Pubblicato il 14/01/2021

N. 00044/2021 REG.PROV.COLL.

N. 01661/2013 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1661 del 2013, proposto da
ED EG , AU EG e IO EG, nella loro qualità di eredi della Signora MI AL NA, rappresentati e difesi dagli avvocati Cristiano Antonini e Carlo Bonino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Cristiano Antonini in Venezia, Santa Croce 205;

contro

Comune di Mira, in persona del Sindaco in carica, rappresentato e difeso dagli avvocati Fulvio Lorigiola, Luciana Palaro, con domicilio eletto presso lo studio Francesco M. Curato in Venezia, Piazzale Roma, 468/B;
Ministero per i Beni e le Attività Culturali, in persona del Ministro in carica, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Venezia, domiciliataria ex lege in Venezia, San Marco, 63;
Direzione Regionale per i Beni Culturali e Paesaggistici del Veneto, Soprintendenza per i Beni Architettonici e Paesaggistici di Venezia e Laguna non costituiti in giudizio;

nei confronti

Crial S.r.l., ON FO DM Rezzonico, AR CC non costituiti in giudizio;
Fallimento Crial S.r.l. in Liquidazione, rappresentato e difeso dall'avvocato Daniele Pietro Costantini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

della delibera del Consiglio Comunale di Mira n. 58 del 26 giugno 2013, avente ad oggetto "Deliberazione di Consiglio Comunale n. 41 del 29/04/2010 avente per oggetto "Piano di lottizzazione del comparto PRG C2-N1 previsto con la variante al PRG in adeguamento al PALAV territorio di S. Ilario, località Malcontenta, presentato dalla ditta C.R.I.A.L. srl" — Provvedimenti conseguenti al mancato avverarsi della condizione relativa all'acquisizione del nulla osta della competente Soprintendenza e determinazioni ai fini dell'autotutela" .

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di Mira e di Ministero per i Beni e le Attività Culturali e di Fallimento Crial S.r.l. in Liquidazione;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 19 novembre 2020 la dottoressa Mariagiovanna Amorizzo e trattenuta la causa in decisione, ai sensi dell’art. 25 del decreto legge 28 ottobre 2020, n. 137, come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

I ricorrenti deducono di essere succeduti alla sig.ra NA MI AL in EG nella proprietà di aree ricomprese all’interno del comparto C2/N1 della zona di espansione del Comune di Mira.

Nel 2008 le hanno cedute alla società CRIAL s.r.l., la quale ha chiesto ed ottenuto l’approvazione del piano per la lottizzazione dell’area (delibera di Consiglio Comunale n. 41 del 29 aprile 2010).

Deducono, inoltre, che, dopo l’approvazione del piano, il Comune ha interrotto il procedimento per il rilascio del permesso di costruire relativo alle opere di urbanizzazione e la stipula della convenzione attuativa, ritenendo necessario acquisire l’autorizzazione della Soprintendenza all’edificazione, avendo rilevato nel l’esistenza di un vincolo indiretto a la tutela della villa FO, detta della “Malcontenta”, situata a nord dei terreni.

Successivamente, il Comune aveva inviato a CRIAL la comunicazione di avvio del procedimento di annullamento d’ufficio del piano, contestualmente, chiedendo conferma alla Soprintendenza dell’esistenza del vincolo. Con separata nota inoltrava al Ministero l’istanza ai sensi dell’art. 128 D.Lgs. 42/2004, perché si esprimesse sulla perdurante sussistenza dei presupposti per l’assoggettamento delle aree al vincolo stesso, avendo riscontrato che – nonostante la presenza del vincolo fin dal 1974 – l’area era stata diffusamente edificata.

Con provvedimento prot. 8277 del 9 maggio 2013 il Ministero dichiarava la perdurante sussistenza dei presupposti per l’assoggettamento per vincolo indiretto dell’area. Conseguentemente il Comune di Mira concludeva il procedimento annullando il piano di lottizzazione (con delibera di Consiglio comunale del Comune di Mira n. 58 del 26 giugno 2013).

