Pubblicato il 27/03/2026

N. 02576/2026REG.PROV.COLL.

N. 02397/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2397 del 2025, proposto da RG Group s.p.a. e SA s.r.l., in persona del rispettivo legale rappresentante pro tempore , rappresentate e difese dall'avvocato NO AL VI, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia;

contro

Gestore dei Servizi Energetici – GSE s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Aristide Police, Antonio Pugliese e AO RT Molea, con domicilio digitale come da PEC Registri di Giustizia e con domicilio eletto presso lo studio Aristide Police in Roma, viale Liegi, 32;

nei confronti

Ministero delle imprese e del made in Italy , Ministero dello sviluppo economico, Autorità garante per l’energia elettrica, il gas e il sistema idrico, sede di Milano, Arera -Autorità di regolazione per energia, reti e ambiente, in persona del rispettivo legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma,

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (sezione quinta) n. 867/2025, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero delle imprese e del made in Italy , del Ministero dello sviluppo economico, dell’Autorità garante per l'energia elettrica, il gas e il sistema idrico, sede di Milano, di Arera, autorità di regolazione per energia, reti e ambiente e del Gestore dei Servizi Energetici -GSE- s.p.a.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 17 marzo 2026 il cons. NO IN;

Uditi per le parti gli avvocati Paola Rapisarda per AL NO VI e AO RT Molea;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Oggetto del presente giudizio è l’impugnazione dei seguenti atti:

a) il provvedimento del GSE prot. P20170031909 del 21 aprile 2017, avente a oggetto “Attività di controllo, mediante verifica e sopralluogo, ai sensi dell'art. 11 del D.M. 5 settembre 2011 per l'unità di cogenerazione denominata ‘CHIAMPO’, sita nel Comune di Chiampo (VI) e identificata con il codice T10. Comunicazione di esito”; atto con cui il Gestore ha comunicato l'annullamento del riconoscimento del detto impianto come cogenerativo ad alto rendimento (CAR) con riferimento all'anno di rendicontazione 2012, riservandosi l'emanazione di un successivo provvedimento per la comunicazione degli adempimenti da assolvere a seguito dell'annullamento dei benefici economici riconosciuti ai sensi del D.M. 5 settembre 2011;

b) il provvedimento del GSE prot. P20170021631 del 3 marzo 2017, avente a oggetto “Attività di controllo mediante verifica e sopralluogo ai sensi dell'art. 11, comma 2 del D.M. 5 settembre 2011 per l'unità di cogenerazione denominata ‘CHIAMPO’, sita nel Comune di Chiampo (VI) e identificata con il codice T10. Sospensione del procedimento per richiesta integrazioni e osservazioni”;

c) il provvedimento del GSE prot. n. P20170048529 del 19 giugno 2017, avente a oggetto “Attività di controllo, mediante verifica e sopralluogo, ai sensi dell'art. 11 del D.M. 5 settembre 2011 per l'unità di cogenerazione denominata ‘CHIAMPO’, sita nel Comune di Chiampo (VI) e identificata con il codice T10 – Seguiti Commerciali”, con il quale il Gestore ha chiesto alle società, in virtù dell’annullamento del riconoscimento CAR per l’anno di produzione 2012, di provvedere ad annullare 594 certificati verdi per un importo pari a 53.032,32 euro;

d) di tutti gli atti connessi, conseguenti e presupposti.

2. I fatti salienti della vicenda e del procedimento possono essere compendiati nei termini seguenti.

A seguito dell’entrata in vigore del D. Lgs. 20/2007, in materia di cogenerazione ad alto rendimento, RG aveva chiesto e ottenuto dal GSE il riconoscimento del funzionamento dell’unità denominata “Chiampo” quale “cogenerativa ad alto rendimento” (c.d. “CAR”) ai sensi del D. Lgs. 20/2007, come integrato dal D.M. 4 agosto 2011, anche con riferimento all’annualità in contestazione (il 2102); l’unità era stata poi ceduta alla SA, società controllata dalla prima. Nel 2016 il Gestore ha avviato un’attività di verifica e controllo che si è concretizzata, tra l’altro, in un sopralluogo presso l’impianto effettuato nelle giornate del 18 e 19 ottobre 2016.

Con il provvedimento del 3 marzo 2017 prot. n.GSE/P20170021631, il GSE ha sospeso il procedimento di verifica e ha richiesto alla società di formulare osservazioni in relazione ai seguenti profili:

- la valvola di by pass della turbina a vapore, che sarebbe stata utilizzata anche durante gli avviamenti della turbina stessa e non esclusivamente in caso avaria;

- la mancanza dei dati orari di apertura della valvola di by pass per l’anno di rendicontazione 2012, che impedirebbe la corretta quantificazione dell’energia termica dell’unità cogenerativa;

- la compensazione della portata di gas naturale in ingresso all’unità, che sarebbe stata calcolata in modo erroneo e sottostimata, in quanto i PCI utilizzati si riferirebbero alla condizione termodinamica di temperatura di 15°C.

