Pubblicato il 05/06/2025

N. 01034/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01401/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

sezione staccata di LE (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1401 del 2024, proposto da-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Massimo Calò, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Interno, Ufficio Territoriale del Governo di Avellino, in persona del Ministro in carica, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di LE, domiciliataria ex lege in LE, c.so Vittorio Emanuele, 58;

per l'annullamento, previa sospensione

a) del provvedimento emesso dal Prefetto della Provincia di Avellino Prot.n. -OMISSIS-., con forma di decreto in Avellino il -OMISSIS- e notificato in data 08.05.2024 con il quale è stata disposta la revoca del decreto emesso dalla stessa Amministrazione prot. -OMISSIS- par/P.A./ Area 1 del -OMISSIS-per la nomina dell’odierno ricorrente a guardia particolare giurata e della licenza di porto d’armi per difesa personale n. libretto -OMISSIS- e n. -OMISSIS-/g di pari data;

b) nonché per l'annullamento, previa sospensione, e revoca di tutti gli atti conseguenziali, presupposti, derivati e connessi.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell'Interno e dell’Ufficio Territoriale del Governo di Avellino;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 7 maggio 2025 il dott. Raffaele Esposito e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso notificato l'8 luglio 2024 e depositato il 4 settembre 2024, il ricorrente impugna il provvedimento con cui la Prefettura di Avellino ha revocato la nomina quale guardia particolare giurata nonché la licenza di porto d'armi per difesa personale.

Il ricorrente espone di aver già svolto per anni l'attività di guardia giurata e, a seguito di assunzione da parte di una società del settore, di aver chiesto alla citata Prefettura il rilascio dei titoli necessari; dopo una prima istruttoria, l'Amministrazione ha accertato il possesso dei requisiti per l'approvazione della nomina, subordinando il rilascio del titolo alla produzione degli atti relativi all'assunzione e dei documenti utili ai fini della concessione del porto di pistola.

Tuttavia, a seguito del mutamento delle condizioni della predetta società, alla stessa è subentrato un diverso operatore; il ricorrente ha quindi prodotto la prova dell'assunzione da parte di tale società, interpretata dall’Amministrazione come nuova istanza, con conseguente avvio di una nuova istruttoria, all'esito della quale è stato rilevato il deferimento del ricorrente all'Autorità giudiziaria per corruzione e associazione a delinquere; nelle memorie difensive si evidenziava la sussistenza di una mera denuncia e il ritardo dell'Amministrazione nell'assunzione dei provvedimenti; l'Amministrazione rappresentava di avere avviato ulteriori attività istruttorie presso le Forze dell'Ordine.

Con provvedimento del 18 novembre 2021 l'istanza è stata respinta proprio in ragione del coinvolgimento del ricorrente in un procedimento penale facente capo alla Procura della Repubblica di Napoli – Sezione DDA; a ciò faceva seguito l'impugnazione del provvedimento dinanzi a questo Tribunale che, dapprima, ne ha ordinato il riesame e poi, con sentenza n. -OMISSIS- del 26 novembre 2022, ne ha disposto l’annullamento per mancata autonoma valutazione dei fatti posti alla base del procedimento penale.

A seguito di ulteriore istruttoria, la Prefettura di Avellino ha rilasciato, in data 15 febbraio 2023, il provvedimento di nomina del ricorrente quale guardia particolare giurata nonché la licenza di porto d'armi per difesa personale.

L'Amministrazione, tuttavia, ha poi revocato i provvedimenti già adottati, basandosi sulla successiva acquisizione, in data 27 maggio 2023, di una nota delle Forze dell'Ordine con cui sarebbero stati specificati i fatti posti a fondamento del procedimento penale che, sebbene archiviato per mancanza di elementi sufficienti a sostenere l'accusa in giudizio, avrebbe comunque evidenziato il coinvolgimento del ricorrente in un'attività di compravendita delle licenze di pubblica sicurezza che abilitano all'esercizio dell'attività di vigilanza, con la partecipazione di personale della Prefettura e di persona legata da vincoli di parentela a un soggetto destinatario di condanne irrevocabili per associazione di tipo mafioso, omicidio, estorsione, reati in materia di armi e altri reati; la Prefettura ha rilevato quindi la gravità e la specificità dei fatti contestati nonché il collegamento con esponenti della criminalità organizzata, deducendone il mancato possesso del requisito della buona condotta e della affidabilità nonché, anche a seguito di informazioni fornite dalla Questura di Avellino, l'utilizzo del ricorrente da parte della società datrice di lavoro quale procacciatore d'affari e non quale guardia particolare giurata.

