Pubblicato il 23/08/2021

N. 01016/2021 REG.PROV.COLL.

N. 00305/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 305 del 2020, proposto da
Allstar S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Raffaella Zagaria, Alessandro Botto, Ivano Siniscalchi, Silvia Cossu, Giacomo Testa, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio RE UM in Venezia, Piazzale Roma - S. Croce 466/G;

contro

Comune di Venezia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Antonio Iannotta, Nicoletta Ongaro, Silvia Privato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso la Sede Municipale in Venezia, S. Marco 4091;
Regione Veneto, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Franco Botteon, Chiara Drago, Cristina Zampieri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Agenzia delle Dogane e dei Monopoli non costituita in giudizio;

per l'annullamento

- dell’atto del Comune di Venezia avente ad oggetto “Modificazioni legislative inerenti orari messa in funzione apparecchi da intrattenimento di cui all’articolo 110, comma 6, del TULPS (AWP e VLT) e comma 7 del TULPS in Comune di Venezia”, notificato in data 22 gennaio 2020;

- della delibera di Giunta regionale del 30 dicembre 2019, n. 2006, pubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione Veneto del 10 gennaio 2020, n. 5, recante “Adozione provvedimento di cui all’art. 8 ‘Limitazioni all’esercizio del Gioco’ della legge regionale n. 38 del 10 settembre 2019 ‘Norme sulla prevenzione e cura del disturbo da gioco d’azzardo patologico’. Delib. G.R. n. 120/CR del 5 novembre 2019”;

- ove occorrer possa, del regolamento adottato dal Comune di Venezia in materia di giochi con delibera del Consiglio comunale n. 50 del 10 novembre 2016, in parte qua.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Venezia e della Regione Veneto;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza del giorno 7 luglio 2021 la dott.ssa Mara Spatuzzi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La società ricorrente, che espone di gestire in Veneto oltre sessanta sale da gioco dotate di apparecchi da divertimento e intrattenimento, modelli AWP (Amusement with Prizes) e VLT (Videolottery), rientranti nella categoria degli apparecchi idonei per il gioco lecito ai sensi dell’art. 110, comma 6 del R.D. 18 giugno 1931, n. 773 (“TULPS”), ha impugnato l’atto con cui il Comune di Venezia, in applicazione della delibera di giunta regionale del 30 dicembre 2019, n. 2006 “Adozione provvedimento di cui all’art. 8 ‘Limitazioni all’esercizio del Gioco’ della legge regionale n. 38 del 10 settembre 2019 ‘Norme sulla prevenzione e cura del disturbo da gioco d’azzardo patologico’. Delib.G.R. n. 120/CR del 5 novembre 2019” e del Regolamento comunale in materia di giochi, ha precisato che gli apparecchi automatici da intrattenimento possono essere messi in funzione nel territorio comunale dalle 09:00 alle 13:00 e dalle 15:00 alle 18:00.

2. La ricorrente lamenta l’illegittimità degli atti impugnati per i seguenti motivi di ricorso:

I) Illegittimità del Provvedimento per violazione della legge regionale del Veneto del 10 settembre 2019, n. 38.

La ricorrente lamenta, in primis, che la delibera di Giunta Regionale, che ha individuato, ai sensi di quanto previsto dall’art. 8 della l.r. 38/2019, le fasce orarie di interruzione del gioco (dalle ore 7:00 alle ore 9:00; dalle ore 13:00 alle ore 15:00 e dalle ore 18:00 alle ore 20:00), avrebbe illegittimamente riconosciuto ai Comuni la possibilità di aggiungere alle predette fasce di interruzione anche ulteriori fasce orarie di chiusura, e che il Comune di Venezia, sfruttando tali margini concessi dalla delibera di giunta, avrebbe a sua volta illegittimamente stabilito che gli apparecchi automatici da intrattenimento possano essere messi in funzione dalle 09:00 alle 13:00 e dalle 15:00 alle 18:00, per un totale di sette ore giornaliere, imponendo, quindi, un’interruzione di diciassette ore giornaliere, a fronte delle sei ore massime di interruzione previste, invece, dall’Intesa raggiunta in sede di Conferenza Unificata il 7 settembre 2017, i cui contenuti sarebbero stati fatti propri dalla legge regionale n.38 del 2019;

II) Illegittimità del Provvedimento per eccesso di potere per illogicità e irragionevolezza manifeste e non proporzionalità. Violazione dei principi di uguaglianza e non discriminazione.

