Pubblicato il 13/01/2026

N. 00652/2026 REG.PROV.COLL.

N. 02589/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2589 del 2024, proposto da
Telecom Italia S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati FR Saverio Cantella, FR Cardarelli, Filippo Lattanzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio FR Cardarelli in Roma, via G. P. Da Palestrina 47;

contro

Autorità per le Garanzie Nelle Comunicazioni Roma, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

Presidenza del Consiglio dei Ministri, non costituito in giudizio;
Wind Tre S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Sara Fiorucci, Roberto Santi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

- della delibera AGCom n. 276/23/CONS dell’8.11.2023 (doc. 1), pubblicata sulla GURI del 5.1.2024, recante “Misura e modalità di versamento del contributo dovuto all’Autorità per le Garanzie nelle comunicazioni per l’anno 2024 dai soggetti che operano nel settore delle comunicazioni elettroniche”, comprensiva della allegata Relazione tecnico finanziaria riguardante “Modalità e criteri di determinazione del contributo dovuto all’Autorità per l’anno 2024 dai soggetti che operano nel settore delle comunicazioni elet-troniche” (anche solo “Relazione”, doc. 1-bis);

- della delibera n. 284/23/CONS, recante “Modello telematico e Istruzioni per il versamento del contributo dovuto all’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni per l’anno 2024” (doc. 2), comprensiva dell’allegato modello telematico (Allegato A, doc. 2-bis) e delle allegate “Istruzioni per il versamento dovuto dall’Autorità per l’anno 2024” (anche solo Istruzioni, Allegato B, doc. 2-ter);

- laddove necessario, della delibera n. 268/23/CONS di approvazione del “Rendiconto ex articolo 16, comma 4, del decreto legislativo 1° agosto 2003, n. 259 – anno 2022” (doc. 3), con il relativo allegato (Rendiconto 2021, doc. 3-bis), già oggetto di impugnazione al Tar del Lazio nel separato giudizio prendente dinanzi la Sezione IV con il RG. n. 464/2024;

- di tutti gli atti presupposti connessi e consequenziali, anche non conosciuti, ivi compresi l’eventuale decreto di approvazione della delibera adottato dal Presidente del Consiglio dei Ministri e, in quanto occorrer possa, la delibera n. 167/23/CONS recante “Conto consuntivo dell’esercizio finanziario 2022 dell’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni” (doc. 4).

previa disapplicazione,

laddove necessario, dell’art. 1, commi 65 e 66, della legge n. 266/2005 e dell’art. 16 del d.lvo 259/03 e ss.mm., per contrasto con l’art. 16 della direttiva UE n. 2018/1972, letto alla luce dei considerando nn. 53 e 54 della medesima, nonché con le decisioni della Corte di Giustizia UE del 29.4.2020 nella causa C-399/19, del 18.7.2013 in cause da C-228/12 a C-232/12 e da C-254/12 a C-258/12, del 18.9.2003 in cause C-292/01 e C-293/01, del 18.7.2006 in C 339/04, del 19.9.2006 in C-392/04 e C-422/04, del 21.2.2008 in C 296/06, del 10.3.2011 in C-85/10, del 21.7.2011 in C-284/10, del 27.6.2013 in C-71/12, del 28.7.2016 in C-240/15, del 30.1.2018 in C-360/15 e C-31/16

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni Roma e della Wind Tre S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 22 dicembre 2025 il dott. US US e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso in epigrafe, la società ricorrente, titolare di autorizzazione generale per la fornitura di reti e servizi di comunicazione elettronica, ha impugnato la delibera dell’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni n. 276/23/CONS, recante “ Determinazione della misura e delle modalità di versamento del contributo dovuto all’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni per l’anno 2024 dai soggetti che operano nel settore delle comunicazioni elettroniche ”, unitamente agli atti connessi e presupposti, tra cui la delibera n. 284/23/CONS (approvazione del modello telematico e istruzioni) e, per quanto occorrer possa, la delibera n. 268/23/CONS di approvazione del Rendiconto 2022.

L’Autorità, con i provvedimenti gravati, ha fissato l’aliquota contributiva per l’anno 2024 nella misura dell’1,4 per mille dei ricavi risultanti dalla voce A1 del conto economico dell’ultimo bilancio approvato.

A sostegno del gravame, la parte ricorrente ha dedotto i seguenti motivi:

I. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 16 DELLA DIRETTIVA 2018/1972, ALLA LUCE DEI CONSIDERANDO NN. 53 E 54 DELLA MEDESIMA, DELL’ART. 16 DEL D.LVO N. 259/03 E S.M., NONCHE’ DELL’ORDINANZA DELLA CGUE DEL 29.4.2020 IN C-399/19, DELLE SENTENZE DELLA CGUE DEL 18.7.2013 IN CAUSE DA C-228/12 A C-232/12 E DA C-254/12 A C-258/12, DEL 18.9.2003 IN CAUSE C-292/01 E C-293/01, DEL 18.7.2006 IN C 339/04, DEL 19.9.2006 IN C-392/04 E C-422/04, DEL 21.2.2008 IN C 296/06, DEL 10.3.2011 IN C-85/10, DEL 21.7.2011 IN C-284/10, DEL 27.6.2013 IN C-71/12, DEL 28.7.2016 IN C-240/15; ECCESSO DI POTERE PER DIFETTO DI ISTRUTTORIA E DI MOTIVAZIONE, TRAVISA-MENTO DEI FATTI, FALSITA’ DEL PRESUPPOSTO INSUFFICIENZA E ILLOGICITA’ MANIFESTA.

II. VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 16 DELLA DIRETTIVA 2018/1972, ALLA LUCE DEI CONSIDERANDO NN. 53 E 54 DELLA MEDESIMA, DELL’ART. 16 DEL D.LVO N. 259/03 E S.M., NONCHE’ DELLA SENTENZA CGUE 21.7.2011 IN C-284/10 E DEL PRINCIPIO DI PROPORZIONALITA’; VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTICOLI 6, 6-bis, 7 DELLA LEGGE N. 212/2000 E S.M., DEGLI ARTICOLI 6 E 18 DELLA LEGGE N. 241/1990, DELL’ART. 22 DPR N. 600/1973, NONCHE’ DEI PRINCIPI DI PROPORZIONALITA’ E RAGIO-NEVOLEZZA DELL’AZIONE AMMINISTRATIVA; ECCESSO DI POTERE PER FALSITA’ DEL PRE-SUPPOSTO, CONTRADDITTORIETA’ E INGIUSTIZIA MANIFESTA, DIFETTO DI MOTIVAZIONE

3. L’Autorità intimata si è costituita in giudizio per resistere al ricorso.

4. All’udienza del 22 dicembre 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

5. Con un primo profilo di doglianza, la società ricorrente deduce la violazione e falsa applicazione dell’art. 16 della direttiva (UE) 2018/1972, dell’art. 16 del d.Lgs. n. 259/2003 (Codice delle comunicazioni elettroniche) e dell’art. 1, commi 65 e 66, della legge n. 266/2005.

La società ricorrente contesta, sotto molteplici profili, l’illegittima perimetrazione dei costi copribili attraverso i diritti amministrativi, sostenendo che l’Autorità avrebbe incluso nel fabbisogno finanziario oneri non strettamente correlati alla “ gestione, al controllo e all’applicazione del regime di autorizzazione generale ”, come imposto dalla normativa sovranazionale e dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia UE (segnatamente, ordinanza C-399/19 e sentenza C-228/12). In particolare, le doglianze si appuntano sull’inclusione di costi relativi a:

- attività di tutela dei consumatori (vigilanza sulla trasparenza, risoluzione controversie, contact center );

- attività di supporto ad altre Autorità (pareri antitrust resi all’AGCM);

- attività di cooperazione internazionale e tavoli tecnici non strettamente regolatori;

- costi delle strutture c.d. “trasversali” o strumentali (Segretariato Generale, Risorse Umane, Bilancio, Affari Legali), ritenuti estranei al core business della regolazione settoriale.

