Sentenza n. 384/2026
Depositata il 02/02/2026
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
La Corte di Giustizia Tributaria di secondo grado della PUGLIA Sezione 1, riunita in udienza il 18/12/2025 alle ore 09:00 con la seguente composizione collegiale:
LEUCI CLAUDIO LUIGI, Presidente e Relatore
BIANCHI ACHILLE, Giudice
AULENTA MARIO, Giudice
in data 18/12/2025 ha pronunciato la seguente

SENTENZA

- sull'appello n. 88/2025 depositato il 09/01/2025

proposto da

Comune di Turi - Xx Settembre, 5 70010 Turi BA
elettivamente domiciliato presso Email_1

contro

ST - P.IVA_1
Difeso da
Difensore_1 Avv. - CF_Difensore_1
ed elettivamente domiciliato presso Email_2
Avente ad oggetto l'impugnazione di:
- pronuncia sentenza n. 1447/2024 emessa dalla Corte di Giustizia Tributaria Primo grado BARI sez. 6 e pubblicata il 15/07/2024
Atti impositivi:
- AVVISO DI ACCERTAMENTO n. 2 IMU 2018
a seguito di discussione in camera di consiglio

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
ST (in seguito semplicemente ST) proponeva ricorso avverso l'avviso di accertamento sopra indicato - con cui il Comune di Turi aveva richiesto il pagamento dell'IMU per il 2018 - ritenendo i propri immobili esentati, in base all'art.13 co.2 lett.b del D.L. 201/2011 conv. in Legge 214/2011, per essere alloggi sociali.
Si costituiva in giudizio il Comune che confutava le argomentazioni dell'ST e chiedeva il rigetto del ricorso.
La Corte di Giustizia Tributaria di primo grado di Bari, con sentenza n.1447/2024 depositata il 15.07.2024, accoglieva il ricorso proposto dall'ST compensando le spese.
Con atto ritualmente depositato, il Comune di Turi ha proposto appello eccependo:
LEGITTIMITA' DELL'AVVISO DI ACCERTAMENTO IMU PER L'ANNO DI IMPOSTA 2018 – SULLA
DEFINIZIONE DI “ALLOGGIO SOCIALE” PER INAPPLICABILITA' DELL'INVOCATA ESENZIONE A CAUSA
DELL'OMISSIONE DELLA DICHIARAZIONE IMU E PER L'OMESSA DIMOSTRAZIONE DEI REQUISITI
OGGETTIVI E SOGGETTIVI – SULLA VIOLAZIONE DELL'ART.7 CO.1 LETT.I) D.LGS. 504/92 E ART.1
CO.3 D.L. 16/2014.
Il giudice di primo grado aveva deciso sull'errato presupposto che tutti i fabbricati di civile abitazione di ST Puglia fossero alloggi sociali come definiti dal Decreto del Ministro delle infrastrutture del 22.04.2008, mentre ai fini dell'esenzione occorreva dare adeguata dimostrazione con presentazione di dichiarazione, a pena di decadenza, attestante il possesso dei requisiti dell'alloggio sociale.
Precisava, al contrario di quanto sostenuto dal Giudice di prime cure, come indicato e documentato nelle controdeduzioni depositate in primo grado, di avere espressamente negato ad ST che le Unità Immobiliari Urbane site in Turi avessero le caratteristiche previste dal D.M. 22 aprile 2008, ed ha formalmente richiesto ad ST di attestarne il possesso dei requisiti soggettivi e oggettivi di cui al D.M. innanzi riportato.
Difatti, con nota del 4 luglio 2023 (All.1 depositato nel giudizio di primo grado), nel solco del principio di leale collaborazione e buona fede, il Comune di Turi aveva sollecitato ST a presentare, rispettivamente:
