistevano i presupposti per applicare la compensazione con i controcrediti del Centro ex art. 1243 cod. civ. Cont Infatti nella fattispecie il credito vantato dall' era fortemente contestato e del tutto incerto e ciò impediva (come da giurisprudenza costante della S.C.) l'applicazione del meccaniscmo della compensazione legale Per tali motivi l'istante concludeva chiedendo: Cont
• dichiarare che nulla era dovuto all' per l'annualità in esame
• dichiarare illegittima la pretesa azionata a mezzo fattura Cont
• dichiarare l'illegittimità della compensazione e condannare l' a corrispondere gli importi medio tempore trattenuti a tal titolo
-------- Cont Instauratosi il contraddittorio si costituiva la resistente che evidenziava innanzitutto che le procedure di recupero (con comunicazione di avvio e poi di chiusura del procedimento nonché debita Cont diffida) erano state debitamente precedute da apposite Delibere dell' (di determinazione della RTU) che erano state regolarmente pubblicate all'Albo Pretorio Aziendale e notificate a tutti i Centri interessati. In particolare poi eccepiva:
- l'inammissibilità della domanda per la mancata produzione da parte dell'istante del contratto scritto per l'annualità in oggetto;

- l'infondatezza della domanda evidenziando in particolare che non sussisteva alcun termine perentorio e decadenziale entro cui l'azione amministrativa volta al contenimento della spesa sanitaria doveva essere esercitata e che la richiesta di restituzione ora impugnata era stata preceduta da provvedimenti amministrativi che avevano determinato la RTU e non erano stati impugnati divenendo così inoppugnabili.
Stante la non necessità di attività istruttoria oltre a quella assertiva e documentale già effettuata dalle parti e ritenuta quindi la causa matura per la decisione, la stessa è stata rinviata per la precisazione delle conclusioni e quindi assegnata a sentenza.
---------------------------- La domanda non può essere accolta.
Va preliminarmente valutata la sussistenza della giurisdizione in subiecta materia, se cioè essa appartenga al G.O. ovvero al G.A. (questione non esaminata dalle parti, ma rilevabile d'ufficio senza obbligo di invitare le parti a dedurre sulla stessa trattandosi di questione di mero diritto che non implica accertamenti o difese “in fatto”). Per come si approfondirà meglio in seguito l'individuazione dei c.d. ” e la Parte_3 determinazione della RTU sono atti amministrativi (complessi e cui partecipano vari organi) adottati in virtù di potere autoritativo specificamente riconosciuto alla P.A. a tutela di preminente interesse pubblico quale quello di contenimento della spesa sanitaria entro limiti che consentano la tenuta del
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sistema e garantiscano così il fondamentale diritto alla salute. Pertanto, il giudizio di legittimità o meno degli stessi è ovviamente riservato al G.A. Ed al G.A. deve ritenersi riservato anche il potere di verificare l'ammissibilità o meno della domanda in relazione a precedenti atti non impugnati. Invero nella fattispecie qui in esame il Centro ricorrente si rifà alla giurisprudenza (del G.A., ma anche della S.C.) che in relazione al concreto esercizio dell'azione di recupero parla di “atti paritetici” come tali riservati alla cognizione del G.O. Le argomentazioni del Centro sono senz'altro corrette, dal momento che lo stesso non contesta minimamente l'astratta applicabilità dell'istituto della RTU (e pertanto la giurisdizione deve ritenersi effettivamente appartenere all'A.G.O.) ma il Centro introduce anche censure che (partendo dall'esatta affermazione di cui sopra) si spingono oltre e cioè vanno a sindacare la correttezza dell'esercizio del potere autoritativo, e pertanto sono chiaramente inammissibili per difetto di giurisdizione. In particolare il Centro contesta l'ammissibilità dell'applicazione della RTU per violazione del criterio di ragionevolezza in quanto esercitata oltre il termine dell'anno successivo a quello in cui se ne è verificato il presupposto. E' evidente che una censura del genere coinvolge necessariamente la valutazione del potere autoritativo di effettuare la RTU (sub specie del vizio di eccesso di potere) ed i limiti temporali di corretto esercizio del potere stesso. Come tale non può essere oggetto di valutazione e censura da parte del G.O., né può recuperarsi nella fase attuativa dell'esercizio del potere: cioè non può farsi rientrare dalla finestra (id est: Cont procedimento di concreto recupero della ) ciò che non poteva essere azionato in questa sede Cont (impugnativa della delibera di determinazione della sotto il profilo della sua irragionevolezza per il decorso del tempo). Ciò a parte il rilievo che non risultando impugnate a suo tempo le delibere di determinazione della
RTU alle stesse va prestato ossequio, non essendo consentito in alcun modo al G.O. di valutarne la correttezza ed efficacia, nemmeno sotto il profilo della disapplicazione dell'atto amministrativo che
– come noto – opera solo nei rapporti fra privati (e ciò perché altrimenti si realizzerebbe un modo per aggirare il divieto per il G.O. di ingerenza nell'attività amministrativa;
sussistendo in capo al G.O. il limitato potere di verificare l'esistenza dell'atto amministrativo e che non si verta in ipotesi di palese carenza di potere ovvero che non siano intervenuti atti o provvedimenti successivi - sia parte della stessa P.A. che da parte del G.A. - che ne inficino la validità od efficacia).