Con tale motivo si intende censurare la determinazione del contributo per l’anno 2024 sotto il profilo della violazione del principio di stretta pertinenza e analiticità dei costi, in particolare con riferimento alle modalità di imputazione delle spese relative sia alle strutture operative ( core ), sia a quelle trasversali ( non core ).

6.1. Ciò premesso, il Collegio riconosce che le voci di costo richiamate nella delibera impugnata potrebbero, in linea astratta e di principio, rientrare tra le attività finanziabili ai sensi dell’art. 12 della Direttiva autorizzazioni (ora art. 16 Dir. UE 2018/1972), come interpretato dalla giurisprudenza amministrativa. Infatti, il Consiglio di Stato (cfr. Sent. , Sez. VI, 29 settembre 2020, n. 4827 ) ha chiarito che rientrano nel citato perimetro di copertura i costi relativi a uffici quali la Direzione Servizi Media, il Servizio Ispettivo e la Direzione Tutela dei Consumatori, nella misura in cui svolgano funzioni riconducibili alle categorie normativamente previste e, in specie, i) la Direzione Servizi Media, per la materia dei diritti d’uso riferibile alla seconda voce dell’art. 16 della Direttiva; ii) il Servizio Ispettivo, in quanto inerente all’attività di vigilanza e controllo prevista dalla terza voce dell’art. 16; iii) la Direzione Tutela dei Consumatori, per le attività strumentali di preparazione e applicazione del diritto derivato e delle decisioni amministrative.

Parimenti, non sono estranee all’ambito applicativo della Direttiva le attività di cooperazione internazionale, armonizzazione, standardizzazione e analisi di mercato. Come statuito dal Consiglio di Stato ( Sent . , Sez. VI, n. 4827/2020; Id., nn. 6175, 6176, 6178 e 6179 del 2020), tali costi riguardano il funzionamento di strutture le cui attività non possono essere escluse a priori , poiché la normativa euro-unitaria non predetermina i centri di costo ammissibili ma si incentra sulla natura dell’attività svolta (approccio funzionale). Ciò che rileva non è la denominazione dell’ufficio, bensì la concreta riferibilità della sua azione ai compiti elencati dall’art. 16 della Direttiva.

Conseguentemente, dovendosi privilegiare l’aspetto funzionale su quello strutturale, non possono essere esclusi tout court nemmeno i costi di uffici con competenze generali o trasversali, quali il “Servizio rapporti con l’UE”, il “Servizio Economico e Statistico”, il “Segretariato Generale”, il “Servizio Bilancio”, il “Servizio Affari Generali” e il “Servizio Risorse Umane”.

Ne deriva che, nella misura in cui tali centri svolgono, direttamente o indirettamente, attività riferibili a quelle indicate dalla Direttiva, i relativi costi sono astrattamente copribili dal contributo, come confermato dalla giurisprudenza della Corte di Giustizia e dal Consiglio di Stato (Quarta Sezione, sent. n. 6828/2023): “ Dovendosi, pertanto, valutare l’aspetto funzionale e non strutturale, non possono neppure escludere tout court dalle spese ammissibili a finanziamento mediante il contributo le attività del “Servizio rapporti con l’Unione europea e attività internazionale”, del “Servizio Economico e Statistico”, del “Segretariato Generale”, del “Servizio Bilancio e Contabilità”, del “Servizio Affari Generali, Contratti e Sistemi Informativi”, del “Servizio Risorse Umane”. Come chiarito dalla Corte di Giustizia, infatti, posso includersi nei costi amministrativi complessivi relativi alle tre categorie di attività i costi di cooperazione internazionale, di armonizzazione e di standardizzazione, di analisi di mercato, di sorveglianza del rispetto delle disposizioni e di altri controlli di mercato, nonché di preparazione e di applicazione del diritto derivato e delle decisioni amministrative, quali le decisioni in materia di accesso e interconnessione. In sostanza, nella misura in cui tali centri svolgano attività riferibili direttamente o indirettamente a quelle indicate nella previsione dell’art. 12 della Direttiva autorizzazioni, i costi di tali centri sono, comunque, suscettibili di copertura mediante contributo ”

6.2. Tuttavia, sebbene la delibera gravata risulta in linea astratta, conforme al diritto dell’Unione nell’ammettere il finanziamento di costi trasversali, la stessa risulta illegittima in concreto per difetto di motivazione e istruttoria in ordine ai criteri di quantificazione e imputazione di tali costi.

L’Autorità, infatti, ha mancato di predisporre un meccanismo di imputazione pro quota trasparente e verificabile, che permetta di apprezzare in che misura le funzioni trasversali siano effettivamente riferibili alle specifiche attività finanziabili.

Dalla lettura della delibera e della allegata relazione tecnico-finanziaria non è infatti possibile chiarire i criteri con cui l’AGCOM ha deciso di attribuire una determinata quota di risorse umane (FTE – c.d. full time equivalent ) alle attività “core” e “non core” in relazione ai tre ambiti dell’art. 16 (CE-1, CE-2 e CE-3), per poi moltiplicare tale numero per il costo unitario standard (250.000 euro per FTE).

L’Amministrazione avrebbe pertanto dovuto dare conto delle ragioni analitiche che hanno condotto a determinare quello specifico fabbisogno di risorse umane per ciascuna attività, anziché un altro.

Nel caso di specie, invero, pur essendo indicate le unità di FTE, l’Autorità non fornisce alcun criterio che giustifichi la necessità di quel preciso volume di forza lavoro per le singole attività regolate. L’Autorità ha pertanto omesso di motivare in ordine alle unità di lavoratori a tempo pieno associate a ciascuna tipologia di attività, essendosi limitata a considerare la sola componente del personale, senza rendere possibile agli operatori comprendere se e con quali modalità siano state contabilizzate le ore-uomo effettivamente dedicate al settore delle comunicazioni elettroniche.

Tale meccanismo forfettario non risulta pertanto conforme al diritto euro-unitario per come declinato dalla Corte di Giustizia. Come ribadito dal Consiglio di Stato, un simile sistema non è idoneo a garantire la copertura dei soli costi amministrativi “ veri e propri ” di cui al considerando n. 30 della Direttiva autorizzazioni, laddove prevede che “ Ai prestatori di servizi di comunicazione elettronica può essere richiesto il pagamento di diritti amministrativi a copertura delle spese sostenute dall’autorità nazionale di regolamentazione per la gestione del regime di autorizzazione e per la concessione dei diritti d’uso. È opportuno che la riscossione di tali diritti si limiti a coprire i costi amministrativi veri e propri di queste attività. Pertanto occorre garantire la trasparenza della contabilità gestita dall’autorità nazionale di regolamentazione mediante rendiconti annuali in cui figuri l’importo complessivo dei diritti riscossi e dei costi amministrativi sostenuti. In questo modo le imprese potranno verificare se vi sia equilibrio tra i costi e gli oneri ad esse imposti ”.

Nella gravata delibera manca infatti un’adeguata ed analitica determinazione delle attività svolte dai vari centri di costo riconducibili a quelle tassativamente indicate dall’art. 16 della Direttiva.

La giurisprudenza della Corte di Giustizia ( sentenze Vodafone Omnitel del 2013, C-240/15 del 2016, X, Visser del 2018 ; ordinanza del 29 aprile 2020, C-399/19) è infatti ferma nel ritenere legittime le misure nazionali solo qualora il contributo sia “ esclusivamente destinato alla copertura di costi relativi alle attività menzionate ”, esigendo una connessione diretta e dimostrabile, ribadendo che il finanziamento è limitato ai costi relativi alle tre categorie di attività (gestione autorizzazioni, diritti d’uso, obblighi specifici), imponendo una connessione tra costi e attività (cfr. Sent., Sezione Quarta, n. 6828/2023).

