Pubblicato il 05/03/2026

N. 00104/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00300/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

sezione staccata di Parma (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 300 del 2023, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dagli avvocati Francesco Mazzoni, Antonio De Prata, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Francesco Mazzoni in Parma, borgo Antini, 3;

contro

Ministero dell’Interno, U.T.G. - Prefettura di Parma, Questura di Parma, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Bologna, domiciliataria ex lege in Bologna, via A. Testoni, 6;
Prefetto della provincia di Parma, Questore di Parma, non costituiti in giudizio;

nei confronti

-OMISSIS-, non costituita in giudizio;

per l'annullamento

- del provvedimento del Prefetto della provincia di Parma prot. -OMISSIS- del -OMISSIS-, fasc. -OMISSIS-, notificato in pari data, con il quale è stato disposto nei confronti del ricorrente il divieto di impiego in qualità di “ steward ” presso impianti sportivi;

- ove occorra, in parte qua , del D.M. 13 agosto 2019 del Ministero dell'Interno e, in particolare, dell'art. 7, comma 2, ove si ritenesse che il potere attribuito dalla norma al Prefetto abbia natura vincolata.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di U.T.G. - Prefettura di Parma, di Ministero dell'Interno e di Questura di Parma;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25 febbraio 2026 la dott.ssa PA PO e udito per parte ricorrente il difensore come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con il ricorso introduttivo parte ricorrente ha chiesto l’annullamento del provvedimento del Prefetto della provincia di Parma prot. -OMISSIS- del -OMISSIS-, fasc. -OMISSIS-, di divieto di impiego in qualità di “ steward ” presso impianti sportivi, nonché, ove occorra, in parte qua , del D.M. 13 agosto 2019 del Ministero dell’Interno e, in particolare, dell’art. 7, comma 2, ove si ritenesse che il potere attribuito dalla norma al Prefetto abbia natura vincolata.

Il Ministero dell’Interno e l’U.T.G. – Prefettura di Parma, costituitisi in giudizio il 13 novembre 2023, e la Questura di Parma, costituitasi in giudizio il 15 gennaio 2026, hanno depositato memoria difensiva il 16 gennaio 2026.

Il ricorrente ha depositato in giudizio memoria di replica il 3 febbraio 2026.

Alla pubblica udienza del 25 febbraio 2026, udito il difensore di parte ricorrente, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

La controversia attiene alla legittimità del provvedimento prefettizio di divieto di attività di steward presso impianti sportivi emesso ai sensi del D.M. 13 agosto 2019, in punto di motivazione dello stesso per mancanza dei requisiti, stante l’intervenuto provvedimento di “ammonimento” a carico del ricorrente ex art. 8 del D.L. n. 11/2009.

Il ricorrente rappresenta che:

- la Questura di Parma, con nota prot. n. -OMISSIS- del -OMISSIS-, comunicava alla Prefettura di Parma l’emanazione, nei confronti del -OMISSIS-, del provvedimento di “ammonimento” ex art. 8 del D.L. n. 11/2009 e, con comunicazione di avvio del procedimento prot. -OMISSIS- del -OMISSIS-, la Prefettura di Parma significava al -OMISSIS- l’avvio del procedimento volto a verificare la sussistenza dei presupposti per l’eventuale adozione di un provvedimento di divieto di impiego negli impianti sportivi in qualità di steward ;

- in data 16 giugno 2023 seguivano le osservazioni endoprocedimentali dell’interessato;

- nelle more, prima dell’emanazione del provvedimento finale, il Prefetto della provincia di Parma rigettava il gravame gerarchico del ricorrente avverso il provvedimento di “ammonimento” del Questore, rigetto poi impugnato dal ricorrente dinanzi al giudice amministrativo;

- infine il Prefetto di Parma disponeva nei confronti del ricorrente il divieto di impiego in qualità di steward presso impianti sportivi.