1) perizia tecnica giurata che attesti i fabbricati di civile abitazione di proprietà dell'Agenzia in indirizzo possiedano le caratteristiche ed i requisiti degli alloggi sociali come definiti dal decreto del Ministro delle infrastrutture 22 aprile 2008;
2) attestazione, per ogni UIU:
a) dell'utilizzo quale abitazione principale (e quindi di residenza anagrafica e dimora abituale) dell'assegnatario, con precisazione delle generalità (cognome/nome e CF di quest'ultimo);
b) della tipologia di assegnazione (locazione permanente, per un periodo comunque non inferiore ad otto anni, con patto di futura vendita e riscatto, ecc.);
c) del ricorrere della funzione di interesse generale, nella salvaguardia della coesione sociale e la riduzione del disagio abitativo di individui e nuclei familiari svantaggiati, che non sono in grado di accedere alla locazione di alloggi nel libero mercato (c.d. finalità sociale);
d) che si tratti di alloggi realizzati o recuperati da operatori pubblici e privati, con il ricorso a contributi o agevolazioni pubbliche quali esenzioni fiscali, assegnazione di aree o immobili, fondi di garanzia, agevolazioni di tipo urbanistico - destinati alla locazione temporanea per almeno otto anni con patto di futura vendita e riscatto.
L'ST riscontrava la richiesta chiedendo tempo per reperire documentazione, nulla in seguito aggiungendo. La sentenza era quindi erronea in riferimento alla mancanza di configurabilità del presupposto impositivo: vi erano varie argomentazioni che avvaloravano l'ipotesi che gli immobili di civile abitazione di ST non potessero essere ricondotti ad alloggi sociali sic et simpliciter, ma esigevano un'attenta verifica. Peraltro,
l'obbligo dichiarativo del possesso dei requisiti di cui agli alloggi sociali era necessario per l'ottenimento del beneficio fiscale.
L'ST si è costituita in giudizio con propria memoria, contestando i motivi di appello e richiamando il co.2 dell'art.13, D.L.201/2011, convertito dalla L. 214/2011, con le modifiche apportate dall'art.707 L.147/2013.
In ordine all'analisi comparativa delle norme contenute nel D.M. n.32438/2008 con la L.R. n.10/2014 per la verifica della sussistenza, in capo agli immobili di proprietà dell'odierna Agenzia, dei requisiti degli alloggi sociali ex D.M. n. 32438/2008, insisteva sul fatto che le caratteristiche degli alloggi sociali sono presenti in tutti gli alloggi in proprietà dell'ente, motivo per cui andava riconosciuto agli immobili in proprietà il diritto all'esenzione IMU nonchè confermare come illegittimo l'avviso di accertamento IMU impugnato, con vittoria di spese di lite.
Depositava alcuni contratti di locazione e le deliberazioni di Giunta Regionale di approvazione del contratto tipo di locazione degli alloggi di edilizia residenziale pubblica. Con memoria ha richiamato giurisprudenza a sé favorevole, anche della Corte di cassazione, e ha ulteriormente illustrato i motivi per cui devono ritenersi assimilabili gli alloggi ERP di cui è proprietaria agli alloggi sociali esentati dall'IMU.
All'udienza odierna le parti hanno insistito per le argomentazioni e conclusioni dei rispettivi atti scritti e la
Corte ha riservato la decisione.

