Pubblicato il 31/05/2021

N. 00721/2021 REG.PROV.COLL.

N. 00531/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 531 del 2020, proposto da
RO AC, rappresentato e difeso dagli avvocati Roberta Ravagnan e Daniele Papa, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Daniele Papa in Chioggia, via S. Marco 629/A;

contro

Ministero della Difesa, in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato, domiciliato in Venezia, piazza San Marco, 63;

per l'annullamento

dei seguenti provvedimenti del Direttore del Supporto dell’Istituto di Studi Militari Marittimi di Venezia:

- atto protocollo M_D MSTUDI0002621, del 25 marzo 2020 (recapitato al ricorrente con raccomandata spedita il 13 aprile 2020), con il quale è stato rideterminato il canone di occupazione di un alloggio di servizio (ASI), sito in località Lido di Venezia, Via Sebastiano Pigafetta n. 13, in € 2.133,60 mensili;

- atto protocollo M_D MSTUDI0003891, del 19 maggio 2020, di diniego di rettifica in autotutela dei coefficienti per il calcolo del canone di occupazione, recapitato in pari data al legale del ricorrente mediante p.e.c.;

- atto protocollo M_D MSTUDI0004289, del 3 giugno 2020 (recapitato al ricorrente con raccomandata a.r. in data 11 giugno 2020) di rideterminazione in € 2.081,13 mensili del canone di occupazione dell’alloggio di servizio suddetto;

- atto protocollo M_D MSTUDI0004836, del 19 giugno 2020, recapitato via pec in pari data, di conferma e integrazione del provvedimento del 3 giugno 2020;

di ogni altro eventuale atto conseguente o presupposto dei suddetti provvedimenti;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero della Difesa;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza del giorno 24 febbraio 2021, tenutasi da remoto, il dott. Filippo Dallari;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con atto del 29 gennaio 2002 il Ministero della Difesa concedeva, ai sensi dell’art. 8 della legge n. 497 del 1978, al signor RO AC, Tenente di Vascello della Marina Militare, capo del Nucleo Marinaresco dell’Istituto di Studi Militari Marittimi di Venezia (Maristudi Ve), su sua istanza, un alloggio di servizio, sito in Venezia Lido, via Sebastiano Pigafetta, all’interno del perimetro della Batteria Ca’ IA EL EM.

1.2. Il medesimo immobile veniva nuovamente concesso in uso al signor AC, sempre su sua istanza, in data 10 dicembre 2013, in relazione all’incarico di Capo Servizio Dettaglio, e in data 22 dicembre 2014, in relazione all’incarico di Capo Ufficio Presidio.

1.3. In data 30 ottobre 2014, il Segretariato generale della Difesa confermava all’Agenzia del Demanio che l’immobile di cui sopra era di interesse per il Ministero della Difesa per il perseguimento delle proprie finalità istituzionali.

1.4. Con nota del 10 settembre 2019, l’Amministrazione resistente comunicava all’interessato che, ai sensi dell’art. 329 del d.P.R. 90 del 2010, dalla data del 31 dicembre 2019 il signor AC non aveva più titolo alla concessione dell’alloggio in ragione della “ cessazione dell’incarico di cui al comma 4 lettera a) per il quale è stato concesso l’ASI”.

1.5. L’Amministrazione resistente, eseguito il sopralluogo dell’immobile, in data 25 marzo 2020

notificava al signor AC la determinazione del canone di occupazione dell'alloggio utilizzato " senza titolo " a norma del d.m. 16 marzo 2011, pari ad Euro 2.133,60.

1.6. Il signor AC presentava le proprie osservazioni chiedendo l’annullamento in autotutela della comunicazione del 25 marzo 2020 e la rideterminazione del canone.

Con nota del 19 maggio 2020 l’Amministrazione, acquisito il parere di concordanza di un organo esecutivo del Genio, confermava le proprie valutazioni, “ fatta eccezione per l'aspetto afferente l'impianto di condizionamento ”; con nota in data 3 giugno 2020, e successiva integrazione del 19 giugno 2020, comunicava al ricorrente la rideterminazione del canone, pari ad Euro 2.081,13.

