Pubblicato il 02/03/2026

N. 00373/2026 REG.PROV.COLL.

N. 01576/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1576 del 2025, proposto da
The Binding Site S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG B6D74984F7, rappresentata e difesa dall'avvocato Riccardo Pagani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ausl della Romagna, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Rossella Di Felice, Morris Montalti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

EM Healthcare S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Stefano Bonatti, Lorella Fumarola, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- Determinazione del Direttore Generale n.2801 del 07.10.2025 notificata via pec il 07.10.2025, con la quale è stata disposta l'aggiudicazione - per un importo di euro 1.101.330,32 - alla società EM Healthcare Srl del lotto 2 (CIG B6D74984F7) relativo alla fornitura per 4 anni di “sistemi analitici per diagnostica proteica”, lotto inserito nella Gara - effettuata mediante procedura aperta - per la fornitura di sistema diagnostico per elettroforesi ed immunofissazione e sistemi analitici per diagnostica proteica per il laboratorio analisi di riferimento del Centro Servizi di Pievesestina dell'AUSL della Romagna;

- comunicazione alla ricorrente di aggiudicazione della gara sopra richiamata (lotto n.2) alla EM Healthcare effettuata a mezzo PEC in data 07.10.2025 dall'AUSL Romagna;

- tutti i verbali di gara stilati dalla commissione giudicatrice, con particolare riferimento al verbale di apertura della offerta economica per il lotto n. 2 (seduta chiusa il 29-09.2025) e alla relativa graduatoria formulata automaticamente dal sistema che ha visto la ricorrente posizionarsi al secondo posto.

- comunicazione di aggiudicazione del Lotto n.2 del 07.10.2025

- Allegato 4 al Capitolato nel quale è indicata e valutata l'offerta economica per il lotto n.2 formulata dalla EM Healthcare Srl

- ogni altro atto connesso, presupposto e/o conseguenziale, anche non noto, segnatamente tutti i verbali di gara e, ove occorra, la lex specialis di gara: la determinazione a contrarre n°1445 del 13.05.2025, Determinazione n.1880 del 19.06.2025, Disciplinare, il Capitolato tecnico e tutti gli ulteriori allegati;

nonché per la declaratoria di inefficacia del contratto nelle more eventualmente stipulato dall'Azienda Unità Sanitaria Locale della Romagna, con espressa dichiarazione di disponibilità al subentro nello stesso e la conseguente condanna al risarcimento del danno subito in forma specifica o, in subordine, per equivalente.

Per quanto riguarda il ricorso incidentale presentato da SIEMENS HEALTHCARE S.R.L. il 9\12\2025:

- di tutti gli atti impugnati in via principale, e segnatamente:

- della determinazione del Direttore dell’U.O. Acquisti Beni e Servizi dell’AUSL Romagna n. 2801 del 7 ottobre 2025, con la quale è stata disposta l’aggiudicazione a EM Healthcare S.r.l. del lotto n. 2 (CIG B6D74984F7) della procedura aperta per la fornitura di sistema diagnostico per elettroforesi ed immunofissazione e sistemi analitici per diagnostica proteica per il laboratorio analisi di riferimento del Centro Servizi di Pievesestina;

- di tutti i verbali di gara stilati dalla commissione giudicatrice, con particolare riferimento al verbale di apertura della offerta economica per il lotto n. 2 (seduta chiusa il 24.09.2025) e alla relativa graduatoria formulata automaticamente dal sistema che ha visto la ricorrente posizionarsi al secondo posto;

- della comunicazione di aggiudicazione del Lotto n.2, formulata dal RUP della AUSL del 07.10.2025;

- dell’Allegato 4 al Capitolato nel quale è indicata e valutata l’offerta economica per il lotto n.2 formulata da The Binding Site S.r.l.;

- di ogni altro atto connesso, presupposto e/o conseguenziale.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di EM Healthcare S.r.l. e di Ausl della Romagna;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 febbraio 2026 il dott. SI AL e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

L’Ausl della Romagna ha indetto una procedura aperta per la fornitura di un “ sistema diagnostico per elettroforesi ed immunofissazione e sistemi analitici per diagnostica proteica per il laboratorio analisi di riferimento del Centro Servizi di Pievesestina, suddivisa in 2 Lotti aggiudicabili singolarmente ”, da aggiudicarsi con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa individuata sulla base del miglior rapporto qualità prezzo (offerta tecnica punti 70; offerta economica punti 30).