La difesa attorea sottolinea che il gravato divieto veniva disposto solo in ragione dell’emanazione del provvedimento di “ammonimento” da parte del Questore, senza considerare che:

- la misura dell’ammonimento non è una misura di prevenzione;

- il provvedimento di ammonimento era ancora sub iudice , in quanto il rigetto di ricorso gerarchico era stato impugnato dinanzi al giudice amministrativo;

- in ogni caso, il potere attribuito al Prefetto ai sensi dell’art. 7, comma 2, del D.M. del 13 agosto 2019 ha natura discrezionale e non vincolata, come invece riportato nelle premesse del provvedimento impugnato;

- in subordine, ove si ritenesse che la norma del D.M. in esame attribuisca invece natura vincolata al provvedimento in parola, tale norma sarebbe illegittima come atto presupposto.

Con il primo motivo di ricorso “ Violazione e / o falsa applicazione degli artt. 7 e 8 del D.L. n. 11 del 23/02/2009 – Eccesso di potere per difetto assoluto di motivazione – Difetto di istruttoria – Travisamento – Sviamento – Manifesta arbitrarietá – Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 7, comma 2, del D.M. 13 agosto 2019 - Travisamento ” l’esponente censura che la Prefettura asserisce che l’ammonimento sarebbe una misura di prevenzione a tutti gli effetti, così errando nel ritenere applicabili la norma di cui all’art. 7, comma 2, del D.M. 13 agosto 2019 e l’art. 5, lett. D), dell’Allegato A del medesimo D.M., atteso che l’ammonimento del Questore non sarebbe, invece, una misura di prevenzione né formalmente né sostanzialmente (e la sentenza del Consiglio di Stato n. 3448/2023, richiamata nelle premesse dell’atto gravato, non giungerebbe a tale conclusione).

Con il secondo motivo di ricorso “ Eccesso di potere per sviamento – Travisamento – Falso supposto di fatto – eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione ” deduce l’illegittimità del provvedimento prefettizio laddove si limiterebbe a menzionare il rigetto del ricorso gerarchico avverso l’ammonimento, quando, invece, avrebbe dovuto attendere gli esiti del giudizio amministrativo sull’impugnato rigetto.

Il terzo motivo di ricorso “ Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 7, comma 2, del D.M. 13 agosto 2019 – Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 97 Cost. – Violazione dei principi di ragionevolezza, imparzialitá e buon andamento ” è rivolto a censurare la decisione della Prefettura di considerare il provvedimento di cui all’art. 7, comma 2, del D.M. 13 agosto 2019 come atto avente natura vincolata, per trattarsi invece di esercizio di potere di carattere discrezionale; in subordine, viene denunciata l’illegittimità dell’art. 7, comma 2, del D.M. 13 agosto 2019 laddove fosse da intendersi attributivo di un potere esclusivamente vincolato - in violazione dei canoni di ragionevolezza, di proporzionalità e di buon andamento - poiché non è affatto scontato che le condotte poste a base dell’ammonimento rendano il soggetto inidoneo all’attività di steward (con richiamo ai principi sanciti dalle sentenze della Corte Costituzionale n. 22/2018 e 24/2020 con le quali è stata dichiarata l’illegittimità costituzionale della norma che prevede l’automatismo della revoca in via amministrativa della patente di guida, a seguito della sottoposizione del suo titolare a misura di sicurezza personale), sicché il provvedimento impugnato è del tutto illegittimo in quanto il Prefetto avrebbe dovuto compiere una valutazione e una ponderazione, tipico esercizio di discrezionalità, sulla base della quale verificare l’idoneità del soggetto.

L’Avvocatura dello Stato ha controdedotto, quanto alla censurata qualificazione dell’ammonimento, che sotto il profilo finalistico e probatorio, sebbene non ci sia una espressa qualificazione da parte del legislatore (evidentemente non necessaria), l’ammonimento è misura di prevenzione. Quanto, poi, alla seconda doglianza, ai fini dell’adozione del relativo provvedimento ex art. 7 del DM 13 agosto 2019, non esisterebbe alcuna disposizione normativa - e neppure regolamentare- che imponga all’Amministrazione di attendere lo spirare del termine decadenziale per l’impugnazione della decisione del ricorso gerarchico. Infine, il provvedimento oggetto di impugnativa è stato emanato correttamente alla luce del quadro normativo e regolamentare vigente, poiché il D.M. 13 agosto 2019, emanato in attuazione di specifica norma primaria, individua i necessari requisiti e le garanzie di assoluta affidabilità, quali fatti non ascrivibili a buona condotta, cui è sostanzialmente vincolata l’Amministrazione prefettizia.

