N. 17888/2022
TRIBUNALE DI NAPOLI
X SEZIONE CIVILE
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale, in persona del Giudice monocratico dott.ssa Anna Maria
Pezzullo ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nella causa civile iscritta al n. 17888/2022 R.G.A.C., avente ad oggetto: opposizione ad ingiunzione di pagamento e vertente
TRA
, nato a [...] il [...] e res.te in Parte_1
Napoli, Via Vincenzo Marrone C.F. rapp.to e difeso, C.F._1 in forza di procura a margine all'atto di citazione, dal Prof. Avv. Marcello
D'Aponte, C.F. , ed elettivamente domiciliato presso C.F._2
il suo Studio in Napoli alla Via Toledo n. 156.
OPPONENTE
E
, (C.F. ) in persona del Presidente Controparte_1 P.IVA_1
della Giunta Regionale On. legale rappresentante p.t., Controparte_2
avente sede in Napoli alla via S. Lucia n. 81, rappresentata e difesa dall'avv. rappresentata e difesa dall'avv. Avv. Maria Filomena Luongo ( C.F.:
) dell'Avvocatura Regionale in virtù di procura C.F._3

generale ad lites per notaio Rep. n. 33646 raccolta n. 15752 Persona_1
del 14/03/2018, ed elettivamente domiciliata in Napoli alla via S. Lucia 81
OPPOSTA
E
, in persona del legale Controparte_3
rappresentante p.t.
OPPOSTO CONTUMACE
CONCLUSIONI: come in atti da intendersi qui ripetute e trascritte.
FATTO E MOTIVI DELLA DECISIONE
Con atto di citazione ritualmente notificato, l'opponente in epigrafe proponeva opposizione avverso l'ingiunzione di pagamento prot. n.
9242/16/Reg.Ing., emessa in data 26/5/2022 dal
[...]
Controparte_4
e notificatagli in data 28.06.2022, chiedendo all'intestato
[...]
Tribunale: ““...previa immediata sospensione da concedere a seguito dell'udienza di comparizione richiesta, reietta ogni contraria istanza ed eccezione, dichiarare nullo, illegittimo ed improduttivo di effetti giuridici il provvedimento di “ingiunzione di pagamento” ex R.D 639/1910 opposto, come notificato, e comunque dichiarare che nulla è dovuto dalla parte opponente agli intimati, per i motivi sopra indicati e, per l'effetto, dichiarare nullo, illegittimo e privo di efficacia l'atto ripetutamente indicato, anche per carenza di titolo e dichiarare che non sussiste alcun diritto dell'intimante a procedere esecutivamente nei confronti della intimata parte. Condannare i convenuti opposti, in solido, al pagamento delle spese, anche con riferimento al contributo unificato ed oneri connessi, diritti ed onorari del presente giudizio, oltre spese generali, IVA e cpa, con distrazione. Con riserva del risarcimento dei danni”. In particolare il deduceva di essere stato posto Pt_1
- 2 - in comando del Consiglio Regionale della dal gennaio 2009 al CP_1
marzo del 2019; di aver ricevuto in data 28.06.2022 una ingiunzione di pagamento, ex art. 2 R.D.14 aprile 1910, n.639, con cui gli veniva richiesto il pagamento per non meglio specificate somme che esso avrebbe percepito dal nel periodo 2009/2019 in forza dell'art. Controparte_3
2, comma 2 e 4 della legge della 3 settembre 2002, n.20 e Controparte_1 dell' art. 1, c.1e della legge della 12 dicembre 2003, n.25; Controparte_1 che l'ingiunzione era nulla/illegittima/invalida perché il presunto credito azionato dall'Amministrazione era privo dei requisiti di certezza, liquidità ed esigibilità; che era stata emessa in carenza di poteri ed era priva di motivazione;
che le somme erano prescritte e nessuna messa in mora aveva ricevuto prima della notifica della ingiunzione opposta;
che le somme delle quali chiedeva la convenuta la ripetizione a titolo di preteso ingiustificato arricchimento, afferivano contratti e rapporti i cui effetti si erano esauriti ben prima della dichiarazione di incostituzionalità delle leggi regionali in parola laddove la sentenza della Corte Costituzionale, per ciò che riguarda i rapporti esauriti, statuisce, quindi, soltanto per il futuro e non per il passato, facendo quindi salvi i diritti acquisiti;
che non sussistevano i presupposti di cui all'art
2041 c.c.
La si costituiva in giudizio contestando l'avverso dedotto Controparte_1 chiedendo, altresì, il rigetto dell'opposizione e la conferma dell'impugnata ordinanza.
Sospesa l'ordinanza ingiunzione, concessi i termini di cui all'art 183 co 6 cpc, in mancanza di richieste istruttorie, la causa veniva rinviata per la precisazione delle conclusioni all'udienza del 30.1.2025, data in cui sostituita l'udienza con il deposito di note scritte ex art 127 ter cpc, preso atto delle suddette note scritte depositate dalle parti, il Giudice assegnava la causa a sentenza, concedendo i termini di cui all'art 190 c.p.c.
- 3 - L'opposizione è parzialmente fondata e, pertanto, va accolta nei limiti della motivazione che segue.