In riferimento al lotto 2 hanno presentato offerta le ditte The Binding Site S.r.l. e EM Healthcare S.r.l. (di seguito solo “EM”) e, all’esito delle operazioni di gara, quest’ultima è risultata aggiudicataria con un punteggio totale di 98,53 (70 punti per offerta tecnica e 28,53 offerta economica), davanti a The Binding Site srl che ha ottenuto un punteggio totale di 98,52 (68,52 punti offerta tecnica e 30 offerta economica).

Con ricorso depositato in data 9.11.2025, The Binding Site srl ha impugnato il provvedimento di aggiudicazione e gli altri ulteriori atti presupposti, meglio indicati in epigrafe, chiedendo, altresì, la declaratoria di inefficacia del contratto eventualmente stipulato e dichiarando la disponibilità al subentro nello stesso e la conseguente condanna al risarcimento del danno subito in forma specifica o, in subordine, per equivalente.

Dopo una premessa, in punto di fatto, in ordine alla disciplina prevista dalla legge di gara in relazione alle modalità di proposizione dell’offerta economica e all’obbligo di rispetto del fabbisogno aziendale, la ricorrente ha dedotto le seguenti censure: “ A. Violazione e falsa applicazione della legge di gara. Violazione del principio del giusto procedimento con particolare riferimento alla mancata parità di trattamento, imparzialità e libera concorrenza. Eccesso di potere per illogicità manifesta, errore di fatto, ingiustizia grave e manifesta, difetto di presupposti e d’istruttoria. Violazione e falsa applicazione dell’art.95 del D.Lgs 36/2023 ”; in sintesi, la ricorrente sostiene che l’offerta economica di EM sarebbe stata valutata erroneamente, in violazione della lex specialis di gara e con conseguente alterazione del ribasso offerto, in quanto la controinteressata avrebbe indicato nell’Allegato 4 (modulo scheda offerta economica) il numero dei kit necessari per l’esecuzione dei test riferiti alle calibrazioni e controllo senza riportare il loro valore economico, in tal modo limitando l’offerta ai soli kit diagnostici per l’esecuzione dei campioni; in altre parole, EM avrebbe offerto solo i test diagnostici per reagenti ma non i kit per calibrazione e controlli (indicati ma non conteggiati economicamente), violando una prescrizione della lex specialis prevista a pena di esclusione; ove correttamente applicata la legge di gara, il valore dell’offerta economica di EM avrebbe determinato l’aggiudicazione della gara in favore della ricorrente; con la seconda censura, indicata sub lett. “ B. ” e formulata in via subordinata, la ricorrente ha denunciato che il fabbisogno richiesto dalla S.A. non sarebbe stato soddisfatto da EM con la propria offerta, con conseguente necessità di esclusione della controinteressata; in particolare, EM, pur avendo indicato i Kit necessari per le calibrazioni e i controlli, avrebbe omesso di conteggiarli, quindi non sarebbero stati, in realtà, offerti, con conseguente mancata copertura del fabbisogno necessario.

Si è costituita in giudizio la Ausl della Romagna, che, previa contestazione delle censure avversarie, ha chiesto il rigetto del ricorso.

Anche EM si è costituita in giudizio chiedendo il rigetto del ricorso, previa puntuale contestazione delle censure formulate in ricorso.

In data 6.12.2025 EM ha depositato ricorso incidentale con cui ha impugnato, in parte qua , la determinazione di aggiudicazione della procedura in questione e gli altri atti presupposti meglio indicati in epigrafe, nella parte in cui la Commissione non ha proceduto a escludere la ricorrente principale per non avere offerto un quantitativo di reagenti sufficiente a coprire il fabbisogno indicato dall’Amministrazione, denunciando i seguenti vizi: “ Violazione e falsa applicazione della legge di gara. Eccesso di potere per illogicità manifesta, errore di fatto, ingiustizia grave e manifesta, difetto di presupposti e d’istruttoria. Violazione e falsa applicazione dell’art.95 del D.Lgs 36/2023 ”.