2. Con ricorso, notificato e depositato in data 29 giugno 2020, il signor RO AC impugnava gli atti del procedimento di determinazione del canone di occupazione dell’immobile proponendo i seguenti motivi.

I – Incompetenza .

L’ ex Batteria Ca’ IA EL EM sarebbe stata trasferita al patrimonio disponibile dello Stato e consegnata all’Agenzia del Demanio in forza del d.m. 27 febbraio 2007.

La gestione dell’alloggio spetterebbe pertanto all’Agenzia del Demanio e non al Ministero della Difesa – Marina Militare.

II - Violazione del d.m. 16 marzo 2011 del Ministero della Difesa.

L’Amministrazione resistente avrebbe violato il d.m. 16 marzo 2011 che stabilisce i criteri di determinazione del canone di occupazione dell’immobile una volta intervenuta la cessazione della concessione. Tale decreto perseguirebbe l’intento “ di non lasciare inutilizzati gli alloggi di servizio che non necessitino ad aventi titolo, alla cessazione del rapporto di servizio del precedente concessionario, affinché se ne possa ricavare un reddito adeguato, non certo quello di ‘punire’ l’occupante che ha perso i requisiti per mantenere la concessione ad un canone agevolato. Lo scopo del citato D.M. non può essere quello d’imporre canoni di occupazione spropositati, tali da far ‘fuggire’ gli occupanti e quindi da indurre all’inutilizzo dell’alloggio stesso, poiché si otterrebbe un esito opposto a quello invece voluto dall’art. 333, comma sesto, del D.P.R. 90/2010”.

L’Amministrazione, invece, avrebbe sopravvalutato una serie di coefficienti di calcolo, relativi all’ubicazione, allo stato di manutenzione e soprattutto al valore locativo da porre a base del calcolo del canone, in mancanza di alcun riferimento disponibile da parte dell’OMI dell’Agenzia del Territorio, muovendo, oltre tutto, da una errata misura della superficie convenzionale dell’alloggio.

I coefficienti di calcolo discrezionalmente utilizzati non corrisponderebbero alla realtà dei fatti e conseguentemente violerebbero il d.m. 16 marzo 2011.

III - Ubicazione dell’alloggio all’interno del perimetro dell’ex Batteria Ca’ IA EL EM, in area degradata e isolata; contraddittorietà degli atti.

Il valore di mercato attribuito al bene sarebbe errato in quanto tale immobile, benché dotato di accesso autonomo, sarebbe inserito all’interno del perimetro dell’ ex Batteria Ca’ IA EL EM, isolata e in stato di degrado.

IV - Il valore locativo utilizzato dall’Amministrazione è quello di una zona più centrale di Venezia rispetto alla zona “Terre Perse” di Lido in cui si trova l’alloggio; violazione dell’art. 6, comma 21 quater, del d.l. n. 78 del 2010 come integrato dalla legge di conversione n. 122 del 2010 e violazione dell’art. 2 del d.m. 16 marzo 2011; eccesso di potere per illogicità e sviamento di potere.

In mancanza dei valori OMI per l’area del Lido si sarebbero erroneamente utilizzati i valori dell’area contigua, ma differente, di Venezia Sant’Elena.

V - Sulla reale superficie convenzionale dell’alloggio; violazione dell’art. 2 del d.m. 16 marzo 2011 ed eccesso di potere per carenza d’istruttoria .

Il provvedimento di rideterminazione del canone sarebbe basato su una superficie convenzionale (ossia la superficie catastale, misurata al lordo delle murature) maggiore di quella effettiva.

VI - Erroneità del coefficiente correttivo globale in conseguenza di ingiustificate valutazioni discrezionali dell’Amministrazione; violazione degli artt. 2 e 3 del d.m. 16 marzo 2011 e dell’allegato A del medesimo decreto; eccesso di potere per carenza d’istruttoria e per contraddittorietà.

In base all’allegato A del d.m. 16 marzo 2011, il coefficiente correttivo globale K costituisce il prodotto di cinque coefficienti:

K1 = coefficiente di età, qualità e stato di manutenzione;

K2 = coefficiente di piano;

K3 = coefficiente di posizione ed esposizione;

K4 = coefficiente per immobili dotati di impianti di particolare rilevanza o di elevato grado di sicurezza (condizionamento aria, automazione, allarme anti-intrusione, telecamere cc., ecc.);

K5 = coefficiente per alloggi arredati con mobilio fornito dall'Amministrazione militare.