---------------- Giova a questo punto accennare brevemente al sistema di Tetti di Spesa ed a quello della
Regressione Tariffaria Unica (RTU) Va innanzitutto osservato che l'accreditamento di una Struttura nell'ambito del SSN e la successiva contrattualizzazione va pacificamente equiparato ad una vera e propria concessione di pubblico servizio: la Struttura Accreditata eroga prestazioni sanitarie per conto del SSN Si rammenta brevemente il c.d. principio delle “3A”: una struttura per svolgere prestazioni sanitarie per il Servizio Pubblico deve ottenere innanzitutto la Autorizzazione (all'esercizio di attività sanitaria in genere ed alla idoneità della propria struttura), poi si deve Accreditare (ottenere il riconoscimento di struttura idonea all'erogazione di prestazioni sanitari per SSN – ciò avviene su base regionale) ed infine deve stipulare apposito Accordo/contratto (con l'ASL territoriale di Cont riferimento – e ciò l'abilita comunque ad operare anche per residenti al di fuori di detta . Pertanto, il concreto svolgimento di tale servizio avviene nell'ambito delle regole e con i limiti stabiliti dalla P.A. nel superiore interesse pubblico, e ciò anche quando lo accreditamento venga trasfuso (come di norma) in veri e propri contratti che non fanno altro che disciplinare nel dettaglio quanto stabilito in sede generale, recependo la relativa normativa ed adattandola alla fattispecie concreta. Orbene, non v'è dubbio alcuno (e ciò risulta pacifico fra le parti) che la normativa preveda a livello generale (id est: Regione) dei tetti di spesa per le prestazioni erogate dalle Strutture Cont Accreditate e tale previsione risulta poi dettagliata nei vari contratti che ciascuna stipula con le varie realtà operanti sul territorio in regime di accreditamento (contratti invero che sono conformi al contratto tipo predisposto dalla stessa Regione e che ogni Struttura deve firmare di volta in volta).
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In effetti tali tetti rispondono alla duplice esigenza di controllare da un lato la qualità della prestazione erogata (cosa che si attua anche col sistema della Capacità Operativa Massima riconosciuta alla singola Struttura Accreditata e che dipende dalla sua organizzazione ed attrezzature) e, dall'altro, di controllare la spesa pubblica sanitaria, che notoriamente è purtroppo costantemente in deficit (si noti tuttavia che per le prestazioni rese in regime di degenza – vale a dire: ospedalizzazione del paziente – non è previsto alcun tetto di spesa).
Il sistema dei c.d. tetti di spesa è in realtà piuttosto complesso (ed in continua evoluzione): è previsto in generale a livello nazionale, ma poi ogni Regione lo attua in maniera parzialmente differente.
Esso in verità non coinvolge le sole Strutture private Convenzionate, ma è – almeno in teoria – predisposto per disciplinare e controllare anche la spesa sanitaria delle Strutture Pubbliche: solo che da strumento di programmazione preventiva e gestione anche qualitativa delle prestazioni da erogare,
a causa delle note congiunture economiche (ed altresì delle inefficienze della P.A.), serve essenzialmente per contenere la spesa nei limiti di bilancio e di risorse assegnate.
Il sistema in questione è così spesso visto come un limite al diritto alla salute che, in ultima analisi, va a ricadere sull'utente finale del servizio. Tuttavia esso è stato costantemente ritenuto legittimo (o meglio ancora: necessario) dalla giurisprudenza, a tutti i livelli: le prestazioni sanitarie hanno un costo e le ristrettezze di bilancio impongono sia l'ottimazione del servizio, sia la lotta agli sprechi e agli abusi, sia – per quel che qui interessa – la necessità di non spendere di più delle risorse finanziare disponibili (e ciò a salvaguardia dei cittadini stessi, dovendosi evitare che una spesa indiscriminata penalizzi poi chi arrivi tardi o chi non si sappia districare fra le maglie del sistema e magari non possa usufruire di una prestazione essenziale ed indifferibile).
