Pubblicato il 15/06/2023

N. 10253/2023 REG.PROV.COLL.

N. 14467/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quinta Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 14467 del 2019, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Luca Zuppelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Interno, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l'annullamento

del decreto del Prefetto di Brescia del 12/10/2018 con cui è stata inammissibile l’istanza di concessione della cittadinanza italiana -OMISSIS-/A.IV presentata ai sensi dell’art. 9 della legge n. 91/1992.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ministero dell'Interno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 13 giugno 2023 la dott.ssa Floriana Rizzetto e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Considerato che:

con il ricorso in esame, riassunto davanti a questo TAR a seguito dell’Ordinanza rgn. 18852/2018 del Tribunale di Brescia, con cui il giudice ordinario ha declinato la propria giurisdizione, la parte ricorrente impugna il decreto del Prefetto di Brescia del 12/10/2018 con cui l’istanza di concessione della cittadinanza italiana -OMISSIS-, presentata, ai sensi dell’art. 9 della legge n. 91/1992, in data 1/12/2015, è stata dichiarata inammissibile per carenze documentali;

l’Amministrazione intimata si è costituita in giudizio con atto di stile;

all’esito dell’udienza pubblica del 14/2/2023, nessuno era presente per le parti, con ordinanza n. -OMISSIS-è stato dato preavviso dell’inammissibilità del ricorso in quanto proposto davanti a questo Tribunale anziché al TAR territorialmente competente (TAR Lombardia-sezione Brescia), assegnando 30 giorni per la presentazione di memorie, facoltà di cui l’interessato non si è avvalso;

all’udienza pubblica del 13/6/2023 la causa è stata trattenuta in decisione;

Ritenuto che:

va in via preliminare rilevata l’incompetenza territoriale del TAR Lazio alla luce dei principi sanciti dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, ordinanza 13-07-2021, n. 13 (e ribaditi da ultimo da Cons. St., sez. III, n. 2170/2022), cui questa Sezione s’è già conformata in diversi casi analoghi con ripetute pronunce (TAR Lazio, sez. V n.8547/2022, sez. V bis 17755/2022, 2845/2023, 3541/2023), con cui è stato chiarito, con specifico riferimento ai procedimenti di concessione della cittadinanza per naturalizzazione ex art. 9 legge n. 91/1992, che:

“a) il rapporto tra i due criteri di competenza territoriale previsti dall'art. 13, comma 1, c.p.a. segue una logica di complementarietà e di reciproca integrazione: il criterio principale è quello della sede dell'autorità che ha adottato l'atto impugnato, ma nel caso in cui la potestà pubblicistica spieghi i propri effetti diretti esclusivamente nell'ambito territoriale di un Tribunale periferico, il criterio della sede cede il passo a quello dell'efficacia spaziale;

b) la competenza territoriale è, dunque, determinata in via principale in base alla sede dell'ente che ha emesso l'atto; tale criterio viene integrato (rectius sostituito) da quello ulteriore e speciale correlato all'efficacia del provvedimento amministrativo impugnato e dunque agli effetti diretti dello stesso. In sostanza, il criterio della sede dell'Autorità che ha assunto l'atto impugnato è sostituito da quello dell'efficacia spaziale qualora questa si produca esclusivamente in un solo ambito territoriale;

c) l’Adunanza Plenaria ha individuato il discrimen sulla base della fondamentale distinzione tra provvedimento di diniego della cittadinanza vero e proprio, che incide sulla pretesa sostanziale dell’istante, e mera decisione prefettizia di inammissibilità, “che si esaurisce sul piano procedimentale e non attribuisce né nega lo status di cittadino valido erga omnes”, al riguardo precisando che “la valutazione compiuta dalla prefettura nel caso di specie non incide sulla pretesa sostanziale dello straniero e, dunque, sul suo status, ma solo sul profilo preliminare, inerente alla regolarità della domanda, con la conseguenza che al relativo provvedimento di inammissibilità non può connettersi un'efficacia erga omnes, e quindi ultraregionale, propria, invece, di un provvedimento che, entrando nel merito, presuppone un giudizio circa la spettanza del bene della vita, peraltro riconoscibile, nel caso di specie, solo dall'autorità centrale”;