All’esito dell’istruttoria e del contraddittorio procedimentale, acquisite le osservazioni presentate da SA il 20 marzo 2017, il Gestore ha adottato il provvedimento oggetto di impugnazione. In tale atto sono state evidenziate difformità tra i dati dichiarati nella domanda di riconoscimento CAR e la situazione effettiva dell’impianto; in particolare, mancherebbe l’esatto calcolo dell’energia termica utile prodotta in cogenerazione, a causa dell’impossibilità di scorporare correttamente il vapore fluito dal by pass turbina; sarebbe stata calcolata in modo erroneo la compensazione della portata di gas naturale (effettivamente misurata alla temperatura di 0°C) mentre il PCI (potere calorifico inferiore) utilizzato per il calcolo dell’energia di alimentazione sarebbero stati riferiti alla temperatura standard di 15°C, con conseguente sottostima dell’energia di alimentazione dell’impianto e non conformità rispetto alla disciplina normativa applicabile.

3. RG Group s.p.a. e SA s.r.l. hanno impugnato detti provvedimenti dinanzi al T.a.r., formulando tre motivi di censura:

3.1. Violazione ed erronea applicazione di legge: art. 11 D.M. 5 settembre 2011; delle Linee guida del Ministero dello sviluppo economico per l’applicazione del D.M. 5 settembre 2011; del D.Lgs. 7 febbraio 2007, n. 20. Eccesso di potere per vizio del procedimento, errore e difetto dei presupposti, dell’istruttoria, della motivazione. Illogicità e ingiustizia manifesta.

In sostanza, le ricorrenti hanno sostenuto di aver sempre verificato la conformità degli impianti ai requisiti normativi vigenti, non occultando al GSE l’esistenza della valvola di by pass né l’assenza dei dati relativi ai suoi orari di apertura; dunque, la posizione di RG non può essere ricondotta alla fattispecie prevista dal comma 3 dell’art. 11 del D.M. predetto, anche perché, al momento della realizzazione dell’impianto di Chiampo, non era ancora in vigore la normativa che impone specifici sistemi di misurazione per gli impianti di cogenerazione.

3.2. Violazione ed erronea applicazione di legge: art. 11 D.M. 5 settembre 2011; delle Linee guida del Ministero dello sviluppo economico per l’applicazione del D.M. 5 settembre 2011; del D.Lgs. 7 febbraio 2007, n. 20. Eccesso di potere per vizio del procedimento, errore e difetto dei presupposti, dell’istruttoria, della motivazione. Illogicità e ingiustizia manifesta. In sostanza, si censura il rilievo del GSE in punto di errato calcolo, per l’anno 2012, della compensazione della portata di gas naturale in ingresso all’unità, sostenendo che l’uso di un regolatore SIPART con valori “ standard ” anziché “ normal ” avrebbe comportato una sottostima dell’energia di alimentazione (FCHP). Secondo il GSE, tale circostanza integrerebbe una difformità tra i dati dichiarati e la situazione reale dell’impianto ai sensi dell’art. 11 del D.M. 5 settembre 2011, mentre le ricorrenti sostengono la correttezza dei dati trasmessi e la coerenza con la reale configurazione dell’unità cogenerativa, senza alcuna falsità o omissione; né il GSE ha mai contestato tali modalità di calcolo nelle precedenti richieste di riconoscimento CAR, a partire dal 2011. Di conseguenza, non ricorrerebbero i presupposti per applicare l’art. 11, comma 3, del D.M., né le gravi conseguenze previste, come la revoca dei benefici economici, trattandosi di ipotesi non dimostrate e comunque insussistenti.

3.3. Violazione ed erronea applicazione di legge e di norme regolamentari: art. 11 Disposizioni sulla legge in generale; del D.M. 5 settembre 2011; delle Linee Guida del Ministero dello sviluppo economico per l’applicazione del D.M. 5 settembre 2011. Eccesso di potere per vizio del procedimento, errore e difetto dei presupposti, dell’istruttoria, della motivazione. Illogicità e ingiustizia manifesta. In sostanza si assume che, anche qualora si ritenesse corretta l’interpretazione normativa adottata dal GSE, il provvedimento sarebbe comunque viziato perché fondato su un’applicazione retroattiva della normativa; il GSE, infatti, ha richiamato decreti ministeriali e linee guida emanati tra la fine del 2011 e l’inizio del 2012 per revocare il riconoscimento della cogenerazione ad alto rendimento e i relativi benefici economici, riferiti a un periodo già in corso. Così facendo, avrebbe violato il principio di irretroattività della legge, sancito dall’art. 11 delle Disposizioni sulla legge in generale, senza indicare norme precedenti che imponessero già quegli obblighi.