MOTIVI DELLA DECISIONE

L'appello Comune di Turi è fondato.
Si rileva da subito che non è configurabile un'assimilazione giuridica tra gli immobili ERP (edilizia residenziale pubblica) assegnati dagli ex Istituto_1 e gli “alloggi sociali”. Come evidenziato anche di recente dal giudice della legittimità (cfr. Cass. sent. n.27020/2025) l'edilizia residenziale pubblica attiene alla costruzione o al reperimento di abitazioni da assegnare in locazione, a condizioni economiche particolarmente favorevoli, a persone che percepiscono redditi bassi o versano in condizioni disagiate (in base alla Legge 457/1978), mentre l'edilizia residenziale sociale si riferisce all'offerta di abitazioni con particolari caratteristiche da assegnare in locazione per ridurre il disagio abitativo di persone svantaggiate, che non possono accedere al mercato libero, ma hanno un reddito troppo alto per l'edilizia residenziale pubblica (cfr. DM 22/04/2008).
A questo proposito, è da sottolineare la circostanza che la delimitazione della categoria degli alloggi sociali
è stata individuata dall'art.5 della Legge 9/2007 al fine di ottemperare a quanto previsto in materia di aiuti di Stato dalla decisione 2005/842/CE. Tale decisione consente di ritenere compatibili con le norme del
Trattato che vietano gli aiuti di Stato le compensazioni di obblighi di servizio pubblico - comprendendo in esse tutti i vantaggi accordati dallo Stato o mediante risorse statali sotto qualsiasi forma, quindi anche le agevolazioni fiscali - concesse, tra le altre ipotesi, ad imprese aventi incarichi di edilizia popolare che svolgono attività considerate dallo Stato membro come servizi di interesse economico generale.
Tale differente finalità della disciplina legislativa di riferimento rende irrilevante la circostanza che le caratteristiche delle due categorie degli immobili siano pressoché coincidenti: ciò perché in materia fiscale, ed in particolare con riguardo all'IMU, le stesse sono dal legislatore trattate in modo differente, dovendosi rispettare quanto indicato nella citata decisione europea circa le condizioni che rendono compatibili le compensazioni con il mercato comune europeo e non considerate aiuti di Stato.
Occorre peraltro tenere in evidenza che per gli alloggi sociali è prevista una compensazione a copertura dei costi del servizio in quanto l'ammontare dei canoni di affitto percepiti dagli operatori deve coprire i costi fiscali, di gestione e di manutenzione ordinaria del patrimonio (art.4 co.3 DM 22.4.2008) mentre per gli alloggi
ERP il canone è diretto a compensare i costi di amministrazione, di gestione e di manutenzione, nonché a consentire il recupero di una parte delle risorse impegnate per la realizzazione e/o recupero degli alloggi stessi (cfr. art.31 L.R. n.10/2014).
Inoltre, altre pronunce della Corte di Cassazione, anche di recente (n.3844/2025), hanno evidenziato che la detrazione di imposta prevista per gli alloggi regolarmente assegnati dagli Istituti autonomi per le case popolari (Istituto_1) o dagli enti di edilizia residenziale pubblica, comunque denominati, aventi le stesse finalità degli Istituto_1, istituiti in attuazione dell'art.93 del DPR 24 luglio 1977 n.616 (D.L. 201/2011 art.13 co.10), si pone in termini di incompatibilità con l'esenzione introdotta (a decorrere dal gennaio 2014) per i fabbricati di civile abitazione destinati ad alloggi sociali (cfr. Cass. nn.39799 e 37342 del 2021).
E' stato, infatti, sottolineato che il diritto all'esenzione dall'ICI/IMU presuppone che l'utilizzo, seppur indiretto, dell'unità immobiliare avvenga con modalità non commerciali, così come ritenuto nella decisione della
Commissione dell'Unione Europea del 19.12.2012, al fine di evitare, ancora una volta, che il regime dell'esenzione si risolva in un aiuto di Stato, essendo necessario, al fine dell'esclusione del carattere economico dell'attività, che quest'ultima sia svolta a titolo gratuito, ovvero dietro versamento di un importo simbolico: è questo il presupposto dell'esenzione riguardante l'attività dell'ente che possiede e concede in locazione l'immobile.
Il riferimento al concetto di corrispettivo simbolico - quale elaborato dalla giurisprudenza di legittimità – trova uno specifico riscontro regolativo nel D.M. n.200 del 2012 che, nel disciplinare i "requisiti, generali e di settore, per qualificare le attività di cui alla lettera i) del co.1 dell'art.7 del D.Lgs. 504/1992 come svolte con modalità non commerciali", ha espressamente previsto - nel contesto degli altri (pur) delineati requisiti, soggettivi e oggettivi - per le attività (come nella fattispecie) di natura ricettiva che le modalità non commerciali sussistono se "sono svolte a titolo gratuito ovvero dietro versamento di corrispettivi di importo simbolico e, comunque, non superiore alla metà dei corrispettivi medi previsti per analoghe attività svolte con modalità concorrenziali nello stesso ambito territoriale, tenuto anche conto dell'assenza di relazione con il costo effettivo del servizio" (art.4 co.4 del DM 200/2012).
