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REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
IL TRIBUNALE DI NAPOLI
QUINTA SEZIONE CIVILE in composizione monocratica, in persona del Giudice, dott.ssa Maria Luisa Buono, ha pronunziato la seguente
SENTENZA nella causa civile iscritta al n. 29537/2021 del ruolo generale degli affari contenziosi, avente ad oggetto: opposizione a precetto ex art. 615 co.

1. c.p.c e vertente
TRA
(C.F. ), rappresentato e difeso dagli avv. Parte_1 C.F._1
Donatella Langione (c.f. ) e dall'avv. Vincenzo Maisto (c.f. C.F._2
), in virtù di procura allegata in atti C.F._3
-attore opponente-
E
(C.F. ), in persona del Ministro p.t, rappresentata Controparte_1 P.IVA_1
e difesa dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli (C.F. , elettivamente C.F._4 domiciliata in via Armando Diaz 11
-convenuto opposto
NONCHE'
, C.F./P.I.: , in persona del legale Controparte_2 P.IVA_2 rapp.te p.t, rappresentata e difesa dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli (C.F.
), in virtù di procura allegata agli atti P.IVA_3
-convenuta opposta -
CONCLUSIONI
Come da verbale in atti.
RAGIONI DI FATTO E DI DIRITTO DELLA DECISIONE
Con atto di citazione regolarmente notificato conveniva in giudizio, dinanzi al Parte_1
Tribunale di Napoli, l' ed il , proponendo Controparte_2 Controparte_1 opposizione avverso la cartella esattoriale n. 07120090118937574000 per euro 44.206,51, dovuta a titolo di spese processuali dell'anno 1998, conosciuta a seguito del rilascio dell'estratto di ruolo. In

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particolare, eccepiva la prescrizione dei crediti stante l'omessa notifica della cartella nonché la violazione del diritto di difesa ex art 60 DPR 633/1972 e la mancanza di idonea qualifica del dirigente rappresentante dell'Ente. Concludeva, pertanto, chiedendo al giudice adito di provvedere come segue:“- Accertare e dichiarare la prescrizione del ruolo impugnato e la mancanza di titolo idoneo all'iscrizione del ruolo per insussistenza del diritto dell'ente per i motivi sopra indicati;
- Per l'effetto annullare la cartella esattoriale n. 071/2009/01189375/74/000 che si assume notificata il 23/11/2009 per un importo di euro 44.206,51; - Condannare i convenuti alla refusione delle spese e competenze di lite in favore dei procuratori costituti, oltre IVA e CPA, come per legge.”.
Si costituiva, altresì, il che chiedeva il rigetto della domanda, deducendo Controparte_1
l'incompetenza del giudice civile in favore del giudice penale in particolare in relazione all'eccezione di prescrizione. Il deduceva, inoltre, l'inammissibilità dell'azione per carenza di interesse, CP_1
l'infondatezza dell'eccezione di prescrizione e la propria carenza di legittimazione passiva, con vittoria di spese del presente giudizio.
Si costituiva altresì in giudizio l' chiedendo il rigetto Controparte_2 dell'opposizione e deducendo l'inammissibilità dell'impugnazione dell'estratto di ruolo per carenza di interesse ad agire, essendo stata la cartella validamente notificata, nonché l'infondatezza dell'eccezione di prescrizione in virtù degli atti interruttivi documentati.
Con ordinanza del 18/12/2024 la causa veniva riservata in decisione, con la concessione dei termini di cui all'art. 190 c.p.c..
MOTIVI DI DIRITTO

