Pubblicato il 18/07/2025

N. 01650/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00291/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 291 del 2023, proposto da
Angelo Russello S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Giuseppe Aliquò, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto presso lo studio dell’avv. Pietro Grammatico in Palermo, via Giosuè Carducci 2;

contro

Istituto Zooprofilattico Sperimentale della Sicilia A. Mirri, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Palermo, domiciliataria ex lege in Palermo, via Mariano Stabile 182;

per l’accertamento

della “compensazione” in aumento dei prezzi delle lavorazioni eseguite in esecuzione del contratto di appalto dell'1.2.2005 n. 45294 di repertorio, maturata ai sensi e per gli effetti dell'art. 1 comma 550 della Legge n. 311/2004 (Legge finanziaria 2005) recepita nell'ambito del territorio regionale dalla L.R. 29.11.2005 n. 16;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Istituto Zooprofilattico Sperimentale della Sicilia A. Mirri;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 25 febbraio 2025 il dott. Francesco Mulieri e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con ricorso notificato il 22 febbraio 2023 e depositato il 25 febbraio successivo, la società ricorrente - premesso di essersi aggiudicata la gara indetta dall’Istituto Zooprofilattico Sperimentale della Sicilia avente ad oggetto la “realizzazione in Palermo di padiglioni per laboratori di analisi inerenti i settori della microbiologia degli alimenti, biotecnologia e sanità animali e servizi” – espone che:

- le parti hanno stipulato il relativo contratto in data 1.2.2005 e il 7.3.2005 si è proceduto alla consegna dei lavori, ultimati il 22.1.2009;

- in data 16.3.2009 è stato redatto lo stato finale ed il 21.9.2009 è stata effettuata la consegna anticipata delle opere che sono state collaudate il 24.5.2011;

- in data 14.4.2008, l’impresa ha formulato l’istanza, poi successivamente reiterata, per ottenere la “compensazione” maturata per effetto dell’aumento dei prezzi subìto da alcuni dei materiali da costruzione in misura superiore al 10% rispetto al prezzo rilevato in sede di presentazione dell’offerta e che, introdotta con la normativa nazionale (art. 1, comma 550 della L. 30.12.2004 n. 311), è stata recepita anche in Sicilia e via via confermata dal Legislatore con interventi normativi organici successivi;

- con deliberazione n. 1049 del 29.12.2011 l’Istituto committente ha dichiarato ammissibile, per gli effetti dell’art. 204, comma 3°, del D.P.R. n. 554/1999, le risultanze contabili dell’appalto ed ha riconosciuto dovuta a titolo di “compensazione” la complessiva somma di € 123.151,46 di cui, però, ha sospeso l’erogazione “fino a quando non sarebbero stati definiti tutti gli aspetti e le responsabilità di cui ai dichiarati vizi occulti”, ritenendo di doversi procedere, in applicazione dell’art. 209 del D.P.R. n. 554/1999, “ad un nuovo collaudo”;

- detto collaudo non sarebbe stato rinnovato, nonostante l’invito formulato dall’impresa con l’atto di significazione notificato in data 11.11.2013.

Tanto premesso, la ricorrente deduce che: 1) la Stazione Appaltante, con la sopra richiamata deliberazione n. 1049 del 29.11.2011, ha riconosciuto dovuta, per il titolo, la complessiva somma di € 123.151,46; 2) non possa essere di ostacolo al riconoscimento giudiziale della pretesa la presunta sussistenza di vizi dell’opera che la società ricorrente ha, tempestivamente, contestato né la circostanza che l’Istituto non abbia provveduto ad effettuare un nuovo collaudo.

Chiede pertanto la condanna dell’Istituto al pagamento della complessiva somma di € 123.151,46, oltre interessi dalla data della domanda, considerato che la sostanziale assimilabilità dell’adeguamento del corrispettivo discendente dalla “compensazione” (trattandosi di un effetto discendente direttamente dalla legge e mirato alla sua maggiorazione) determina l’applicabilità della normativa sancita agli artt. 29 e 30 del D.M. n. 145/2000 (applicabile ratione temporis sino alla data di entrata in vigore del D.lgs. n. 192/2012 che ha, poi, esteso ai crediti scaturenti da appalti di opere pubbliche la normativa di cui al D.lgs. n. 231/2002).