Rinunciata l’istanza cautelare, in vista dell’udienza di discussione le parti hanno depositato memorie difensive e di replica. In particolare, parte ricorrente ha, tra l’altro, formulato ulteriori doglianze e replicato alle argomentazioni avversarie e al ricorso incidentale; EM ha eccepito l’inammissibilità delle modifiche delle censure introdotte con il ricorso originario da parte della ricorrente con ampliamento del thema decidendum ; nel merito, oltre a ribadire l’infondatezza delle censure originarie, ha rilevato l’infondatezza anche delle nuove (e inammissibili) doglianze; analoghi rilievi (anche di inammissibilità di censure nuove) sono stati formulati anche dalla Ausl della Romagna.

Alla pubblica udienza dell’11 febbraio 2026, il ricorso è stato trattenuto in decisione, come da verbale di causa.

Preliminarmente, ritiene il Collegio che, secondo il rapporto di priorità logica tra ricorso principale e incidentale, il ricorso principale deve essere esaminato per primo, potendo la sua eventuale infondatezza determinare l’improcedibilità del ricorso incidentale. In applicazione della ragione più liquida, corollario del principio di economia processuale, il giudice può, infatti, decidere di esaminare in via prioritaria il ricorso principale e, qualora lo ritenga infondato, non esaminare, conseguentemente, il ricorso incidentale paralizzante (o escludente), dal momento che, respinto il ricorso principale, il ricorso incidentale diviene improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse ai sensi degli artt. 42, comma 1, e 35, comma 1, lett. c), CPA ( Consiglio di Stato n. 4431/2020 cit . in relazione all’ordine di esame fra ricorso principale e incidentale di primo grado nel c.d. rito appalti dopo la sentenza della Corte di giustizia UE, Sez. X, 5 settembre 2019, C-333/18; in senso analogo anche TAR Lazio, Roma, sez. II, 28 settembre 2021, n. 10021; id., sez. I, 2 agosto 2021, n. 9140; id., sez. III, 12 luglio 2021, n. 8261; TAR Campania, Napoli, sez. VIII, 10 giugno 2021, n. 3923; id., sez. I, 1 giugno 2021, n. 3670 ).

Occorre, pertanto, esaminare prioritariamente il ricorso principale.

Il primo motivo del ricorso principale non può trovare accoglimento, in quanto la ricorrente fonda la propria argomentazione di contestazione su un presupposto errato.

La legge di gara richiedeva che il concorrente dovesse proporre “ la strumentazione e i reagenti necessari per l’esecuzione delle analisi e le procedure, nessuna esclusa, indicate in Tabella 1, compresi gli standard, i controlli di validazione delle sedute analitiche, eventuali reagenti accessori, materiali di consumo, strumenti e dispositivi ausiliari ” (Capitolato Tecnico -lotto 2 – premesse); era, inoltre, previsto che “ la Tabella 1, a seguire, riporta per ogni esame i test “refertati” in un anno, non comprende quindi le determinazioni, che vanno considerate ed aggiunte e dunque ricomprese in offerta, per ripetizioni analitiche, diluizioni/concentrazioni, calibrazioni e controlli di qualità (vanno considerate almeno due sessioni di verifica giornaliere o “a seduta analitica” con almeno due livelli di controllo per ogni metodica). I giorni lavorativi da considerare

sono 300 all’anno. Nella Tabella vengono specificati: i componenti richiesti, i materiali biologici su cui è necessario eseguirli (eventuali materiali aggiuntivi sui quali le metodiche sono certificate verranno valutati tra i requisiti qualitativi), i test/anno, la frequenza di esecuzione settimanale, i tempi di refertazione massimi (in giorni). Questi ultimi possono essere modificati nell’offerta solo in senso migliorativo (cioè, abbreviati). L’offerta deve tener conto della situazione attuale (come quantità dei campioni trattati, numero degli esami eseguiti, frequenza di esecuzione e catalogo

dei test disponibili) ma consentire, come anticipato, possibili cambiamenti quali-quantitativi della domanda durante il periodo della fornitura, inserimento di nuove metodiche, nuove disposizioni legislative, nuove valutazioni di appropriatezza e linee guida, possibili nuove strategie aziendali ed evoluzione tecnologica futuro ” e che “ NB: la frequenza indicata è rappresentativa della situazione più recente. Il Laboratorio si riserva però di poter modificare questa cadenza a seconda dell’evoluzione dei carichi di lavoro e delle esigenze cliniche. I quantitativi indicati in tabella, distinti per tipo di analita e per numero test /annuo sono presunti e non tassativi, in quanto gli approvvigionamenti verranno disposti esclusivamente sulla base delle effettive necessità operative del laboratorio ” (Capitolato Tecnico - lotto 2 –par. 2.1 Fabbisogno).