Va in via preliminare premesso che il giudizio ha ad oggetto l'ordinanza ingiunzione emessa dal con la quale Controparte_3
veniva richiesto al il pagamento della somma di euro 134.989,74 Pt_1
indebitamente dallo stesso percepita dal CP_3 Controparte_3 nel periodo 2009/2019 in virtù dell'art. 2, comma 2 e 4 della legge della
3 settembre 2002 n.20 e dell' art. 1, c.1e della legge della Controparte_1
12 dicembre 2003, n.25, norme dichiarate incostituzionali Controparte_1
dalla Corte Costituzionale con la sentenza n. 146/2019.
Orbene, è noto come lo speciale procedimento disciplinato dal R.D. 14 aprile
1910 n. 639 sia utilizzabile, da parte della P.A., “non solo per le entrate strettamente di diritto pubblico, ma anche per quelle di diritto privato, trovando il suo fondamento nel potere di autoaccertamento della medesima
P.A., con il solo limite che il credito in base al quale viene emesso l'ordine di pagare sia certo, liquido ed esigibile, dovendo la sua sussistenza, la sua determinazione quantitativa e le sue condizioni di esigibilità derivare da fonti, da fatti e da parametri obiettivi e predeterminati, rispetto ai quali
l'Amministrazione dispone di un mero potere di accertamento, restando affidata al giudice del merito la valutazione, in concreto, dell'esistenza dei suindicati presupposti” (in tal senso, ex multis, Cassazione civile, Sez. Un.,
25/05/2009, n. 11992).
Ebbene, il giudizio di opposizione all'ingiunzione fiscale emessa ex R.D. n.
639/1910 integra una domanda diretta all'accertamento dell'illegittimità della pretesa fatta valere con l'ingiunzione, in cui l'opponente assume le vesti di attore solo in senso formale, ma non anche in senso sostanziale, giacché tutti gli elementi dell'obbligazione vanno allegati e provati dall'amministrazione finanziaria, restando l'opponente soggetto, all'esito, all'onere dell'allegazione e della dimostrazione di eventuali fatti impeditivi, modificativi o estintivi
- 4 - dell'altrui pretesa (in tal senso, Cassazione civile, sez. I, 09/07/1999, n. 7179 ha così statuito: “Allorquando la p.a. sia convenuta in giudizio per effetto dell'impugnazione di un provvedimento impositivo (nella specie, un'ingiunzione emessa ai sensi dell'art. 3 r.d. n. 639 del 1910), e la relativa controversia riguardi l'esistenza di un credito della stessa p.a. riconducibile nell'ambito dei rapporti obbligatori di diritto privato, la posizione sostanziale delle parti - sebbene l'iniziativa dell'azione provenga dal privato nei cui confronti la pretesa amministrativa sia stata esercitata in via esecutoria - vede la p.a. nella veste di attrice ed il privato in quella di convenuto sicché, ai sensi dell'art. 2697 c.c., la prima deve provare i fatti costitutivi della sua pretesa, anche in relazione ad un suo diverso fondamento, mentre il secondo
è tenuto a dimostrare la loro inefficacia o l'esistenza di cause modificative od estintive di tali fatti”).
Detto altrimenti, il giudizio di opposizione a ingiunzione fiscale emessa ai sensi dell'art. 2 r.d. 14 aprile 1910 n. 639 integra “un ordinario giudizio di cognizione, che non si esaurisce nell'indagine sulla validità formale del provvedimento impugnato e sulla legittimità del ricorso dell'amministrazione
a questa particolare procedura, ma può estendersi all'accertamento sulla fondatezza nel merito della pretesa creditoria” (Cassazione civile sez. I,
10/05/2006, n. 10802).
In altre parole, (così Cass. n. 29653/2017) l'opposizione ad ingiunzione fiscale ha ad oggetto non soltanto l'atto amministrativo, ma anche il rapporto giuridico obbligatorio sottostante, e la cognizione del giudice adito non si limita ai vizi di legittimità formale dell'ingiunzione dedotti dall'opponente ma involge comunque, a prescindere da una espressa richiesta in tal senso,
l'accertamento sull'esistenza e l'entità del credito. In detto giudizio, infatti, con il richiedere il rigetto dell'avversa opposizione ovvero la conferma dell'impugnata ingiunzione, l'opposta amministrazione formula una domanda di riconoscimento (totale o parziale) del diritto al recupero del credito nella misura e per le ragioni causali già giustificanti l'ingiunzione, sulla cui
- 5 - fondatezza il giudice è tenuto a statuire, in base agli elementi di prova addotti dalle parti (assumendo l'amministrazione opposta, ai fini del riparto del relativo onere, la veste di attore in senso sostanziale), atteso che è lo stesso atto di accertamento notificato all'ingiunto, nei limiti da questi impugnato, ad integrare gli estremi della domanda sulla quale il giudice è chiamato a pronunciarsi (ex plurimis, Cass. 03/11/2011, n. 22792)
Occorre, poi, ricordare che la Suprema Corte ha ripetutamente affermato che
“ l'azione di ripetizione d'indebito oggettivo, ove esperita dall'Amministrazione, può essere esercitata con il procedimento d'ingiunzione di cui al R.D. 14 aprile 1910, n. 639, art. 2, applicabile non solo alle entrate strettamente di diritto pubblico, ma anche per quelle di diritto privato, senza che occorra la preventiva adozione di un autonomo provvedimento che accerti e quantifichi il debito restitutorio (Cass., n. 13139 del 2006 e n 34552 del 2020).
Alla luce di tali premesse possono essere disattese le eccezioni sollevate dall'opponente sul punto nell'atto di opposizione.
Secondo l'opponente, poi, l'ingiunzione di pagamento sarebbe generica, sarebbe priva del necessario requisito della certezza, liquidità ed esigibilità.