In tale ottica è stato ritenuto legittimo il sistema di Regressione Tariffaria Unica (che in sostanza prevede un recupero delle somme erogate oltre il tetto di spesa, sia pure spalmate fra tutte le varie Strutture interessate) ed è stata ritenuta altresì legittima la fissazione di Tetti di Spesa che intervenga nel corso dell'anno e quindi con efficacia retroattiva, sia pure con particolari cautele legate alla conoscibilità da parte delle Strutture (sul punto e per una disamina generale dei vari problemi v. ex multis Cons. Stato Ad. Plen. 3/2012 con riferimenti altresì alla Giurisprudenza Costituzionale ed all'affermazione della Consulta secondo cui “non è pensabile di poter spendere senza limite” e che pertanto occorre contemperare le esigenze finanziarie con il “nucleo irriducibile” del diritto alla salute).
Il sistema adottato in concreto dalla è mutato nel corso del tempo quanto a Controparte_4 modalità operative (per macroarea – per singolo Centro – previsto direttamente in contratto – etc. con ulteriori distinzioni in base alla tipologia di servizio sanitario erogato) ma la costante è quella di prefissare/individuare dei tetti di spesa oltre i quali nessun rimborso potrà più essere concesso ai
Centri Accreditati. E quando il tetto di spesa non riguarda la singola struttura ma tutto il comparto (c.d. tetto di Cont branca), l' è tenuta a preavvisare la Struttura Accreditata, che altrimenti ignorerebbe di non poter più erogare prestazioni convenzionate da porre a carico del SSN: ciò è previsto testualmente dai vari contratti intercorrenti con le Strutture accreditate e risponde a criteri generali di tutela dell'affidamento (attualmente comunque il sistema è stato ulteriormente perfezionato facendo ricorso ad es. all'imposizione di tetti preventivi che si basano sul tetto dell'anno precedente più una certa percentuale)
In effetti, ricapitolando quando già si è accennato sopra:
- l'imposizione dei tetti di spesa avviene con atto autoritativo ampiamente discrezionale anche se partecipato (non soggetto a preventivo accordo con i centri privati) nell'ambito della necessaria pianificazione finanziaria cui le Regioni sono chiamate (fra l'altro tale pianificazione deve spesso tener conto dalla necessità di ripianare i disavanzi pregressi);
- tuttavia, secondo i principi ispiratori del sistema (così come introdotti dalla L. 449/97 e poi meglio declinati dagli artt. 8 bis e 8 quinquies del D. L.vo 502/92) l'espressione di tale potere discrezionale va recepita e dettagliata in veri e propri contratti da stipulare con le Strutture private Accreditate (per le Strutture Pubbliche sono analogamente previsti degli “accordi”);
- tali contratti prevedono (e devono prevedere per il discorso di cui sopra) il rispetto dei tetti di spesa come definiti a monte con atto autoritativo (e di cui la Struttura Accredita è e deve
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essere consapevole). Così stando le cose per ottenere il pagamento di prestazioni effettuate in eccedenza rispetto ai tetti di spesa, occorrerebbe eventualmente:
• o avere ottenuto (da parte del G.A. trattandosi di sindacato sull'esercizio di potere pubblico) la declaratoria di illegittimità dell'atto autoritativo che ha previsto i tetti di spesa, per ottenerne il riconoscimento del diritto soggettivo alla remunerazione della prestazione effettuata (cosa che non sussiste nella fattispecie in esame e comunque sembra di difficile configurabilità poiché il rispetto del tetto di spesa non si presenta come un limite all'esercizio di un diritto soggettivo, bensì come patto contrattuale – sia pure necessitato – che la parte privata ha accettato ed è tenuta a rispettare);
• oppure allegare la difformità fra l'atto autoritativo a monte ed il contratto stipulato con la singola Struttura e sostenere ad es. che tale contratto avrebbe travisato quanto previsto in sede programmatica (anche tale vizio però non risulta dedotto ed è ugualmente di difficile configurazione, atteso che si tratta di contratti sostanzialmente identici per le varie tipologie di Strutture Accreditate, almeno per quel che concerne la definizione dei tetti di spesa);