I ricorrenti affermano che, nonostante quanto si afferma nella motivazione del provvedimento, in realtà, il Comune era già da tempo a conoscenza dell’esistenza del vincolo, come risulta da provvedimenti assunti fin dal 1975.

A tale epoca, infatti, la dante causa dei ricorrenti si era assunta l’obbligo di cedere le medesime aree al Comune perché vi fosse edificata una scuola. Il Comune, tuttavia, avendo riscontrato l’esistenza del vincolo, aveva disposto la sostituzione di quelle aree con altre non vincolate.

Affermano, inoltre, che il Comune, nel corso degli anni, aveva tenuto un atteggiamento contraddittorio con riguardo all’esistenza del vincolo.

Infatti, nonostante la sua presenza, nel 1999 era stata approvata una variante al PRG, con cui l’area era stata inserita nella zona di espansione del Comune. Il progetto di variante era stato affidato ad uno studio privato, di cui faceva parte una professionista, incaricata della redazione del piano, la quale, divenuta successivamente dirigente del settore urbanistica ed edilizia privata del Comune, aveva adottato il provvedimento di annullamento impugnato.

Nel certificato di destinazione urbanistica, rilasciato ai ricorrenti nel 2008, prima della stipula del contratto di compravendita delle aree con CRIAL s.r.l., il Comune ne aveva attestato l’edificabilità, senza fare alcuna menzione del vincolo.

Tuttavia, nella delibera di adozione del piano di lottizzazione richiesto da CRIAL s.r.l., pur non menzionandosi il vincolo, era stabilito l’obbligo del lottizzante di produrre il nulla-osta della Soprintendenza.

Nella delibera di approvazione, tale obbligo, invece, non era stato riprodotto.

Ancora una volta la richiesta del nulla-osta della Soprintendenza compare nell’ambito del procedimento volto al rilascio del permesso di costruire per le opere di urbanizzazione che, come si è detto, era stato sospeso – in una con la stipula della convenzione accessiva al piano – in attesa della sua acquisizione.

E’ in tale fase che il Comune, nuovamente ritornando sui propri passi, ha chiesto alla Soprintendenza la conferma dell’esistenza del vincolo ed al Ministero di esprimersi sulla perduranza delle ragioni di tutela, ai sensi dell’articolo 128 D.Lgs. 42/2004.

Fatte tali premesse, i ricorrenti hanno impugnato sia il provvedimento del Ministero con il quale è stata dichiarata la perduranza dei presupposti di tutela delle aree, sia la delibera di annullamento in autotutela del piano di lottizzazione formulando sette motivi.

Si sono costituiti il Ministero per i beni e le attività culturali e il Comune di Mira.

Entrambe le resistenti hanno controdedotto nel merito, eccependo in via preliminare l’inammissibilità del ricorso per difetto di legittimazione attiva e difetto di interesse.

DIRITTO

1. Può prescindersi dall’esame delle questioni preliminari, essendo il ricorso infondato nel merito.

2. Con il primo motivo si censurano le delibere di Consiglio e di Giunta comunale con le quali è stata annullata in autotutela la delibera di approvazione del piano di lottizzazione, perché non essendo stata annullata anche la previsione di PRG che classifica l’area come edificabile, di esse sarebbe carente un presupposto fondamentale.

Il motivo non è fondato. La perdurante esistenza di una disposizione urbanistica che qualifica l’area come astrattamente edificabile non inficia il provvedimento di annullamento in autotutela della delibera con la quale è data attuazione a tale previsione, a causa della presenza di un vincolo di inedificabilità dell’area. La suddetta astratta previsione, infatti, non costituisce elemento idoneo ad incidere sull’esistenza dei presupposti dell’autotutela, atteso che essa non è sufficiente a escludere l’autonoma illegittimità del piano attuativo approvato in presenza di un vincolo di inedificabilità.