Orbene, tenuto conto del contenuto della ingiunzione di pagamento de quo la contestazione appare infondata.
La giurisprudenza univoca della Corte di Cassazione ha chiarito che, oltre che in generale per gli atti amministrativi, in particolare in relazione sia alla ingiunzione ex R.D. 1910/639, sia alla ingiunzione fiscale, sia alla ordinanza ingiunzione di sanzioni amministrative, è consentita la motivazione per relationem, essendo sufficiente che l'atto contenga elementi tali da porre l'ingiunto in grado di conoscere, oltre che l'ammontare del pagamento richiesto, la causale della richiesta di pagamento, e, cioè, gli elementi essenziali della pretesa che pongano il soggetto in condizione di contestare la validità della pretesa sia nell' an che nel quantum. Si veda in particolare
Cassazione S.U. n. 2874/1998 secondo la quale, in relazione alla ingiunzione
- 6 - di cui all'art. 2 del R.D. 1910/639, è sufficientemente che la motivazione contenga gli elementi necessari per porre l'ingiunto in grado di conoscere la somma richiesta e la relativa causale, e per consentirgli così di opporre adeguate contestazioni (vedi anche Cass. 3189/85). Anche il provvedimento che applica una sanzione amministrativa può essere motivato per relationem non essendo in tal caso l'amministrazione, salvo disposizione contraria, tenuta ad allegare o comunicare gli atti richiamati, essendo sufficiente che l'atto indicato in motivazione sia reso disponibile per l'interessato (ex mulits Cass.
18490/2014; 17104/2009).
L'ingiunzione di pagamento de qua è adeguatamente motivata. Essa ha ad oggetto le retribuzioni corrisposte dalla in virtù di norme Controparte_1 espressamente indicate nell'atto dichiarate incostituzionali, analiticamente quantificate secondo i prospetti agli atti dell'ufficio, indicate nell'importo principale, ridotto al netto da recuperare, e negli interessi.
A sua volta il prospetto, in atti, riporta analiticamente i periodi e gli importi elargiti.
La motivazione per relationem ha comunque posto l'ingiunto in grado di conoscere la somma richiesta e la relativa causale rispettando i principi giurisprudenziali sopra citati, tanto che l'ingiunto ha proposto una valida e tempestiva opposizione incardinando il presente giudizio.
Parte opponente, poi, pur ammettendo di essere stato posto in comando del ha contestato la ricezione delle somme. Controparte_3
In merito si osserva che parte opposta ha prodotto in giudizio il prospetto emolumenti nonché le note inviate al datore di lavoro dell'istante per la corresponsione del salario accessorio (cfr all. 10 e 10 bis della produzione di parte opposta) e la comunicazione di recupero. Sul punto va rilevato che il prospetto nonché le note sopra richiamate contengono un riferimento analitico al periodo di comando ed alle somme percepite e sotto tale profilo non può che rilevarsi assolutamente generica la contestazione formulata sul punto da parte opponente, la quale da un lato non ha smentito la sussistenza di un
- 7 - periodo in cui è stato posto in comando, dall'altro non ha formulato alcuna puntuale e circostanziata contestazione con riferimento allo specifico oggetto dei periodi e delle somme indicate nel prospetto, nelle note e nella comunicazione di recupero in atti, limitandosi a lamentare genericamente di non aver ricevuto le somme. Tali doglianze, a parere di questo giudice, non sono giustificate, giacché l'opponente, essendo parte del rapporto contrattuale, non può ignorare le vicende relative alle prestazioni di cui si discute e, quindi, ben avrebbe potuto prendere puntuale posizione su fatti di causa, come del resto richiesto dall'art. 167 del codice di rito ed indicare quali erano i periodi non in comando e le somme non percepite. Inoltre, lo stesso opponente ha ammesso, oltre al distacco anche di aver ricevuto gli emolumenti fissi ed accessori per le prestazioni lavorative. Ma in proposito vale la pena di ricordare che la corresponsione del salario accessorio in favore dei dipendenti in distacco e/o comando presso i gruppi consiliari del Controparte_3
è stato versato proprio dalla al dipendente
[...] Controparte_1
distaccato per il tramite dell'ufficio di appartenenza. Il dipendente, quindi, ha percepito il salario accessorio erogato in concreto dalla Controparte_1 tramite l'ufficio di appartenenza.
Giova a questo punto dar conto dell'iter seguito dal per addivenire CP_1
alla emissione della ordinanza in oggetto.
La vicenda trae origine dalla declaratoria di incostituzionalità delle leggi regionali nn. 20/2002 e 25/2003 giusta sentenza della Corte costituzionale n.
146/2019. La Corte dei conti – Sez. regionale di controllo per la CP_1
infatti, in sede di parifica di bilancio sul rendiconto del 2015 e del 2016, rilevato l'avvenuto esborso di consistenti somme complessivamente erogate al personale in servizio nel ruolo del Consiglio regionale a titolo di indennità previste dalle leggi regionali nn. 20/2002 e 25/2003, sollevava questione di costituzionalità di queste ultime.