Si aggiunga poi che – come si è visto – in caso di avvenuto pagamento di prestazioni eccedenti il Con tetto di spesa l' è addirittura tenuta al recupero dei relativi importi - nel rispetto del sistema della R.T.U. - con vari sistemi: recupero anche mercé compensazione - richiesta di emissione di apposite
Note di Credito etc. (e come cennato, la Giurisprudenza Amministrativa ha ritenuto legittimo tale sistema ed ha ritenuto altresì legittima la previsione di tetti di spesa con effetti retroattivi). Per tale ulteriore motivo è difficilmente sostenibile la pretesa di ottenere il pagamento di un qualcosa che poi si sarebbe tenuti a restituire. Cont Pertanto, in definitiva, il pagamento di prestazioni a carico di una erogate in regime di convenzione da parte di Strutture private Accreditate col SSN, appare riservato alle ipotesi in cui non sia avvenuto il superamento dei tetti di spesa ovvero tale superamento non sia stato dedotto o dimostrato (e ciò con riferimento anche alle ipotesi in cui il pagamento sia già avvenuto e sia stata azionata la RTU dal momento che - come già detto - la Giurisprudenza Amministrativa ha avuto modo di esprimersi anche in ordine all'efficacia retroattiva dei detti di spesa - ed al recupero delle somme pagate per prestazioni effettuate prima che fossero stati stabiliti tetti di spesa definitivi - sancendone la legittimità purché i nuovi tetti di spesa non si discostino significativamente da quelli stabiliti per l'anno precedente, con l'aggiunta dell'eventuale decurtazione imposta dalle Leggi Finanziarie nel frattempo intervenute. Cosa che garantisce comunque gli operatori economici/Strutture private Accreditate che possono così ragionevolmente presumere quale sarà il tetto di spesa per l'anno in corso – l'Ad. Plenaria del CdS, proseguendo su tale via ha auspicato la previsione di tetti di spesa provvisori cui le Strutture Accreditate possano far riferimento, cosa poi in effetti avvenuta).
Le conclusioni di cui sopra, oltre al rispetto delle esigenze di tutela del bilancio evitano anche disparità di trattamento fra le varie Strutture Accreditate: ognuno sa che non può superare il tetto di spesa anche solo preventivato e che le eventuali eccedenze possono addirittura essere recuperate con il sistema della R.T.U. (nel rispetto dei principi delineati dalla Giurisprudenza Amministrativa e con Cont riguardo all'entità del ritardo con cui l ha reso noti i tetti di spesa). Diversamente ragionando, le strutture con maggiori disponibilità finanziarie potrebbero comunque decidere di optare per l'erogazione delle prestazioni nonostante il superamento del tetto di spesa, riuscendo a sostenere i tempi per il recupero giudiziario dei relativi esborsi e di fatto tagliando fuori dal mercato quei Centri che non hanno tali disponibilità.
------------------------- Venendo all'esame della fattispecie concreta, e riprendendo il discorso iniziato sopra, va per Cont prima cosa evidenziato che l' costituendosi, ha dimostrato l'avvenuta adozione di appositi atti amministrativi che hanno dapprima determinato il limite di spesa (c.d. ) e poi hanno Parte_2 determinato l'importo complessivo di sforamento da tale budget e previsto il recupero a mezzo della Cont RTU, per addivenire poi all'atto oggi “impugnato” con cui in esecuzione di tali atti l ha avviato il procedimento di recupero contro il singolo Centro (cfr. la documentazione depositata dalla resistente). In altre parole: lo stesso avvio della procedura di RTU e l'allegazione fatta dalla resistente
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Cont dimostrano (indipendentemente dalla legittimità o meno delle pretese di essa l'esistenza di atti amministrativi autoritativi adottati a seguito del ritenuto superamento del Tetto di spesa.
Le circostanze di cui sopra sono invero del tutto pacifiche fra le parti.