4. In data 27 settembre 2017 parte ricorrente depositava il primo atto di motivi aggiunti con il quale, oltre a presentare domanda cautelare, ha impugnato l’atto del GSE emesso in data 19 giugno 2017 mediante il quale il Gestore aveva chiesto, in virtù dell’annullamento del riconoscimento CAR per l’anno di produzione 2012, di provvedere ad annullare 594 certificati verdi per un importo pari a 53.032,32 euro. Provvedimento censurato sia per i motivi di cui al ricorso principale, sia per un quarto ordine di censure, incentrato sul fatto che il Gestore non potrebbe far valere alcuna pretesa creditoria prima di una pronuncia del giudice, che non esisterebbe una norma attributiva del potere di procedere alla riscossione coattiva del presunto credito e che il GSE avrebbe comunque omesso di esaminare le censure giuridiche formulate dalle società contro il provvedimento di annullamento del riconoscimento CAR.

5. Il GSE si è costituito in giudizio con atto di stile e successivamente, in data 31 ottobre 2024, ha depositato un’articolata memoria difensiva nella quale ha eccepito l’inammissibilità e/o improcedibilità del ricorso, contestato comunque anche nel merito.

6. Con la sentenza in epigrafe indicata (la n. 867 del 17 gennaio 2025), il T.a.r. per il Lazio ha respinto il ricorso sulla base delle seguenti considerazioni:

(i) in relazione al primo motivo, ha osservato che nella vicenda qui in esame è pacifico che sia stata rappresentata una situazione difforme da quella reale, accertata soltanto in sede di sopralluogo e rinvenibile nel fatto che la valvola di by pass della turbina a vapore è stata azionata non solamente in condizioni di avaria (come dichiarato), ma anche in condizioni normali di esercizio. Inoltre, mancano per l’anno 2012 i dati di apertura della valvola predetta, quando invece era stato rappresentato che il vapore impiegato nel ciclo di cogenerazione sarebbe stato oggetto di misurazione diretta. Tali circostanze, acclarate in sede di controllo, non consentono di determinare la portata di vapore che fluisce attraverso la valvola medesima e, per l’effetto, impediscono la corretta quantificazione dell’energia termica da scomputare nel calcolo del calore utile esportato verso l’area di consumo.

(ii) Sul secondo motivo di ricorso il T.a.r. ha affermato che non risulta specificamente contestato in punto di fatto che, diversamente da quanto dichiarato, il volume del gas è stato misurato a una temperatura di 0° C, anziché di 15°C (condizione ISO Standard), ciò che ha necessariamente influito sui valori registrati dalle società in ragione della nota relazione che sussiste tra temperatura e volume nelle sostanze in stato gassoso.

(iii) Sul terzo motivo del ricorso principale il Collegio di primo grado ha escluso applicazione retroattiva della normativa di settore, emanata a partire dalla fine del 2011, richiamando precedente di questo Consiglio (sentenza n. 6417 del 2024) secondo cui non è riscontrabile alcuna violazione dei principi sull’irretroattività delle norme e degli atti amministrativi in quanto il citato D.M. del 5 settembre 2011 prevede espressamente la possibilità di presentare domanda di riconoscimento dei benefici per gli impianti CAR per annualità antecedenti alla sua entrata in vigore, così come ha fatto l’interessata, la quale ha presentato domanda anche con riferimento all’anno 2010 in data 30 marzo 2012, quando peraltro le Linee guida erano già state emanate: logicamente, se è possibile, per espressa scelta normativa, effettuare domande per periodi precedenti all’entrata in vigore del decreto ministeriale che ha introdotto i benefici, legittimamente -e per di più congruamente- la disciplina applicabile è quella recata dal medesimo decreto e dalle connesse linee guida (cfr. Cons. St., sez. II, sentenza n. 2671/2022).

(iv) Quanto, infine, ai motivi aggiunti, il T.a.r. ha specificato che la manifesta infondatezza dell’impugnativa consente di prescindere dall’esame dell’eccezione pregiudiziale di inammissibilità sollevata dal Gse con la memoria ex art. 73 c.p.a. . Invero, secondo la condivisa giurisprudenza formatasi sul punto, la richiesta di restituzione dei benefici già erogati non è espressione di una distinta ed automa volontà provvedimentale rispetto a quella oggetto dei provvedimenti impugnati in primo grado, bensì rappresenta un atto esecutivo, conseguente alla qualifica di indebito oggettivo assunta dalle somme erogate per effetti della determinazione di decadenza (Cons. Stato, sez. II, 12.4.2022, n. 2743). Trattandosi di atto dovuto, l’infondatezza delle doglianze mosse avverso il provvedimento presupposto, oggetto del ricorso introduttivo, comporta la reiezione anche dell’impugnativa da ultimo proposta.