In merito la Corte Costituzionale rilevava che “le norme regionali richiamate, come è evidente, istituiscono nuovi fondi al fine di destinare risorse ulteriori
- 8 - al trattamento accessorio dei dipendenti regionali, con elargizioni indistinte destinate a tutto il personale comandato o distaccato presso il Consiglio regionale (o presso organi dello stesso) e a quello in servizio presso le strutture organizzative del Consiglio, in ragione della mera attività di assistenza agli organi del Consiglio stesso. Nella relazione di accompagnamento alla decisione di parifica del rendiconto regionale relativo all'esercizio 2013, la Sezione regionale di controllo per la aveva, CP_1
non a caso, già segnalato che si tratta di indennità a importo fisso, sganciata da considerazioni di rendimento. Tali previsioni, peraltro, non trovano riscontro nella contrattazione collettiva nazionale di comparto, cui il legislatore statale demanda la determinazione e l'assegnazione delle risorse destinate al trattamento accessorio dei dipendenti pubblici, anche al fine di premiare il merito e il miglioramento delle prestazioni dei dipendenti, come previsto in specie dall'art. 45, commi 3 e 3-bis, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche). Nella disciplina del lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni la fonte collettiva assume caratteristiche peculiari, proprio perché fonte di rinvio governata da precisi vincoli di spesa. In ogni caso, i criteri che essa esprime per l'attribuzione delle risorse disponibili sono vincolanti. Alla luce di quanto previsto dalla contrattazione collettiva nazionale di comparto – che individua puntualmente le risorse aggiuntive da destinare alle politiche di sviluppo delle risorse umane e della produttività (artt. 15 e 17 del contratto collettivo nazionale di lavoro sottoscritto il 1° aprile 1999, comparto Regioni e autonomie locali;
art. 31 del CCNL 22 gennaio 2004 del comparto Regioni e autonomie locali)
e le àncora alla finalità di «promuovere effettivi e significativi miglioramenti nei livelli di efficienza e di efficacia degli enti e delle amministrazioni e di qualità dei servizi istituzionali mediante la realizzazione di piani di attività anche pluriennali e di progetti strumentali e di risultato basati su sistemi di programmazione e di controllo quali-quantitativo dei risultati» (così l'art. 17
- 9 - del CCNL del 1° aprile 1999) – si conferma il contrasto delle norme regionali censurate con i parametri costituzionali evocati. Le norme regionali hanno introdotto la previsione di un nuovo trattamento economico accessorio per il personale regionale che, oltre a non essere coerente con i criteri indicati dai contratti collettivi di comparto, è innanzi tutto in contrasto con la riserva di competenza esclusiva assegnata al legislatore statale dall'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost. in materia di ordinamento civile. A questa materia, secondo la costante giurisprudenza di questa Corte (ex plurimis, sentenze n.
175 e n. 72 del 2017; n. 257 del 2016; n. 180 del 2015; n. 269, n. 211 e n. 17 del 2014), deve ricondursi la disciplina del trattamento giuridico ed economico dei dipendenti pubblici e quindi anche regionali, «retta dalle disposizioni del codice civile e dalla contrattazione collettiva» nazionale, cui la legge dello Stato rinvia (sentenza n. 196 del 2018). Non è superfluo rimarcare che lo spazio della contrattazione decentrata e integrativa, individuato dall'art. 40, comma 3-bis, del d.lgs. n. 165 del 2001 come sede idonea per la destinazione di risorse aggiuntive relative al trattamento economico accessorio colle-gato alla qualità del rendimento individuale, è uno spazio circoscritto e delimitato dai contratti nazionali di comparto. La contrattazione non potrà che svolgersi «sulle materie, con i vincoli e nei limiti stabiliti dai collettivi nazionali, tra i soggetti e con le procedure negoziali che questi ultimi prevedono». Come questa Corte ha recentemente evidenziato
«[i] due livelli della contrattazione sono […] gerarchicamente ordinati, in specie nel settore del lavoro pubblico, poiché solo a seguito degli atti di indirizzo emanati dal e diretti all' per l'erogazione dei fondi, CP_5 CP_6
secondo quanto previsto dalla contrattazione collettiva nazionale, può aprirsi la sede decentrata e sotto-ordinata di contrattazione» (sentenza n. 196 del
2018). L'istituzione dei nuovi fondi, prevista dalle norme regionali in violazione della competenza legislativa esclusiva statale, ha determinato, quale inevitabile conseguenza, un aggravio della spesa per il personale regionale che, «per la sua importanza strategica, [costituisce] non già una
- 10 - minuta voce di dettaglio» nei bilanci delle amministrazioni pubbliche, ma «un importante aggregato della spesa di parte corrente» (fra le altre, sentenza n.
108 del 2011). Tale spesa, non autorizzata dal legislatore statale e dunque non divenuta oggetto di rinvio alla contrattazione di comparto, non può trovare per ciò stesso legittima copertura finanziaria. Essa incide negativamente sull'equilibrio dei bilanci e sulla sostenibilità del debito pubblico, in violazione degli artt. 81 e 97, primo comma, Cost. Il nesso funzionale che connette la violazione della competenza statale in materia di
«ordinamento civile» con la tutela del bilancio inteso quale bene pubblico viene in rilievo in modo netto nello specifico caso sottoposto al vaglio di questa Corte”. A seguito della suddetta pronuncia, la Corte dei Conti emanava la Decisione n. 172/2019/PARI ed analoga Decisione n. 217/2019/PARI con le quali non parificava il rendiconto di bilancio, imponendo, altresì, il recupero del credito dell'Amministrazione, relativo agli emolumenti non dovuti, nei confronti dei percettori delle somme.
Pertanto, proprio per effetto delle suddette pronunce la ha Controparte_1
azionato le pretese restitutorie nei confronti di coloro che avevano ricevuto retribuzioni per attività lavorative svolte in base alle leggi regionali nn.20/2002 e 25/2003, poi dichiarate incostituzionali, perché divenute indebite.