Nel provvedimento impugnato, invece, l’imputazione dei costi avviene in ragione della mera destinazione delle risorse umane ai vari uffici senza alcuna motivazione in ordine a quali siano le attività concretamente svolte da tali risorse e alla misura percentuale con cui le stesse sono riferibili alle attività di cui all’art. 16 della Direttiva.

Questa opacità preclude la comprensione del nesso causale tra la cifra numerica del costo (il fabbisogno richiesto) e la funzione che si intende finanziare. Analoghe considerazioni valgono per le spese indicate genericamente come “immediatamente funzionali all’espletamento delle attività istituzionali” ex art. 34 CCE, che non risultano puntualmente identificate e scomposte analiticamente, rendendo il contributo una sorta di copertura forfettaria dei costi di struttura dell’Ente, in violazione del principio di stretta pertinenza e trasparenza imposto dal diritto dell’Unione.

6. Con un ulteriore argomento di doglianza la società ricorrente deduce l’autonoma illegittimità della delibera contributiva 2024, censurando - sotto il profilo della carenza motivazionale - la nuova stima del fabbisogno, in quanto a sua volta basata su una riconduzione dei costi alle attività previste dall’art. 16 della direttiva 2018/1972 vaga, generica e priva di supporto oggettivo.

Sotto questo profilo, la censura è fondata.

6.1. L’esame della censura impone, in via preliminare, un sintetico richiamo al quadro normativo e agli orientamenti giurisprudenziali formatisi, negli anni più recenti, in ordine alla legittimità delle delibere contributive adottate dall’Autorità per le garanzie nelle comunicazioni con riferimento alle annualità precedenti.

In particolare, l’art. 12 della Direttiva autorizzazioni (dir. 2002/20/CE, ora art. 16 della dir. UE 2018/1972) consente agli Stati membri di imporre alle imprese del settore esclusivamente diritti amministrativi destinati a coprire i soli costi amministrativi sostenuti dall’autorità nazionale di regolamentazione per tre categorie tipizzate di attività: a) la gestione, il controllo e l’applicazione del regime di autorizzazione generale e dei diritti d’uso; b) l’esercizio delle funzioni di vigilanza e di controllo del mercato, ivi incluse le attività di analisi di mercato; c) la preparazione e l’attuazione del diritto derivato e delle decisioni amministrative, comprese quelle in materia di accesso e interconnessione. Come chiarito dalla Corte di giustizia con l’ordinanza 29 aprile 2020, causa C-399/19, il contributo è legittimo solo se esclusivamente destinato alla copertura dei costi riconducibili a tali categorie, in presenza di un nesso diretto, specifico e dimostrabile tra costi e attività finanziate, a condizione che il gettito complessivo non ecceda i costi sostenuti e che il prelievo sia imposto secondo criteri di proporzionalità, obiettività e trasparenza.

In tale solco si colloca la sentenza n. 6828 del 2023 della sesta sezione del Consiglio di Stato che, nel recepire le indicazioni fornite in sede di rinvio pregiudiziale dalla Corte di giustizia, ha fornito un quadro interpretativo chiaro e puntuale del percorso motivazionale cui l’Autorità è tenuta nell’esercizio del potere di determinazione dei contributi nel settore delle Telecomunicazione, prescrivendo che l’Autorità dovesse attenersi alle seguenti indicazioni:

“ i) individuare preventivamente le attività riferibili agli ambiti indicati dall’ordinanza della Corte di Giustizia del 29 aprile 2020, procedendo ad una chiara e definita elencazione di atti, procedimenti, e, in generale, funzioni riferibili a tale settore;

ii) esplicitare in modo chiaro e compiuto le ragioni che conducono ad inserire le attività di cui alla precedente lettera i) nell’alveo della previsione di cui all’art. 12 della Direttiva autorizzazioni (ora art. 16 della Direttiva del 2018);

iii) computare - mediante un’analitica rendicontazione delle attività di cui alla precedente lettera i) - i costi relativi a tale attività da indicare in forma disaggregata, ivi compresi i costi per il personale impiegato in modo esclusivo e non in tali specifiche attività, utilizzando per questi ultimi costi un meccanismo di computo che dia evidenza dell’impiego delle risorse umane nell’esercizio delle funzioni di cui all’art. 12 della Direttiva autorizzazioni;

iv) in relazione ai costi sostenuti per le attività di cooperazione internazionale, di armonizzazione e di standardizzazione, di analisi di mercato, di sorveglianza del rispetto delle disposizioni e di altri controlli di mercato, nonché di preparazione e di applicazione del diritto derivato e delle decisioni amministrative, indicare in modo trasparente ed analitico quali di queste attività siano effettivamente riferibili all’ambito precisato dalla Corte di Giustizia nonché il meccanismo di imputazione pro quota dei predetti costi alle tre funzioni identificate dal Giudice europeo;

v) in generale, riferire ai diritti amministrativi i soli costi per i quali risulti in modo chiaro, evidente e trasparente il nesso con le attività di cui all’art. 12 della Direttiva autorizzazione secondo, quindi, un criterio di stretta pertinenza e, comunque, con modalità improntate a prudenza e trasparenza (così da minimizzare i costi amministrativi aggiuntivi e gli oneri associati), da esplicitare con congrua ed adeguata motivazione ” (Cons. di Stato, 12 luglio 2023, n. 6828).

Tali principi sono stati ulteriormente sviluppati e puntualizzati dalla successiva sentenza n. 10635 del 2023, con la quale la sesta sezione del Consiglio di Stato ha ribadito che l’effetto conformativo delle pronunce rese in materia non si esaurisce nell’enunciazione di criteri astratti, ma impone all’Autorità di rispettare un preciso ordine logico-sequenziale nell’adozione della delibera contributiva.

In particolare, il Consiglio di Stato ha chiarito:

- che l’Autorità è tenuta, in via prioritaria, a muovere dall’individuazione delle specifiche funzioni e attività concretamente finanziabili ai sensi dell’art. 16 della direttiva (UE) 2018/1972, dando conto in modo analitico e motivato delle ragioni per le quali ciascuna di esse rientra nel perimetro tracciato dal diritto unionale e dall’interpretazione fornitane dalla Corte di Giustizia;

- solo all’esito di tale operazione è consentito procedere alla stima dei costi afferenti a ciascuna funzione individuata, secondo criteri di disaggregazione, trasparenza e verificabilità;

- in presenza di funzioni trasversali, l’Autorità non può limitarsi a includerne il costo in modo indistinto nel fabbisogno complessivo, ma deve individuare un meccanismo di imputazione pro quota che consenta di apprezzare in quale misura tali costi siano effettivamente riferibili alle tre aree funzionali finanziabili individuate dalla giurisprudenza europea.

Il Consiglio di Stato ha, per contro, stigmatizzato l’impostazione seguita dall’Autorità nella delibera contributiva 2022, evidenziando come l’Autorità avesse ribaltato l’ordine logico del procedimento, partendo da una stima complessiva del fabbisogno finanziario, ricavata dalla rendicontazione di esercizi precedenti, per poi ripartirla percentualmente tra settori e strutture organizzative; tale approccio è stato ritenuto viziato in quanto orientato al perseguimento dell’” equilibrio finanziario per ogni settore ”, obiettivo estraneo alla finalità propria delle delibere contributive, che devono limitarsi alla perimetrazione e quantificazione dei soli costi finanziabili mediante il contributo imposto agli operatori.

