Tribunale di Cremona
R.G. N. 717/2024
Verbale della causa tra
( ), personalmente ed in qualità di Parte_1 C.F._1
Presidente del Circolo ( ) con l'Avv. Ilaria Parte_2 P.IVA_1
Groppelli
RICORRENTE
e
( ), in persona del Sindaco p.t., con gli Avv. Stefano Controparte_1 P.IVA_2
Sonzogni e Ronnie rodino
RESISTENTE
Oggi 28 gennaio 2025, alle ore 15:00, nella causa in opposizione ad ordinanza di cessazione di attività, tra , in proprio e quale legale rappresentante p.t. dell Parte_1
e innanzi al GOP dr. Silvestro Controparte_2 Controparte_1
Binetti, in sostituzione del Giudice dr. A. Milesi, per delega in atti, sono comparsi:
Per parte ricorrente: nessuno compare;

Per parte resistente: nessuno compare;

Il giudice dopo la camera di consiglio riapre il verbale chiuso alle ore 10:30 e decide la causa dando lettura del dispositivo e delle motivazioni della sentenza di seguito versata a verbale.
Verbale chiuso alle ore 15:30.
pag. 1 di 10 REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITAIANO
IL TRIBUNALE DI CREMONA
in persona del giudice dr. Silvestro Binetti, pronuncia la seguente sentenza nella causa per opposizione ad ordinanza di cessazione di attività ex art. 22 L. 689/81, vertente tra:
( ), personalmente ed in qualità di Parte_1 C.F._1
Presidente del Circolo ( ) con l'Avv. Ilaria Parte_2 P.IVA_1
Groppelli
RICORRENTE
e
( ), in persona del Sindaco p.t., con gli Avv. Stefano Controparte_1 P.IVA_2
Sonzogni e Ronnie Rodino
RESISTENTE e
Motivi della decisione
Fatto e processo.
Con ricorso notificato al di la IG.ra , personalmente CP_1 CP_1 Parte_1
ed in qualità di presidente del circolo privato denominato Parte_2
proponeva impugnazione avverso l'ordinanza avente ad oggetto “cessazione di attività svolta in difetto di autorizzazione”, emessa dal Comune di in data 18/03/2024 (prot. CP_1
n. 15499/24 del 19.03.24), notificata al ricorrente in pari data a mezzo mail PEC, con la quale veniva ordinato alla ricorrente, nella sua qualità di Presidente dell' Parte_2
l'immediata cessazione dell'attività di somministrazione (di alimenti e bevande) e di ogni altra attività soggetta a rilascio di titolo autorizzativo non detenuto o per la quale non sia stata trasmessa apposita IA, svolte presso il circolo Tanto a seguito di processo Parte_2
verbale di accertamento n. 4/2024, del 02/03/2024 redatto da agenti della Polizia Locale di con il quale veniva contestata alla ricorrente, nella sua qualità, la violazione CP_1
dell'art. 3, co. 1 e 3, DPR n. 235 del 04.04.2001 e artt. nn. 62, 69 e 80, L. Reg. Lomb. n.
6/2010, perché a seguito del sopralluogo svolto in pari data presso la sede del circolo denominato veniva accertato che nei locali dell'associazione si Parte_2
svolgeva un'attività di somministrazione di alimenti e bevande senza che fosse stata presentata presso il Comune competente apposita IA e dunque in assenza di idonea pag. 2 di 10 autorizzazione. Accertamento che, per effetto di quanto disposto dalla relativa norma sanzionatoria di cui all'art 10, co. 3, L. n. 287/1991, comporta l'applicazione degli artt. 17 ter e quater del TUPS (RD n. 773/1931) e dunque l'adozione di provvedimento motivato di cessazione dell'attività condotta in difetto di autorizzazione.
La ricorrente fondava l'opposizione e la conseguente richiesta di annullamento dell'atto eccependo l'erronea applicazione dell'art. 3 del DPR 235/2001, che si riferisce ad associazioni e circoli non aderenti ad enti ed organizzazioni nazionali con finalità assistenziali, posto che l'associazione ricorrente sarebbe, in realtà, aderente a
. Ragione per cui al caso di specie avrebbe dovuto applicarsi il precedente CP_3
art. 2 del richiamato DPR che si riferisce, per l'appunto, alle associazioni federate.