L'illegittimità dell'apprensione opera, infatti, retroattivamente, essendo condivisibile l'orientamento della Corte di Cassazione secondo cui “l'indebito oggettivo si verifica o perché manca la causa originaria giustificativa del pagamento (“conditio indebiti sine causa”) o perché la causa del rapporto originariamente esistente è poi venuta meno in virtù di eventi successivi che hanno messo nel nulla o reso inefficace il rapporto medesimo (“conditio ob causam finitam”)”, e ciò secondo una “distinzione che risale al diritto romano”, e che “è ripresa dalla dottrina italiana, sulla base del nuovo testo dell'art. 2033 c.c. nel quale è stato trasfuso l'art. 1327 codice abrogato
(1865) che stabiliva il principio della inefficacia degli atti privi di una “causa
- 11 - solvendi” (così, in motivazione, Cass. Sez. 3, sent. 1 luglio 2005, n. 14084; in senso analogo già Cass. Sez. 3, sent. 20 dicembre 1974, n. 4378 e Cass. Sez.
3, sent. 22 settembre 1979, n. 4889). Nondimeno, se l'ipotesi della “conditio ob causam finitam” è ravvisabile, di regola, quando il credito risulti “venuto meno successivamente a seguito di annullamento, rescissione o inefficacia connessa ad una condizione risolutiva avveratasi” (Cass. Sez. 3, sent. 28 maggio 2013, n. 13207), a tali evenienze va equiparata quella verificatasi nel caso che occupa, ovvero la declaratoria di illegittimità costituzionale della norma disciplinante la quota di tariffa, del corrispettivo previsto per il servizio idrico, destinata a remunerare il servizio di depurazione, giacché è essa ad aver reso “indebito”, addirittura con effetto “ex tunc”, tale pagamento”. (così Cassazione Civile in sentenza n. 3314 del 11/02/2020).
Le pronunce dichiarative di illegittimità costituzionale eliminano, infatti, la norma con effetto "ex tunc", con la conseguenza che essa non è più applicabile, indipendentemente dalla circostanza che la fattispecie sia sorta in epoca anteriore alla pubblicazione della decisione. Il principio che gli effetti dell'incostituzionalità non si estendono ai rapporti ormai esauriti in modo definitivo riguarda le sole ipotesi in cui si sia formato il giudicato, si sia verificato altro evento cui l'ordinamento collega il consolidamento del rapporto medesimo ovvero si siano prodotte preclusioni processuali, decadenze o prescrizioni non direttamente investite, nei loro presupposti formativi, dalla pronuncia d'incostituzionalità. Nella sentenza della Corte costituzionale 11/02/2015 n. 10 è enunciato il principio secondo cui “e' pacifico che l'efficacia delle sentenze di accoglimento non retroagisce fino al punto di travolgere le «situazioni giuridiche comunque divenute irrevocabili» ovvero i «rapporti esauriti». Pertanto, il principio della retroattività «vale
[…] soltanto per i rapporti tuttora pendenti, con conseguente esclusione di quelli esauriti, i quali rimangono regolati dalla legge dichiarata invalida»
(sentenza n. 139 del 1984, ripresa da ultimo dalla sentenza n. 1 del 2014).”
Ma nel caso di specie il consolidamento delle situazioni giuridiche
- 12 - intervenuto medio tempore non risultano allegate e dedotte. Ne consegue che alcun avvallo di legittimità può discendere da atti regolamentari, nelle specie le delibere del Consiglio regionale, ovvero da atti negoziali, quali gli accordi decentrati, dal momento che essi risultano adottati sul presupposto della vigenza della normazione primaria regionale, dichiarata incostituzionale e, quindi, essi risultano travolti a seguito della declaratoria di incostituzionalità.
Parimenti, non risulta dotato di autonoma rilevanza decisionale il richiamo all'art. 2041 c.c. in ordine al quale i ricorrenti hanno mosso una specifica allegazione.
Quanto all'eccepita prescrizione vi è premettere che il decorso della prescrizione non è stato impedito dalla vigenza delle leggi poi dichiarate incostituzionali, atteso che «le pronunce della Corte Costituzionale con le quali viene dichiarata la illegittimità costituzionale di norme di legge hanno efficacia retroattiva con il limite dei rapporti già esauriti al momento della pubblicazione della decisione, intendendosi per tali non solo quelli che, a tale data, hanno trovato sul piano giudiziale soluzione definitiva con sentenza passata in giudicato (salvo quanto disposto, in materia penale, dall'art. 30 della legge 11 marzo 1953, n. 87), ma altresì quelli rispetto ai quali sia decorso il termine di prescrizione o di decadenza per l'esercizio dei diritti ad essi relativi. Ciò in quanto il vizio di illegittimità costituzionale non ancora dichiarato non costituisce un impedimento giuridico all'esercizio del diritto assicurato dalla norma depurata dalla incostituzionalità, con la conseguenza che il mancato esercizio dello stesso è imputabile alla condotta omissiva dell'interessato, e non è idoneo a giustificare il mancato decorso della prescrizione, o lo spostamento del "dies a quo" del relativo termine alla data della pubblicazione della sentenza della Corte Costituzionale»(cfr. Cass.
19/05/2000, n. 6486; in senso conforme: Cass. 13/01/2021, n.386; Cass.