2. Preliminarmente, va respinta l'eccezione sollevata dall'Avvocatura dello Stato di incompetenza di questo giudice a conoscere della presente controversia per essere competente il giudice dell'esecuzione penale. Al riguardo, la giurisprudenza di legittimità ha chiarito che se, per un verso,
l'impugnazione di cartelle di pagamento relative a spese di giustizia rientra nella giurisdizione ordinaria non vertendosi in tema di tributi (cfr., ad es., Cass., Sez. U., 31/07/2017, n. 18979); per altro verso, quanto al riparto con la cognizione del giudice penale, ha chiarito che “in tema di opposizione a cartelle di pagamento per spese di giustizia, cui siano sottesi provvedimenti adottati dal giudice penale, sono riservate alla cognizione del giudice civile le contestazioni riguardanti o aspetti squisitamente contabili o la riconducibilità di talune voci al perimetro di applicabilità della condanna, sempre che non vi siano dubbi sulla definizione del detto perimetro e si verta, quindi, solo sul concreto rispetto di esso in sede di quantificazione. Qualora, viceversa, si discuta della reale definizione del perimetro e, pertanto, della portata della stessa statuizione penale, la questione appartiene alla cognizione del giudice dell'esecuzione penale” (Cass 23775/2022; Cass. sez. III, sentenza n. 14598 del 09/07/2020; cfr. anche Cass. sez. un. penali, n. 491/2012 del 29/09/2011). 3
Ancora la Cassazione ha chiarito, in tema di recupero di spese di giustizia penali, che il giudice civile adito ex art 615 c.p.c. può conoscere “solo dei motivi riguardanti la quantificazione delle spese processuali operata dagli organi amministrativi competenti successivamente alla formazione del titolo esecutivo giudiziale, costituito dalla pronuncia di condanna emessa dal giudice penale (Nella specie, la S.C. ha respinto i ricorsi dell'agente della riscossione e del Controparte_1
proposti contro una sentenza di appello che aveva correttamente ritenuto che spettasse al
[...] giudice civile conoscere, in sede di opposizione all'esecuzione, delle contestazioni relative alla mera quantificazione delle spese processuali poste a carico di un soggetto sulla base di un provvedimento penale di condanna) -Cass Sez. 3 - , ordinanza n. 37138 del 19/12/2022 (Rv. 666339 - 01).
Dunque, nel caso in oggetto, non essendovi alcuna contestazione riferibile alla portata della statuizione penale, ma concentrandosi i motivi di opposizione sulla sopravvenuta estinzione dei crediti azionati (spese processuali) nonché su profili di regolarità dell'escussione esattoriale, sussiste senza dubbio la competenza del giudice civile.