6.2. La questione così delineata torna oggi all’attenzione del Collegio, chiamato a verificare se la delibera contributiva per l’anno 2024 si sia effettivamente conformata ai principi e alle puntuali indicazioni conformative dettate dalla Corte di giustizia U.E. e dal Consiglio di Stato nelle richiamate pronunce.

6.3. In via preliminare, va rilevato che nel paragrafo 3 della Relazione tecnico finanziaria allegata all’avversata delibera l’Autorità ha formalmente individuato le attività previste per il 2024 nel settore delle comunicazioni elettroniche, articolandole nelle tre macro-aree funzionali indicate dall’art. 16 della direttiva (UE) 2018/1972, vale a dire: a) la gestione, il controllo e l’applicazione del regime di autorizzazione generale (CE-1); b) la gestione, il controllo e l’applicazione dei diritti d’uso di radiofrequenze e numeri (CE-2); c) la gestione, il controllo e l’applicazione degli obblighi specifici imposti alle imprese del settore e agli operatori designati per la fornitura del servizio universale (CE-3).

Tuttavia, tale elenco resta meramente descrittivo e non si traduce in una rigorosa quantificazione dei costi delle singole attività previamente individuate.

In particolare, al successivo paragrafo 4 la Relazione distingue tra:

- strutture “core”, direttamente impegnate nelle attività di regolazione del settore delle comunicazioni elettroniche (quali, in via principale, la Direzione reti e servizi di comunicazioni elettroniche e la Direzione tutela dei consumatori);

- strutture “non core”, ossia strutture di supporto e di indirizzo politico-amministrativo, la cui attività è ritenuta funzionale all’esercizio complessivo delle competenze dell’Autorità, anche in ambiti diversi da quello delle comunicazioni elettroniche.

Sulla base di tale distinzione, la Relazione stima per le strutture “core” un impiego di 97,8 unità di personale, espresso in termini di Full Time Equivalent (FTE), mentre per le strutture “non core” individua ulteriori 60,1 FTE.

Successivamente, l’Autorità redistribuisce le FTE “core” e “non core” tra le tre macro-aree CE-1, CE-2 e CE-3, e costruisce un meccanismo di quantificazione dei costi basato su un costo medio onnicomprensivo per FTE. Tale costo medio viene determinato dividendo il complesso delle previsioni di spesa per l’intero funzionamento dell’Autorità nel 2024 (pari a 93,26 milioni di euro) al netto delle voci di costo non finanziabili mediante contributi settoriali e delle spese direttamente imputate ai singoli ambiti di regolazione, per il numero complessivo delle risorse umane. Il valore così ottenuto, pari a circa 250.000 euro annui per FTE, viene quindi moltiplicato per il numero di FTE imputate al settore delle comunicazioni elettroniche, giungendo alla quantificazione complessiva dei costi stimati (42,286 milioni di euro).

6.4. Ebbene, dall’analisi emerge come l’A.g.com. abbia reiterato, anche nella delibera contributiva 2024, i medesimi vizi logici già stigmatizzati in relazione alle annualità precedenti. La giurisprudenza richiede, in linea con l’art. 16 del Codice delle comunicazioni elettroniche, che il contributo richiesto agli operatori sia determinato a partire dai costi da sostenere per lo svolgimento delle specifiche funzioni regolatorie, secondo un percorso logico che muove dalle attività concretamente finanziabili, ne quantifica i costi e solo all’esito individua il fabbisogno complessivo da coprire mediante contribuzione.

Diversamente, dalla Relazione finanziaria 2024 emerge con chiarezza come l’Autorità abbia seguito un procedimento logico inverso, nel quale il fabbisogno del settore TLC non emerge dalla sommatoria dei costi delle singole attività regolatorie, ma da un’allocazione pro quota del budget complessivo dell’Autorità sulle risorse umane. Tale allocazione si fonda su valori medi e forfettari per FTE, senza alcuna verifica puntuale del nesso di pertinenza tra costi e attività concretamente finanziabili. In altri termini, l’Autorità ha nuovamente invertito l’ordine logico-sequenziale imposto dalla giurisprudenza, partendo dal fabbisogno globale e non dai costi specifici stimati per le attività previste dall’art. 16 della direttiva 2018/1972.

Nonostante l’Autorità abbia formalmente elencato le attività riconducibili alle tre macro-aree CE-1, CE-2 e CE-3, non procede alla determinazione disaggregata dei costi delle singole attività, adottando invece una metodologia di tipo aggregato basata sulle strutture organizzative coinvolte. Pur essendo indicate le unità di FTE, non è fornito alcun criterio che giustifichi la necessità di quel preciso volume di forza lavoro per ciascuna attività. L’Autorità non dà conto delle ragioni analitiche che hanno condotto a determinare quello specifico fabbisogno di risorse umane per ciascuna funzione regolatoria, rendendo di fatto opaco il legame tra attività previste e personale assegnato.

In particolare:

- le FTE “core” e “non core” vengono distribuite tra le macro-aree, ma non viene fornita alcuna analitica rendicontazione dei costi per ciascuna funzione o attività specifica;

- le funzioni trasversali (“non core”) non sono accompagnate da un meccanismo di imputazione chiaro e verificabile, tale da evidenziare in quale misura i costi siano effettivamente riferibili alle tre funzioni finanziabili ai sensi dell’art. 16;

- il costo medio per FTE, moltiplicato per le unità imputate al settore TLC, produce un valore forfettario che non consente di verificare la stretta correlazione tra costi e attività effettivamente svolte;

- per quanto riguarda le spese per beni e servizi, la Relazione si limita a indicare un importo complessivo (2,766 milioni di euro) senza fornire una dettagliata disaggregazione delle singole voci, né motivarne la destinazione alle specifiche attività CE-1, CE-2 e CE-3.

In sintesi, la Relazione finanziaria 2024 non garantisce la disaggregazione puntuale dei costi né l’imputazione analitica delle spese secondo le singole attività regolatorie, come previsto dalla normativa e dalla giurisprudenza. Tale opacità impedisce di comprendere chiaramente il nesso causale tra l’ammontare numerico del fabbisogno richiesto e le specifiche funzioni che si intendono finanziare.

È pertanto evidente un difetto di istruttoria e di motivazione che inficia la legittimità della determinazione contributiva impugnata e che, sul piano conformativo, impone all’Autorità di rideterminarsi, riesercitando il potere nel rispetto dei principi e delle puntuali indicazioni vincolanti enunciate dal Consiglio di Stato.

7. Con un secondo profilo di doglianza, la parte ricorrente deduce l’illegittimità della delibera impugnata nella parte in cui include nella base imponibile i c.d. “ricavi riversati” ad operatori terzi attivi nel settore delle comunicazioni elettroniche, ovvero quella quota di ricavi che l’operatore incassa dall’utente finale che deve successivamente versare ad altri operatori per l’acquisto dei servizi all’ingrosso (es. terminazione, raccolta, transito). La ricorrente lamenta in proposito la violazione dell’art. 16 della Direttiva (UE) 2018/1972 e dei principi di proporzionalità e ragionevolezza, sostenendo che tale meccanismo generi una vietata “doppia imposizione”: il medesimo flusso economico verrebbe tassato due volte, prima in capo all’operatore che vende il servizio al dettaglio (la ricorrente) e poi in capo all’operatore che vende il servizio all’ingrosso (il fornitore terzo). Secondo la prospettazione di parte ricorrente, tali importi dovrebbero essere detratti dalla base imponibile, trattandosi sostanzialmente di costi operativi.

7.1. Il motivo è infondato e deve essere respinto, in coerenza con l’orientamento espresso dal Consiglio di Stato (cfr. ex multis , Sez. VI, sentenza n. 6828/2023 e n. 10635/2023, cit.), al quale questo Tribunale intende conformarsi.