15/03/2001, n. 3796; Cass. 05/06/1998, n. 5577; Cass. 27/01/1993, n. 986;
Cass. 19/02/1987, n. 1814).
- 13 - Ancora, va evidenziato che il termine di prescrizione decennale dell'azione di ripetizione dell'indebito inizia a decorrere dal giorno della dazione effettiva delle spettanze (cfr. Cass. 15/01/1993, n. 414; Cass. 13/04/2005, n. 7651), mentre nell'azione ex art. 2041 cod. civ., esso decorre dal verificarsi della coppia arricchimento – diminuzione patrimoniale, che nel caso in esame si è avuto con il pagamento degli emolumenti poi chiesti in restituzione dalla
CP_1
Sulla base di tali premesse va quindi esaminata l'eccezione di prescrizione formulata.
Orbene, l'interruzione della prescrizione si è verificata con l'invito alla restituzione di quanto asseritamente percepito a titolo di indebito arricchimento, rivolto allo stesso con note del DG RUFS prot. n. 0017271/u e prot. n. 0017311/u del 02/12/2020 inviate all'indirizzo di posta elettronica e lette dall'opponente in data 11.12.2020 quindi devono Email_1
ritenersi prescritti i crediti maturati anteriormente al 11.12.2010.
Orbene, l'opponente asserisce di non essere venuto a conoscenza della suddetta nota inviata all'indirizzo pec del suo datore di lavoro. Occorre, allora, ricordare che l'atto di costituzione è un atto di natura stragiudiziale relativamente al quale trova applicazione la disciplina dell'art. 1335 c.c. La presunzione di cui all'art. 1335 cod. civ. opera anche quando la dichiarazione recettizia sia inviata presso il datore di lavoro dell'interessato e ciò in forza del consolidato principio di diritto secondo cui “l'atto di costituzione in mora
è un atto giuridico unilaterale recettizio per il quale è richiesta la forma scritta, ed è idoneo a produrre l'effetto interruttivo della prescrizione previsto dall'art. 2943, comma 4, c.c., a condizione che esso giunga nella sfera di conoscenza del debitore, in quanto la dichiarazione recettizia, ai sensi dell'art. 1335 c.c., si presume conosciuta nel momento in cui giunge all'indirizzo del destinatario, da intendersi come luogo che, per collegamento
- 14 - ordinario (dimora o domicilio) o per normale frequentazione per
l'esplicazione della propria attività lavorativa, o per preventiva indicazione o pattuizione, risulti in concreto nella sfera di dominio e controllo del destinatario stesso, apparendo idoneo a consentirgli la ricezione dell'atto e la possibilità di conoscenza del relativo contenuto” (cfr. Cass., sez. III, n. 27412 del 08/10/2021, relativa ad una costituzione in mora consegnata presso la sede di lavoro del destinatario, pubblico dipendente, anziché presso la propria abitazione;
in senso conforme, vedi Cass., sez. lav., n. 773 del 20/01/2003).
Nel caso di specie dalla documentazione agli atti emerge che l'istante è venuto a conoscenza della predetta nota in data 11.12.2020 come da ricevute di consegna dei messaggi di posta elettronica certificata con cui sono state trasmesse la sopra menzionate note prot. n. 0017271/u e prot. n. 0017311/u
(documenti nn. 7 e 8) e nota prot. n. 4350/2022 del 05/04/2022 (documento n.
9) con la quale ha comunicato al Consiglio regionale Controparte_7
lo stato delle notifiche relative alle comunicazioni di avvio delle procedure per la ripetizione del credito in menzione;
nello specifico, risulta che l'invito alla restituzione dell'indebito trasmesso dal alla è CP_8 CP_7
stato stato notificato -mediante il sistema interno di corrispondenza e notifica, denominato DOCJOB- e letto dal sig. in data 11/12/2020. Pt_1
Dunque, la messa in mora si presume conosciuta dal Russo a partire dal
11.12.2020. Ne consegue che la prescrizione è stata interrotta una prima volta in data 11.12.2020 e una seconda volta in data 28.06.2022, al momento della notificazione dell'ingiunzione. Devono quindi ritenersi non dovuti i crediti maturati sino a tale data che, applicando la percentuale richiesta in recupero, ammontano ad € 30970,15 somma da sottrarre all'importo dovuto pari ad €
114.383,45 importo netto derivante dalla riduzione percentuale pari al
48,64%.
- 15 - Deve, inoltre, evidenziarsi nelle more del giudizio è intervenuta la Corte
Costituzionale fissando i principi cui l'ordinamento nazionale deve attenersi nell'interpretazione dell'art. 2033 c.c. con riferimento alle retribuzioni assertivamente indebite dei pubblici dipendenti e ha precisato in quali termini assume rilevanza il legittimo affidamento del percipiente, in relazione all'art. 1 Prot. addiz. CEDU e, quindi, all'art. 117, primo comma.
Nella sentenza n 8/2023, emessa dalla Corte si evidenzia che “nell'ambito della ripetizione di indebiti retributivi e previdenziali erogati da soggetti pubblici, alla stregua dell'interpretazione dell'art. 1 Prot. addiz. CEDU
(“«[o]gni persona fisica o giuridica ha diritto al rispetto dei suoi beni» e la
Corte EDU, valorizzando proprio la nozione di bene, ha ascritto a tale paradigma la tutela dell'affidamento legittimo («legitimate expectation»), situazione soggettiva dai contorni più netti di una semplice speranza o aspettativa di mero fatto («hope»), l'identificazione di una situazione di legitimate expectation non importa, nondimeno, per ciò solo l'intangibilità della prestazione percepita dal privato”.