Parimenti errata, la ricorrente, riteneva l'applicazione al caso di specie della L. Reg. Lomb.
n. 6/2010 il cui art. 62, co. 2 lett. C), prevede espressamente che il capo III non si applica all'attività di somministrazione di alimenti e bevande effettuata da parte di circoli privati nell'ambito della disciplina di cui al DPR n. 235/2001. Pertanto, parimenti inapplicabili sarebbero gli artt. 17bis e ter del RD 773/1931 richiamati dal medesimo capo III della L.
Reg. Lomb. 6/2010. Nel merito la ricorrente rilevava, infine, che l'attività di somministrazione di alimenti e bevande effettuata all'interno dei locali dell'associazione, adiacenti a quelli del ristorante “Seconda Casa”, era svolta, non dall' ma dal Parte_2
ristorante, sul cui menù venivano scelti gli alimenti ed a cui i soci pagavano il relativo conto. Tanto anche perché all'interno dell' non vi sarebbe alcuna Parte_2
attrezzattura idonea alla preparazione di alimenti ma solo una postazione bar. Pertanto, il soggetto contravventore, che svolgeva la propria attività all'interno di locali non autorizzati, destinatario del provvedimento sanzionatorio, avrebbe dovuto essere non l' ma il ristorante Seconda Casa. Rilavava, infine, come la detta Parte_2 attività era rivolta non ad una indistinta quantità di persone ma esclusivamente a favore dei soci dell'associazione.
Costituitasi con deposito di memoria di risposta e fascicolo documentale, il CP_1
contestava ogni eccezione e deduzione avversaria così come le conclusioni esposte
[...]
dalla ricorrente, eccependo preliminarmente il difetto di giurisdizione del giudice ordinario adito in favore del competente Tribunale Amministrativo Regionale. Secondo parte opposta, infatti, l'esame sulla legittimità del provvedimento impugnato, teso a comminare una sanzione a carattere ripristinatorio della legalità, non accessoria ma pag. 3 di 10 autonoma rispetto a quella pecuniaria, e dunque caratterizzata dall'esercizio discrezionale del potere a tutela dell'interesse pubblico, rientrerebbe nella competenza del giudice amministrativo;
unico legittimato a giudicare sulla correttezza dell'esercizio del potere da parte della P.A. Nel merito, il Comune opposto rilevava come la ricorrente risultasse sia presidente dell'Associazione che proprietaria del ristorante;
che l'attività di somministrazione veniva effettuata nei locali del in violazione delle norme di cui al Pt_2
DPR 235/2001 che prescrivono le incombenze e gli obblighi cui devono sottostare le associazioni che somministrano alimenti e bevande ai loro soci. Obblighi ed incombenze che nel caso di specie non sarebbero state osservate. Che le finalità assistenziali dell' non sarebbero state riconosciute tali dal Ministero dell'Interno e che Parte_2
comunque, anche ove tale riconoscimento fosse sussistente, il Comune non avrebbe potuto esimersi dall'emettere il provvedimento impugnato;
che l'attività di somministrazione di alimenti e bevande all'interno dei locali dell' fosse rivolta solo formalmente Parte_2
in favore dei soci posto che il rilascio della tessera associativa era rilasciata immediatamente e consegnata agli avventori contestualmente alla mera compilazione di un modulo di ammissione al momento dell'accesso ai locali del . Tanto a Pt_2 dimostrazione della circostanza che l'associazione svolgesse in realtà un'attività imprenditoriale, solo occultata con le apparenze di associazione privata, in violazione ella