2. Si è costituto l’Istituto Zooprofilattico Sperimentale della Sicilia il quale ha eccepito il difetto di giurisdizione del G.A. attenendo la presente controversia: all’esecuzione del contratto d’appalto, ai gravi vizi riscontrati dalla S.A. nell’opera eseguita e al conseguente esito negativo del collaudo. Nel merito ha sostenuto l’infondatezza della pretesa della ricorrente in quanto:

- l’IZS, dopo aver denunciato numerosi vizi occulti con deliberazione n. 1049 del 29 dicembre 2011 ha dichiarato non ammissibile il collaudo del 24.5.2011 (avente carattere provvisorio) atteso che la mancata eliminazione dei vizi contestati avrebbe reso inagibili i locali interessati da detti vizi;

- con la medesima deliberazione l’Amministrazione ha, inoltre, dichiarato ammissibili le risultanze contabili, ivi compresa la cd. “compensazione”, oggetto dell’odierno giudizio, di € 123.151,46 sospendendone, tuttavia, l’erogazione fino al completo assolvimento degli obblighi contrattuali da parte della ricorrente.

3. La società ricorrente ha depositato una memoria in vista dell’udienza di merito all’esito della quale il ricorso è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

1. È innanzi tutto infondata l’eccezione di difetto di giurisdizione formulata dal resistente Istituto Zooprofilattico Sperimentale della Sicilia.

Ed invero l’art. 133, comma 1, lett. e), n. 2 c.p.a., ricomprende nella giurisdizione esclusiva le controversie “relative al divieto di rinnovo tacito dei contratti pubblici di lavori, servizi, forniture, relative alla clausola di revisione del prezzo e al relativo provvedimento applicativo nei contratti ad esecuzione continuata o periodica, nell’ipotesi di cui all’articolo 115 del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, nonché quelle relative ai provvedimenti applicativi dell’adeguamento dei prezzi ai sensi dell’articolo 133, commi 3 e 4, dello stesso decreto” .

Secondo la giurisprudenza del Consiglio di Stato è più coerente col fondamento razionale stesso della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo un’interpretazione che prescinda dalla contrapposizione diritto soggettivo – interesse legittimo, posto che tale fondamento è dato dall’esigenza di concentrare presso il G.A. “tutte le controversie in una specifica materia contraddistinta da un intreccio di diritti soggettivi ed interessi legittimi e così superare gli inconvenienti pratici connessi al tradizionale criterio di riparto fondato sulla distinzione tra le situazioni giuridiche soggettive ora enunciate” (Cons. Stato, Sez. V, 31 luglio 2019, n. 5446, in materia proprio di revisione prezzi; nello stesso senso, più recentemente, Sez. V, 22 gennaio 2025, n. 489; Sez. VII, 11/06/2025, n. 5077).

Anche questa Sezione, aderendo al suesposto orientamento, ha precisato che “ in tema di revisione prezzi del contratto d’appalto, spetta al giudice amministrativo la cognizione della domanda allorché viene in rilievo l’esistenza di un potere discrezionale della Pubblica Amministrazione, mentre il giudice ordinario conosce della pretesa che si concreta in una richiesta di adempimento, sulla base di una clausola contrattuale che delinei esattamente l’obbligazione della parte pubblica (cfr. Cons. Stato, sez. III, 7/7/2022 n. 5651, che ha affermato necessaria una specifica clausola di regolamentazione della revisione prezzi, nell'ambito del contratto di appalto, in cui venga riconosciuta ex ante la spettanza della revisione e siano individuati tempistiche e criteri per determinare l'importo da riconoscere all'appaltatore, mentre la discrezionalità dell’Amministrazione non è esclusa dall’esistenza di pertinenti disposizioni di legge [che] non determina alcun vincolo al riconoscimento in concreto della revisione, la quale quindi - sulla base del puro rimando al parametro normativo di riferimento - non può dirsi determinata né nell’an, né nel quantum (Cons. Stato, III, n. 2157 del 2022)” (cfr. T.A.R. Sicilia, Palermo, Sez. I, 10/08/2023, n. 2630).