- che, alla stregua delle considerazioni che precedono, il decreto di inammissibilità adottato dal Prefetto della Provincia di Brescia deve ritenersi privo di efficacia ultraregionale; pertanto, in applicazione del criterio principale della sede, la causa deve essere devoluta al TAR Lombardia- Sezione staccata di Brescia, territorialmente competente ai sensi dell’art. 13, comma 1, c.p.a., in applicazione dei principi sanciti dall’Adunanza Plenaria, con cui è stato chiarito che la ratio sottesa al c.d. criterio dell’efficacia, previsto dall’art. 13, comma 1, secondo periodo, cod. proc. amm., “è quella di temperare il c.d. criterio della sede, secondo un più generale principio di prossimità e secondo una logica di decentramento e radica quindi la competenza territoriale del Tribunale ‘periferico’ in ordine ad atti emanati da amministrazioni aventi sede in una circoscrizione di un diverso Tribunale o di un’autorità centrale, ma esplicanti effetti diretti limitati alla circoscrizione territoriale del Tribunale ‘periferico’ medesimo; è del pari competente il Tribunale amministrativo ‘periferico’ nel caso di impugnazione di un atto emesso da un’autorità statale periferica, ancorché l’atto esplichi la sua efficacia non limitatamente al territorio di quella regione” (Cons. Stato, Ad. Plen., ord. 13 luglio 2021, n. 7);

tali principi trovano applicazione anche nel caso in esame in cui l’atto impugnato si limita a dichiarare inammissibile l’istanza di cittadinanza per incompletezza della documentazione allegata, carenza che le stesse Autorità periferiche competenti a ricevere l’istanza, nonché a verificare che siano soddisfatti i requisiti minimi di forma, oltre all’identità e legittimazione dell’istante, sono chiamate a rilevare e dichiarare con un atto di diniego che esaurisce i propri effetti sul piano meramente procedimentale (cd. rifiuto pregiudiziale o preliminare). Solo a seguito del positivo superamento di tali verifiche preliminari, si apre la fase valutativa vera e propria, con la trasmissione della pratica all’autorità centrale, competente ad effettuare le valutazioni di merito, cioè a decidere, secondo un criterio di giudizio altamente discrezionale, se la domanda merita di essere accolta; è appunto in tale fase che si deve giudicare se è opportuno “concedere” la cittadinanza all’istante oppure se questa debba essere rifiutata (cd. rifiuto in merito o diniego per motivi sostanziali, cioè provvedimento negativo in senso proprio). Ed è solo in quest’ultimo caso che la decisione amministrativa va ad incidere sullo status del richiedente, decretandone (all’esito della positiva valutazione di tutti i requisiti sostanziali ritenuti necessari per la naturalizzazione dello straniero) oppure negandone la naturalizzazione rispettivamente con Decreto del Presidente della Repubblica (come si addice ad un atto cd. di “concessione”, ma che in realtà costituisce una vera e propria ammissione, in quanto immette un nuovo soggetto nella platea di coloro che costituiscono il Popolo Italiano, comportando il conferimento di diritti e doveri pubblici – in sostanza i diritti politici ed il dovere di difendere la Patria - che caratterizzano il rapporto di un soggetto con lo Stato di appartenenza e non si esauriscono nella mera relazione amministrativa con una amministrazione competente a curare uno specifico interesse settoriale) o con Decreto del Ministero dell’Interno (dato che anche la decisione finale sul rifiuto per inopportunità dell’ammissione dell’istante nella Comunità dei consociati è comunque riservata all’organo politico di vertice dell’Autorità competente, anziché demandata alla dirigenza amministrativa, a livello centrale o periferico);

come chiarito dall’Adunanza Plenaria, riprendendo la tradizionale lezione leddiana, solo il provvedimento negativo vero e proprio, adottato a conclusione dell’esame di valutazione sostanziale del merito dell’istanza, è atto ad incidere sullo status del soggetto interessato con efficacia erga omnes e, quindi, con efficacia su tutto il territorio nazionale;