L. R. Lomb n. 6/10. Tutte circostanze che fonderebbero la legittimità del provvedimento impugnato.
Alla prima udienza del 03/09/2024 i procuratori delle parti, richiamando il contenuto dei propri atti, confermavano ogni eccezione, deduzione e conclusione ivi contenuta. In particolare, parte ricorrente ribadiva di aver correttamente adito il Tribunale di Cremona in funzione di giudice ordinario competente a decidere sul ricorso e depositava decreto del
31/07/2006 del Ministero dell'Interno attestante l'affiliazione del Club ricorrente all'Associazione Federitalia a riprova del riconoscimento delle finalità assistenziali del
Club ricorrente. All'esito il giudice rigettava l'istanza di sospensione cautelare degli effetti del provvedimento impugnato, non rinvenendo alcuna prova sulla sussistenza di motivi di necessità ed urgenza e rinviava all'udienza odierna per la discussione orale e la decisione ex art. 429 CPC, anche sull'eccezione del difetto di giurisdizione, concedendo termine per memorie finali, tempestivamente depositate da entrambe le parti, a conferma di ogni loro deduzione, eccezione e conclusione.
pag. 4 di 10 Dopo la discussione, le parti concludevano come in atti e da verbale di udienza.
Diritto.
Va rilevato il difetto di giurisdizione del G.O.
Con il provvedimento impugnato, il in applicazione di quanto Controparte_1
disposto dall'art 4 del DPR n. 235/2001, in combinato disposto con la lettera dell'art. 10 L.
n. 287/91 e degli artt.86 e degli artt. 17bis e ter TUPS, ha ordinato, in qualità di autorità/organo amministrativo competente, la cessazione dell'attività di somministrazione di alimenti e bevande che, in base agli accertamenti svolti dalla Polizia
Locale di si svolgeva all'interno dei locali in uso all' in CP_1 Parte_2
al civico n. 20 della via Piacenza, senza le prescritte autorizzazioni, ovvero senza CP_1
aver presentato la denuncia di inizio di attività.
In particolare, gli agenti della Polizia Locale di a seguito di un sopralluogo svolto CP_1
in data 02/03/2024 presso i locali adibiti a sede del circolo privato “ ” Parte_2
anche noto come “Club Seconda Casa”, siti in alla Via Piacenza n. 20, accertavano lo CP_1 svolgimento dell'attività di somministrazione di cibi e bevande in favore della clientela presente. I successivi accertamenti svolti nel corso del sopralluogo portavano a constatare che gli avventori presenti erano soci del circolo, divenuti tali a seguito di apposita istanza e conseguente immediato rilascio di apposita tessera associativa;
che tale procedura veniva svolta senza alcuna preliminare istruttoria, contestualmente all'ingresso nei locali del club,
e che gli alimenti e bevande provenivano dal limitrofo ristorante, denominato “Seconda
Casa”, di proprietà della presidente del circolo IG.ra , odierna Parte_1
ricorrente, il cui ingresso è ubicato ai medesimi via e civico del circolo privato ed è con questo comunicante. Da accertamenti successivi al sopralluogo è infine, risultato che il circolo è aderente a (doc. 7 depositato da parte ricorrente il 04/09/2024) ma Controparte_4 che non avrebbe mai presentato al Comune di competenza la IA (già DIA) relativa all'attività svolta (art. 2 DPR n. 235/01), ovvero non avrebbe mai fatto richiesta di rilascio di autorizzazione per lo svolgimento dell'attività di somministrazione di cibi e bevande in favore dei soci del club (art. 3).
Tutte le esposte circostanze sono rimaste nel corso del giudizio sostanzialmente non contestate.
Sulla base delle risultanze degli accertamenti eseguiti, il Comune opposto, in applicazione dell'art. 4, del DPR n. 235/2001 che dispone: “La denuncia di inizio di attività di cui all'articolo
pag. 5 di 10 2 e l'autorizzazione di cui all'articolo 3 valgono anche come autorizzazione ai fini di cui al secondo comma dell'articolo 86 del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza, approvato con regio decreto
18 giugno 1931, n. 773. 2. In caso di violazione degli obblighi stabiliti dagli articoli 2 e 3, salvo quanto previsto da specifiche norme, si applica la sanzione amministrativa prevista dall'articolo 10 della legge.