Dunque, dalla legge di gara emerge - il dato è, peraltro, incontestato tra le parti – che i concorrenti avrebbero dovuto includere nella propria offerta tutti i reagenti necessari per l’esecuzione delle analisi sui campioni, nonché per le operazioni di controllo e calibrazione.

Ebbene, EM, nella propria offerta (Allegato 4 – scheda offerta economica), ha indicato il quantitativo di confezioni offerte nella relativa colonna (“ N. TOTALE confez. Necessarie ”), il cui numero moltiplicato per il prezzo unitario indicato nella corrispondente colonna (“ PREZZO offerto per U.M. (IVA ESCLUSA) max 2 decimali ”) ha determinato il valore economico annuale offerto -in relazione al singolo test -, riportato nella colonna “ VALORE ANNUALE OFFERTO (IVA ESCLUSA) max 2 decimali ”. Tale importo include anche i reagenti per calibrazione e controlli -che, dunque, sono stati correttamente conteggiati da EM nell’offerta economica e, parimenti, correttamente valutati dalla Stazione Appaltante in sede di verifica dell’offerta-, atteso che il numero di confezioni indicate nella colonna “ N. Confez. Calibr./ctrl altri consumabili ” va ricompreso nel numero di confezioni totali riportate nella corrispondente colonna (la già citata “ N. TOTALE confez. Necessarie ”), costituendone una mera specificazione. In altre parole, come chiarito dalla stessa difesa di EM, il numero riportato nella colonna “ N. Confez. Calibr./ ctrl altri consumabili ” specificava solamente quante confezioni di reagente, tra quelle totali offerte e riportate nella colonna dedicata (“ N. TOTALE confez. Necessarie ”), erano relative ai controlli e alle calibrazioni.

A titolo meramente esemplificativo, si osserva che per il test “albumina” (prima riga dell’offerta economica) EM ha offerto un numero totale di 25 confezioni annue (di cui 16 per calibrazioni e controlli), al prezzo unitario di euro 96,60, per un totale di euro 2.415,00; ogni confezione, inoltre, contiene 160 test (colonna “ N. pz. per confez” .), per un totale di 4000 test. Dalla composizione dell’offerta economica prodotta da EM, dunque, non è riscontrabile la violazione lamentata dalla ricorrente.

In definitiva, la doglianza di cui al primo motivo si dimostra infondata.

Parimenti infondata è la censura formulata in via subordinata (ma strettamente connessa con quella formulata in via principale), con cui la ricorrente sostiene, in buona sostanza, che EM non avrebbe soddisfatto il fabbisogno richiesto dalla S.A. per non aver conteggiato e, quindi, “non offerto” i Kit per le calibrazioni e i controlli.

Come già chiarito in relazione al precedente motivo, EM ha indicato nella colonna “ N. TOTALE confez. Necessarie ” della scheda dell’offerta economica il numero di confezioni necessario per soddisfare le richieste dell’Amministrazione, ivi compreso il quantitativo per controlli e calibrazioni.

Invero, come evidenziato dalla controinteressata e come emerge dall’Allegato 4 – scheda offerta economica da quest’ultima compilata, moltiplicando il numero di test per confezione (colonna “ N. pz. per confez .”) per il numero totale di confezioni offerte (colonna “ N. TOTALE confez. Necessarie ”) risulta che EM ha offerto un totale di 69.443 test, cioè un quantitativo ben superiore (anche tenendo conto dello scorporo dei test dedicati alle calibrazioni e controlli) al fabbisogno indicato dalla Stazione Appaltante nella ricordata Tabella 1 del Capitolato tecnico, pari a 49.150 test, e fermo restando che, come sopra precisato, lo stesso Capitolato specificava che “ I quantitativi indicati in tabella, distinti per tipo di analita e per numero test /annuo sono presunti e non tassativi, in quanto gli approvvigionamenti verranno disposti esclusivamente sulla base delle effettive necessità operative del laboratorio ”.