9. Avverso tale sentenza, RG Group s.p.a. e SA s.r.l. hanno proposto il presente giudizio di appello, affidandolo ai motivi di censura che possono compendiarsi nei termini seguenti:

9.1. INGIUSTIZIA DELLA DECISIONE PER TRAVISAMENTO DI FATTI - VIOLAZIONE ED ERRONEA APPLICAZIONE DI LEGGE: ART. 11 D.M. 5 SETTEMBRE 2011; LINEE GUIDA DEL MINISTERO DELLO SVILUPPO ECONOMICO PER L’APPLICAZIONE DEL D.M. 5 SETTEMBRE 2011; D.LGS. 7 FEBBRAIO 2007, N. 20; in sostanza si lamenta che il T.a.r. avrebbe erroneamente ricostruito il fatto posto a base della sua decisione, affermando - contra verum- che sarebbe pacifico che RG, nella domanda di riconoscimento del beneficio, avrebbe rappresentato una situazione difforme da quella reale, in particolare, con riguardo all’apertura della valvola by pass limitata alle ipotesi di avaria. Al contrario, la parte ha offerto al Gestore tutti gli elementi per avvedersi che la predetta valvola si sarebbe aperta necessariamente (per ragioni di ordine tecnico) anche in ogni caso di avviamento della turbina. Non è poi vero che le circostanze riscontrate dal GSE non consentano la corretta quantificazione dell’energia termica: come indicato nei chiarimenti tecnici offerti da RG il 14 marzo 2017, sono disponibili le registrazioni a pennino degli avviamenti e il valore del vapore transitato per il by pass “è facilmente ricostruibile muovendo dai valori medi misurati negli anni successivi: anche sovrastimando detti dati -con una stima prudenziale a tutto beneficio del GSE- si perviene a 338 tonnellate di vapore fluite tramite by pass pari allo 0,5% circa dell’energia prodotta.

9.2. VIOLAZIONE ED ERRONEA APPLICAZIONE DI LEGGE: ART. 11 D.M. 5 SETTEMBRE 2011 –VIOLAZIONE DELL’ART. 42 D. LGS. 28/2011– NEL CASO DI SPECIE RICORRONO CARENZE IMPIANTISTICHE E DEGLI STRUMENTI DI MISURAZIONE RIMEDIABILI; si sostiene la violazione dell’art. 11 D.M. settembre 2011 nella parte in cui impone un intervento conservativo, ai sensi del quarto comma della norma stessa.

9.3. NON SUSSISTE ALCUNA FALSA DICHIARAZIONE IN ORDINE ALLA MISURAZIONE DEL GAS - VIOLAZIONE ED ERRONEA APPLICAZIONE DI LEGGE: ART. 11 D.M. 5 SETTEMBRE 2011; LINEE GUIDA DEL MINISTERO DELLO SVILUPPO ECONOMICO PER L’APPLICAZIONE DEL D.M. 5 SETTEMBRE 2011; D.LGS. 7 FEBBRAIO 2007, N. 20. - ECCESSO DI POTERE PER VIZIO DEL PROCEDIMENTO, ERRORE E DIFETTO DEI PRESUPPOSTI, DELL’ISTRUTTORIA, DELLA MOTIVAZIONE. - ILLOGICITÀ E INGIUSTIZIA MANIFESTA: erronea è la decisione del T.a.r. che riguarda la questione della “compensazione” per temperatura e pressione delle misurazioni del gas utilizzato dall’impianto, laddove si sostiene che “diversamente da quanto dichiarato, il volume del gas è stato misurato ad una temperatura di 0° C, anziché di 15°C (Condizione ISO Standard)”, ciò che avrebbe necessariamente influito sui valori registrati dalle società in ragione della relazione tra temperatura e volume: in realtà, in nessuna parte della domanda di riconoscimento CAR per la produzione del 2011 RG ha dichiarato la temperatura di misurazione del gas; la contestazione mossa dal GSE riguardava l’utilizzo di valori di PCI (potere calorifico inferiore) riferiti alle condizioni termodinamiche di temperatura di 15°C, mentre la compensazione della portata di gas naturale sarebbe stata effettuata alle condizioni termodinamiche di 0°C; dunque, il GSE non ha contestato una dichiarazione non veritiera o una rappresentazione artefatta, ma piuttosto l’utilizzo di dati, nelle formule di calcolo, che avrebbero dovuto essere diversamente rideterminati (utilizzando un valore -il PCI a 0° C- certamente disponibile sia al GSE sia alle appellanti, ovvero rideterminando il volume del gas alla condizione standard di 15°). Per pervenire al “corretto” (secondo GSE) valore di gas consumato, basterebbe quindi rettificare i dati tenendo conto del PCI preferito dall’appellata. Di conseguenza, la vicenda de quo non ricade nel terzo comma dell’art. 11 citato, non sussistendo alcuna dichiarazione inveritiera o falsa, ma semplicemente un errore di calcolo nella formula, agevolmente emendabile.