Nella fattispecie in esame il meccanismo previsto è dato appunto dalla “compensazione”, introdotto dal Legislatore a seguito del rincaro eccezionale di taluni fattori della produzione, rivelatosi particolarmente rilevante intorno agli anni 2003/2004. In particolare, è la normativa a stabilire che, in presenza di circostanze eccezionali (esterne, cioè, ai rapporti tra contraenti privati e Stazioni appaltanti e direttamente dipendenti dal mercato) che determinano l’aumento del prezzo di un materiale, secondo la rilevazione operata dal Ministero delle Infrastrutture (in Sicilia, dall’Assessorato Regionale), si fa luogo alla compensazione attraverso una modalità di calcolo che risulta stabilita dalle disposizioni di legge.

Più precisamente, la normativa statale (art. 1, comma 550, della Legge 30.12.2004 n. 311 c.d. Legge Finanziaria 2005) ha previsto che “qualora il prezzo di singoli materiali da costruzione, per effetto di circostanze eccezionali, subisca variazioni in aumento o in diminuzione, superiori al 10% rispetto al prezzo rilevato dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti nell’anno di presentazione dell’offerta…, si fa luogo a compensazioni, in aumento o in diminuzione, per la percentuale eccedente il 10% …” .

In Sicilia, il Legislatore regionale ha regolamentato le modalità di riconoscimento dell’indennizzo introducendo, con la L.R. n. 16 del 29.11.2005, i commi da 4 bis a 4 sexies “all’art. 26 della Legge 109/1994, come introdotto dalla L.R. 7/2002” .

Il comma 4/bis, così recita testualmente: “in deroga a quanto previsto dal comma 3, qualora il prezzo di singoli materiali da costruzione, per effetto di circostanze eccezionali, subisca variazioni in aumento o in diminuzione, superiori al 10 per cento rispetto al prezzo rilevato dall’Assessore regionale per i lavori pubblici nell’anno di presentazione dell’offerta con il decreto di cui al comma 4/quater, si fa luogo a compensazioni, in aumento o in diminuzione, per la percentuale eccedente il 10 per cento…”.

Ai sensi del successivo comma 4/quinquies (per come poi modificato dall’art. 5 della L.R. n. 23 del 5.12.2006), le disposizioni di che trattasi “si applicano ai lavori eseguiti e contabilizzati a partire dall’1 gennaio 2004” .

Il meccanismo introdotto dalla disciplina in questione ha l’evidente fine di tutelare l’imprenditore (e, per le variazioni in diminuzione, la stazione appaltante) dagli scostamenti di prezzo che superino la normale prevedibilità (cfr. T.A.R. Sicilia, Palermo, sez. II, 13 maggio 2022, n. 1562; T.A.R. Sicilia, Catania, Sez. I, 28/02/2023, n. 641).

La fattispecie in esame - in cui i lavori hanno avuto inizio, dopo la consegna, il 7.3.2005 e sono stati ultimati il 22.1.2009 – rientra senz’altro nella giurisdizione esclusiva del G.A. atteso che la discrezionalità dell’Amministrazione non è esclusa dalle richiamate disposizioni di legge che non determinano alcun vincolo al riconoscimento in concreto della revisione, la quale quindi - sulla base del puro rimando al parametro normativo di riferimento - non può dirsi determinata né nell’ an , né nel quantum .

Del pari la giurisdizione non può dirsi esclusa dalle circostanze richiamate dalla Difesa erariale nella propria memoria difensiva, attinenti ad asseriti vizi dell’opera il cui accertamento appartiene senz’altro alla giurisdizione del Giudice Ordinario atteso che, con il ricorso all’esame, la società ricorrente ha agito esclusivamente per il riconoscimento del proprio diritto alla “compensazione” correlata agli aumenti dei prezzi dei materiali di costruzione.