Viceversa - come visto - il contesta: Pt_4
- la mancata prova del superamento del tetto di spesa;

1) l'illegittimità della procedura di recupero perché azionata a distanza di vari anni, (sul presupposto dell'irragionevolezza e della lesione del legittimo affidamento di esso Pt_4
2) l'illegittimità dell'emissione di fattura per l'importo preteso;

3) l'illegittimità della minacciata compensazione Orbene, per quel che concerne il primo profilo va ribadito quanto già sopra cennato: contestare la Cont non ragionevolezza dell'operato dell' (nella specie: con riferimento alla tardività con cui è stato posto in essere) equivale a contestare il cattivo uso del potere autoritativo che (pacificamente) alla stessa compete e ciò impinge nel divieto del G.O. di sindacare l'operato della P.A. quando agisce iure imperii
Né ciò è possibile limitandosi alla fase per così dire esecutiva, cioè alla procedura di recupero posta in essere a seguito delle delibere che a monte determinavano e quantificavano la RTU: ciò in effetti costituisce un aggiramento dei limiti di giurisdizione e di sindacato imposti al G.O. perché consente di continuare a criticare l'eccesso di potere (recte: il suo esercizio ad libitum) anche dopo che lo stesso è stato esercitato e non impugnato correttamente dinanzi al G.A. Cont E come rilevato dalla resistente al G.O. è riservato il calcolo aritmetico del quantum (che non involga quindi questioni di spettanza o meno delle somme) ovvero l'esame di problematiche che
– non incidendo sulla correttezza o meno della pretesa già formalizzata – contestino l'esistenza di circostanze o provvedimenti sopravvenuti che vadano ad incidere solo sulla concreta quantificazione dell'importo. In ultima analisi il G.O. riacquista potere di intervento solo nella fase esecutiva (latu sensu intesa)
e sempre che non vengano in discussione questioni che attengano alla sussistenza o meno (in capo Cont all' del potere/dovere di effettuare quella pretesa. La domanda sotto tale profilo è quindi inammissibile, e lo stesso petitum di cui al ricorso introduttivo appare errato, laddove chiede l'accertamento della insussistenza di nessun diritto Cont dell' a richiedere l'importo in questione: come visto infatti non è corretto ragionare di diritti o di Cont obblighi, bensì di sussistenza o meno del potere/dovere in capo all' e del suo corretto esercizio.
--------------------- Per quel che concerne la modalità di attuazione della pretesa, fatta emettendo fattura per l'importo corrispondente alla RTU, va sottolineato che si tratta di questione meramente fiscale, che non involge per nulla l'esistenza del potere di pretendere l'importo per RTU né la sua quantificazione. Cont Cont L'accertamento sul se l' potesse emettere o meno fattura per l'importo preteso per infatti è del tutto estraneo all'azione di accertamento negativo del credito che costituisce oggetto della domanda del istante, né costituisce in alcun modo precostituzione di un titolo Pt_4 (illegittimo) così come sembra paventare il istante (e va altresì rammentato che in tema di Pt_4 esercizio di poteri autoritativi la P.A. auto-accerta il proprio credito).
Stabilire, poi, se potesse o meno essere emessa fattura, non compete al G.O. bensì al Giudice Cont Tributario, anche se non può non rilevarsi la singolarità dell'agire dell' che avrebbe dovuto richiedere al Centro l'emissione di apposite note di credito ovvero emettere lei stessa nota di debito.
------------------------ Per quel che concerne la minacciata compensazione va innanzitutto evidenziato che si tratta di Cont compensazione propria perché – seppure la pretesa dell' trovi origine nell'unico rapporto in essere col Centro – trattasi comunque di rapporto di durata (peraltro regolato da contratti distinti per Cont ciascuna annualità) e la pretesa dell' non è una partita da considerarsi come corrispettivo delle prestazioni rese, né tanto meno può ritenersi assimilabile ad un rapporto di conto corrente: si tratta viceversa di pretesa collegata solo eventualmente all'unica operazione economica in essere tra le parti e che necessita di apposita determinazione e richiesta, ed è del tutto avulsa dalla remunerazione delle prestazioni rese, anzi determina una sorta di minor compensazione al ricorrere di determinati presupposti (superamento dei budget di spesa prefissato e relativo accertamento). Premesso ciò (ed evidenziato che non è assolutamente in contestazione il requisito della liquidità)
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Cont quanto alla mancanza della certezza del debito da (che secondo quanto sostenuto dal ricorrente impedirebbe l'operare della compensazione legale) va evidenziato che – per tutto il discorso già svolto – si è in presenza di un credito autodeterminato dalla P.A. nell'ambito di un potere/dovere autoritativo alla stessa riconosciuto. Come tale esso è immediatamente esigibile e riscuotibile anche coattivamente secondo le modalità di esazione delle entrate pubbliche.