3. L'organo comunale competente ordina la cessazione delle attività di cui agli articoli 2
e 3 svolte in assenza di denuncia di inizio attività o di autorizzazione, nonché ogni qualvolta si riscontri la mancanza dei requisiti necessari.”, in combinato disposto con l'art. 3 (rectius, 2) del medesimo DPR e gli artt. 10, co 1 e 3 L. n. 287/91, che richiamano gli artt. 86 e 17ter TUPS, disponeva la cessazione dell'attività svolta in assenza del titolo abilitativo.
Parte ricorrente ha impugnato l'atto eccependone, nel merito, l'illegittimità sotto svariati profili, tra i quali l'errata indicazione della normativa violata in virtù dell'affiliazione del club ad organizzazione nazionale con finalità assistenziali, circostanza che richiede l'applicazione dell'art. 2 del DPR 235/2001 e non dell'art 3 del medesimo DPR, che invece ci riferisce alle associazioni non federate. Parimenti veniva eccepito anche per l'applicabilità al caso di specie della L.R. Lomb. n. 6/2010 il cui art. 62, alla lett. C) del comma 2 prevede, appunto, la sua inapplicabilità all'attività di somministrazione di alimenti e bevande effettuata “da parte di circoli privati” rientranti nell'alveo di applicazione del DPR n. 235/2001. Infine, la ricorrente rilevava come l'attività di somministrazione di alimenti e bevande, ancorché effettuata all'interno della sede dell' in Parte_2 favore dei suoi soci, sarebbe imputabile esclusivamente al ristorante “Seconda Casa”, posto che i soci ordinavano i cibi e le bevande sul menù del ristorante, nella cucina del quale venivano preparati, e pagavano alla cassa dello stesso che emetteva il relativo documento fiscale. Pertanto, destinatario del provvedimento avrebbe dovuto essere il ristorante e non il club. Nessuna contestazione veniva mossa al contenuto del verbale di accertamento redatto dagli agenti della Polizia Locale di CP_1
L'Amministrazione locale opposta, per contro, prima di confutare le eccezioni di merito sollevate dalla ricorrente, eccepiva il difetto di giurisdizione in capo al giudice ordinario adito in favore del giudice amministrativo. Tanto perché la sanzione comminata avrebbe natura ripristinatoria e non afflittiva, emanata nell'ambito dell'esercizio del potere discrezionale della pubblica amministrazione e tesa a tutelare l'interesse pubblico.
Discrezionalità che, riguardando l'ampiezza del titolo abilitativo e le sue vicende,
pag. 6 di 10 esulerebbe dall'ambito di valutazione del Tribunale Ordinario di Cremona, rientrando a pieno titolo sotto la giurisdizione del Tribunale Amministrativo Regionale.
A suffragio della fondatezza della propria eccezione l'amministrazione locale ha richiamato la decisione del TAR Abruzzo n. 320/2015 secondo la quale la disposizione del comma tre dell'art. 17ter del RD n. 773/1931 e succ. integraz. e modificaz. (TUPS) dispone la sospensione dell'attività di somministrazione di alimenti e bevande in presenza di accertate violazione delle prescrizioni vigenti, per consentire l'adeguamento dell'attività autorizzata alle prescrizioni stesse, mentre, qualora l'attività venga svolta senza le necessarie autorizzazioni, deve esserne ordinata la cessazione. Cessazione che, riguardando la mancanza del titolo autorizzativo, per essere disposta deve tenere conto delle valutazioni discrezionali della P.A. sulla sussistenza o meno dei presupposti per l'esercizio dell'attività e, dunque, del relativo obbligo del titolo abilitativo.
A tanto conseguirebbe che l'ordine di cessazione dell'attività non può essere considerato alla stregua di una sanzione accessoria a quella pecuniaria, eventualmente applicabile, bensì come una sanzione del tutto autonoma, avente natura ripristinatoria della legalità, quindi, cautelare e non afflittiva (richiamando sul punto l'ordinanza delle Sezioni Unite della Suprema Corte n. 19664 del 21.09.2020), la cui legittimità può essere oggetto di autonoma impugnazione. Impugnazione che avendo ad oggetto la valutazione discrezionale operata dalla Pubblica Amministrazione sull'ampiezza del titolo e sulle sue vicende, non può che essere demandata dal Giudice Amministrativo.