Le valutazioni discrezionali compiute dall’Amministrazione resistente in relazione a tali coefficienti sarebbero errate e in particolare:

- quanto al coefficiente K1, la valutazione dell’Amministrazione resistente si fonda sul presupposto che l’edificio sia stato costruito nel 2001, quando invece l’anno di costruzione risalirebbe almeno al 1950. Anche la valutazione dello stato di manutenzione attuale come ottimo sarebbe irreale e arbitraria. L’alloggio presenterebbe umidità e conseguenti scrostature in tutte le pareti e gli infissi esterni sarebbero tutti da sostituire;

- quanto al coefficiente K2, non si sarebbe tenuto conto del fatto che l’alloggio è posto al piano terra su un’area situata tra mare e laguna ed a circa un metro e quaranta centimetri sul livello del mare, circostanze che avrebbero dovuto comportare una riduzione del valore di mercato locativo;

- quanto al coefficiente K3, l’Amministrazione ha valutato la posizione e l’esposizione come di livello medio, quando invece l’alloggio ricade nel perimetro della vecchia batteria militare ed è isolato e circondato da ruderi abbandonati;

- quanto al coefficiente K4, l’errore di aver considerato l’impianto di condizionamento realizzato dallo stesso ricorrente sarebbe stato corretto con la rideterminazione del canone comunicata in data 19 giugno 2020;

- il coefficiente K5 sarebbe stato determinato in modo corretto.

Applicando in modo corretto tali coefficienti – assume il ricorrente – il canone dovrebbe essere quantificato in circa Euro 458,68-595,35.

Il canone determinato dall’Amministrazione non rispetterebbe né il d.m. 16 marzo 2011 nè l’art. 6, comma 21 quater , del d.l. n. 78 del 2010, convertito nella legge n. 122 del 2010, che imporrebbe di basare il calcolo del canone sul reale valore locativo di mercato dell’alloggio.

VII - Violazione dell’art. 3 della legge n. 241 del 1990 e violazione dell’art. 6, comma 21 quater, della legge n. 122 del 2010 (di conversione con modifiche del d.l. n. 78 del 2010) coordinato con l’art. 333, comma 6, del d.P.R. n. 90 del 2010; sviamento di potere.

Nei provvedimenti impugnati l’amministrazione non avrebbe motivato in relazione alle criticità rilevate con il sesto motivo.

Il combinato dell’art. 6, comma 21 quater , della legge n. 122 del 2010 e dell’art. 333 del d.P.R. n. 90 del 2010, legittimerebbe la prosecuzione dell’occupazione dell’alloggio da parte di chi non abbia più i requisiti per poterlo avere in concessione, fino a quando non vi sia altro personale militare che necessiti di quell’alloggio e ne abbia titolo. Tali disposizioni sarebbero dirette a consentire allo Stato di ottenere comunque un utile dai suoi alloggi di servizio e consentirebbero agli ex dipendenti di restare nell’alloggio pubblico fino a quando esso non servirà ad altri.

I provvedimenti impugnati, imponendo un canone spropositato, avrebbero invece l’effetto di liberare l’immobile, ottenendo un risultato opposto a quello voluto dalla legge.

VIII – Violazione degli artt. 7 e 8 della legge n. 241 del 1990 per mancato recapito delle comunicazioni di avvio del procedimento per la rideterminazione del canone e per l’esame dell’istanza di rettifica del canone in autotutela.

L’Amministrazione resistente avrebbe omesso di inviare la comunicazione di avvio del procedimento prima di determinare il canone.

IX - Eccesso di potere per carenza di motivazione, carenza d’istruttoria, illogicità, irragionevolezza e contraddittorietà dei provvedimenti impugnati.

La mancata considerazione dei profili di criticità evidenziati dal ricorrente integrerebbe un vizio di motivazione e di istruttoria. La determinazione del canone sarebbe avvenuta sulla base di impressioni anziché attraverso verifiche e misurazioni oggettive.