Tale domanda, per le considerazioni che precedono, risulta devoluta alla giurisdizione esclusiva del Giudice Amministrativo.

2. Passando al merito della domanda, se ne rileva la fondatezza alla stregua di quanto appresso specificato.

2.1. In coerenza con la sopra richiamata normativa, la società ricorrente, avendo riscontrato, alla data di contabilizzazione dei lavori ed alla luce della rilevazione operata dai Decreti Assessoriali di riferimento, un aumento del prezzo dei singoli materiali da costruzione superiore al 10% rispetto al prezzo corrente nell’anno di presentazione dell’offerta, ha formulato la relativa istanza di pagamento del maggior prezzo in considerazione del subito aumento.

Nella specie, il superamento del limite del 10% rispetto al prezzo corrente nell’anno di presentazione dell’offerta (2004) è stato riconosciuto dalla stessa Stazione Appaltante che, infatti - con provvedimento n. 1049 del 29.12.2011 - ha deliberato di liquidare all’impresa l’importo di € 123.151,46 in dipendenza della richiesta di “compensazione prezzi relativa all’aumento dei prezzi dei materiali impiegati per l’esecuzione dei lavori”.

Detto importo non è stato corrisposto dall’Istituto Zooprofilattico a causa della presunta sussistenza di vizi dell’opera che l’impresa non ha mai riconosciuto come ad essa imputabili.

2.2. L’istituto resistente ha in particolare eccepito che, dopo aver denunciato numerosi vizi occulti con deliberazione n. 1049 del 29 dicembre 2011, ha dichiarato non ammissibile il collaudo del 24.5.2011 (avente carattere provvisorio) atteso che la mancata eliminazione dei vizi contestati avrebbe reso inagibili i locali interessati da detti vizi.

3. Orbene tali eccezioni non possono essere di ostacolo alla liquidazione dell’importo.

3.1. L’eccezione di inadempimento, di certo, non può essere fatta valere in questa sede ma semmai davanti al giudice ordinario essendo la giurisprudenza pacifica nel far rientrare nella giurisdizione del giudice ordinario le controversie che hanno a oggetto la (corretta o meno) esecuzione del rapporto; pertanto, ove si discuta dell'inadempimento dell’impresa appaltatrice e della risoluzione del rapporto o di questioni risarcitorie connesse a inadempienze riguardanti l'esecuzione dei lavori, siffatta controversia appartiene alla cognizione del giudice ordinario riguardando l’esecuzione del rapporto (T.A.R. Campania, Napoli, Sez. V, 23/04/2019, n. 2243).

3.2. È del pari irrilevante che il pagamento del credito riconosciuto a titolo di “compensazione” con la deliberazione n. 1049 del 29.12.2011 sia stato condizionato all’esito positivo di un “nuovo” collaudo.

Ed invero, in disparte quanto dedotto dalla ricorrente in ordine al fatto che l’Istituto resistente non si è curato di rinnovarlo nonostante siano decorsi oltre quindici anni dalla data di ultimazione delle opere (22.1.2009) e dalla consegna delle opere (21.9.2009), osserva il Collegio che il termine per la presentazione dell’istanza coincide con l’emanazione del certificato di regolare esecuzione e non con l’approvazione dello stesso da parte della stazione appaltante, conclusione che si pone in linea con quanto affermato dalla giurisprudenza circa la necessità che la domanda di revisione dei prezzi – pur non soggetta alla disciplina delle riserve - debba essere presentata prima della firma del certificato di collaudo (cfr. T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. IV, 24/03/2025, n. 1025; T.A.R. Basilicata, sez. I, 08/01/2015, n.1).