Invero, nel nostro ordinamento, il divieto di doppia imposizione (desumibile dai principi generali e dall’art. 67 D.P.R. 600/1973) opera esclusivamente quando la medesima imposta colpisce il medesimo presupposto in capo al medesimo soggetto.

Nel caso di specie, tuttavia, come correttamente evidenziato dalla difesa erariale e confermato dal Consiglio di Stato, mancano i requisiti per configurare una doppia imposizione giuridica attesa:

- la diversità dei soggetti passivi: il contributo è richiesto a due soggetti giuridici distinti (l’operatore all’ingrosso e l’operatore al dettaglio).

- la diversità del titolo: nel bilancio dell’operatore ricorrente, le somme figurano come ricavi da servizi retail (vendita all’utente finale); nel bilancio dell’operatore terzo, figurano come ricavi da servizi wholesale (vendita all’ingrosso). Si tratta di due prestazioni contrattuali autonome e distinte.

Invero, nella struttura stessa della base imponibile, definita dall’art. 1, comma 65, della Legge n. 266/2005, il legislatore ha individuato il parametro contributivo nei “ricavi” risultanti dalla voce A1 del Conto Economico ( ex art. 2425 c.c.), e non nel “valore aggiunto” o nell’”utile”.

Conseguentemente, accogliere la tesi della ricorrente, che vorrebbe scomputare i costi sostenuti per l’acquisto dei servizi all’ingrosso, significherebbe trasformare la natura del prelievo. I costi per i servizi wholesale (interconnessione, roaming, affitto banda) costituiscono, a tutti gli effetti, costi per l’acquisto di fattori produttivi necessari all’esercizio dell’impresa, esattamente come l’energia elettrica o il lavoro dipendente. L’espunzione di tali voci dalla base imponibile comporterebbe la trasformazione del contributo da prelievo sui ricavi a prelievo sui profitti (o sul margine), operazione non consentita dalla norma primaria e che altererebbe la parità di trattamento tra operatori infrastrutturati (che producono internamente il servizio) e operatori non infrastrutturati (che acquistano servizi da terzi).

In proposito, il Consiglio di Stato (n. 6828/2023 cit.) ha affermato che “ Invero, i “ricavi riversati” costituiscono i costi sostenuti dalla Società per l’acquisto dei servizi intermedi da parte dell’operatore infrastrutturato; in particolare, si tratta dei servizi che l’operatore sostiene per acquistare “all’ingrosso” i servizi di accesso e interconnessione alla rete (di cui non dispone) e che sono indispensabili per offrire il servizio finale all’utente. Si tratta, inoltre, di attività svolte in forza di un’autorizzazione generale necessaria sia per vendere, a monte, il “servizio di accesso alla rete” (su rame e/o fibra), che, a valle, per vendere il “servizio di traffico telefonico” (sia voce che dati). Il ricavo preso in considerazione dell’Autorità è, inoltre, il valore economico lordo che si genera in capo all’impresa per effetto della vendita di un bene ed un servizio.

24.4. Ora, deve considerarsi come le previsioni di cui agli artt. 34, comma 2-bis del D.Lgs. n. 259/2003 e 1, comma 66, della L. n. 266/2005 ancorino il contributo al parametro costituito dai “ricavi maturati dalle imprese nelle attività oggetto dell’autorizzazione generale o della concessione di diritti d’uso”. Pertanto, trattandosi di attività che, come esposto, sono svolte in forza di un’autorizzazione generale le stesse possono ricomprendersi all’interno della base imponibile.

24.5. Né un differente esito risulta legittimato dalle peculiarità del settore delle comunicazioni elettroniche o dal divieto di doppia imposizione.

24.6. Deve, infatti, considerarsi come, in ragione della liberalizzazione del mercato in esame da tempo realizzata dal legislatore, i costi in esame costituiscono, in sostanza, costi di acquisto dei fattori produttivi per l’operatore che non sviluppa la propria infrastruttura ma si avvale di altro operatore infrastrutturato per realizzare, dal punto di vista tecnico, il servizio offerto alla clientela. L’espunzione dalla base imponibile di tale voce si sostanzierebbe, quindi, nella deduzione di un costo legato ad un fattore produttivo, legando, per l’effetto, la base imponibile in parte qua all’utile e non al ricavo (sottraendosi, infatti, dal ricavo un costo di produzione).

24.7. Inoltre, deve considerarsi come la Corte di Giustizia ritenga che un criterio di contribuzione basato sui “ricavi lordi” maturati dai soggetti autorizzati appare “obiettivo, trasparente e non discriminatorio” e, oltretutto, “non privo di relazione con i costi sostenuti dall’autorità nazionale competente” (Corte di Giustizia dell’Unione europea, 21 luglio 2011, Telefonica vs Administración del Estado, causa C-284/10).

24.8. In ultimo, l’inserimento nella base imponibile dei ricavi riservati non si traduce in una doppia imposizione. Secondo la giurisprudenza della Corte di Cassazione, “la doppia imposizione si verifica soltanto nell’ipotesi di due [atti di imposizione] che assoggettino a tassazione il medesimo presupposto, non quando l’imposta venga chiesta in pagamento a fronte di due diversi titoli a due soggetti diversi” (Cassazione civile, Sezione tributaria, 30 ottobre 2018, n. 27625; Cassazione civile, Sezione tributaria, 3 giugno 2021, n. 15393, secondo la quale “l’operatività del divieto di doppia imposizione postula la reiterata applicazione della medesima imposta in dipendenza dello stesso presupposto; tale condizione non si verifica in caso di duplicità meramente economica di prelievo sullo stesso reddito, come quella che si realizza, proprio in caso di partecipazione al capitale di una società commerciale, con la tassazione del reddito sia ai fini dell’IRPEG, quale utile della società, sia ai fini dell’IRPEF, quale provento dei soci, attesa la diversità non solo dei soggetti passivi, ma anche dei requisiti posti a fondamento delle due diverse imposizioni”).

24.9. Nel settore delle comunicazioni elettroniche i “ricavi riversati” sono riportati nel bilancio dell’operatore nella voce dei ricavi da servizi retail e nel bilancio dell’altro operatore come ricavi da servizi wholesale. Si verifica, dunque, tanto la diversità dei soggetti passivi, quanto la differenza delle voci assoggettate a contributo. Non vi è, quindi, una mera “partita di giro”, come accade, invece, in altri settori. E’ il caso delle concessionarie pubblicitarie ove, come spiega l’Autorità in primo grado, è concessa la deduzione dei “ricavi riversati” in quanto, in detto ambito, i relativi ricavi includono “entrate in conto terzi”. Infatti, la concessionaria pubblicitaria cede al committente uno spazio pubblicitario a fronte di un quantum che viene automaticamente rigirato al soggetto che ospita la pubblicità. Da un punto di vista contabile l’operazione viene, dunque, registrata nel bilancio della concessionaria, contemporaneamente e per lo stesso ammontare, in entrata (dal committente) e in uscita (a favore del soggetto che ospita l’inserzione); la concessionaria – che opera come intermediario - trattiene per sé una minima parte per la remunerazione dell’attività di intermediazione tra committente dello spazio e soggetto che ospita la pubblicità (ad esempio l’emittente televisiva oppure il sito web), parte che costituisce il ricavo esclusivo per i servizi offerti dalla stessa e sulla quale viene calcolato il contributo dovuto. L’acquisto dello spazio pubblicitario da altro soggetto non si configura, quindi, come scelta di non dotarsi di spazi pubblicitari propri, ma è connaturato all’intermediazione svolta. Diversamente, nel settore delle comunicazioni elettroniche, i due soggetti non si pongono nella relazione offerente - intermediario ma sono, bensì, due concorrenti.