Illustrate le posizioni delle parti, il Collegio osserva che il gravato provvedimento di divieto di impiego in qualità di steward presso impianti sportivi costituisce esercizio dei compiti affidati dal Legislatore all’Autorità prefettizia e questorile con l’art. 7 ( Divieto di impiego degli steward ) del Decreto del Ministero dell’Interno 13 agosto 2019 ( Modifica del decreto 8 agosto 2007, recante «Organizzazione e servizio degli steward negli impianti sportivi» ) che prevede: “1. La questura tiene aggiornato l'elenco degli steward, formato sulla base delle comunicazioni effettuate dalle strutture formative all'esito dei corsi di formazione, al fine di verificare periodicamente, e comunque prima dell'inizio di ogni stagione calcistica, la permanenza in capo al personale da impiegare come steward dei requisiti soggettivi di cui all'allegato A, punto 5. 2. Il prefetto della provincia, su segnalazione del questore, dispone il divieto di impiegare negli stadi gli steward che non posseggano anche uno solo dei requisiti previsti nell'allegato A, dandone comunicazione alle società sportive con le modalità stabilite dall'osservatorio, nonché, ove possibile, notizia all'interessato. 3. Il prefetto della provincia, su segnalazione del questore, dispone altresì il divieto di impiego negli stadi degli steward nei seguenti casi: a) inosservanza delle disposizioni impartite dall'autorità di pubblica sicurezza o dall'amministrazione, oppure dalle società calcistiche, dalle agenzie di somministrazione e dalle società appaltatrici; b) aver tenuto una condotta incompatibile con i doveri degli incaricati di pubblico servizio; c) ogni altro abuso della qualifica ”.

In merito si è chiarito che “ La materia oggetto di controversia, come opportunamente evidenziato dall’Amministrazione, è disciplinata dal D.M. 13 agosto 2019, di modifica del decreto 8 agosto 2007, recante "Organizzazione e servizio degli steward negli impianti sportivi"", che si applica agli impianti sportivi ove si svolgono competizioni calcistiche professionistiche, nonché in quelli ove si svolgono competizioni calcistiche dilettantistiche che abbiano capienza superiore a 7.500 posti (art. 1, comma 3). E’ previsto che la società organizzatrice della competizione calcistica sia responsabile dello svolgimento dì diversi servizi, tra cui il controllo dei titoli dì accesso agli impianti, l'accoglienza ed instradamento degli spettatori, la verifica del rispetto del regolamento d'uso degli impianti stessi, servizi che sono assicurati direttamente dalla società sportiva ovvero mediante contratto di appalto o di somministrazione di lavoro, anche avvalendosi di istituti di sicurezza privata autorizzati ex art. 134 TULPS (art. 5, commi 1 e 2). E’ stabilito che la Questura tenga aggiornato l'elenco degli steward - formato sulla base delle comunicazioni effettuate dalle strutture formative all'esito dei corsi di formazione - al fine di verificare periodicamente, e comunque prima dell'inizio di ogni stagione calcistica, la permanenza in capo a chi è incaricato di svolgere tali attività dei requisiti soggettivi di cui all'Allegato A punto 5: su segnalazione del Questore il Prefetto può disporre tra l'altro il divieto di impiego negli stadi degli steward che non posseggono anche uno solo dei requisiti previsti dal citato Allegato A, dandone comunicazione alle società sportive con le modalità stabilite dall'osservatorio nonché, ove possibile, notizia all'interessato (art. 7, commi 1 e 2). Il sopra menzionato punto 5 dell'Allegato A richiede tra i requisiti soggettivi che gli interessati devono possedere per poter svolgere il servizio di cui si tratta anche quello di non trovarsi in una delle situazioni di cui all'art. 11 TULPS, norma che, accanto alle tassative ipotesi in cui le autorizzazioni di polizia devono essere negate (o revocate), prevede anche le situazioni in cui le autorizzazioni possono essere negate (o revocate), tra cui in particolare il requisito della buona condotta ” (così Consiglio di Stato, Sez. I, 1 settembre 2025, n. 960/2025).