Il provvedimento comunale sarebbe, inoltre, viziato “da eccesso di potere, nelle figure sintomatiche della illogicità manifesta, della manifesta irragionevolezza e della non proporzionalità”, in quanto: il Comune non solo avrebbe deciso di esercitare l’illegittima facoltà prevista dalla Delibera di giunta regionale, ovvero quella di definire gli orari di non funzionamento degli apparecchi di gioco anche oltre la soglia massima delle sei ore giornaliere, ma lo ha fatto applicando il Regolamento Comunale, così da estendere le ore di chiusura degli apparecchi da gioco a diciassette ore giornaliere, mentre avrebbe dovuto disapplicare il Regolamento per evidente e manifesta illegittimità sopravvenuta dello stesso alla luce del mutato assetto normativo; - una chiusura di diciassette ore, infatti, inciderebbe, secondo la ricorrente, in misura del tutto illogica, irragionevole e sproporzionata nella sua sfera giuridica, considerato che l’Intesa in sede di Conferenza Unificata avrebbe stabilito in sei ore la durata massima di chiusura delle apparecchiature, e tali sei ore sarebbero da considerare il parametro per la valutazione di ragionevolezza e proporzionalità della misura adottata dal Comune di Venezia; - il limite massimo di chiusura giornaliera previsto dall’Intesa avrebbe portata vincolante; - il senso dell’Intesa sarebbe quello di adottare misure omogenee su tutto il territorio nazionale e, ancorché la delibera di giunta regionale appaia distonica sotto tale profilo poiché concede comunque ai comuni una facoltà di prevedere ulteriori chiusure rispetto a tale parametro, il provvedimento del Comune creerebbe una illegittima disparità di trattamento tra le imprese che operano nel territorio del Comune di Venezia rispetto a quelle che operano in altri comuni che hanno imposto delle restrizioni meno severe, e ciò si tradurrebbe anche in una violazione del principio di libera concorrenza; - non potrebbe sostenersi che il provvedimento comunale abbia semplicemente preso atto della Delibera di giunta e del Regolamento Comunale, senza che al riguardo vi sia stata alcuna attività decisionale del Comune, in quanto, invece, il Comune avrebbe esercitato una facoltà concessa dalla delibera di giunta regionale e lo avrebbe fatto applicando il Regolamento Comunale, mentre, al più, avrebbe dovuto disapplicare tale atto per illegittimità sopravvenuta;

III) Illegittimità del Provvedimento in via diretta e, in via derivata, per illegittimità della Delibera di Giunta regionale, per incompetenza del Comune e della Regione derivante dal mancato coinvolgimento dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli nella definizione delle fasce orarie di interruzione dei giochi, come, invece, previsto dall’Intesa raggiunta in sede di Conferenza Unificata nel 2017;

IV) Illegittimità derivata del Provvedimento per illegittimità della Delibera di Giunta regionale per violazione della legge regionale del Veneto del 10 settembre 2019, n. 38 , in quanto la Delibera di Giunta, riconoscendo ai Comuni la possibilità di sforare il limite di tempo giornaliero di interruzione dei giochi pari a sei ore, avrebbe violato i contenuti dell’Intesa e, quindi, la legge regionale n.38/2019, che tali contenuti aveva nella sostanza recepito e dei quali imponeva il rispetto;

V) Illegittimità derivata del Provvedimento per illegittimità della Delibera, viziata da eccesso di potere per illogicità manifesta. Violazione del principio di non discriminazione e principio di uguaglianza. Violazione del principio della libera concorrenza.