3. Con il secondo motivo si deducono i vizi di violazione dell’articolo 21- nonies L. 241/90 e di eccesso di potere per difetto di istruttoria e motivazione. Si afferma che il provvedimento di annullamento in autotutela sarebbe intervenuto con ritardo rispetto al momento in cui il Comune è venuto a conoscenza dell’esistenza del vincolo. I ricorrenti ammettono che l’annullamento sarebbe da ritenersi avvenuto entro un termine ragionevole ove esso potesse essere valutato in relazione alla data di approvazione del piano di lottizzazione, ma ritengono che esso dovrebbe valutarsi in relazione agli affidamenti maturati già dalla data di approvazione del PRG che ha classificato le aree come edificabili. Quest’ordine di idee non può essere condiviso, atteso che, da un lato, le potenzialità edificatorie di un’area espresse dallo strumento urbanistico generale non sono idonee di per sé a determinare un affidamento tutelabile in capo ai proprietari, dall’altro, l’articolo 21-nonies L. 241/90 (anche nella formulazione vigente all’epoca dell’adozione del provvedimento impugnato) riferisce il rispetto del termine ragionevole al provvedimento da annullare, che, nel caso di specie, è la delibera di approvazione del piano di lottizzazione, con cui l’aspettativa edificatoria della società proprietaria si è attualizzata. Ciò a tacere della circostanza che il vincolo era stato notificato alla proprietaria delle aree, dante causa dei ricorrenti, e trascritto. Pertanto, non sussiste alcun affidamento tutelabile, essendo il vincolo pienamente opponibile ai ricorrenti.

4. Con il terzo ed il quarto motivo è dedotto il vizio di eccesso di potere per conflitto di interessi della funzionaria che ha redatto i pareri preordinati alle delibere di annullamento del piano di lottizzazione e di sviamento. Deducono i ricorrenti che la suddetta funzionaria aveva partecipato, in qualità di professionista appartenente allo studio incaricato, alla redazione della variante al PRG, approvata nel 1999, con cui le aree in questione sono state inserite in zona di espansione. Sussisterebbe, pertanto, in capo alla progettista un conflitto di interessi alla redazione del provvedimento di annullamento in autotutela del piano di lottizzazione.

La censura non è fondata. Non è configurabile nel caso di specie un’ipotesi di conflitto di interessi. Non è provata la sussistenza di alcun interesse personale o contrastante con quelli dell’amministrazione in capo alla dirigente che ha curato l’istruttoria dei procedimenti di approvazione e di annullamento del piano attuativo, atteso che l’approvazione di tale piano è stata chiesta da un soggetto (CRIAL) di cui non è provata alcuna relazione con la dirigente medesima. Né il provvedimento di annullamento del piano attuativo costituisce atto idoneo a mascherare la responsabilità della dirigente, nella sua pregressa qualità di professionista incaricata della redazione della variante al PRG, atteso che, al contrario, esso ha come suo presupposto proprio l’esistenza dell’errore commesso in sede di pianificazione. Le cause per le quali il suddetto errore è stato commesso costituiscono materia estranea al presente giudizio, nel quale occorre indagare – nei limiti di quanto dedotto – sulla legittimità degli atti impugnati, indipendentemente dalle responsabilità per lesione dell’affidamento di terzi in capo ai soggetti coinvolti nella redazione di atti presupposti. Né può verosimilmente sostenersi che la specifica indicazione di tali cause nel corpo del provvedimento di annullamento, a fronte dell’accertata esistenza e perduranza del vincolo di inedificabilità, avrebbe potuto indurre gli organi rappresentativi del Comune a non procedere all’annullamento del piano attuativo, consentendo di dare corso ad un’iniziativa edificatoria in contrasto con il vincolo ormai accertato.

5. Con il quinto motivo è dedotto il vizio di eccesso di potere per falsità del presupposto costituito dalla mancata conoscenza del vincolo già al momento dell’approvazione della variante al PRG nel 1999.