3. Ciò premesso, tra i motivi esposti, carattere preliminare ed assorbente di qualsivoglia altra doglianza di merito sollevata da tutte le parti in causa, assume quello dell'interesse ad impugnare un mero estratto di ruolo.
La questione è stata a lungo dibattuta, facendo registrare posizioni contrastanti in giurisprudenza.
Al riguardo è, però, intervenuto il legislatore che, con l'art. 3 bis del d.l. 21 ottobre 2021 n. 146, convertito dalla l. 17 dicembre 2021, n. 215, ha introdotto il comma 4 bis all'art. 12 del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602.
La norma in questione è così formulata: L'estratto di ruolo non è impugnabile. Il ruolo e la cartella di pagamento che si assume invalidamente notificata sono suscettibili di diretta impugnazione nei soli casi in cui il debitore che agisce in giudizio dimostri che dall'iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio per la partecipazione a una procedura di appalto, per effetto di quanto previsto nell'articolo 80, comma 4, del codice dei contratti pubblici, di cui al decreto legislativo 18 aprile
2016, n. 50, oppure per la riscossione di somme allo stesso dovute dai soggetti pubblici di cui all'articolo 1, comma 1, lettera a), del regolamento di cui al decreto del Ministro dell'economia e delle finanze 18 gennaio 2008, n. 40, per effetto delle verifiche di cui all'articolo 48-bis del presente decreto o infine per la perdita di un beneficio nei rapporti con una pubblica amministrazione.
La puntuale distinzione fra ruolo ed estratto di ruolo era stata oggetto della sentenza della Corte di
Cassazione a Sezioni Unite n. 19704 del 2015, la quale aveva precisato:
- che il ruolo, come stabilito dall'art. 10, comma 1, lett. b), del d.P.R. n. 602 del 1973, è l'elenco dei debitori e delle somme da essi dovute formato dall' ai fini della riscossione a mezzo del CP_3 4
concessionario; è un atto amministrativo impositivo tipico che viene consegnato al concessionario, il quale redige la cartella di pagamento contenente l'intimazione ad adempiere l'obbligo risultante dal ruolo (art. 25, comma 2, del d.P.R. n. 602 del 1973) e provvede alla relativa notificazione;
è un atto che deve essere notificato e la sua notificazione coincide con la notificazione della cartella di pagamento (art. 21, comma 1, del d.lgs. n. 546 del 1992); è un atto impugnabile (art. 19, comma 1, lett. d), del d.lgs. n. 546 del 1992;
- che l'estratto di ruolo è un documento non previsto da alcuna disposizione di legge, è un elaborato informatico formato dall'esattore e consegnato al contribuente, a seguito di specifica richiesta, che riporta l'elenco delle cartelle ma che non contiene alcuna pretesa impositiva, diretta o indiretta;
di conseguenza, è un documento non impugnabile per mancanza di interesse. Nondimeno, dopo l'affermazione, in linea generale, della non sussistenza di interesse a impugnare un estratto di ruolo in quanto tale, la Corte di legittimità ha soggiunto che può sussistere un “interesse a impugnare il contenuto dell'estratto di ruolo, ossia gli atti che in esso sono indicati e riportati” invalidamente notificati o non notificati e dei quali il contribuente sia venuto a conoscenza attraverso l'estratto di ruolo e non attraverso una valida notifica.
Di conseguenza, la Corte espresse il seguente principio di diritto: “è ammissibile l'impugnazione della cartella (e/o del ruolo) che non sia stata (validamente) notificata e della quale il contribuente sia venuto a conoscenza attraverso l'estratto di ruolo rilasciato su sua richiesta dal concessionario, senza che a ciò sia di ostacolo il disposto dell'ultima parte del d.lgs. n. 546 del 1992, art. 19, comma 3, posto che una lettura costituzionalmente orientata di tale norma impone di ritenere che la ivi prevista impugnabilità dell'atto precedente non notificato unitamente all'atto successivo notificato non costituisca l'unica possibilità di far valere l'invalidità della notifica di un atto del quale il contribuente sia comunque legittimamente venuto a conoscenza e pertanto non escluda la possibilità di far valere tale invalidità anche prima, nel doveroso rispetto del diritto del contribuente a non vedere senza motivo compresso, ritardato, reso più difficile ovvero più gravoso il proprio accesso alla tutela giurisdizionale quando ciò non sia imposto dalla stringente necessità di garantire diritti o interessi di pari rilievo rispetto ai quali si ponga un concreto problema di reciproca limitazione”.
Da ciò, quella che è stata definita la “proliferazione” di contestazioni dei crediti riportati in estratti di ruolo per “far valere, spesso pretestuosamente, ogni sorta d'eccezione avverso cartelle notificate anche molti anni prima, senza che l'agente della riscossione si fosse attivato in alcun modo per il recupero delle pretese ad esse sottese, e perfino nei casi in cui avesse rinunciato anche all'esercizio della tutela” (relazione della Commissione interministeriale per la riforma della giustizia tributaria del 30 giugno 2021). 5
Tanto ha giustificato l'intervento del Legislatore del 2021 sopra riportato, che ha così codificato la non impugnabilità dell'estratto di ruolo, stabilendo che il ruolo e la cartella di pagamento invalidamente notificata è impugnabile solo in poche e tassative ipotesi.
Tale disposizione normativa è stata immediatamente criticata dalla dottrina, assumendo che sottrarrebbe diritti e garanzie di difesa. La questione è giunta in tempi rapidi all'esame delle Sezioni
Unite della Corte di cassazione che, con la sentenza del 2022 ((v. Cass. S.U., n. 26283/2022), ha affermato:

1. che la prima disposizione di cui al primo periodo del sopra riportato comma 4 bis “è ricognitiva della natura dell'estratto di ruolo, mero elaborato informatico contenente gli elementi della cartella, ossia gli elementi del ruolo afferente a quella cartella, che non contiene pretesa impositiva alcuna”;