La delibera di Giunta regionale sarebbe altresì viziata da eccesso di potere, ponendosi in contraddizione con gli obiettivi e le finalità dell’Intesa, nella parte in cui ha previsto, a favore dei Comuni, la possibilità di definire gli orari di funzionamento degli apparecchi di gioco anche oltre la soglia massima delle sei ore giornaliere. L’Intesa raggiunta nel 2017 in sede di Conferenza Unificata sarebbe, secondo la ricorrente, il parametro di riferimento per l’esercizio delle rispettive competenze da parte di tutti i soggetti coinvolti e avrebbe l’obiettivo di garantire una regolamentazione omogenea e uniforme dei giochi pubblici. Per cui, il riconoscimento a favore dei Comuni della possibilità di prevedere interruzioni temporali in maniera discrezionale e in spregio dei limiti stabiliti in sede di Conferenza Unificata, si porrebbe in contrasto con tale obiettivo, poiché logicamente incompatibile con le esigenze di omogeneità e uniformità della disciplina sul territorio nazionale. Inoltre, la facoltà concessa ai Comuni di innalzare il numero di ore di interruzione del gioco oltre il limite massimo delle sei ore giornaliere previste dall’Intesa si porrebbe in contrasto con i principi di uguaglianza e non discriminazione e di libera concorrenza tra imprese.

3. Si è costituito in giudizio il Comune di Venezia, che ha eccepito l’inammissibilità del ricorso per carenza di interesse e tardività, con riferimento all’impugnazione del “Regolamento comunale in materia di giochi” pubblicato dal 25.11.2016 al 10.12.2016, e l’inammissibilità del ricorso relativamente al Provvedimento comunale (Nota), in quanto atto non impugnabile perché si tratterebbe di una semplice comunicazione informativa che si limiterebbe a fare chiarezza in relazione ai cambiamenti di orario della messa in esercizio di AWP e VLT entrati in vigore, anche nel Comune di Venezia, per effetto della delibera di Giunta regionale n. 2006 del 30 dicembre 2019, senza avere contenuto dispositivo; e ha contrastato nel merito le avverse pretese.

4. Si è costituita in giudizio la Regione Veneto, contrastando le avverse pretese.

5. Con ordinanza n. 509 del 2020, l’istanza cautelare è stata respinta.

6. In vista dell’udienza di merito, fissata su istanza di prelievo, le parti hanno depositato ulteriori memorie e repliche, insistendo nelle loro pretese.

7. All’udienza del 7 luglio 2021, tenutasi tramite collegamento da remoto in videoconferenza con la partecipazione dei difensori, come da verbale, il ricorso è stato trattenuto in decisione.

8. Il ricorso è infondato e va respinto, secondo quanto segue.

9. Innanzitutto, si ribadisce il carattere non cogente dell’Intesa raggiunta, in data 7 settembre 2017, in sede di Conferenza Unificata, come da giurisprudenza prevalente del Consiglio di Stato (Sez. V, sentt. nn. 4119, 4121, 4125, 5223, 5226, 6331 del 2020) e come già affermato anche da questo Tar (sentt. nn. 1209 e 620 del 2019; sent. n.417 del 2018).

9.1. Come ribadito dal Consiglio di Stato (cfr., tra le altre, sent. n. 6331 del 2020), infatti, “…Per essere prevista quale atto prodromico all’esercizio del potere statale di coordinamento ed indirizzo con finalità di coinvolgimento delle Regioni, all’Intesa non può riconoscersi ex se, e senza che i suoi contenuti siano recepiti nel decreto ministeriale, alcuna efficacia cogente…”, inoltre, con riferimento allo specifico profilo inerente alla definizione delle fasce orarie di interruzione del gioco, “…rileva anche la seguente clausola: “Le disposizioni specifiche in materia, previste in ogni Regione o Provincia autonoma, se prevedono una tutela maggiore, continueranno comunque ad esplicare la loro efficacia…”, per cui, alla luce dei contenuti dell’Intesa, “è dunque corretto affermare che principio generale della materia è la previsione di limitazioni orarie come strumento di lotta al fenomeno della ludopatia”.