3. Costituitosi in giudizio il Ministero della Difesa ha contestato nel merito le censure proposte dal ricorrente e in via preliminare ha eccepito il difetto di giurisdizione del giudice adito in quanto in base all’art. 133, comma 1, lett. b), cod. proc. amm., le “ controversie concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi” sarebbero escluse dalla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia di “ concessioni di beni pubblici” , e rientrerebbero nella giurisdizione del giudice ordinario. 4. Con ordinanza n. 395 del 4 settembre 2020 questa Sezione ha respinto la domanda cautelare proposta dal ricorrente per difetto del presupposto del periculum in mora , ritenendo che “ l’art. 333, comma 6, del d.P.R. 15 marzo 2010, n. 90, ferma restando la cessazione della concessione, in caso di recupero di alloggi, differisce gli atti esecutivi ‘al momento in cui insorga in altro personale titolo a usufruire dell'alloggio’, senza attribuire alcun titolo di occupazione dell’immobile” e “non integrando il danno prospettato dal ricorrente un pregiudizio grave ed irreparabile ad un interesse normativamente tutelato e giuridicamente rilevante”.

5. Le parti depositavano memorie e repliche in cui sviluppavano ulteriormente le proprie difese e all’udienza del 24 febbraio 2021 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. L’eccezione di carenza di giurisdizione è fondata.

Parte ricorrente ha impugnato la determinazione del canone di occupazione dell’alloggio di servizio con riferimento al periodo successivo alla cessazione dell’incarico per il quale era stato concesso.

Nel caso in esame si tratta del canone da corrispondersi in relazione ad una occupazione di un bene pubblico posta in essere al di fuori del rapporto di lavoro e pertanto non riconducibile alla materia di giurisdizione esclusiva di cui all’art. 63, comma 4, del d.lgs. n. 165 del 2001.

Né tale fattispecie risulta riconducibile alla materia “ concessione di beni pubblici ” di cui all’art. 133, comma 1, lett. b), cod. proc. amm.: l’art. 1 dell’atto di concessione sottoscritto dal ricorrente era chiaro infatti nello stabilire che “ la concessione … avrà termine il giorno di fine incarico ”.

Allo stato non vi è più alcun rapporto concessorio in essere.

2. Infondato è l’assunto del ricorrente secondo cui gli artt. 6, comma 21 quater , della legge n. 122 del 2010 e 333 del d.P.R. n. 90 del 2010 consentirebbero la prosecuzione dell’occupazione da parte degli ex dipendenti sino a quando l’alloggio non serva ad altri, determinando una sorta di ultrattività del rapporto concessorio.

Tale assunto è chiaramente smentito dal dato testuale degli artt. 329 e 333 del d.P.R. n. 90 del 2010.

Ai sensi dell’art. 329, commi 1 e 2, del d.P.R. 90 del 2010 infatti “ La concessione di qualsiasi tipo di alloggio cessa con la perdita del titolo in forza del quale la stessa abbia avuto luogo. Il concessionario deve lasciare l'alloggio libero da persone e cose entro novanta giorni dalla data di perdita del titolo, fatta salva la concessione di proroga” e, in base al comma 3, lett. a), costituiscono motivi di perdita del titolo “ la cessazione dall'incarico per il quale è stato concesso l'alloggio ASGC, ASIR e ASI, fatte salve le disposizioni di cui all'articolo 320, comma 12 ”.

Inoltre, ai sensi dell’art. 333, comma 6, del medesimo d.P.R. “ Ferma restando la cessazione della concessione, in caso di recupero di alloggi, gli atti esecutivi sono differiti al momento in cui insorga in altro personale titolo a usufruire dell'alloggio ”.

Questa disposizione prevede il differimento con esclusivo riferimento al compimento degli atti di esecuzione coattiva dell’obbligo di restituzione. Deve quindi ritenersi che il ricorrente, intervenuta la cessazione dell’incarico, fosse comunque tenuto alla restituzione dell’immobile.

Dal combinato delle richiamate disposizioni non può pertanto trarsi, nemmeno indirettamente, l’esistenza di un titolo giuridico di occupazione dell’immobile.