Il motivo è infondato. La ragione giuridica che sostiene il provvedimento di annullamento in autotutela del piano attuativo è costituita dal fatto oggettivo dell’esistenza del vincolo, che costituisce circostanza assolutamente ostativa all’edificazione dell’area, indipendentemente dalle ragioni per quali esso fosse stato in precedenza ignorato. Tali aspetti possono, infatti, rilevare su altri piani, ma non sono idonei ad inficiare la legittimità del provvedimento adottato.

6. Con il sesto motivo è dedotta la violazione dell’articolo 128 D.Lgs. 42/2004, eccesso di potere per difetto di istruttoria, motivazione e sviamento. Il vincolo risulta trascritto solo parzialmente e non è quindi opponibile ai terzi nella sua interezza. Non sarebbe ammissibile, alla stregua di quanto previsto dagli articoli 3 e 18 L. 1089/39, imporre un vincolo indiretto di inedificabilità assoluta. Il vincolo era, pertanto, fin dall’origine illegittimo. La conformazione dei luoghi era ed è tale da impedire la visuale della villa e, pertanto, il vincolo non aveva ragione di essere imposto, né ha ragione di essere mantenuto. Ciò evidenzierebbe uno sviamento di potere.

Il motivo è infondato. Alla stregua del chiaro tenore letterale dei parametri normativi invocati, il vincolo indiretto può imporre anche l’inedificabilità delle aree circostanti un bene culturale, laddove l’autorità tutoria ritenga, in base ad un giudizio tecnico-discrezionale, la suddetta misura idonea alla sua tutela. I vizi originari del vincolo sono tardivamente proposti nella presente sede, mentre non sussiste la invocata violazione dell’articolo 128 D.Lgs. 42/2004, né il difetto di istruttoria.

Dalla documentazione prodotta risulta la presenza sull’area, già all’atto dell’apposizione del vincolo, di una serie di iniziative edificatorie, per contrastare le quali, il Ministero dei Beni e delle Attività culturali, anche su impulso del proprietario della villa (cfr. nota del Ministero dell’Istruzione prot. 5028 del 14.5.1974), ha avviato e concluso il procedimento per l’apposizione del vincolo indiretto sull’area.

Difatti, con il D.M. 24.11.1974, è stata prescritta l’inedificabilità “sulle zone libere” dell’area di cui al fg. 5, mappali 37, 38, 39 e 229 in quanto “il complesso forma nel suo insieme un contesto di eccezionale bellezza e potrebbe ricevere grave danno qualora sorgessero nuove costruzioni sulle aree vicine che disturberebbero la prospettiva e la luce e turberebbero le condizioni di ambiente e di decoro del citato complesso monumentale” .

Successivamente, nonostante l’apposizione del vincolo, l’area ha subito ulteriori interventi di urbanizzazione che hanno, in parte, modificato lo stato dei luoghi, ponendo, tra la villa e l’area oggetto del piano di lottizzazione, una cortina di quattro edifici e un filare di alberi.

Tuttavia questo mutato stato dei luoghi, ad avviso del Ministero, non ha determinato il venir meno delle esigenze di tutela e ciò in quanto: “il sopralluogo effettuato ha permesso di constatare - nel contesto delle aree che si collocano in prosecuzione di quelle più prossime al monumento e delle marcate delimitazioni che le sostengono – il mantenimento del carattere preminente dello spazio aperto, risultando libere da edificazioni aggiuntive, in presenza di requisiti essenziali per la fruizione e la percezione dei luoghi, qualità da ritenersi all’origine dell’attività di programmazione negoziata di cui trattasi.” .

Risulta dal carteggio prodotto in atti intervenuto tra la Soprintendenza ai Monumenti di Venezia e il Comune di Mira, da un lato, e il Ministero della Pubblica Istruzione dall’altro, che la tutela indiretta del bene culturale è stata perseguita non soltanto mediante la salvaguardia della visuale prospettica sulla villa, ma anche garantendo il decoro del contesto.