Va poi evidenziato, che la “Proposta di riordino dell’offerta del gioco lecito”, di cui all’Intesa raggiunta in sede di Conferenza Unificata, contempla un complessivo riordino della materia, prevedendo anche una significativa riduzione dell’offerta del gioco lecito, sia dei volumi che dei punti vendita, sicchè risulterebbe arbitrario e contrario allo spirito dell’Intesa predicarne un’applicazione atomistica o parcellizzata e che vada nella direzione opposta a quella del contrasto al gioco d’azzardo patologico. E, del resto, va anche ricordato che l’art. 1, comma 936, della L. 28.12.2015 n. 208 (legge di stabilità 2016), ai sensi del quale è stata adottata l’Intesa, prevede proprio che la finalità sia quella “di garantire i migliori livelli di sicurezza per la tutela della salute, dell'ordine pubblico e della pubblica fede dei giocatori e di prevenire il rischio di accesso dei minori di età”.

9.2.Tanto premesso, non si può aderire neppure alla tesi della ricorrente secondo cui la legge regionale n.38 del 2019, all’art.8, avrebbe “legificato” il contenuto dell’Intesa del 7 settembre 2017, imponendo, in tutto il territorio della Regione Veneto, il limite massimo di interruzione del gioco in sei ore al giorno, secondo le fasce da individuare con delibera di Giunta e senza che i Comuni potessero individuare fasce ulteriori di interruzione dal gioco.

Come già più volte evidenziato dalla giurisprudenza amministrativa, infatti, nell’attuale quadro normativo nazionale ed europeo in materia, anche a seguito della sentenza della Corte costituzionale n. 220 del 2014, restano ferme le competenze degli Enti locali e dunque la facoltà degli stessi di porre in essere gli interventi necessari a garantire il corretto equilibrio tra la libertà di iniziativa economica ex art. 41 della Costituzione e la tutela della sicurezza, della salute, della libertà e dignità umana in ragione delle specifiche problematiche di ciascun territorio. La limitazione degli orari di apertura delle sale da gioco o scommessa e degli altri esercizi in cui sono installate apparecchiature per il gioco può, quindi, essere sempre disposta dal Comune per la tutela della salute pubblica ed il benessere socio-economico dei cittadini ai sensi dell’art. 50, comma 7, del Dlgs n. 267/2000, allo scopo di prevenire, contrastare e ridurre il fenomeno del gioco d’azzardo patologico (GAP) (ex plurimis, Corte Cost . sent. n. 220 del 2014, Cons. di Stato, sent. 4794/15, Tar Veneto, sent. n. 662 del 2017, 841 del 2017, 417 del 2018, 1209 del 2019, Tar Lazio, Roma, sent. n. 2554 del 2019 e 2556 del 2019; Cons. di Stato, sent. n. 4867 del 2018 e 4509 del 2019). Anzi, la giurisprudenza si è espressa nel senso che, in capo ai Comuni, sussiste non solo il potere, ma anche un vero e proprio obbligo di adottare interventi limitativi nella regolamentazione delle attività di gioco, dettato da esigenze di tutela della salute pubblica (cfr. Cons. Stato, sent. n. 4509 del 2019 cit., secondo cui dal composito e complesso quadro giuridico che regola la materia emerge “non solo e non tanto la legittimazione, ma l'esistenza di un vero e proprio obbligo a porre in essere, da parte dell'amministrazione comunale, interventi limitativi nella regolamentazione delle attività di gioco, ispirati per un verso alla tutela della salute, che rischia di essere gravemente compromessa per i cittadini che siano giocatori e quindi clienti delle sale gioco, per altro verso al principio di precauzione, citato nell'art. 191 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE), il cui campo di applicazione si estende anche alla politica dei consumatori, alla legislazione europea sugli alimenti, alla salute umana, animale e vegetale. L'assioma fondamentale di tale ultimo principio è che nell'ipotesi di un rischio potenziale, laddove vi sia un'identificazione degli effetti potenzialmente negativi di un'attività e vi sia stata una valutazione dei dati scientifici disponibili, è d'obbligo predisporre tutte le misure per minimizzare (o azzerare, ove possibile) il rischio preso in considerazione, pur sempre nel rispetto del principio di proporzionalità e di contemperamento degli interessi coinvolti…”; in tal senso cfr. anche Cons. Stato, sent. n. 4867 del 2018).