3.3. Non coglie nel segno neppure quanto dedotto dall’Amministrazione in ordine alla irricevibilità della pretesa perché irrituale ai sensi del 2° comma dell’art. 187 del D.P.R. n. 554/1999, atteso che per il riconoscimento del meccanismo della “compensazione” non occorre che l’impresa formuli alcuna “riserva” trattandosi di un “diritto” che “discende dalla legge in presenza dei presupposti ivi fissati” senza che a tal fine rilevi la mancata apposizione da parte della impresa, in costanza di rapporto, di riserve, ovvero la mancata contestazione in sede di certificato di collaudo (T.A.R. Campania, Napoli, Sez. VI, 28/09/2023, n. 5286).

L’istituto in esame prevede, infatti, un meccanismo di riequilibrio del corrispettivo dell’appalto che fuoriesce dalla sfera di controllo delle parti contraenti e la sua ratio è quella di garantire la conservazione del livello qualitativo della prestazione dell’appaltatore, evitando che le opere vengano realizzate con costi di materiali superiori rispetto a quelli posti a base dell’offerta.

Invero, come in maniera condivisibile dedotto sul punto dalla ricorrente, l’onere dell’appaltatore di inserire le proprie pretese nei confronti dell’Amministrazione appaltante nel registro di contabilità attraverso la formulazione delle riserve riguarda, infatti, le sole istanze inerenti alla contabilizzazione del corrispettivo contrattuale delle opere eseguite o da eseguire, non già quelle relative alla eventuale revisione dei prezzi, direttamente disciplinate dalla legge per le quali ultime è sufficiente la presentazione della relativa istanza entro i tempi stabiliti dalla normativa di rifermento; circostanza quest’ultima concretamente verificatasi.

3.4. Alla luce di quanto fin qui esposto, deve ritenersi che alla ricorrente spetti il diritto alla compensazione dalla stessa vantato, non essendo tale diritto precluso dalle circostanze addotte dalla resistente amministrazione.

4. In ordine al quantum delle somme dovute, risulta agli atti che la Stazione Appaltante ha riconosciuto la pretesa e l’abbia quantificata in € 123.151,46 -di cui “€ 6.031,87 relativi al 2006, € 54.274,98 relativi al 2007 ed € 62.844,61 relativi al 2008” (pagina 3, ultimo capoverso, della relazione riservata integrativa dei collaudatori).

L’assunto dell’Istituto resistente secondo cui la ricorrente avrebbe riscosso, per il titolo, € 91.515,74 non trova riscontro negli atti di causa. La ricorrente riconosce, infatti, che prima della quantificazione definitiva in € 123.151,46 la D.L. ha emesso il 1° Certificato/incr. di € 71.807,54 poi aggiornato dal R.U.P. in € 91.515,74; ma eccepisce che il suddetto importo non sarebbe mai stato corrisposto.

In proposito osserva il Collegio che, in materia di obbligazioni, il creditore che agisce per il pagamento ha l’onere di provare il titolo del suo diritto, non anche il mancato pagamento, giacché il pagamento integra un fatto estintivo, la cui prova incombe al debitore che lo eccepisca. L’onere della prova torna a gravare sul creditore il quale, di fronte alla comprovata esistenza di un pagamento avente efficacia estintiva, ossia puntualmente eseguito con riferimento a un determinato credito, eccepisca che il pagamento deve imputarsi ad un credito diverso da quello indicato dal debitore (cfr. Cass. civ., Sez. II, ord., 20/06/2024, n. 17005).

Sul punto l’Istituto Zooprofilattico ha operato un generico richiamo alla relazione riservata dei AT (in atti), ma non ha dimostrato, come sarebbe stato suo onere, di avere estinto l’obbligazione, attraverso il deposito del corrispondente mandato di pagamento debitamente quietanzato.

5. Pertanto, sulla scorta di quanto precede, il ricorso va accolto e, per l’effetto, va disposto il riconoscimento del diritto alla compensazione vantato dalla società ricorrente e la conseguente condanna dell’Istituto Zooprofilattico Sperimentale della Sicilia A. Mirri al pagamento dei relativi importi, già quantificati nella misura di € 123.151,46, oltre interessi.