24.10. In senso opposto non sembrano neppure militare gli esiti dell’istruttoria condotta. Al contrario, le scelte di AR e FR (richiamate sul punto da TIS) derivano direttamente dalla normativa primaria di tali Paesi e sono, quindi, più propriamente il frutto di opzioni di carattere prevalentemente politico. Neppure decisiva appare la scelta della Grecia, nel cui sistema “i diritti amministrativi annuali si basano sul totale delle entrate annue lorde generate dalla fornitura di reti o servizi pubblici di comunicazione elettronica all’interno del territorio greco, comprese le entrate da roaming internazionale. Dal totale delle entrate annue lorde sono dedotte le sovvenzioni percepite dai fornitori in relazione alla loro partecipazione a programmi dell’Unione europea o nazionali, comprese le spese relative ai contributi di terminazione di chiamata nella misura in cui sono imputate a terzi”. Invero, anche in questo caso si tratta di una decisione di carattere politico, come comprova il fatto che il punto di riferimento sono, comunque, le entrate lorde e il meccanismo di deduzione riguarda esclusivamente sovvenzioni e contributi di terminazione. In sostanza, le decisioni di tali Paesi costituiscono scelte adottate nell’esercizio della discrezionalità legislativa o della stessa Autorità nazionale e non testimoniano la sussistenza di un generale principio di deducibilità dei costi in esame. Del resto, come rileva l’Autorità, si tratta, in ogni caso, di un regime che vale solo in tre dei numerosi Paesi oggetto dell’istruttoria, e, quindi, di una percentuale, comunque, non significativa ”.

8. Con un ulteriore motivo di doglianza, la società ricorrente deduce l’illegittimità delle delibere gravate nella parte in cui includono nella base imponibile del contributo ricavi derivanti da attività che, a suo avviso, esulano dal perimetro di competenza e regolazione dell’AGCOM.

Nello specifico, la ricorrente contesta l’inclusione dei ricavi relativi alla vendita di apparecchi hardware (terminali, modem, smartphone ), anche quando ceduti in combinazione ( bundle ) con il servizio di connettività, nonché dei ricavi derivanti da servizi IT (hosting, housing, cloud) e dai servizi a valore aggiunto (VAS), sostenendo che tali voci non generino costi di regolazione per l’Autorità e siano, in alcuni casi (VAS), soggetti alla vigilanza di altri enti (Ministero delle Imprese e del Made in Italy).

Deduce inoltre l’illegittimità della delibera laddove include nella base imponibile i ricavi derivanti da attività svolte integralmente all’estero (estero su estero), che non necessitano di autorizzazione generale nazionale, nonché l’illegittimità delle istruzioni operative nella parte in cui impongono oneri documentali immediati e gravosi a pena di automatica indeducibilità e ripresa a tassazione dell’intera voce A1.

8.1. Il motivo è infondato.

Il Collegio osserva preliminarmente che il criterio di determinazione della base imponibile, incardinato sulla voce A1 del conto economico ( ex art. 2425 c.c.), risponde a una logica di onnicomprensività dei ricavi derivanti dall’attività caratteristica dell’impresa autorizzata.

In particolare, con riferimento alla contestata imputazione dei ricavi da vendita di terminali e hardware in offerte bundle, come correttamente evidenziato dall’Autorità resistente, la commercializzazione di tali apparati non avviene in un mercato separato e distinto, ma costituisce una componente essenziale e inscindibile dell’offerta commerciale dell’operatore (c.d. offerte bundle o pacchetti).

Non corrisponde al vero che tale attività non generi costi di regolazione per l’AGCOM. L’Autorità, infatti, esercita poteri di vigilanza e intervento anche su questi aspetti del rapporto contrattuale in quanto:

- le vendite congiunte sono soggette agli obblighi di trasparenza contrattuale e al tentativo obbligatorio di conciliazione (gestito tramite la piattaforma ConciliaWeb dell’Autorità) in caso di controversie, le quali spesso riguardano proprio addebiti relativi ai terminali o penali per recesso anticipato dal pacchetto;

- l’art. 98- novies decies del Codice delle Comunicazioni Elettroniche (CCE) estende esplicitamente le tutele previste per i servizi di connettività a “tutti gli elementi del pacchetto”, ivi compresi i terminali e le apparecchiature, qualora venduti congiuntamente.

Ne consegue che i ricavi derivanti da tali vendite beneficiano direttamente del titolo autorizzatorio e dell’infrastruttura regolatoria, giustificando la loro inclusione nel calcolo del contributo.

Parimenti infondate sono le doglianze relative ai servizi a valore aggiunto e ai servizi IT (cloud, data security).

Quanto ai VAS, sebbene la ricorrente sostenga che essi siano soggetti a diversa regolamentazione ministeriale, il Collegio rileva che essi ineriscono, in rapporto di accessorietà, all’offerta commerciale complessiva. L’operatore di comunicazioni elettroniche funge da piattaforma abilitante e da intermediario per la fatturazione (c.d. billing ), area su cui l’AGCOM esercita penetranti poteri di controllo (si pensi al blocco dei servizi premium o alla trasparenza delle bollette). Pertanto, anche tali ricavi concorrono a definire la capacità contributiva del soggetto regolato.

Resta ferma, come precisato dalla difesa erariale, la possibilità per l’operatore di scomputare i ricavi del tutto estranei all’attività di comunicazione elettronica (ad esempio, attività immobiliari o finanziarie pure), purché questi siano segregati contabilmente e identificabili tramite specifici codici ATECO, circostanza che tuttavia non ricorre per i servizi in esame, i quali appaiono strettamente connessi al core business delle telecomunicazioni.

In conclusione, il criterio basato sui “ricavi lordi” (voce A1), comprensivo delle voci accessorie e bundle , è stato ritenuto dalla Corte di Giustizia UE (sentenza Telefonica , C-284/10, 21 luglio 2011) un metodo obiettivo, trasparente e non discriminatorio.

Sul punto Consiglio di Stato, Sezione Sesta, n. 6828 e 10635/2023 che richiama sul punto “ i condivisibili precedenti della Sezione, la quale osserva come l’Autorità chiarisca come sia presa in considerazione la vendita di apparecchi “hardware” non isolatamente ma insieme ai contratti di servizi di comunicazione elettronica. Tale rivendita viene, pertanto, in considerazione quale elemento componente l’offerta commerciale degli operatori di comunicazione elettronica (cd. offerta “bundle”). Circostanza che, secondo la Sezione, giustifica – sul piano della ragionevolezza - l’inclusione di tali ricavi. Inoltre, non varrebbe rilevare che i due prodotti possono essere venduti separatamente occupando mercati distinti, in quanto se ciò è vero in generale, nella specie, la natura dell’operatore economico e la specifica attività che svolge induce a ritenere corretta l’affermazione svolta dall’Autorità (Consiglio di Stato, Sez. VI, 15 marzo 2021, n. 2214; Id., 9 marzo 2021, n. 1995)

Analoghe considerazioni sono spendibili anche con riguardo ai ricavi relativi ai c.d. servizi a valore aggiunto (o v.a.s.) in quanto questi ultimi, non essendo stato peraltro diversamente dedotto da parte appellante, pure ineriscono, in rapporto di accessorietà, all’offerta commerciale complessiva dell’operatore economico.

Resta, peraltro, in generale, ferma, come osservato dalla difesa erariale, la possibilità per gli operatori economici di scomputare i ricavi eventualmente maturati al di fuori dell’autorizzazione generale ed inseriti nella voce a1 del bilancio tramite indicazione del corrispondente codice ateco in sede di compilazione del modello per il calcolo del contributo ”.