E, in diverse pronunce, la giurisprudenza amministrativa ha riconosciuto la legittimità di limitazioni orarie al funzionamento degli apparecchi di gioco da parte dei Comuni ben superiori a quello che, invece, la ricorrente individua come limite massimo e parametro di ragionevolezza sulla base dell’Intesa (cfr., tra le altre, Cons. di Stato sent. n. 4509 del 2019 e i precedenti ivi richiamati; sent. n. 3382 del 2018; sent. n. 6331 del 2020; Tar Milano, sent. n.716 del 2019).

Il testo dell’art. 8 della legge della regione Veneto n. 38 del 2019, quindi, nella parte in cui fa riferimento all’Intesa, non può essere interpretato nel senso di aver comportato l’assunzione a rango di norma regionale delle indicazioni programmatiche dell’Intesa, se non sotto il profilo della riconosciuta esigenza di coordinamento, ma sempre nel rispetto del principio di leale cooperazione e sussidiarietà e nel rispetto delle prerogative proprie dei Comuni.

Secondo una interpretazione costituzionalmente orientata della legge regionale n. 38 del 2019, infatti, non può ritenersi che in forza di un generico richiamo all’Intesa, contenuto all’art. 8, la Regione abbia inteso “avocare” a sé un potere che, come ricordato dalla Corte costituzionale n. 220 del 2014, è attribuito ai Comuni in forza della previsione dell’art. 50, comma 7 del TUEL.

E, ancora, la stessa legge regionale n. 38 del 2019 “Norme sulla prevenzione e cura del disturbo da gioco d'azzardo patologico”, all’art.1 “Finalità” precisa che “1. La Regione del Veneto, nell'ambito delle proprie competenze in materia di tutela della salute e di politiche sociali, promuove interventi finalizzati alla prevenzione, al contrasto e alla riduzione dei rischi da gioco d'azzardo e delle problematiche azzardo-correlate, nonché al trattamento e al recupero delle persone che ne sono dipendenti e al supporto delle loro famiglie. 2. La Regione tutela le fasce più deboli e maggiormente vulnerabili della popolazione e disciplina l'impatto delle attività connesse all'esercizio del gioco d'azzardo sulla sicurezza e decoro urbano, sulla viabilità, sulla quiete pubblica e sull'inquinamento acustico…..”; per cui, a maggior ragione, l’art. 8 della medesima legge non può essere inteso, invece, come impositivo di un limite che violerebbe le prerogative dei Comuni e che andrebbe nella direzione opposta a quella delle finalità di tutela enunciate dalla stessa legge regionale.

Va ribadito, inoltre, che è la stessa Intesa, richiamata dalla legge regionale, a prevedere la possibilità di mantenere le misure locali più restrittive (cfr. punto 5 dell’Intesa “accentuare l’azione preventiva e di contrasto al gioco di azzardo patologico” dove si prevede che “…Le disposizioni specifiche in materia, previste in ogni Regione o Provincia autonoma, se prevedono una tutela maggiore, continueranno comunque ad esplicare la loro efficacia.”) e che, come sottolineato anche dal Consiglio di Stato nelle pronunce sopra richiamate, alla luce dei contenuti dell’Intesa, “è dunque corretto affermare che principio generale della materia è la previsione di limitazioni orarie come strumento di lotta al fenomeno della ludopatia”.