Gli alloggi ASI devono essere assegnati al personale militare cui sono affidati incarichi che richiedono l'obbligo di abitare presso la località di servizio e pertanto il criterio di assegnazione è incentrato esclusivamente sulle necessità funzionali legate alle esigenze del servizio (Cons. Stato, Sez. IV, 4 dicembre 2012, n. 6186).

Gli alloggi militari sono deputati, strumentalmente, a soddisfare le esigenze di servizio o di mobilità, e non le esigenze abitative e personali degli occupanti sine titulo . Tanto è vero che il legislatore non ha previsto il pagamento del canone in via alternativa alla procedibilità delle azioni di recupero forzoso, sussistendo pur sempre l'obbligo di rilascio, qualora intimato, “ con ciò escludendosi alla radice la fondatezza dell'accusa di avere posto gli occupanti dinanzi alla scelta del (minore) tra i due mali della sopportazione del nuovo canone, ovvero della liberazione dell'immobile ” (Cons. Stato, Sez. IV, 29 novembre 2017, n. 5597).

D’altra parte l’art. 6, comma 21 quater , del d.l. n. 78 del 2010, convertito nella legge n. 122 del 2010, e il d.m. 16 marzo 2011, stabiliscono normativamente i criteri di determinazione del canone di occupazione, quantificando in via forfettaria il danno subito dall’Amministrazione militare per l’indisponibilità dell’immobile, in equo contemperamento con le esigenze del concessionario che non ha più titolo per occupare il bene.

Peraltro, l’Amministrazione resistente ha rilevato che attualmente vi sono due militari in servizio, aventi titolo, che hanno presentato istanze per l’assegnazione di alloggi ASI all’Istituto di Studi Militari Marittimi e che non possono essere soddisfatte per indisponibilità di alloggi abitabili.

In definitiva deve ritenersi acquisito che nel caso di specie si tratta di una mera occupazione senza titolo dell’alloggio.

3. Va inoltre rilevato che l’art. 133, comma 1, lett. b), cod. proc. amm. esclude espressamente dalla giurisdizione esclusiva in materia di concessioni di beni pubblici, le controversie “ concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi ” che rientrano nella giurisdizione del Giudice ordinario.

E nel caso di specie la controversia in esame ha contenuto meramente patrimoniale – riguarda la mera determinazione del quantum dovuto dal ricorrente per l’occupazione senza titolo dell’alloggio – e pertanto rientra nella giurisdizione del Giudice ordinario (Cass., Sez. Un., 3 marzo 2020, n. 5908; Sez. Un. 21 gennaio 2020, n. 1180; T.A.R. Lazio, Roma, Sez. I bis , 16 marzo 2021, n. 3214).

3.1. Né può sostenersi – come ha fatto il ricorrente – che oggetto di contestazione siano i profili tecnico-discrezionali spettanti all’Amministrazione nella determinazione del canone.

Invero oggetto della censura del ricorrente sono i presupposti fattuali economico -aziendali dell’accertamento compiuto dall’Amministrazione e secondo l’orientamento giurisprudenziale oggi prevalente tali profili rientrano nella giurisdizione del Giudice ordinario (Cass., Sez. Un., 30 luglio 2020, n. 16454).

4. Quanto sopra comporta il difetto di giurisdizione dell’adito giudice amministrativo in favore della giurisdizione del giudice ordinario, davanti al quale il giudizio potrà essere riassunto, ai sensi dell’art. 11, comma 2, cod. proc. amm., entro il termine perentorio di tre mesi dal passaggio in giudicato della presente sentenza, salvi gli effetti processuali e sostanziali della domanda e ferme restando le eventuali preclusioni e le decadenze intervenute.

In ragione della peculiarità della fattispecie ed in particolare in ragione della non univoca giurisprudenza sul profilo della giurisdizione, sussistono le condizioni per compensare le spese.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile per carenza di giurisdizione e, per l'effetto, dichiara la giurisdizione del giudice ordinario.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso nelle camere di consiglio dei giorni 24 febbraio 2021 e 12 maggio 2021, tenutesi da remoto in modalità videoconferenza, con l'intervento dei magistrati:

Maddalena Filippi, Presidente

Nicola Bardino, Referendario

Filippo Dallari, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Filippo Dallari	Maddalena Filippi

IL SEGRETARIO