Stabilire se tale autodeterminazione da parte della P.A. sia avvenuta o meno correttamente significa censurare l'esercizio del potere di imperio della medesima, cosa che inibita al G.O., che può solo verificare se esista o meno un potere autoritativo o se si sia in presenza di carenza assoluta dello stesso e che nella specie qui in esame può intervenire solo per verificare che non siano sopravvenuti fatti estintivi o modificativi della pretesa, ovvero ancora se le modalità di attuazione concreta di quella autodeterminazione presentino errori (materiali, ovvero di calcolo e così via) senza mai incidere sul contenuto dell'atto a monte. In assenza di tale possibilità di intervento il G.O. non può che prestare ossequio all'avvenuta autodeterminazione della P.A. adeguandosi a quanto dalla stessa statuito Con il che si appalesa lecito il ricorso all'istituto della compensazione legale, perché in presenza di un adempimento dovuto nei sensi di cui sopra (e dal momento che il credito autodeterminato Cont dall' è liquido ed esigibile) essa altro non è che un modo satisfattivo diverso dall'adempimento, nel mentre per quel che concerne il requisito della certezza è inibito al G.O. la verifica della contestazione fatta dalla controparte (trattandosi di atti amministrativi adottati iure imperii su cui il G.O. non ha potere di intervento alcuno, nemmeno quello di disapplicazione).
------------------------- Il discorso sin qui svolto impone l'approfondimento dei limiti del sindacato del G.O. in fattispecie
– come quella qui in esame – in cui l' .A. aziona il proprio potere/dovere iure imperii a Pt_5 distanza di molti anni e per di più agisce recependo i deliberati di un organo sovraordinato (la Regione, il che determina che il ritardo è spesso imputabile proprio al ritardo di tali deliberati regionali).
Il problema è divenuto estremamente attuale dal momento che vi sono state varie pronunce che almeno all'apparenza sembra abbiano proposto soluzioni diverse, imponendo l'intervento della S.C. in sede di regolamento di giurisdizione.
Vi sono stati addirittura casi di conflitto negativo reale di giurisdizione, in cui cioè sia il G.A. che il G.O. (successivamente adito) hanno declinato con sentenza la propria giurisdizione per la stessa controversia e spesso il Giudice Amministrativo dichiara il proprio difetto di giurisdizione Cont affermando che gli atti con cui l' applica la RTU sono atti “paritetici” che si pongono a valle dell'esercizio del potere (che quindi non coinvolgono alcuna censura all'esercizio autoritativo del potere).
Per meglio chiarire la questione vanno prese le mosse dalla norma che disciplina la fattispecie. Recita l'art. l'art. 123 comma 1 n. 6 lett. C del CPA, che sono devolute alla giurisdizione esclusiva del G.A. le controversie relative a concessioni di pubblici servizi (tra cui rientrano pacificamente anche le prestazioni sanitarie rese in regime di convenzionamento/accreditamento)
“escluse quelle concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi …”. Questa norma, frutto anche dell'interpretazione della Corte Costituzionale in tema di riparto della giurisdizione (che ha censurato le ipotesi in cui il riparto veniva effettuato solo con riferimento ai soggetti coinvolto invece di avere riguardo alle posizioni sostanziali dedotte in giudizio, così come previsto dall'art. 103 della Costituzione) pone in concreto seri problemi di individuazione dell'autorità munita di giurisdizione dal momento che occorre stabilire quando una questione di pagamento del corrispettivo non involga un problema di esercizio del potere.
In proposito, la giurisprudenza tutta (a partire dalle precisazioni della Corte Costituzionale) è concorde nel ritenere che il discrimen vada ricercato in concreto;
verificando cioè quale sia il c.d. petitum sostanziale, vale a dire il bene richiesto da identificare però in funzione della causa petendi ovverosia “dell'intrinseca natura giuridica della posizione dedotta in giudizio ed individuata dal giudice con riguardo ai fatti allegati ed al rapporto giuridico del quale detti fatti costituiscono manifestazione”. In tali termini si esprime costantemente la S.C. fra cui ex multis Cass - S.U. 24338/2024 (e con riferimento proprio alle pretese economiche di un centro accreditato/convenzionato nei confronti di
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Cont una che invece opponeva la non remunerabilità per il superamento del Tetto di Spesa).