5.1. In ordine al pagamento degli interessi - chiesti dalla ricorrente dalla data della domanda nella misura prevista dagli artt. 29 e 30 del D.M. n. 145/2000, a suo dire applicabili ratione temporis sino alla data di entrata in vigore del D.lgs. n. 192/2012 che ha, poi, esteso ai crediti scaturenti da appalti di opere pubbliche la normativa di cui al D.lgs. n. 231/2002 - occorre precisare che, con la sentenza n. 3730 del 14/12/2023, la Sezione ha avuto modo di chiarire che, attesa la natura di indennizzo dell’eccezionale meccanismo della compensazione, non trova applicazione il d.lgs. 231/2002, il quale si applica alle transazioni commerciali definite “i contratti, comunque denominati, tra imprese ovvero tra imprese e pubbliche amministrazioni, che comportano, in via esclusiva o prevalente, la consegna di merci o la prestazione di servizi contro il pagamento di un prezzo” .

Il Collegio intende dare continuità a tale orientamento (peraltro seguito anche da T.A.R. Sicilia, Catania, Sez. II, del 09/10/2024 n. 3323) e ritenere, pertanto, che gli interessi moratori non siano dovuti.

5.2. Risultano invece dovuti gli interessi compensativi (non esclusi, ricorrendone i presupposti, dalla citata sentenza n. 3730/2023).

Nel caso di specie è incontestato che - con deliberazione n. 1049 del 29.12.2011 - l’Istituto committente ha dichiarato ammissibili, per gli effetti dell’art. 204, comma 3°, del D.P.R. n. 554/1999, le risultanze contabili dell’appalto ed ha riconosciuto dovuto a titolo di “compensazione” la complessiva somma di € 123.151,46 di cui, però, ha sospeso l’erogazione “fino a quando non sarebbero stati definiti tutti gli aspetti e le responsabilità di cui ai dichiarati vizi occulti”, ritenendo di doversi procedere, in applicazione dell’art. 209 del D.P.R. n. 554/1999 “ad un nuovo collaudo”.

La avvenuta sospensione applicata dall’amministrazione in forza delle richiamate circostanze, non vale ad esimerla dal pagamento degli interessi di pieno diritto ex art. 1282 c.c..

Com’è noto i requisiti per la decorrenza di detti interessi sono la liquidità e la esigibilità del credito: che il credito sia liquido (vale a dire accertato o accertabile mediante operazioni di mero conteggio aritmetico) è agevolmente desumibile dalla stessa liquidazione operata dall’amministrazione nella sopra citata delibera.

Ed esigibile è il credito non soggetto a condizione sospensiva o a termine in favore del debitore, con la precisazione che l’esigibilità del credito non è esclusa dalle contestazioni nei confronti del creditore poiché la pretesa del debitore di non essere tenuto al pagamento (o la pretesa del terzo in ordine alla titolarità del credito) non rendono il diritto insuscettibile di esercizio.

Nel caso di specie la riserva espressa dall’amministrazione (di provvedere al pagamento solo “quando non sarebbero stati definiti tutti gli aspetti e le responsabilità di cui ai dichiarati vizi occulti” e solo all’esito di “nuovo collaudo”) non vale a configurare il credito in questione come sottoposto a termine o a condizione essendo evidente che, con tale riserva, la predetta amministrazione non ha fatto altro che anticipare la contestazione (peraltro mai sfociata in un giudizio innanzi al giudice ordinario) dei suddetti vizi occulti.

5.3. Da quanto fin qui esposto e rilevato discende che alla ricorrente non spettano gli interessi moratori mentre vanno riconosciuti gli interessi compensativi con decorrenza dal 29.12.2011.

6. - La complessità della vicenda contenziosa e la natura interpretativa delle questioni esaminate giustifica l’integrale compensazione delle spese di giudizio fra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi e nei limiti di cui in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 25 febbraio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Salvatore Veneziano, Presidente

Maria Cappellano, Consigliere

Francesco Mulieri, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Francesco Mulieri	Salvatore Veneziano

IL SEGRETARIO