La giurisdizione del G.A., nel caso di specie, troverebbe, inoltre conferma nella numerosa, ricorrente ed univoca giurisprudenza amministrativa sussistente sul punto sia dei TAR che del Consiglio di Stato. Infatti, sulla base della formulazione letterale dell'art. 22 della l.
n. 689 del 1981, si è affermata la giurisdizione amministrativa per tutte le sanzioni accessorie diverse dalla confisca, purché irrogate autonomamente.
Al riguardo va rilevato come l'art 6 del d. lgs n. 150/2011, con riferimento alla competenza del tribunale, parla di “sanzione di natura diversa” applicata “congiuntamente” a quella pecuniaria, ovvero “da sola”, lasciando agli interpreti il compito di individuare la natura della sanzione in funzione dell'applicazione delle relative tutele, sia quando il provvedimento intervenga in maniera autonoma, sia quando intervenga in aggiunta ad altro provvedimento di natura pecuniaria. Non si possono pertanto applicare automaticamente le norme contenute nella l. n. 689/81 ad ogni sanzione amministrativa e pag. 7 di 10 quindi ad ogni illecito amministrativo se la sanzione prevista non è pecuniaria. Vanno, infatti, esclusi dall'applicabilità della normativa richiamata quei provvedimenti che, seppur pregiudizievoli per il destinatario, assumono carattere primariamente riparatorio.
Entrambe le sentenze richiamate dalle parti del presente giudizio, quella del Tar Puglia (n.
199/2010), richiamata da parte ricorrente a suffragio della giurisdizione del G.O. e quella del TAR Abruzzo (n. 320/2015), richiamata da parte opposta a suffragio della giurisdizione del G.A., si rifanno a questi principi assumendo, il primo, che la chiusura temporanea di un'attività commerciale quale conseguenza (ulteriore) dell'avvenuto accertamento della commissione al suo interno di specifiche ipotesi di illecito, non può farsi rientrare tra le sanzioni di carattere ripristinatorio, assumendo un carattere meramente afflittivo ed accessorio alla sanzione pecuniaria;
sospensione che, quindi, va fatta rientrare nell'alveo della tutela di competenza del G.O., ai sensi della L. n. 689/81; il secondo, invece, occupandosi di una sanzione di cessazione dell'attività per carenza dei titoli abilitativi, afferma la natura autonoma e meramente cautelare e ripristinatoria della sanzione, rientrante, pertanto, nell'ambito della competenza del G.A.
Dirimente su punto appare l'ordinanza n. 19664 del 21/09/2020 delle Sezioni Unite della
Cassazione, pure richiamata da parte opposta, che pronunciandosi sul regolamento di giurisdizione sollevato in relazione alla sanzione della chiusura per dieci giorni dell'esercizio destinato al gioco sportivo e alle lotterie, ha spostato l'attenzione dal requisito dell'autonomia della sanzione, sul quale si è basata la giurisprudenza amministrativa per definire l'ambito della propria competenza, alla sussistenza o meno di discrezionalità applicativa. Al riguardo la S.C. ha affermato che solo laddove non vi è alcuna possibilità di scelta da parte della P.A. procedente, la giurisdizione in materia di sanzioni di natura non pecuniaria è del giudice ordinario. Nella richiamata ordinanza, le
S.U. della Corte di Cassazione affermano che “La discrezionalità amministrativa (e dunque la competenza del G.A.), va ravvisata, quando all'autorità amministrativa sia rimessa, dalla norma irrogatrice, la scelta tra le sanzioni non pecuniarie prefigurabili o, quando, la medesima autorità sia dotata del potere di conformarne il contenuto in funzione dell'interesse pubblico verso il quale è diretta l'attività di vigilanza e controllo realizzabile anche mediante la deterrenza della sanzione.”