Inoltre, la Consulta, in merito al profilo della proporzionalità dell'interferenza, in quanto sede del bilanciamento di interessi fra le esigenze sottese al recupero delle prestazioni indebitamente erogate e la tutela dell'affidamento incolpevole, unico profilo su cui si appuntano le censure della Corte EDU, ha osservato che “la Corte EDU riconosce agli Stati contraenti un margine di apprezzamento ristretto, onde evitare che gravi sulla persona fisica un onere eccessivo e individuale, avuto riguardo al particolare contesto in cui si inquadra la vicenda…. In definitiva, la giurisprudenza della Corte EDU offre una ricostruzione dell'art. 1 Prot. addiz. CEDU vòlta a stigmatizzare interferenze sproporzionate rispetto all'affidamento legittimo ingenerato dall'erogazione indebita da parte di soggetti pubblici di prestazioni di natura previdenziale, pensionistica e non, nonché retributiva”.
La Corte costituzionale ha riscontrato che “l'ordinamento nazionale delinea un quadro di tutele che, se adeguatamente valorizzato, supera ogni dubbio di
- 16 - possibile contrasto fra l'art. 2033 cod. civ. e l'art. 117, primo comma, Cost., in relazione al citato parametro convenzionale interposto….. e, avuto riguardo a materie esclusivamente retributive, ha osservato che “si annovera tra le tutele specifiche e particolarmente incisive, che escludono la ripetizione dell'indebito, la previsione di cui all'art. 2126 cod. civ., riferita a una prestazione di natura retributiva”, giungendo ad affermare che “11.- Al di fuori del raggio di disposizioni speciali che, nel campo delle prestazioni retributive, previdenziali e assistenziali, prevedono, nell'ordinamento italiano, l'irripetibilità dell'attribuzione erogata, opera, viceversa, la disciplina generale dell'indebito oggettivo, di cui all'art. 2033 cod. civ., secondo la quale: «[c]hi ha eseguito un pagamento non dovuto ha diritto di ripetere ciò che ha pagato. Ha inoltre diritto ai frutti e agli interessi dal giorno del pagamento, se chi lo ha ricevuto era in mala fede, oppure, se questi era in buona fede, dal giorno della domanda».
In relazione all'art. 2033 cc. e alla valorizzazione della posizione del percipiente in termini di affidamento legittimo, la Consulta ha affermato che
“gli elementi che possono rilevare ex fide bona ai fini dell'individuazione di un affidamento legittimo riposto in una prestazione indebita erogata da un soggetto pubblico trovano, a ben vedere, riscontro in quelli di cui si avvale la
Corte EDU per individuare una legitimate expectation…..conta in primis il tipo di relazione fra solvens e accipiens. Ed è palese che un soggetto pubblico facilmente ingenera, nell'accipiens-persona fisica, una fiducia circa la spettanza dell'erogazione effettuata, non solo in ragione della sua competenza professionale, ma anche per il suo perseguire interessi generali. In ogni caso, neppure quanto detto sopra è sufficiente a delineare un affidamento, poiché ex fide bona rilevano sempre le circostanze concrete… Similmente la giurisprudenza della Corte EDU valorizza: il tipo di prestazioni erogate
(retributive o previdenziali), il carattere ordinario dell'attribuzione nonché il suo perdurare nel tempo, sì da ingenerare la ragionevole convinzione sul suo essere dovuta. Al contempo, l'affidamento legittimo presuppone sempre anche
- 17 - la buona fede soggettiva dell'accipiens, che, a sua volta, non può che evincersi da indici oggettivi. In questa stessa prospettiva, la Corte EDU dà rilievo: alla spontaneità dell'attribuzione o alla richiesta della stessa effettuata in buona fede, alla mancanza di un pagamento manifestamente privo di titolo o fondato su un mero errore di calcolo o su un errore materiale, nonché alla omessa previsione di una clausola di riserva di ripetizione”. Quanto all'apparato rimediale approntato dall'ordinamento nazionale a sua difesa e quanto alla sua idoneità a evitare il contrasto con
l'art. 1 Prot. addiz. CEDU e, di riflesso, una violazione dell'art. 117, primo comma, Cost., la Corte costituzionale ha osservato che “Un primo fondamentale ruolo spetta alla categoria della inesigibilità, che si radica nella clausola generale di cui all'art. 1175 cod. civ., la quale - come già anticipato (punto 12) - impone ad ambo le parti del rapporto obbligatorio di comportarsi secondo correttezza o buona fede oggettiva. Tale canone di comportamento, inter alia, vincola il creditore a esercitare la sua pretesa in maniera da tenere in debita considerazione, in rapporto alle circostanze concrete, la sfera di interessi che fa riferimento al debitore. Di qui, la rilevanza che possono assumere, nell'attuazione del rapporto obbligatorio avente a oggetto la ripetizione dell'indebito, tanto lo stesso affidamento legittimo ingenerato nel percipiente, quanto le condizioni in cui versa quest'ultimo. Il primo accorgimento, imposto ex fide bona dalla sussistenza in capo all'accipiens di un affidamento legittimo circa la spettanza dell'attribuzione ricevuta, risiede nel dovere da parte del creditore di rateizzare la somma richiesta in restituzione, tenendo conto delle condizioni economico-patrimoniali in cui versa l'obbligato, che, ex abrupto, si trova a dover restituire ciò che riteneva di aver legittimamente ricevuto. La pretesa si dimostra dunque inesigibile fintantoché non sia richiesta con modalità che il giudice reputi conformi a buona fede oggettiva (ex multis, Consiglio di Stato, sezione seconda, sentenza 10 dicembre 2020, n. 7889; parere 31 dicembre