Nel caso concreto (relativo ad un conflitto negativo di giurisdizione) la S.C. ha ritenuto sussistere la giurisdizione del G.O. (nonostante tutte le parti e lo stesso P.G. avessero chiesto affermarsi quella del G.A.) evidenziando che nella fattispecie non si trattava di valutare la correttezza dell'esercizio del Cont potere bensì l'applicazione concreta che ne aveva fatta l' che aveva omesso di considerare che, il
(che quindi non veniva posto in discussione in quanto tale) andava rideterminato per Parte_2 l'anno in questione, aumentandolo di una percentuale di quanto non usufruito per l'anno precedente: ciò in virtù di apposito provvedimento del Commissario ad acta che aveva riconosciuto tale budget (occasionato a sua volta da precedente provvedimento che aveva determinato l'abbattimento del fatturato e realizzato quindi economie di gestione per l'area in esame). Non si trattava quindi di valutare se la P.A. avesse o meno esercitato bene il proprio potere discrezionale di determinazione del e la conseguente RTU, bensì di verificare se il suo Parte_2 comportamento fosse rispondente agli atti che essa stessa aveva emanato (e che evidentemente erano interpretati in modo diverso dalle parti).
E le SS.U.. citate (chiarendo altresì quanto già affermato da SS.UU. 28053/18 si prendono cura di dare un senso alla previsione dell'art. 123 CPA- Laddove si ritenesse che qualsiasi richiesta proveniente dalla P.A. integri esercizio del potere tale norma resterebbe svuotata di significato e non avrebbe senso alcuno la previsione che dalla giurisdizione esclusiva sono escluse le controversie che concernono le indennità o altri corrispettivi: invece al G.O. sono riservate le controversie “contrassegnate da un contenuto meramente patrimoniale, attinente al rapporto interno” tra le parti schematizzabile “secondo il binomio
“obbligo pretesa”, senza che assuma rilievo un potere d'intervento riservato alla P.A. per la tutela d'interessi generali”. E quando invece “la controversia esula da tali limiti e coinvolge la verifica dell'azione autoritativa della P.A. sull'intera economia del rapporto concessorio, il conflitto tra quest'ultima e il concessionario si configura secondo il binomio “potere interesse” e viene attratto nella sfera della competenza giurisdizionale del giudice amministrativo”, precisando (in linea con precedenti decisioni) che resta ferma la “giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo nei casi in cui siano impugnati atti di esercizio di poteri autoritativi tipizzati dalla legge”. Tentando di fare una sintesi delle possibili ipotesi (che, come visto, vanno risolte “in concreto” alla luce del c.d. petitum sostanziale, cioè la pretesa azionata come qualificata dalla causa petendi) si potrà avere che:
- si discuta solo delle pretese economiche risultanti dall'applicazione del contratto senza al coinvolgimento di atti amministrativi discrezionali (ad es. verifica della effettività delle prestazioni o contestazioni sulle stesse-calcoli del dovuto-applicazione di istituti contrattuali etc.). La competenza è pacificamente del G.O.---
- insieme al riconoscimento del corrispettivo venga impugnato un atto amministrativo discrezionale di cui si chieda la dichiarazione di illegittimità. Nulla quaestio: la giurisdizione è del G.A.---
- non si chieda la pronuncia di illegittimità dell'atto ma solo la sua disapplicazione perché ritenuto illegittimo. La competenza resta del G.O. che però non potrà disapplicare l'atto che quindi esplicherà tutta la sua efficacia di cui il G.O. non può che prendere atto.
Tale ultima ipotesi è quella più problematica.
Capita infatti spesso che le richieste non siano così nette o che siano frammiste a pretese di carattere meramente economico. Ad esempio, non viene richiesta la disapplicazione, ma si fa leva sulle sole previsioni contrattuali, dando per presupposto che l'atto amministrativo a monte sia illegittimo. Orbene ritiene questo giudice che a meno che non si comprenda chiaramente dal tenore dell'atto che si chiede di dichiarare l'illegittimità dell'atto amministrativo autoritativo, la competenza resti comunque del G.O. che come già detto non potrà che limitarsi all'esame delle questioni meramente economiche o comunque estranee all'agire iure imperii nel mentre laddove le pretese economiche derivino dall'atto discrezionale della P.A. egli non potrà fare altro che consideralo efficace e valido e regolarsi di conseguenza. Alla luce di quanto sopra ritiene (sommessamente) il giudicante che vadano risolti i casi in cui la
8 R.G.A.C. n. 5905/2023
parte adisce direttamente il G.A. per la declaratoria di illegittimità di una pretesa amministrativa, come ad esempio l'applicazione della RTU e la richiesta di restituzione di somme. Orbene va considerato che la RTU è prevista da apposite norme imperative, attinenti al controllo della spesa pubblica e si sostanzia quindi nell'esercizio di un potere imperativo da parte della P.A. il cui controllo è riservato quindi al G.A.