9.3. Né può essere invocata a sostegno della dedotta illegittimità della delibera di giunta regionale e dell’atto comunale impugnato la possibile disparità di trattamento rispetto a discipline eventualmente più favorevoli (per i gestori) da parte di altri Comuni, in quanto, come già sopra evidenziato, i singoli Comuni mantengono ed esercitano le loro prerogative di tutela con riferimento al territorio di loro pertinenza e alle specifiche realtà locali (cfr. Tar Veneto, sent. n.620 del 2019).

9.4. Per tutto quanto sopra, pertanto, si deve ritenere che legittimamente la Giunta regionale, in attuazione dell’art. 8 della legge regionale n. 38 del 2019, con la delibera n. 2006 del 30 dicembre 2019 ha stabilito, quale strumento minimo di tutela valido per tutto il territorio regionale (avendo ritenuto che fossero quelle di maggior rischio), tre fasce di interruzione del gioco, per un totale di 6 ore di interruzione, da porre in essere in modo omogeneo ed uniforme su tutto il territorio regionale (dalle ore 07:00 alle ore 09:00;dalle ore 13:00 alle ore 15:00;dalle ore 18:00 alle ore 20:00), precisando, però, che “ I Comuni possono, invece, aggiungere alle predette fasce di interruzione anche ulteriori fasce orarie di chiusura, anche in relazione alla situazione locale”, e specificando che “La “interruzione del gioco”, per tutti gli apparecchi per il gioco di cui all’articolo 110, comma 6, del R.D. 773/1931 e ss.mm, è una azione di rinforzo delle norme regolamentari e/o delle ordinanze in materia di orari approvate dagli Enti Locali”, e ciò nel rispetto delle prerogative proprie dei Comuni, come riconosciute anche dalla Corte Costituzionale, e delle esigenze di tutela delle specifiche realtà locali.

9.5. E, considerato quanto sopra esposto, sono da respingere anche le censure con cui si lamenta il mancato coinvolgimento dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli nella definizione delle fasce orarie di interruzione dei giochi, dal momento che in tale parte l’Intesa non può considerarsi ancora cogente, né può considerarsi “legificato” il suo contenuto ad opera del generico richiamo di cui all’art. 8 della legge regionale n. 38 del 2019.

9.6. Né il limite delle sei ore giornaliere di interruzione dal gioco previsto nell’Intesa può essere considerato, come invece vorrebbe la ricorrente, quale necessario parametro di legittimità, anche in termini di ragionevolezza e proporzionalità delle limitazioni orarie imposte al gioco lecito, tenuto conto di tutto quanto già sopra esposto in riferimento al valore non cogente dell’Intesa raggiunta in sede di Conferenza unificata e alla portata del richiamo alla stessa operato dall’art. 8 della legge regionale n. 38 del 2019, e tenuto conto di quanto già affermato dalla giurisprudenza sopra citata in merito al potere dei Comuni di imporre limitazioni orarie al funzionamento degli apparecchi per il gioco lecito. Per cui, sono da ritenersi infondate anche le ulteriori censure incentrate su tale argomentazione, per come dedotte in sede di ricorso (secondo motivo), contro l’atto comunale impugnato che, in attuazione della delibera di Giunta e del Regolamento in materia di giochi del Comune di Venezia, adottato nel 2016 e in relazione al quale non era stata comunque tempestivamente proposta impugnativa, ha individuato gli orari in cui possono essere messi in funzione nel Comune di Venezia gli apparecchi automatici di intrattenimento di cui all’art. 110, comma 6 lettera a) e b) e comma 7 lettera a) c) e c bis) del TULPS.

10. In definitiva, per tutto quanto sopra esposto, il ricorso va respinto.

11. Le spese di lite possono essere compensate in ragione della problematicità delle questioni affrontate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 7 luglio 2021 con l'intervento dei magistrati:

Alessandra Farina, Presidente

Alessio Falferi, Consigliere

Mara Spatuzzi, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Mara Spatuzzi	Alessandra Farina

IL SEGRETARIO