nel caso dei cd. meri dinieghi in via preliminare o pregiudiziale, emanati dagli organi periferici dello Stato, in cui il rifiuto discende unicamente da ragioni di “irricevibilità/inammissibilità dell’istanza” per difetto dei requisiti formali o di procedura oppure delle condizioni minime richieste, che costituiscono i presupposti necessari per la sua presentazione, il rigetto ha un’efficacia territorialmente limitata alla Regione in cui ha sede l’Autorità emanante e temporalmente limitata in quanto la richiesta può essere ripresentata –già solo dopo un anno dal diniego – nel rispetto dei requisiti formali e procedimentali prescritti e non appena soddisfatte le condizioni minime sostanziali, superando i vizi e le carenze che avevano inizialmente precluso l’esame nel merito e consentendone passaggio alla successiva fase (cioè quella della valutazione delle condizioni sostanziali necessarie di “ accoglibilità dell’istanza” );

in tal senso militano, d’altronde, anche esigenze d’organizzazione dell’attività giurisdizionale, dato che, ove si accedesse alla tesi contraria, si finirebbe per concentrare presso il TAR Lazio – già gravato da un notevole arretrato e dalla continua espansione della propria competenza funzionale – di tutta una serie di controversie che sono invece per loro natura suscettibili di essere agevolmente risolte dai TAR territoriali in quanto investono esclusivamente i tratti vincolati dell’azione amministrativa e non comportano il rischio di difformità di pronunce (che è una delle ragioni che altrimenti giustificherebbero la centralizzazione del contenzioso); pertanto l’opposta soluzione si porrebbe in contrasto con i principi di ragionevolezza e proporzionalità che governano il riparto delle controversie tra TAR centrale e TAR Territoriali, oltre che con l’esigenza di celerità ed effettività della tutela giurisdizionale del ricorrente.

Ritenuto, infine, quanto alla forma della presente pronuncia, che, anche se l’art. 33 c.p.a. dispone che il giudice pronuncia “sentenza quando definisce in tutto o in parte il giudizio” e “ordinanza” quando assume misure cautelari o interlocutorie, “ovvero decide sulla competenza”, il Collegio non ritiene opportuno discostarsi dal consolidato orientamento giurisprudenziale secondo cui l’incompetenza territoriale debba essere rilevata con sentenza e non con ordinanza “posto che, ai sensi della vigente formulazione dell’art. 15, comma 4, del cod. proc. amm., la pronuncia di incompetenza assume la forma di ordinanza quando viene resa in sede di decisione sulla domanda cautelare, ex comma 2 del medesimo articolo, o nella camera di consiglio fissata per la pronuncia immediata sulla questione di competenza, ai sensi del comma 3, deducendosi da ciò che, negli altri casi, ovverosia quando deve essere dichiarata, come nell’ipotesi di specie, all’esito del giudizio di merito in udienza pubblica, la pronuncia di incompetenza territoriale deve essere adottata con sentenza” (T.A.R. Molise, sez. I, 10 novembre 2020, n. 310; T.A.R. Trentino Alto Adige, Bolzano, 4 marzo 2020, n. 63; T.A.R. Veneto, sez. I, 18 giugno 2019, n. 726; TAR Sicilia, Palermo, sez. I, 06/06/2022, n.1824; TAR Campania, Sezione VII, 11/01/2022, n. 193; TAR Lazio, sez. I-bis, 15/04/2019, n. 4867; TAR Lazio, sez. V n.8547/2022, sez. V bis 17755/2022 e 3541/2023);

che, quanto alle spese di lite, esse possono essere integralmente compensate tra le parti tenuto conto dell’imprecisa indicazione nell’atto impugnato del TAR “competente” quale autorità giudiziaria davanti alla quale ricorrere;

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quinta Bis), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, dichiara la propria incompetenza, indicando quale Giudice competente a decidere il TAR Lombardia- sezione staccata Brescia, dinanzi al quale il processo potrà essere riassunto, secondo le prescrizioni di cui all’art. 15, comma 4, codice del processo amministrativo.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 13 giugno 2023 con l'intervento dei magistrati:

Floriana Rizzetto, Presidente, Estensore

Enrico Mattei, Consigliere

Gianluca Verico, Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

Floriana Rizzetto

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.