Nella nota del 14 maggio 1974 si legge, infatti, che il Consiglio Superiore delle Antichità e Belle Arti aveva proposto di estendere il vincolo secondo i seguenti criteri: “a) divieto di costruzioni ai limiti meridionali del complesso palladiano nell’area compresa tra il cimitero ed alcune fitte costruzioni”, osservando, altresì, che “In alternativa alle previsioni del P.D.F. su detta area dovrebbero prevedersi sistemazioni a verde pubblico senza costruzioni e, solo in una fascia più arretrata rispetto alla villa, un’attrezzatura per impianti sportivi”.

Il vincolo, pertanto, già teneva conto dell’esistente edificazione e mirava ad evitare un’urbanizzazione più intensa dell’area, mediante la salvaguardia delle aree scoperte esistenti.

La successiva edificazione di alcune villette non è, pertanto, stata ritenuta sufficiente a far venir meno le originarie ragioni di tutela, residuando aree “aperte” non edificate, il cui mantenimento è stato ritenuto, non irragionevolmente, compatibile con le modalità di tutela originariamente predisposte.

Va richiamato, in proposito, il costante orientamento secondo cui, in materia di tutela dei beni paesaggistici e culturali, l'avvenuta edificazione di un'area o le sue condizioni di degrado non costituiscono ragione sufficiente per recedere dall'intento di proteggere i valori estetici o paesaggistici ad essa legati, poiché l'imposizione del vincolo costituisce il presupposto per l'adozione delle cautele e delle opere necessarie alla conservazione del bene e per la cessazione degli usi incompatibili con la conservazione dell'integrità dello stesso (cfr. Consiglio di Stato, VI, 11.6.2012, n. 3401; Consiglio di Stato, VI, 15.6.2011, n. 3644).

Né risulta provato il vizio di eccesso di potere per carenza di istruttoria e di motivazione, atteso che il provvedimento dà conto di un sopralluogo intervenuto sull’area ed illustra gli usi di interesse pubblico alternativi all’edificazione che, in base all’istruttoria svoltasi in occasione dell’apposizione del vincolo, appaiono compatibili con le ragioni di tutela indiretta del monumento.

7. Con il settimo motivo è dedotta la violazione dell’articolo 7 L. 1089/39 e l’omessa vigilanza in sede di approvazione della variante al PRG del Comune di Mira sulla mancata corretta indicazione dei vincoli.

Il motivo è infondato. Le censure formulate attengono al contegno tenuto dall’autorità tutoria in sede di approvazione della variante al PRG del Comune di Mira, ma non riguardano aspetti concernenti l’esercizio dei poteri esercitati con il provvedimento ex art. 128 D.Lgs. 42/2004 oggetto dell’odierna impugnazione. Con esso, il Ministero si è espresso esclusivamente sulla permanenza delle condizioni per il mantenimento del vincolo di tutela indiretta della villa palladiana, secondo quanto previsto dalla norma che tale potere disciplina, nella quale alcun rilievo assume la pianificazione urbanistica comunale. Non può, pertanto, ritenersi che l’omesso rilievo da parte della Commissione di salvaguardia della laguna di Venezia sull’esistenza di vincoli monumentali sulle aree che lo strumento urbanistico del Comune di Mira intendeva destinare a zona di espansione ridondi in un motivo di illegittimità del provvedimento adottato dal Ministero ai sensi dell’articolo 128 D.Lgs. 42/2004.

8. In definitiva, il ricorso è infondato. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna le parti ricorrenti al pagamento delle spese di lite in favore del Ministero dei Beni e delle Attività Culturali e del Comune di Mira che liquida in € 3.000,00 per ciascuno.

Nulla per le spese quanto agli intimati non costituiti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia, nella camera di consiglio tenutasi da remoto il 19 novembre 2020 in modalità videoconferenza, con l’intervento dei magistrati:

Alberto Pasi, Presidente

Daria Valletta, Referendario

Mariagiovanna Amorizzo, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Mariagiovanna Amorizzo	Alberto Pasi

IL SEGRETARIO