Nel caso di specie il all'esito del ricevimento del verbale di accertata Controparte_1 violazione n. 4/2024 (doc 7 di parte opposta) redatto dagli agenti della polizia Locale in occasione del sopralluogo eseguito in data 12.03.2024 (cfr pv di ispezione in pari data - doc. 3),
pag. 8 di 10 ha proceduto, sulla base di quanto disposto dall'art. 10 della L. n. 287/91 e dell'art. 4 del
DPR n. 235/01, riscontrando la mancanza dei requisiti necessari all'esercizio dell'attività di somministrazione di alimenti e bevande all'interno dei locali del circolo privato ad applicare la sanzione prevista dall'art. 17ter del TUPS. Parte_2
La mancata presentazione della IA da parte della ricorrente ha impedito all'Amministrazione Comunale di eseguire i controlli necessari a verificare che i locali adibiti all'attività fossero idonei a tale uso e rispondessero ai requisiti di sicurezza allo scopo necessari. Il provvedimento di chiusura emesso, quindi, non solo presuppone la valutazione discrezionale sulla necessità o meno da parte del soggetto esercente l'attività di richiedere l'autorizzazione o presentare la IA, ma è certamente finalizzato, una volta verificata la sussistenza della violazione, al ripristino della legalità impedendo al soggetto di continuare ad esercitare l'attività in locali la cui idoneità e sicurezza non è statom possibile verificare.
Chiusura che, non a caso è prevista dalle norme contenute nel TUPS. Sul punto va rilevato come proprio la chiusura dell'attività disposta ai sensi dell'art. 17-ter del TU citato per talune violazioni, quali l'attivazione di un pubblico esercizio in assenza di titolo
(violazione art. 86), come è nel caso di specie, riveste sicuramente carattere riparatorio.
Tale sanzione costituisce, infatti, un tipico esempio di misura cautelare riparatoria, che prescinde da qualsivoglia verifica sulla colpevolezza dell'autore della violazione ma non dalla valutazione discrezionale da parte dell'autorità amministrativa sull'assenza o meno dei requisiti che richiedono l'obbligo da parte dell'operatore di richiedere il rilascio dell'autorizzazione ovvero l'inoltro della Dichiarazione di Inizio Attività.
Sussistono pertanto, nel caso di specie, entrambi i requisiti che fondano la giurisdizione del G.A., ovvero sia la natura ripristinatoria, cautelare ed autonoma della sanzione, che l'esercizio della valutazione discrezionale in capo alla PA locale di comminare o meno la misura della cessazione dell'attività (di cui al comma 3 dell'art. 10 l. n. 287/1991) in tandem con la sanzione pecuniaria (di cui al comma 1 del medesimo articolo).
Alla luce di quanto sopra, all'esito del giudizio, va dichiarata la giurisdizione del
Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia.
Tanto nonostante il nel provvedimento impugnato abbia definito la Controparte_1 sanzione comminata come “accessoria” ed indicato il Tribunale adito come organo giurisdizionale competente cui rivolgere opposizione al provvedimento. Circostanze
pag. 9 di 10 sufficienti, peraltro, a giustificare l'integrale compensazione tra le parti delle spese del presente giudizio.

PQM

Il Tribunale di Cremona, nella persona del GOP Binetti Silvestro, definitivamente pronunciando, nella causa RG n. 717/2024 tra , personalmente ed in Parte_1
qualità di Presidente del Circolo e Parte_2 Controparte_1
1) dichiara il difetto di giurisdizione in capo all'adito Tribunale di Cremona in riferimento alla proposta impugnazione dell'ordinanza avente ad oggetto “cessazione di attività svolta in difetto di autorizzazione”, emessa dal Comune di in data 18/03/2024 CP_1
(prot. n. 15499/24 del 19.03.24), notificata al ricorrente in pari data a mezzo mail PEC, con la quale veniva ordinato alla ricorrente, nella sua qualità di Presidente dell'Associazione,
l'immediata cessazione dell'attività di somministrazione (di alimenti e bevande) e di ogni altra attività soggetta a rilascio di titolo autorizzativo non detenuto o per la quale non sia stata trasmessa apposita IA, svolte presso il circolo ; Parte_2
2) Dichiara la giurisdizione del Tribunale Amministrativo Regionale per la
Lombardia;
3) Compensa integralmente le spese di giudizio.
Cremona 28.01.2025
Il GOP
Binetti Silvestro
pag. 10 di 10