Quanto alla percentuale di rendimento del kit, EM ha chiarito che tale parametro indica un dato finale, ottenuto dal rapporto tra il numero di test richiesti e il numero di test offerti: a titolo esemplificativo, in relazione al test “Albumina”, i test richiesti sono 1.000 (Tabella 1 del Capitolato), EM ha offerto 25 confezioni, con 160 test per confezione, per un totale di 4.000 test; il rendimento effettivo del kit del 25% corrisponde a 1.000 test, che soddisfa quanto richiesta dalla S.A., come da Tabella 1 di cui al Capitolato Tecnico.

Anche la censura formulata in via subordinata va, quindi, respinta.

In definitiva, le doglianze di cui al ricorso introduttivo sono infondate.

Con memoria difensiva depositata in vista dell’udienza di discussione la ricorrente ha parzialmente modificato e ampliato le proprie censure, sostenendo che l’offerta di EM non potrebbe soddisfare il fabbisogno annuale in relazione ai (soli) test della immunoglobine “catene leggere Kappa libere” e immunoglobine “catene leggere Lambda libere”: quantità richiesta 10.000, quantità offerta 9.990; fabbisogno che, ove rispettato, avrebbe inciso anche sul valore dell’offerta economica, con conseguente aggiudicazione alla ricorrente; inoltre, considerando la reale resa indicata da EM (25%) i Kit sarebbero ulteriormente insufficienti a garantire le refertazioni richieste.

Le censure così formulate risultano nuove rispetto a quelle articolate nel ricorso introduttivo, in quanto, per la prima volta, si contesta non la mancata quotazione dei reagenti per le calibrazioni e controlli, ma la mancanza di un numero sufficienti di confezioni di reagenti per coprire il fabbisogno richiesto per gli esami; pertanto -come eccepito dalle parti resistenti – tali nuove contestazioni sono inammissibili, in quanto dirette ad ampliare il perimetro del giudizio, come definito e delimitato in sede di ricorso introduttivo.

In ogni caso, tali censure risultano infondate anche nel merito.

Si è già detto che a fronte di un fabbisogno, complessivo, annuale di 49.150 test indicato nella Tabella 1 del Capitolato Tecnico, EM ha offerto un numero complessivo di test pari a 69.443, come risultante dal numero di confezioni moltiplicato per il numero di test per ogni confezione, in relazione ad ogni reagente (indicati nella scheda-offerta economica di EM), somma ben superiore, quindi, al fabbisogno indicativamente richiesto dalla S.A. anche scorporando il numero di test relativo alle calibrazioni e controlli pari a 19.096 (dati desumibili da quanto riportato nella scheda-offerta economica di EM).

In ogni caso, anche a tale proposito è bene ribadire che la Tabella 1 del Capitolato riportava, per ogni esame, i test “refertati” in un anno e che i quantitativi ivi indicati avevano valore presuntivo, atteso che nello stesso Capitolato era espressamente specificato che “ I quantitativi indicati in tabella, distinti per tipo di analita e per numero test /annuo sono presunti e non tassativi, in quanto gli approvvigionamenti verranno disposti esclusivamente sulla base delle effettive necessità operative del laboratorio ”. Anche per tale ragione, dunque, le censure di parte ricorrente inerenti una asserita (peraltro del tutto irrisoria) carenza rispetto al fabbisogno inerenti due specifici test non possono trovare accoglimento.

In conclusione, il ricorso principale è infondato e va respinto.

L’infondatezza del ricorso principale consente di dichiarare improcedibile il ricorso incidentale in base alle ragioni già esposte in precedenza.

Sussistono giustificati motivi per compensare tra tutte le parti le spese del giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia Romagna (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, cosi dispone:

-respinge il ricorso principale;

-dichiara improcedibile il ricorso incidentale.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Bologna nella camera di consiglio del giorno 11 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

OL EN, Presidente

Mara Bertagnolli, Consigliere

SI AL, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
SI AL	OL EN

IL SEGRETARIO