Il Decreto ministeriale 13 agosto 2019 è stato emanato in attuazione dell’art. 2- ter ( Norme sul personale addetto agli impianti sportivi ) del D.L. n. 8 del 2007 (conv. L. n. 41/2007), recante “ Misure urgenti per la prevenzione e la repressione di fenomeni di violenza connessi a competizioni calcistiche, nonché norme a sostegno della diffusione dello sport e della partecipazione gratuita dei minori alle manifestazioni sportive ” (che prevede: “1 . Con decreto del Ministro dell’interno, da emanare entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, sono stabiliti i requisiti, le modalità di selezione e la formazione del personale incaricato dei servizi di controllo dei titoli di accesso agli impianti sportivi, nonché di instradamento degli spettatori e di verifica del rispetto del regolamento d’uso degli impianti medesimi. Il medesimo decreto stabilisce le modalità di collaborazione con le Forze dell’ordine. Il decreto è sottoposto al parere delle Commissioni parlamentari competenti che vi provvedono entro sessanta giorni. Decorso tale termine, il decreto può essere egualmente emanato. 1-bis. Ferme restando le attribuzioni e i compiti dell'autorità di pubblica sicurezza, al personale di cui al comma 1 possono essere affidati, in aggiunta ai compiti previsti in attuazione del medesimo comma, altri servizi, ausiliari dell'attività di polizia, relativi ai controlli nell'ambito dell'impianto sportivo, per il cui espletamento non è richiesto l'esercizio di pubbliche potestà o l'impiego operativo di appartenenti alle Forze di polizia. 2. Le società sportive e incaricate dei servizi di cui al comma 1 comunicano i nominativi del personale da impiegare nei predetti servizi al prefetto della provincia che, se constata la mancanza dei requisiti per taluni soggetti, ne dispone il divieto di impiego comunicandolo alla società ”).

In estrema sintesi, come si evince dal richiamato parere del Consiglio di Stato, il Legislatore ha affidato alla regolazione ministeriale l’individuazione delle concrete fattispecie in cui è imposto o è possibile (comma 2 e comma 3 dell’art. 7 del D.M. 13 agosto 2019) disporre il divieto di svolgimento dell’attività di steward , da esercitarsi “ su segnalazione del questore ”, e ciò “ al fine di verificare periodicamente, e comunque prima dell'inizio di ogni stagione calcistica, la permanenza in capo al personale da impiegare come steward dei requisiti soggettivi di cui all'allegato A, punto 5 ”.

L’Allegato A ( Determinazione dei requisiti degli steward ) del citato decreto ministeriale dispone, al punto 5, che sono “ Requisiti soggettivi: a) non trovarsi in una delle situazioni previsti dall'art. 11 del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza, di cui al regio decreto n. 773 del 1931; b) non essere aderenti o essere stati aderenti a movimenti, associazioni o gruppi organizzati di cui al decreto-legge 26 aprile 1993, n. 122, convertito, con modificazioni, dalla legge 25 giugno 1993, n. 205; c) non essere sottoposto, o essere stato sottoposto, a provvedimento del divieto di accesso ai luoghi ove si svolgono competizioni sportive di cui all'art. 6 della legge n. 401 del 1989; d) non essere sottoposto a misure di prevenzione; e) non essere stato, negli ultimi 5 anni, denunciato o condannato, anche con sentenza non definitiva, per reati per i quali è prevista l'applicazione del divieto di accesso ai luoghi ove si svolgono competizioni sportive di cui alla lettera b) ”.

Pertanto, va verificato se l’Amministrazione ha disposto il divieto in relazione alle surriferite fattispecie: il provvedimento prefettizio richiama i commi 2 e 3 del citato art. 7 del Decreto ministeriale 13 agosto 2019, dà atto della sussistenza del provvedimento di “ammonimento” ( ex art. 8 , comma 1, del D.L. n. 11/2009 ) e della natura di misura di prevenzione dello stesso.