9.4. VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI IRRETROATTIVITÀ DELLE NORME, essendosi annullato il riconoscimento dell’unità di Chiampo della qualifica di CAR sulla base di norme (il D.M. 5 settembre 2011, il D.M. 4 agosto 2011 e le Linee guida per l’applicazione del D.M. 5 settembre 2011), che imporrebbero all’operatore economico l’installazione di strumenti di misura sui confini del sistema per determinare con esattezza i flussi energetici, emanate quando oramai l’anno di produzione 2012 era già in corso.

9.5. CADUCAZIONE DELLA RICHIESTA DI RESTITUZIONE DEI BENEFICI.; si impone l’annullamento della richiesta di restituzione dei benefici, tanto più laddove venga qualificato come mero atto esecutivo.

9.6. OMESSA AMMISSIONE DI VERIFICAZIONE O DI CONSULENZA TECNICA D’UFFICIO volte ad accertare la conformità delle indicazioni tecniche contenute nell’atto introduttivo e reiterate in appello.

10. In data 24 marzo 2025 si è costituito in giudizio il Ministero dello sviluppo economico.

11. In data 27 marzo 2025, si è costituito in giudizio anche il GSE, con mero atto di stile; in data 16 maggio 2025 il Gestore ha depositato memoria difensiva nella quale ha in primo luogo riproposto le eccezioni preliminari addotte in primo grado quanto a inammissibilità e/o improcedibilità dell’azione esperita dalle controparti (atteso che le società RG e SA non hanno a suo tempo impugnato analoghi pregressi dinieghi del riconoscimento CAR relativi alle annualità 2013 e 2014, fondati sulle stesse ragioni poi poste alla base del provvedimento di decadenza adottato dal GSE nel 2017, così integrando una forma di acquiescenza; inoltre, si contesta la natura di atto impugnabile rispetto alla richiesta di restituzione dei benefici indebitamente percepiti, quale atto meramente esecutivo; si evidenzia infine che le relazioni tecniche prodotte solo in sede giudiziale, e non nel corso del procedimento amministrativo, sarebbero tardive e comunque irrilevanti ai fini della valutazione di legittimità del provvedimento, che deve essere compiuta con riferimento agli elementi disponibili al momento della sua adozione; né possono essere utilizzati “metodi equivalenti” di misurazione non previsti dalla normativa di settore, peraltro non impugnata) e ha contrastato l’appello nel merito.

12. In data 13 febbraio 2026 il GSE ha depositato ulteriore memoria difensiva in cui ha insistito sui propri assunti.

13. In data 14 febbraio 2026 parte appellante ha depositato memoria ex art. 73 c.p.a. nella quale ha contrastato le eccezioni proposte dal Gestore e ha insistito sui motivi d’appello.

14. Sulle difese e conclusioni in atti, la controversia è stata trattenuta in decisione all’esito dell’udienza del 17 marzo 2026.

15. L’appello è infondato.

16. In principalità, il Collegio ritiene di soprassedere sull’esame delle questioni rimaste assorbite nella pronuncia del T.a.r., riproposte in questa sede dal Gestore, in punto di inammissibilità e/o improcedibilità del giudizio (secondo cui, da una parte, sarebbe configurabile acquiescenza, di RG e SA, rispetto ai dinieghi relativi alle annualità 2013 e 2014, fondati su profili analoghi a quelli rilevanti per l’annualità 2012; dall’altra, l’impugnazione della nota del 19 giugno 2017, di recupero degli incentivi, sarebbe priva di valore provvedimentale e di autonoma lesività), in considerazione dell’infondatezza, nel merito, del gravame.

16.1. Sempre in via preliminare, il Collegio ritiene opportuno rimarcare, in punto di fatto, alcuni elementi oggettivi, chiaramente desumibili dagli atti, emersi all’esito della verifica e posti alla base della decadenza di specie. In particolare, dalla nota prot. n. GSE/P20170021631 del 3 marzo 2017, con cui il GSE ha comunicato alla RG la sospensione del procedimento di verifica per la richiesta di integrazioni documentali e ulteriori chiarimenti, emerge che è stato evidenziato, tra l’altro, quanto "dichiarato" dalla RG nella "richiesta di riconoscimento CAR", e cioè : (i) l’impiego della valvola di by pass esclusivamente in condizioni di avaria; (ii) il calcolo " dell'energia di alimentazione" muovendo "dalla misura del volume di gas … corretto in pressione e temperatura" e sulla base "del valore di PCI mensile risultante dai verbali Snam ".

A fronte di tali dati dichiarati in fase di qualifica, rilevanti al fine della definizione e configurazione dell’unità cogenerativa quanto alla c.d. energia di alimentazione e al c.d. calore utile, il sopralluogo effettuato in sede di verifica ha evidenziato difformità rilevanti, poiché: (i) la valvola di by pass della turbina a vapore, diversamente da quanto dichiarato in occasione della richiesta di riconoscimento CAR per la produzione 2012, è stata utilizzata anche durante gli avviamenti della TV e non esclusivamente in caso di avaria; (ii) la modalità dì regolazione ordinaria della turbina a vapore prevede che la valvola di by pass della turbina debba rimanere chiusa dopo l'avviamento, d'altra parte, come indicato nella Procedura di funzionamento, sussiste la possibilità di regolare la turbina variando l'apertura della valvola di by pass; (iii) i dati orari di apertura della valvola di by pass per l'anno di rendicontazione 2012 non sono disponibili, in quanto il sistema di monitoraggio di apertura della valvola è stato installato nel 2015.