Però spesso viene denunciato il cattivo uso di tale potere, perché esercitato a distanza di molto tempo (a volte anche un decennio) Effettivamente un esercizio a distanza di molti anni pone seri dubbi di violazione del legittimo affidamento e della buona fede che pacificamente devono contraddistinguere anche l'attività della P.A. (ci si riferisce in particolare all'affidamento incolpevole più affine alla dottrina civilistica e non anche al c.d. affidamento legittimo che ricorre nei casi di annullamento di ufficio). E' evidente che un eventuale consistente ritardo nel comunicare i dati relativi allo sforamento del tetto di spesa potrebbe determinare notevoli esborsi da parte del , che riteneva Parte_6 incolpevolmente di erogare prestazioni che gli sarebbero state tranquillamente rimborsate.
Una tale prospettazione (che comunque deve essere chiaramente manifestata) comporta lo spostamento della causa petendi dall'adempimento contrattuale a quello del risarcimento del danno, che non deriva dall'inadempimento, ma consegue al cattivo uso del potere. Tuttavia, anche in tale ipotesi (nonostante i notevoli contrasti giurisprudenziali sul punto) la giurisdizione va individuata in capo al G.A. perché si tratta comunque di sindacare il corretto esercizio del potere e la tutela rispetto ad esso presuppone proprio la valutazione dell'illegittimità anche e soprattutto sotto il profilo della violazione dell'affidamento, perché in presenza di poteri autoritativi (quale l'esercizio della RTU) la posizione sostanziale del privato è sempre e solo di interesse legittimo (si v. sul punto Cons. Stato 21/2021 che precisa che la buona fede e l'affidamento si configurano e sono da tutelare anche quando la posizione soggettiva sia quella dell'interesse legittimo – senza contare altresì che ragionando diversamente si avrebbe la coesistenza sullo stesso rapporto di 2 diverse giurisdizioni, con possibili problemi di coordinamento e contrasto: l'una deputata all'esame dell'atto amministrativo e l'altra al risarcimento del danno da violazione dell'affidamento). L'unica ipotesi in cui l'esercizio della RTU resta affidata al G.O. sembra quindi relegata al caso in cui si discuta solo della pretesa finale della P.A., nel mentre l'atto amministrativo sia stato comunque già adottato e portato a conoscenza del privato che: o non l'ha impugnato (con l'effetto che esso esplica efficacia e non può essere più messo in discussione) oppure vi ha fatto ricorso contro (e ciò comporterà la necessaria verifica se ricorra o meno un'ipotesi di sospensione del giudizio sulla pretesa a valle)
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Alla luce di tutto quanto sopra la fattispecie qui in esame resta affidata alla cognizione del G.O. Cont perché il Centro non agisce per far dichiarare l'illegittimità dell'atto adottato dall La generica pretesa di illegittimità dell'atto amministrativo (sia per l'azionamento della RTU a distanza di molti anni;
sia per la violazione del principio del legittimo affidamento) non può quindi essere esaminata dal G.O,. (col presente giudizio) perché ciò costituirebbe indebita ingerenza nell'esercizio del potere (né è consentito il ricorso all'istituto della disapplicazione). Cont Va ancora evidenziato che l' ha dimostrato che il potere amministrativo è stato esercitato con atti amministrativi previsti dalla legge, effettuando la richiesta di RTU.
Siccome a questo G.O. è precluso l'esame della validità dell'esercizio di tale potere da parte Cont dell' (vale a dire che il G.O. non può verificare se vi sia stato un eccesso di potere o violazione di legge nell'adozione degli atti in questione) non resta che ritenere validi ed efficaci gli stessi e legittimi gli atti amministrativi e rigettare domanda. Per quel che concerne il governo delle spese va osservato che la presente decisione è tenuta al rispetto delle determinazioni amministrative in tema di tetti di spesa, RTU e regime di accreditamento/convenzionamento, ma vanno comunque sottolineate le notorie inefficienze del Sistema Sanitario che invece di razionalizzare la spesa ed evitare gli sprechi si limita a contingentare le risorse incidendo in ultima analisi sugli utenti finali e – come visto – nella gestione del budget di spesa effettua le proprie pur legittime richieste e valutazioni con tempi inaccettabili. Per tali motivi si ritiene equa l'integrale compensazione.
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P.Q.M.

il Tribunale, definitivamente pronunciando sulla domanda proposta dalla Parte_1
, con ricorso dep. in data 14.12.2023 RIGETTA la domanda stessa e dichiara
[...] interamente compensate, fra le parti, le spese di giudizio. Così deciso in Torre Annunziata addì 10.4.2025.
IL GIUDICE
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