2. che con la seconda disposizione il legislatore ha innanzitutto regolato “specifici casi tassativi e non esemplificativi di azione diretta” stabilendo “quando l'invalida notificazione della cartella ingeneri di per sé bisogno di tutela giurisdizionale”, trattandosi di una “selezione dei pregiudizi operata dal legislatore che è espressione di discrezionalità non irragionevole, in quanto identifica una coerente serie di rapporti con la pubblica amministrazione”;

3. che, nei suoi contenuti generali, la seconda disposizione incide “sull'interesse ad agire”, che è
“condizione dell'azione che ha natura dinamica” e che “può e deve essere valutato anche nei giudizi in corso”; ne consegue che “la disciplina sopravvenuta si applica ai processi pendenti perché incide sulla pronuncia della sentenza (o dell'ordinanza) che è ancora da compiere”.

4. che, in definitiva, occorre considerare che “nei casi in cui si contestino il ruolo e/o la cartella o l'intimazione di pagamento non notificate o invalidamente notificate, conosciute perché risultanti dall'estratto di ruolo, l'esercizio della pretesa tributaria non emerge da alcun atto giuridicamente efficace”, per cui la relativa azione è da qualificarsi di “accertamento negativo” e dunque
“improponibile nel giudizio tributario in considerazione della sua struttura impugnatoria”.
In conclusione, la Corte ha dichiarato manifestamente infondate le questioni di legittimità costituzionale della norma, in riferimento agli artt. 3, 24, 101, 104, 113, 117 Cost., quest'ultimo con riguardo all'art. 6 della CEDU e all'art. 1 del Protocollo addizionale n. 1 della Convenzione, ed ha formulato il seguente principio di diritto: “in tema di riscossione a mezzo ruolo, l'art. 3 bis del d.l. 21 ottobre 2021, n. 146, inserito in sede di conversione dalla l. 17 dicembre 2021, n. 215, col quale, novellando l'art. 12 del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, è stato inserito il comma 4 bis, si applica ai processi pendenti, poiché specifica, concretizzandolo, l'interesse alla tutela immediata a fronte del ruolo e della cartella non notificata o invalidamente notificata”.
Inoltre, le Sezioni Unite della Corte di Cassazione hanno precisato che la norma riguarda in realtà la riscossione di tutte le entrate pubbliche, anche extratributarie. 6
Ciò discende dal combinato disposto degli artt. 17 e 18 del D.Lgs. n. 46/1999 per i crediti contributivi e previdenziali, dall'art. 27 della L. n. 689/1981 e dall'art. 206 del D.Lgs. n. 285/1992 per le somme dovute a titolo di sanzione amministrativa pecuniaria, la riscossione dei quali è espressamente disciplinata con richiamo alle norme dettate per l'esazione delle imposte dirette.
Pertanto, il comma 4-bis dell'art. 12 del d.P.R. n. 602/1973 deve essere ritenuto una disposizione di carattere generale, riguardante tutti i crediti pubblici recuperabili attraverso la procedura di riscossione esattoriale.
La suindicata disposizione, oramai, individua i casi specifici nei quali, consentendosi l'impugnazione per così dire "diretta" del ruolo o della cartella dei quali si assuma l'omessa o invalida notificazione,
è ritenuto sussistente un effettivo interesse ad agire per la tutela immediata dell'attore, a prescindere dalla notificazione di atti impositivi successivi. Essa, pertanto, nel conformare una condizione di ammissibilità dell'azione, individua le ipotesi tassative nelle quali è ravvisata. Quest'ultima, come tale, deve sussistere al momento della decisione (v. Cass. S.U., n. 26283 cit., par. 17) e, pertanto, può
e deve essere dimostrata anche nell'ambito dei giudizi in corso. La nuova previsione, dunque, ammette l'autonoma impugnabilità dell'estratto di ruolo solamente in ipotesi circostanziate, ancorché il concetto di “perdita di un beneficio nei rapporti con una pubblica amministrazione” sia astrattamente idoneo ad accogliere molteplici eventualità. Peraltro, poiché la regola generale è quella della non impugnabilità, le eccezioni previste dalla stessa legge saranno suscettibili di applicazione estensiva, ma non analogica. Restano, dunque, escluse le ipotesi in cui il contribuente abbia un concreto interesse all'impugnazione del ruolo, ma diverso da quello che viene in evidenza nei casi espressamente previsti dalla legge.