In sostanza, era stato accertato dal GSE che " la presenza della valvola di by pass della turbina a vapore, la modalità di funzionamento della stessa e la mancanza di strumentazione di misura adeguata, non consentono di determinare la portata di vapore fluita attraverso la suddetta valvola, impedendo, quindi, la corretta quantificazione dei contributi di calore non cogenerativi da scomputare nel calcolo dell'energia termica utile HCHP esportata verso l'area di consumo. Ne consegue che il criterio adottato per determinare HCHP, con riferimento all'anno di rendicontazione 2012 è difforme dalla normativa vigente ". Per giunta, dagli atti era pure emerso che " la compensazione della portata di metano in ingresso alla caldaia Idrotermici, sulla base di quanto indicato nell'estrazione dal manuale SIPART DR22, è stata effettuata alle condizioni termodinamiche di temperatura di 0°C, mentre i PCI utilizzati per il calcolo dell'energia di alimentazione FCHP sono riferiti alle condizioni termodinamiche di temperatura di 15°C, come si evince dai bollettini di analisi di SNAM RETE GAS. Ne consegue che FCHP è stata calcolata in modo erroneo ed è stata sottostimata. Il criterio adottato per determinare l'energia di alimentazione FCHP, con riferimento all'anno di rendicontazione 2012, è dunque difforme dalla normativa vigente ".

Elementi, questi ultimi, che non sono contrastati dall’atto di appello, che non esclude, per l’anno 2012, l’operatività della valvola di by pass anche in condizioni di avviamento (aspetto, come detto, contrario a quanto rappresentato nella RTR, che per quel periodo ne segnalava l’impiego nelle sole condizioni di avaria), così come la mancanza dei " dati orari di apertura della stessa ". Altrettanto è a dirsi in relazione all’impiego di valori di PCI riferiti a una temperatura di 15 ° C, a fronte di volumi di gas rilevati a 0° C, profilo fattualmente non posto in discussione dalle appellanti.

17. Alla luce di tali evidenti emergenze, è palese l’infondatezza dei primi tre motivi di appello (che possono trattarsi congiuntamente), atteso che il sostenere ora che le appellanti, sin dalla fase della qualificazione, avrebbero offerto al Gestore tutti gli elementi tecnici in forza dei quali poteva avvedersi che la predetta valvola si sarebbe aperta necessariamente (per ragioni di ordine tecnico) anche in ogni caso di avviamento della turbina, non contrasta efficacemente il rilievo di falsità/non veridicità di quanto "dichiarato" dalla RG nella "richiesta di riconoscimento CAR" a proposito del fatto che l’impiego della valvola di by pass era menzionato esclusivamente per le condizioni di avaria. È evidente, infatti, che la nettezza di quest’ultima affermazione non si concilia affatto con la possibilità di ulteriori aperture della valvola in condizioni di ordinario utilizzo (quale è la fase dell’avviamento).

17.1. Al tempo stesso, priva di idoneità censoria è l’affermazione delle appellanti secondo cui la RG avrebbe correttamente rappresentato di misurare il volume di gas mediante debita correzione in pressione e temperatura, e che il PCI è riportato nei verbali SNAM; invero, è pacifico che quest’ultimo dato è espresso da SNAM alle c.d. condizioni termodinamiche ISO Standard (e, dunque, a una temperatura di 15°C), mentre non è contestato in giudizio che la misurazione del volume del gas sia in concreto avvenuta a una temperatura di 0° C.

Ebbene, atteso che il conferente paradigma normativo e amministrativo prevede che i volumi rilevanti ai fini del computo del consumo di gas e, più in generale, dell'energia di alimentazione, devono essere espressi in "Standard metri cubi"(SMC) -da determinare necessariamente alle condizioni ISO standard- è evidente che laddove le appellanti hanno rappresentato di utilizzare il PCI (potere calorifico inferiore) indicato nei verbali SNAM (che pacificamente è espresso alle condizioni ISO Standard di temperatura di 15°C), hanno implicitamente -ma necessariamente- affermato di misurare il gas utilizzato a 15°C, mentre, in sede di verifica, è emerso che tale volume era stato rilevato a una temperatura di 0°C.

Ricorrono dunque, con evidenza, le due difformità dichiarative contestate dal GSE.

17.2. Come noto, l'art. 11, co. 2, del D.M. 5 settembre 2011 attribuisce al GSE il potere di effettuare " ispezioni in sede locale per accertare la conformità dei dati trasmessi alla reale situazione ".