Premesso che, in ogni caso, l’ammonimento è qualificato in senso sostanziale quale misura di prevenzione dal Consiglio di Stato (cfr. sentenza, Sez. III, n. 907 del 4 febbraio 2026), ciò che rileva nel caso di specie è la sussumibilità della condotta nelle ipotesi di cui all’Allegato A, punto 5, surriportato (e richiamato nel gravato provvedimento prefettizio): nel caso specifico l’“ammonimento” rientra, come condivisibilmente evidenziato dall’Avvocatura dello Stato, nelle ipotesi - espressamente richiamate dal citato Allegato A, punto 5 - di cui all’art. 11 del Testo unico delle leggi di pubblica sicurezza di cui al Regio Decreto n. 773 del 1931 (“ Salve le condizioni particolari stabilite dalla legge nei singoli casi, le autorizzazioni di polizia debbono essere negate: 1 a chi ha riportato una condanna a pena restrittiva della libertà personale superiore a tre anni per delitto non colposo e non ha ottenuto la riabilitazione; 2 a chi è sottoposto all'ammonizione o a misura di sicurezza personale o è stato dichiarato delinquente abituale, professionale o per tendenza ”), in cui l’“ammonimento” costituisce ex se motivo di inaffidabilità del soggetto ai fini dello svolgimento del delicato servizio pubblico di steward . Si tratta, in altri termini, di una delle tassative ipotesi in cui le autorizzazioni di polizia devono essere negate, precludendo in modo automatico anche l’impiego in qualità di steward .

Pertanto, il Collegio non ravvisa i lamentati vizi di violazione di legge né di eccesso di potere, atteso che il gravato divieto si fonda su di una fattispecie sostanzialmente e formalmente sussumibile nelle ipotesi normative summenzionate e richiamate dal provvedimento prefettizio, cui consegue l’insussistenza dei requisiti soggettivi (insussistenza prevista in relazione alla mancanza anche di “uno solo” di essi) per lo svolgimento dell’attività di steward .

Ulteriormente, non si rileva il lamentato difetto istruttorio e motivazionale, nonché il dedotto falso supposto di fatto, per l’asserito mero riferimento al rigetto in sede gerarchica del ricorso amministrativo avverso il provvedimento di “ammonimento” senza attendere la pronuncia giurisdizionale su di esso; ad avviso del Collegio, infatti, non sussiste (e nemmeno è indicata dalla difesa attorea) alcuna disposizione che imponga di attendere l’esito del giudizio instaurato sul rigetto del ricorso gerarchico, in forza dell’ordinario principio dell’efficacia degli atti sino al loro annullamento. Inoltre, attesa l’incidenza del provvedimento prefettizio sulla tutela della sicurezza pubblica, cui è sottesa l’attività di steward , non si ravvisano i dedotti travisamento dei fatti ed insussistenza dei presupposti, costituendo, come già esaminato, il provvedimento di “ammonimento” – efficace sino all’annullamento – corretto presupposto di legge per la disposizione del divieto.

Quanto alla illegittimità, invocata in subordine, dell’art. 7 del D.M. 13 agosto 2019 in relazione al paventato automatismo del divieto – in asserita violazione dei principi di proporzionalità, ragionevolezza e buon andamento dell’azione amministrativa –, è sufficiente ricordare che il Legislatore ha affidato al Ministro dell’Interno il potere di predeterminare le situazioni tipizzate e tipizzanti dei requisiti per l’esercizio dell’attività, concretizzando fattispecie incompatibili con l’affidabilità del soggetto ai fini dello svolgimento dell’attività di steward : la predeterminazione di requisiti per lo svolgimento di un’attività incidente sulla sicurezza pubblica non costituisce, pertanto, violazione del mandato legislativo, né esercizio di potere regolamentare manifestamente irragionevole o abnorme, considerata la natura dell’attività oggetto di regolazione. Difatti, l’art. 11, comma 1, n. 2) [ammonimento] del T.U.L.P.S., come già ricordato, costituisce previsione immediatamente ostativa alle autorizzazioni di polizia per l’esercizio dell’attività di pubblica sicurezza, dando luogo - come nel caso di specie - ad una preclusione che prescinde dalla valutazione caso per caso dei soggetti interessati.

Per le illustrate ragioni le doglianze attoree sono infondate ed il ricorso va respinto.

Attesa la relativa novità della questione, sussistono giustificate ragioni per la compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia Romagna, Sezione staccata di Parma (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese di lite compensate.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare il ricorrente e le persone ivi indicate.

Così deciso in Parma nella camera di consiglio del giorno 25 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

Italo AS, Presidente

Caterina Luperto, Referendario

PA PO, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
PA PO	Italo AS

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.