La nuova previsione normativa si pone, dunque, come già supra evidenziato, in parziale discontinuità con il “diritto vivente” (cfr. Cass. 9 settembre 2019, n. 22507).
La nuova norma - avendo il legislatore individuato “un interesse qualificato” alla impugnazione immediata da proporre avverso il ruolo e la cartella di pagamento invalidamente notificata, fermo restando l'esclusione tout court dell'impugnazione contro l'estratto di ruolo -, produce, pertanto,
l'inammissibilità sopravvenuta in tutti i casi di ricorsi proposti al di fuori delle ipotesi tassative di cui al nuovo comma 4-bis dell'art. 12 dalla legge n. 215 del 2021. L'interesse ad agire, quindi, pur dovendo anch'esso esistere all'atto della presentazione della domanda giudiziale, può sopraggiungere nel corso del giudizio, purché sussista al momento della decisione. La Corte ha ritenuto che, mancando l'interesse ad agire, il giudice non potrà affrontare il merito del ricorso, ma dovrà dichiarare il difetto di interesse e, quindi, il difetto di azione.
L'interesse ad agire serve, quindi, ad evitare che si pervenga all'esame del merito, quando la domanda può anche essere fondata, ma il suo accoglimento non produce alcun effetto utile nella sfera giuridica 7
di chi le ha proposte. Quindi si correla l'interesse ad agire al principio di economia processuale, perché serve ad evitare attività processuali correlate a domande o difese fondate, ma inutili.
Se invece il contribuente viene raggiunto dalla notifica di un pignoramento, di una intimazione di pagamento ovvero di una cartella di pagamento, ovvero di un atto che manifesti la volontà di iniziare una azione esecutiva o che sia prodromico all'inizio di una esecuzione forzata, potrà impugnare direttamente l'atto che si assuma lesivo e ciò vale anche per eccepire la cd. prescrizione successiva,
e dunque se è valida la notifica della cartella, andrà impugnata la cartella per far valere tale fattispecie estintiva. Ma il debitore non ha alcun interesse ad agire in difetto di alcuna attività esecutiva da parte dell'Amministrazione. A ben vedere, lo stesso potrebbe perseguire il risultato di eliminare il provvedimento afflittivo (il ruolo), la cui esecuzione a suo avviso non è più esigibile per intervenuta prescrizione del credito dell'Amministrazione, attivandosi in via amministrativa, ad es. limitandosi a chiedere lo sgravio in via di autotutela agli enti impositori. Non è necessario percorrere la strada dell'azione di accertamento negativo, laddove non vi sia alcuna richiesta esecutiva da parte dei creditori.
Nel caso di specie, l'attore, che ha chiesto in primo grado di giudizio l'accertamento negativo di un credito erariale iscritto a ruolo, assumendone la prescrizione, non ha provato – né, invero, allegato – il pregiudizio derivantegli dall'iscrizione del proprio nominativo nel ruolo esattoriale, nei sensi prescritti dall'art. 12, c. IV-bis, d.P.R. n. 602/1973; pertanto, l'azione proposta va dichiarata inammissibile, dovendo rilevarsi la carenza di interesse ad agire in capo all'attore nell'impugnazione dell'estratto di ruolo.

4. Ricorrono le condizioni per l'integrale compensazione delle spese del presente grado di giudizio, in considerazione della novità della questione (applicazione del d.l. 146/2021) e del conseguente mutamento di giurisprudenza derivatone.


P.Q.M.


Il Tribunale di Napoli, definitivamente pronunciando, così provvede:
- a) dichiara inammissibile la domanda per le ragioni di cui alla parte motiva;

- b) compensa per intero le spese di lite tra le parti.
Così deciso in Napoli, il 17.03.2025
Il Giudice dott.ssa Maria Luisa Buono
Firma digitale