A tenore del comma 3 della disposizione in esame, poi, " in caso di accertate difformità tra quanto dichiarato e la situazione reale dell'unità di cogenerazione, ovvero di documenti non veritieri ovvero di dichiarazioni false e mendaci, il GSE annulla il beneficio economico per tutti gli anni sulle cui produzioni la difformità ha avuto effetti, con recupero delle somme eventualmente erogate o dei benefici concessi e trasmette all'Autorità per l'energia elettrica e il gas l'esito degli accertamenti effettuati per l'applicazione delle sanzioni ".

Secondo il successivo comma 4, “ Nei casi in cui le difformità accertate ai sensi dei commi 1 e 2 derivino da carenze impiantistiche o di sistemi di misurazione che non permettano di definire con precisione le grandezze utili per la definizione dell'incentivo economico, l'operatore è tenuto ad intervenire apportando le modifiche ritenute necessarie dal Gestore; in tali casi, fermo restando quanto previsto al comma 2, ogni forma di incentivazione è sospesa, senza possibilità di recupero temporale, fino al completamento delle modifiche. "

17.3. Di conseguenza, al riscontro, nella concreta fattispecie, di profili integranti le ipotesi descritte al comma 3, sia sub specie di “difformità tra quanto dichiarato e la situazione reale dell'unità di cogenerazione”, sia di dichiarazioni contenenti affermazioni implicitamente false, non può dubitarsi della correttezza dell’operato del Gestore che ha ravvisato la presenza dell’ipotesi decadenziale prevista dal comma 3 della norma sopra riportata.

17.4. Né possono accogliersi gli argomenti tesi a sostenere l’applicabilità, alla specie, della mera decurtazione dell’incentivo (comma 4 della previsione citata), provvedendosi così a ricalcolare il quantum dei titoli energetici riconoscibili, senza adottare un provvedimento interamente caducatorio; argomenti che valorizzano, da una parte, la circostanza secondo cui, per l’anno 2012, sarebbero disponibili le registrazioni a pennino degli avviamenti eseguiti (sicché era ben possibile un calcolo del vapore transitato tramite la valvola nel corso del 2012); e, dall’altra, la pretesa di agevole rideterminazione del dato relativo al consumo di gas, utilizzando, nelle formule di calcolo, il valore del PCI a 0° C, così rivalutando gli elementi dichiarati del PCI a 15°C.

Invero, questa Sezione (cfr. Cons. Stato, sez. II, 17 luglio 2024, n. 6417) ha già chiarito che le Linee guida e i decreti ministeriali di settore stabiliscono espressamente e univocamente le grandezze fisiche per il computo degli indici relativi al risparmio di energia primaria, che devono essere oggetto di effettiva misurazione dopo la determinazione dei confini dell’unità cogenerativa.

I criteri e i metodi da utilizzare a tal fine non possono che essere soltanto quelli previsti dalla normativa e dalle Linee guida, e la non conformità ai parametri così determinati comporta l’esclusione dall’ammissione ai benefici per gli impianti cogenerativi ad alto rendimento (“CAR”).

Non è ammissibile infatti utilizzare metodi equivalenti di misurazione, i quali invero non sono previsti dalla disciplina di settore. All’ipotetica ammissione di tali metodi alternativi conseguirebbe peraltro l’innesto di ampi margini di discrezionalità tecnica ai fini dell’accesso agli incentivi, che invece deve essere ancorato a criteri oggettivi e uguali per tutti gli operatori.

Va altresì rilevato che le linee guida e i decreti ministeriali non sono stati impugnati con riferimento al profilo delle tecniche di misurazione, che pertanto regolano definitivamente la fattispecie concreta de qua .

Pertanto i criteri applicati dalla RG Group s.p.a. per l’individuazione dei confini di sistema e per la determinazione dell’energia di alimentazione in cogenerazione e dell’energia termica utile dell’unità interessata sono difformi da quanto dichiarato dalla società appellante in sede d’istanza di accesso al regime di sostegno e comunque sono difformi dai criteri recati dai decreti ministeriali e dalle linee guida.

Del resto, si è già condivisibilmente affermato (cfr. Cons. Stato, sez. II, 3 marzo 2025, n. 1178) che la non veridicità della dichiarazione rileva esclusivamente nella sua dimensione oggettiva (divergenza con lo stato di fatto) e non in quella soggettiva (dolo o colpa del dichiarante), non vertendosi in tema di applicazione di sanzioni ma di concessione di benefici economici. Quanto appena osservato costituisce il naturale corollario sia del principio dell'autoresponsabilità -che addossa l'errore della dichiarazione al suo autore, unico soggetto in grado di rilevarlo e di correggerlo tempestivamente- sia del principio della par condicio tra gli aspiranti ai benefici di specie.