8.2. La ricorrente lamenta, inoltre, l’illegittimità dell’inclusione nella base imponibile dei ricavi derivanti da attività svolte integralmente all’estero (c.d. “estero su estero”, quali transito internazionale, vendita di capacità su dorsali estere), sostenendo che tali attività, non necessitando dell’Autorizzazione Generale italiana ai sensi del Codice delle Comunicazioni Elettroniche (CCE), non dovrebbero essere soggette a contribuzione, pur essendo contabilizzate nella voce A1 del bilancio.

Il profilo va respinto, condividendo il Collegio l’indirizzo del Consiglio di Stato (Sezione Sesta, n. 6828/2023) il quale ha rilevato che “ alcune delle voci di ricavi indicate da TIS siano, almeno prime facie, alieni al settore delle comunicazioni elettroniche. È il caso, ad esempio, dei ricavi derivanti dalla vendita di cavi rottamati che è attività esterna al perimetro delle funzioni dell’Autorità in materia. Diverso è il caso delle altre attività indicate da parte di TIS e per le quali non è predicabile, in astratto e con assoluta certezza, l’insussistenza di un nesso con le funzioni dell’Autorità. Del resto, non sembra potersi effettuare una mera verifica generale e astratta su formule di simile ampiezza e portata (e non ulteriormente dettagliate dalla parte), dovendosi, piuttosto, verificare nel concreto la sussistenza di un legame tra tali attività e le funzioni dell’Autorità ricomprese nell’ambito applicativo dell’art. 12 della Direttiva autorizzazioni. Del resto, il paragrafo 10 delle Istruzioni impugnate non si articola in modo dettagliato ma, ad esclusione di alcuni aspetti, detta criteri di carattere generale che vanno, quindi, interpretati alla luce della normativa primaria di matrice euro-unitaria ed interna. In difetto di una puntuale esclusione della deducibilità di alcuni costi, la casistica di TIS dovrà, piuttosto, esaminarsi nel caso concreto e, in particolare, in relazione agli atti specifici di determinazione del contributo, non potendosi adottare una pronuncia su un dato meramente ipotetico che diverrà reale e sostanziale solo nella successiva fase di individuazione dell’esatto importo dovuto ”.

8.3. Infine, la ricorrente censura le Istruzioni allegate alla delibera n. 284/23/CONS nella parte in cui

- non consentirebbero di scorporare “ i) i ricavi realizzati dall’operatore con la fornitura di reti e servizi all’estero (i.e. estero su estero), in quanto derivanti dallo svolgimento di attività non necessitanti dell’autorizza-zione generale di cui al Codice ma al contempo astrattamente afferenti alle comunicazioni elettroniche e quindi non associabili ad un codice Ateco diverso da quelli inerenti le telecomunicazioni, nonché, come sembrerebbe ”;

- impongono, a pena di indeducibilità automatica, l’allegazione immediata di documentazione probatoria a supporto delle voci escluse, lamentando la violazione dello Statuto del Contribuente e del principio di non aggravamento.

Anche tale profilo di doglianza è infondato.

Non sussiste infatti alcuna indeducibilità assoluta di tali voci di costo, non essendovi alcuna espressa previsione in tal senso nelle istruzioni le quali, al contrario

- limitano la nozione di ricavi ai soli “ realizzati nel territorio nazionale, anche se contabilizzati nei bilanci di società aventi sede all’estero, relativi al valore della produzione, come risultante dall’ultimo bilancio di esercizio approvato ovvero, per i soggetti non obbligati alla redazione di tale bilancio, dalle omologhe voci di altre scritture contabili che attestino il valore complessivo della produzione ”;

- prevedono espressamente la possibilità di escludere i “ ricavi relativi ad attività non riconducibili all’ambito di competenza dell’Autorità ”.

Tale sistema non impone pertanto una tassazione extraterritoriale, ma pone un mero onere documentale necessario per vincere la presunzione di pertinenza dei ricavi iscritti nel bilancio italiano.

Il meccanismo di determinazione del contributo si basa sul principio dell’autoliquidazione da parte del soggetto regolato. A fronte di una base imponibile normativamente definita in modo ampio (voce A1), la possibilità di operare deduzioni costituisce una facoltà riconosciuta dall’Autorità a favore dell’operatore, fermo restando l’onere della prova circa i fatti necessari per vincere la presunzione di imponibilità che danno luogo a oneri deducibili o che escludono l’inerenza all’attività d’impresa gravi sul contribuente che risponde a un’esigenza di certezza e celerità dell’azione amministrativa di verifica.

9. Con un quarto profilo di doglianza, la società ricorrente contesta la violazione delle norme in materia di rendicontazione dei costi, lamentando la violazione e falsa applicazione dell’art. 16 della Direttiva (UE) 2018/1972, dell’art. 16 del D.Lgs. n. 259/2003, nonché dell’art. 1, commi 65 e 66, della Legge n. 266/2005.

Nello specifico, la società ricorrente sostiene che la delibera di determinazione del contributo per l’anno 2024 sia illegittima in quanto adottata in assenza di un previo e conforme rendiconto delle spese effettivamente sostenute per le attività finanziabili, contestandosi, sotto il profilo temporale, che il contributo sia stato richiesto senza la preventiva approvazione del rendiconto.

9.1. Il motivo è infondato e deve essere respinto.

Il Collegio osserva che la censura relativa alla presunta intempestività o alla mancanza di un rendiconto preventivo rispetto alla richiesta del contributo non trova riscontro nel quadro normativo come interpretato dalla più recente giurisprudenza amministrativa.

Come chiarito dal Consiglio di Stato (cfr. sentenze n. 6828/2023 e n. 10635/2023, che richiamano i principi espressi dalla Corte di Giustizia UE nella causa C-399/19), l’art. 16 della Direttiva (UE) 2018/1972 impone un obbligo di trasparenza e di rendicontazione ex post , ma non prescrive una rigida sequenza temporale idonea ad invalidare la richiesta contributiva qualora il rendiconto sia pubblicato successivamente alla chiusura dell’esercizio finanziario o in un momento diverso dalla riscossione. La finalità della norma comunitaria è garantire che le imprese possano verificare l’equilibrio tra costi amministrativi e diritti riscossi, al fine di permettere le opportune rettifiche. Tale finalità è soddisfatta purché l’Autorità pubblichi il rendiconto e proceda ai conguagli, circostanza che nel caso di specie risulta adempiuta con l’approvazione del Rendiconto 2022 (Delibera n. 268/23/CONS) e del successivo Rendiconto 2023, ben potendo essere tale approvazione successiva alla riscossione, come stabilito da Cons. Stato, Sesta Sezione, n. 10635/2023: “ Fuori dell’isolato precedente del T.A.R. per il Lazio, sede di Roma n. 2313 del 2017, è ormai pacifica, nella giurisprudenza unionale e nazionale, l’ammissibilità di una rendicontazione anche postuma del Rendiconto ex artt. art. 16, comma 2, direttiva UE 2018/1972 e 16, comma 4, d.Lgs. n. 259/2003.

L’ordinanza della Corte di giustizia UE, Sez. X, 29 aprile 2020 (causa C-399/19) ha, infatti, chiarito che “La direttiva autorizzazioni non impone la rendicontazione delle spese nel corso dello stesso esercizio” e che “spetta agli Stati membri determinare le modalità della pubblicazione del rendiconto annuale e dell’attuazione delle opportune rettifiche imposte dall’articolo 12, paragrafo 2, della direttiva autorizzazioni, garantendo al contempo la trasparenza in maniera tale che le imprese interessate possano verificare se vi sia equilibrio tra i costi amministrativi e i diritti. Orbene, né la pubblicazione del rendiconto annuale successivamente alla chiusura dell’esercizio finanziario annuale durante il quale i diritti amministrativi sono stati riscossi, né l’applicazione delle opportune rettifiche durante un esercizio finanziario che non sia immediatamente successivo a quello durante il quale tali diritti sono stati riscossi sembrano, di per sé, impedire il soddisfacimento di tale requisito. Occorre pertanto rispondere alla seconda questione dichiarando che l’articolo 12, paragrafo 2, della direttiva autorizzazioni deve essere interpretato nel senso che esso non osta ad una normativa di uno Stato membro in forza della quale, da un lato, il rendiconto annuale previsto da tale disposizione è pubblicato successivamente alla chiusura dell’esercizio finanziario annuale nel quale i diritti amministrativi sono stati riscossi e, dall’altro, le opportune rettifiche sono effettuate nel corso di un esercizio finanziario non immediatamente successivo a quello nel quale tali diritti sono stati riscossi”.