2018, n. 3010; adunanza plenaria, sentenza 26 ottobre 1993, n. 11). Il rilievo
- 18 - che possono assumere le circostanze concrete e, in particolare, la considerazione delle condizioni personali del debitore hanno poi indotto gli interpreti a valorizzare anche forme ulteriori di inesigibilità, sia temporanea sia parziale, della prestazione. L'inesigibilità, in tal modo, attenua la rigidità dell'obbligazione restitutoria che, in quanto obbligazione pecuniaria, non vede operare - per comune insegnamento - la causa estintiva costituita dall'impossibilità della prestazione. In particolare, l'inesigibilità non colpisce la fonte dell'obbligazione, ma funge da causa esimente del debitore, quando
l'esercizio della pretesa creditoria, entrando in conflitto con un interesse di valore preminente, si traduce in un abuso del diritto”. In conclusione, la
Consulta ha enunciato che “la clausola della buona fede oggettiva consente, sul presupposto dell'affidamento ingenerato nell'accipiens, di adeguare, innanzitutto, tramite la rateizzazione, il quomodo dell'adempimento della prestazione restitutoria, tenendo conto delle condizioni economiche e patrimoniali dell'obbligato. Inoltre, in presenza di particolari condizioni personali dell'accipiens e dell'eventuale coinvolgimento di diritti inviolabili, la buona fede oggettiva può condurre, a seconda della gravità delle ipotesi, a ravvisare una inesigibilità temporanea o finanche parziale”.
Deve ritenersi alla stregua dei principi richiamati che la Controparte_1
abbia salvaguardato il legittimo affidamento e la buona fede del ricorrente, attraverso la riduzione percentuale del debito (riduzione del 48,64 %) e la possibilità di rateizzazione, operata ancor prima della pronuncia della
Consulta (cfr. lettera che ha preceduto l'emissione dell'ordinanza ingiunzione oggetto di causa), non sussistendo alcuna possibilità per il ricorrente di conseguire, nell'invocare la buona fede e la tutela del legittimo affidamento, la declaratoria di irripetibilità di quanto percepito.
La Corte ha precisato che le condizioni personali del debitore, “ove correlate
a diritti inviolabili, potrebbero far ritenere al giudice definitivamente giustificato anche un adempimento parziale, che solo in casi limite potrebbe approssimarsi alla totalità dell'importo dovuto” e con specifico richiamo ad
- 19 - alcune pronunce del Consiglio di Stato (Consiglio di Stato, sezione terza, sentenza 30 gennaio 1990, n. 57; danno applicazione a quanto sopra richiamato sezione sesta, sentenze 27 ottobre 2014, n. 5315; 12 dicembre
2002, n. 6787 e 28 maggio 2001, n. 2899) solo “in presenza di particolari condizioni personali dell'accipiens e dell'eventuale coinvolgimento di diritti inviolabili, la buona fede oggettiva può condurre, a seconda della gravità delle ipotesi, a ravvisare una inesigibilità temporanea o finanche parziale”.
Ciò significa che l'irrepetibilità costituisce l'estrema ratio che non potrà mai riguardare l'intero importo dovuto ed il cui relativo onere ricade sulla parte che la invoca.
Non è sufficiente far riferimento alla natura del credito retribuzioni. Come affermato dal Tribunale di Napoli, sezione lavoro in numerose pronunce le somme oggetto di ingiunzione costituivano indennità accessorie di certo non rientranti nella retribuzione costituzionalmente garantita di cui all'art 36 C.; indennità che, allo stato degli atti, non è dato ritenere fossero finalizzate a remunerare attività lavorative esulanti dai compiti già disimpegnati. Solo la prestazione di un'attività lavorativa eseguita, per effetto di comando/distacco, in 'aggiunta' in termini qualitativi (oltre che quantitativo) a quella svolta fino a quel momento come personale stabilmente appartenente ai ruoli dell'Ente pubblico, potrebbe determinare i presupposti richiesti dalla norma invocata, che garantisce la remunerazione in rapporto alla qualità e quantità del lavoro eseguito 'di fatto' a sensi dell'art 36 Cost. (retribuzione sufficiente). Ma tanto non risulta né dedotto né provato
Tali conclusioni consentono di escludere, in radice, anche i presupposti per l'invocata operatività dell'art. 2041 c.c. dal momento che l'impossibilità di sostenere un'autonoma remunerabilità delle attività svolte impedisce di concretizzare un ingiustificato arricchimento da parte della P.A.
- 20 - Il parziale accoglimento dell'opposizione unitamente alla novità delle questioni trattate induce questo Giudice ad operare la integrale compensazione delle spese di lite.


P.Q.M.


Il Tribunale in composizione monocratica, definitivamente pronunciando disattesa ogni diversa istanza ed eccezione, così provvede:
a) Accoglie parzialmente l'opposizione e dichiara non dovuto il credito vantato dalla per indebita percezione dal 2009 al dicembre Controparte_1
2010 pari ad € 30.970,15 rigetta per il resto il ricorso b) Compensa le spese del giudizio
Così deciso in Napoli, il 8.5.2025
IL GIUDICE
Dott.ssa Anna Maria Pezzullo
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