In ultimo, va rimarcato che la giurisprudenza di legittimità, proprio in relazione a tale ultimo requisito riguardante l'attività svolta dagli Istituto_1 (o enti assimilati) ha evidenziato che non può rientrare nell'ambito dell'esenzione prevista per gli alloggi sociali quella di gestione degli alloggi di edilizia residenziale pubblica in considerazione del fatto che la legge regionale (in quei casi del Piemonte e della Calabria, ma analoghe disposizioni concernenti la misura del canone sono previste, come si è visto, anche nella Legge Regione
Puglia n.10/2014 all'art.31) prevede che il canone di locazione sia commisurato (anche) al costo del servizio
(alias costo di amministrazione).
Dall'esame del quadro normativo di riferimento e dall'interpretazione giurisprudenziale dello stesso emerge, quindi, che l'esenzione prevista per gli immobili destinati ad alloggi sociali rimane distinta dal beneficio di detrazione prevista per tutti gli alloggi concessi in locazione dagli Istituto_1 o enti equivalenti.
Un'assimilazione tra questi ultimi immobili e gli alloggi sociali è preclusa, peraltro, dalla corretta applicazione del principio generale e inderogabile che prevede che "in materia fiscale le norme che stabiliscono esenzioni o agevolazioni sono di stretta interpretazione ai sensi dell'art.14 preleggi sicché non vi è spazio per ricorrere al criterio analogico o all'interpretazione estensiva della norma oltre i casi e le condizioni dalle stesse espressamente considerati" (cfr. Cass. n.20135/2019, Cass. n.15407/2017, Cass. n.4333/2016, Cass.
n.2925/2013 e Cass. n.5933/2013). Tutto ciò premesso, per la soluzione delle controversie riguardanti l'esenzione di che trattasi risulta dirimente la corretta applicazione del principio dell'onere probatorio.
Sul punto, si è pronunciata di recente la Suprema Corte (Cassazione sentenza n.27020 dell'8.10.2025) stabilendo il seguente principio di diritto:
"In tema di IMU, è nullo ex art.7, co.1, della legge 27 luglio 2000, n.212, l'avviso di accertamento privo di specifica motivazione sul contestuale diniego dell'esenzione prevista per i c.d. "alloggi sociali" dall'art.13, co.2, lett.b), del D.L. 6 dicembre 2011, n.201, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011,
n.214, nel testo novellato dall'art.1, co.707, n. 3), lett. b), della legge 27 dicembre 2013, n.147, non rilevando che la dichiarazione dell'ente contribuente (nella specie, di uno Istituto_1) per l'anno di riferimento (attraverso la compilazione del modello approvato con il D.M. 30 ottobre 2012) si limiti, per ciascun immobile, alla semplice barratura del campo appositamente riservato (con dicitura generica) alle "Esenzioni" (senza possibilità di alcuna specificazione), giacché, per un verso, il contribuente è un ente pubblico abilitato per legge all'esercizio esclusivo di funzioni riguardanti l'edilizia residenziale pubblica, per cui l'opzione contenuta nel modulo ministeriale è univocamente riferibile, in coerenza con la destinazione degli immobili a soddisfare il fabbisogno abitativo delle classi meno abbienti, al regime dei c.d. "alloggi sociali"; per altro verso, l'ente impositore è preposto alla gestione degli alloggi di edilizia residenziale pubblica e sociale, per cui le informazioni acquisibili in tale veste consentono un agevole monitoraggio delle assegnazioni in locazione a persone svantaggiate nell'ambito del proprio territorio".
In base a tale insegnamento, occorre distinguere l'ipotesi a) in cui l'ST abbia presentato una denuncia (dichiarazione) con cui viene chiesta l'esenzione per una parte o per tutti gli alloggi (barrando la relativa casella) dall'ipotesi b) in cui l'ST non abbia presentato alcuna dichiarazione finalizzata all'esenzione.
In questa seconda ipotesi, anche se la mancata presentazione di apposita dichiarazione non va ritenuta preclusiva dell'esenzione (cfr. Cass. n.9432/2025), tuttavia, in sede di giudizio, spetta all'ST provare che tutti o parte degli alloggi per i quali il Comune ha accertato l'omesso pagamento dell'IMU rientrano nella categoria degli alloggi sociali.
In ordine alla fattispecie in esame l'ST non ha presentato una dichiarazione tesa all'esenzione degli immobili dal pagamento dell'IMU e in giudizio ha sostenuto l'assimilazione degli alloggi ERP di sua proprietà rispetto ai fabbricati destinati ad alloggi sociali senza però provare l'effettiva inclusione degli stessi tra gli alloggi sociali assegnati a privati dal Comune resistente.
Gli stessi contratti di locazione e le delibere di Giunta regionale prodotte in giudizio si riferiscono al contratto tipo di locazione degli immobili ERP con conseguente parametrazione del canone ai criteri di cui al citato art.31 della LR. n.10/2014 che, come si è visto, non coincidono con quelli per la determinazione del canone degli alloggi sociali.
L'appello del Comune, pertanto, deve essere accolto e va riformata, per le motivazioni di cui sopra, la sentenza di primo grado.
In considerazione della sussistenza di orientamenti giurisprudenziali contrastanti ricorrono i presupposti per la compensazione delle spese di giudizio tra le parti.

P.Q.M.

la Corte di Giustizia tributaria di secondo grado della Puglia accoglie l'appello del Comune di Turi e per l'effetto dichiara validamente emesso l'avviso di accertamento contestato da ST . Spese compensate.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del 18 dicembre 2025
il Presidente relatore
DI LU CI