In altri termini, la disciplina europea (recepita poi sul piano nazionale) prevede l’obbligo di rendicontazione (e della relativa pubblicazione) ma senza prescrivere la tempistica del relativo adempimento sicché la redazione del rendiconto può avere luogo, come accaduto nel caso di specie, anche successivamente alla chiusura dell’esercizio in cui è stato riscosso il contributo.

Pertanto, è legittimo per l’Autorità adottare il rendiconto anche successivamente (come avvenuto nel caso di specie e come risulta per gli anni precedenti) alla chiusura dell’esercizio in cui è stato riscosso il contributo.

Sotto altro profilo preme evidenziare che il Rendiconto 2020, come già osservato, è stato impiegato dall’Autorità solo come base contabile-finanziaria alla luce della quale stimare i costi per l’anno 2022. Del resto, è il Rendiconto 2022 (adottato con la delibera n. 268/23/CONS del 25 ottobre 2023 depositato in atti) il documento contabile con cui l’Autorità ha dato analitica evidenza, per l’annualità 2022, dei costi sostenuti a fronte dei contributi riscossi ”.

10. Con un ultimo profilo di doglianza, la società ricorrente lamenta l’illegittimità delle modalità con cui l’Autorità ha proceduto alla rettifica della contribuzione per l’anno 2024, deducendo la violazione dell’art. 16, comma 2, della Direttiva (UE) 2018/1972 e dell’art. 16 del D.Lgs. n. 259/2003.

In sintesi, la ricorrente contesta che, a fronte di un avanzo di gestione ( surplus ) accumulato negli anni precedenti pari a 32,15 milioni di euro (come risultante dal Rendiconto 2022), l’Autorità abbia ridotto il fabbisogno finanziario per l’anno 2024 di soli 4,3 milioni di euro. Secondo la prospettazione di parte ricorrente, tale operazione violerebbe l’obbligo comunitario di apportare “opportune rettifiche” in caso di differenza tra diritti riscossi e costi sostenuti, in quanto:

- la rettifica avrebbe dovuto riguardare l’intero surplus accumulato (o comunque una quota ben maggiore), abbattendo drasticamente il contributo richiesto;

- il calcolo dell’eccedenza sarebbe comunque viziato a monte dall’errata quantificazione dei costi (inclusivi di quelli “non core” o non pertinenti), sottostimando il reale ammontare da restituire o compensare.

10.1. Il motivo è infondato.

Sulla natura non automatica del “pareggio di bilancio” e dell’utilizzo del surplus, il Collegio ritiene di dover aderire all’orientamento espresso dal Consiglio di Stato (cfr. sentenza n. 6828/2023 e n. 10635/2023), secondo cui il meccanismo di rettifica previsto dalla normativa europea e nazionale non impone un automatismo aritmetico che obblighi l’Autorità ad azzerare immediatamente e integralmente l’eventuale avanzo di amministrazione maturato.

L’art. 16, comma 2, della Direttiva (UE) 2018/1972 prescrive che vengano apportate “opportune rettifiche”, espressione che implica un margine di discrezionalità tecnica in capo all’Amministrazione circa i tempi e le modalità di riassorbimento del surplus . Il risultato di gestione costituisce una “guida” per la commisurazione del contributo, ma non un parametro rigido.

La pretesa di scomputare l’intero avanzo di 32 milioni in un’unica soluzione, violerebbe, infatti, il principio contabile di prudenza e di stabilità finanziaria dell’Ente.

L’Autorità, infatti, dovendo garantire la continuità della propria azione regolatoria può legittimamente decidere di spalmare la restituzione delle eccedenze su più esercizi, o di mantenere una riserva per far fronte a fluttuazioni impreviste dei costi o dei ricavi del mercato, purché (come avvenuto nel caso di specie con la riduzione di 4,3 milioni) vi sia un’effettiva tendenza al riequilibrio.

Proprio sul punto la sentenza del Consiglio di Stato, Sezione Quarta, n. 10635/2023, al cui orientamento il Collegio ritiene di aderire, secondo cui non “ può pretendersi, del resto, in ossequio al principio contabile di prudenza (che pure impone la creazione di appositi fondi rischi per far fronte ad esborsi non preventivati), che il risultato di amministrazione sia assunto a parametro rigido secondo una logica di perfetto pareggio.

11.2 La determinazione delle eventuali rettifiche costituisce, peraltro, profilo connesso ma non sovrapponibile a quello della stima del contributo. Esse rappresentano, infatti, un posterius tanto da poter avere luogo “durante un esercizio finanziario che non sia immediatamente successivo a quello durante il quale tali diritti sono stati riscossi” (così Corte di giustizia UE, Sez. X, ordinanza 29 aprile 2020, causa C-399/19).

Non sembra peraltro che, almeno allo stato, l’Autorità abbia operato le proprie stime in maniera del tutto slegata rispetto ai propri risultati finanziari e gestionali atteso che , quantomeno nel corso delle ultime annualità, la stessa ha sempre individuato risorse nell’ambito dell’avanzo da destinare alle rettifiche proprio al fine di alleggerire il peso economico del contributo e richiedere agli operatori un contributo inferiore a quello teoricamente necessario per coprire il fabbisogno stimato per l’anno successivo.

Nel dettaglio non pare, sempre allo stato (con valutazione che dovrà essere necessariamente riattualizzata in futuro anche alla luce delle successive evoluzioni del quadro finanziario-contabile dell’ente), assolutamente irragionevole o illogica la scelta, invero discrezionale, dell’Autorità di assumere a riferimento per la parametrazione delle rettifiche la misura di circa un quinto degli importi contributivi effettivamente versati in eccedenza dagli operatori negli anni precedenti. Ciò in particolare alla luce dell’importo del surplus derivante dal prelievo contributivo, non solo considerato in termini assoluti ma anche in relazione alle entrate ed uscite complessive dell’Autorità (così come, in particolare, risultanti dalla delibera n. 429/21/CONS recante “Bilancio di previsione per l’esercizio 2022 dell’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni” ed i suoi allegati A e B) nonché dell’esigenza, pure rappresentata dall’Autorità nel provvedimento gravato in prime cure (pag. 8), “di distribuire su più esercizi, in modo graduale, le conseguenti rettifiche, anche al fine di garantire la stabilità nel tempo delle aliquote contributive ”.

In conclusione, la scelta dell’Autorità di utilizzare una quota parte dell’avanzo di amministrazione (4,3 milioni di euro) per calmierare l’aliquota del 2024 appare misura proporzionata, ragionevole e conforme alla ratio della direttiva “Autorizzazioni”, essendo finalizzata a garantire l’equilibrio economico del sistema nel medio periodo.

11. Il ricorso, va pertanto accolto, con conseguente annullamento degli atti impugnati, nei limiti sopra indicati.

12. Sussistono giustificati motivi per compensare le spese di lite, attesa la particolare complessità delle questioni affrontate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei limiti di cui in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 22 dicembre 2025 con l’intervento dei magistrati:

FR EL, Presidente

NN Scali, Primo Referendario

US US, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
US US	FR EL

IL SEGRETARIO