17.5 E, secondo la condivisa giurisprudenza (cfr. Cons. Stato, sez. II, 31 luglio 2025, n. 6774), il D.M. 5 settembre 2011, che definisce il regime di sostegno per la cogenerazione ad alto rendimento, all'articolo 11 richiede, al fine dell'emanazione dei provvedimenti di decadenza dagli incentivi e di recupero delle somme eventualmente già erogate, che la violazione riscontrata risulti "rilevante" ai fini del riconoscimento dell'incentivo, ovvero che la difformità abbia avuto effetti sulla produzione dell'intero anno (comma 3). Solo quando tale condizione non sussiste, invece, risulta applicabile il comma 4 (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 30 luglio 2020, n. 4840), il quale non consente al Gestore di annullare il riconoscimento come unità cogenerative ad alto rendimento, né di revocare tout court i benefici (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 5 ottobre 2016, n. 4094). Detto in altri termini, cioè, non si possono confondere le ipotesi di cui al 3 comma dell'art. 11 D.M. 5 settembre 2011 cit. - che presuppongono l'accertamento della responsabilità del gestore e che attengono a difformità strutturali dell'impianto, volutamente sottaciute, oppure a dichiarazioni inveritiere- con quelle di cui al 4 comma, vale a dire con le ipotesi di avarie e malfunzionamenti dei misuratori, non prevedibili ed indipendenti dalla volontà del gestore.

17.6. Dunque, attesa la tipologia di difformità riscontrate nella specie, certamente rilevanti ai fini del riconoscimento dell'incentivo, pure capaci di avere effetti sulla produzione dell'intero anno, al Collegio non residua dubbio alcuno circa la legittimità dell’applicazione, da parte del Gestore, della previsione di cui al comma 3 citato.

18. Infondato è anche il quarto motivo di appello, incentrato sulla circostanza che la revoca dei benefici economici previsti per il 2012 sia avvenuta sulla base di norme emanate quando oramai l’anno di produzione 2012 era già in corso.

18.1. Al proposito, questa Sezione (cfr., Cons. Stato, sez. II, 17 luglio 2024, n. 6417) ha già affermato che tale doglianza non merita favorevole considerazione, non essendo riscontrabile alcuna violazione dei principi sull'irretroattività delle norme e degli atti amministrativi in quanto il citato D.M. del 5 settembre 2011 prevede espressamente la possibilità di presentare domanda di riconoscimento dei benefici per gli impianti "CAR" per annualità antecedenti alla sua entrata in vigore, così come ha fatto l'interessata, la quale ha presentato domanda (con nota pervenuta al GSE il 28 marzo 2013) anche con riferimento all'anno 2012, quando peraltro le linee guida erano già state emanate. Logicamente se è possibile, per espressa scelta normativa, effettuare domande per periodi precedenti all'entrata in vigore del decreto ministeriale che ha introdotto i benefici, legittimamente -e per di più congruamente- la disciplina applicabile è quella recata dal medesimo decreto e dalle connesse linee guida.

19. Le conclusioni predette risultano dirimenti anche al fine dello scrutinio del quinto motivo di appello; la richiesta di restituzione dei benefici costituisce atto dovuto, dipendente ed esecutivo rispetto alla decisione di caducazione dei benefici disposta dal GSE. Come già affermato (cfr., Cons. Stato, sez. II, 12 aprile 2022, n. 2745), la richiesta di restituzione di benefici già erogati non è espressione di una distinta e automa volontà provvedimentale rispetto a quella oggetto dei provvedimenti di decadenza dai benefici concessi, bensì rappresenta un atto esecutivo, conseguente alla qualifica di indebito oggettivo assunta dalle somme erogate per effetto della determinazione di decadenza.

20. Infondato è anche l’ultimo motivo di appello, incentrato sulle pretese carenze istruttorie del GSE, da emendare anche mediante la considerazione della Relazione Tecnica versata in causa dalle appellanti; invero, oltre al principio generale secondo cui una sopravvenienza documentale che è rimasta estranea al procedimento amministrativo non potrebbero condizionare il giudizio sulla legittimità dello stesso, nella specie è dirimente la circostanza secondo la quale in causa non residuano fatti complessi da valutare, essendo emersa la violazione dei criteri di misurazione diretta delle grandezze stabiliti dalla normativa e delle linee guida, non sostituibili con altre metodiche alternative.

Argomento, quest’ultimo, che corrobora la manifesta irrilevanza della richiesta c.t.u. o verificazione.

21. L’appello va dunque integralmente rigettato.

22. Ricorrono tuttavia, ad avviso del Collegio, validi motivi, connessi alle peculiarità del caso, per disporre la compensazione delle spese del grado.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese del grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 17 marzo 2026 con l'intervento dei magistrati:

LU MA RA, Presidente FF

Giovanni Sabbato, Consigliere

Francesco Frigida, Consigliere

Francesco Guarracino, Consigliere

NO IN, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
NO IN	LU MA RA

IL SEGRETARIO