2. Il ricorrente deduce:

- il difetto di istruttoria e di motivazione in quanto i fatti posti a fondamento del provvedimento non risultano provati e in ogni caso sono già stati valutati dall'Amministrazione in maniera favorevole in occasione del rilascio del precedente provvedimento. Il ricorrente è stato infatti coinvolto in un'indagine insieme ad altri soggetti per fatti e circostanze mai accertati, come dimostrato dalla richiesta di archiviazione formulata dal pubblico ministero per mancanza di prova dei fatti contestati e dalla successiva archiviazione disposta dal GIP. Allo stesso modo la comunicazione di avvio del procedimento del 27 agosto 2021 della Prefettura di Avellino già aveva rilevato il coinvolgimento del ricorrente nella predetta inchiesta, individuando anche i relativi titoli di reato; il ricorrente viene individuato quale soggetto incaricato dell'acquisto e della consegna di beni di lusso da utilizzare per attività di corruzione, ipotizzandosi di conseguenza i reati di cui all'art. 318 c.p. e all'art. 7 del d.l. n. 152 del 1991; tuttavia tali fatti non risultano in alcun modo provati, non emergendo elementi a carico del ricorrente né dalle dichiarazioni dei collaboratori di giustizia né dalle intercettazioni telefoniche, posto che le misure cautelari richieste dall'accusa sono state applicate nei confronti di altri indagati. La nota dei Carabinieri del 27 maggio 2023 non aggiunge elementi di novità a quanto già contenuto nelle precedenti informative. Inoltre, come emerge dagli atti depositati, relativi ai turni di servizio svolti, il ricorrente viene impiegato come guardia particolare giurata nell'ambito dei servizi di vigilanza. A ciò si aggiunga che la frequentazione di persona legata da vincoli di parentela a soggetto pregiudicato, peraltro anch'essa non provata, non risulta elemento sufficiente alla revoca dei titoli di polizia;

- la mancata valutazione della incidenza della revoca dei titoli sulla capacità lavorativa del ricorrente e sulla sua capacità di produrre reddito, con conseguente necessità di un adeguata ponderazione delle contrapposte esigenze secondo un criterio di proporzionalità “non potendo conseguire, ad una “presunta” “non provata” “risalente” e (ovemai e per assurdo esistente) “isolata” violazione che non ha dato luogo a concrete situazioni di danno o di pericolo per la sicurezza pubblica o l’incolumità individuale, la definitiva privazione delle licenze e delle autorizzazioni rilasciate molti anni prima e costantemente rinnovate dall’amministrazione”;

- l'irrilevanza di una mera denuncia, senza alcun esito in sede penale, ai fini della esclusione del requisito della buona condotta, peraltro in mancanza di autonomo apprezzamento volto a verificare la sussistenza dei fatti posti a fondamento della denuncia e della loro idoneità a scalfire il predetto requisito.

3. Si è costituita l'Amministrazione chiedendo il rigetto del ricorso.

4. Con ordinanza n. 373 del 2024 è stata respinta la domanda cautelare.

5. All’udienza pubblica del 7 maggio 2025, la causa è stata trattenuta in decisione.

6. Occorre premettere che, ai fini del rilascio delle autorizzazioni di polizia, è necessaria la sussistenza dei requisiti generali previsti dall’art. 11 del R.D. n. 773/1931 nonché di quelli specificamente richiesti dalle ulteriori norme di riferimento.

L'art. 11 del citato R.D. n. 773/1931 consente, al comma 2, di negare le autorizzazioni di polizia a chi “non può provare la sua buona condotta” e, al comma 3, di revocare le predette autorizzazioni “quando sopraggiungono o vengono a risultare circostanze che avrebbero imposto o consentito il diniego”.

Il rilascio del titolo di GPG, in particolare, impone una valutazione dell’irreprensibilità della condotta del richiedente, non in termini assoluti ed etici, bensì, secondo un approccio finalistico, in funzione proprio della peculiarità del ruolo rivestito dalla guardia particolare giurata, chiamata a tutelare l’integrità del patrimonio altrui, tanto che il legislatore annette allo stesso il riconoscimento della qualifica di incaricato di pubblico servizio, secondo quanto disposto dall’art. 138, ultimo comma, del R.D. n. 773/1931, non richiedendosi pertanto, ai fini del diniego, un giudizio di vera e propria pericolosità sociale dell’interessato (cfr. Consiglio di Stato, Sez. III, 14 marzo 2023, n. 2677 e, da ultimo, Consiglio di Stato, Sez. III, 18 novembre 2024, n. 9204).

Coloro che richiedono il titolo di guardia giurata, quindi, ai sensi dell’art. 138 del R.D. n. 773/1931, devono possedere il requisito della buona condotta e devono risultare particolarmente affidabili ai fini del corretto svolgimento dell’attività esercitata, posta a presidio di beni e persone da azioni delittuose; tale requisito deve essere mantenuto nel tempo, in ragione della delicatezza delle funzioni esercitate (cfr. Consiglio di Stato, sez. III, 1° agosto 2018, n. 4756).

La giurisprudenza ritiene quindi esigibile nei confronti delle guardie particolari giurate una condotta improntata al massimo rispetto della legalità, evitando con accortezza situazioni ambigue e comunque non adeguate ai compiti propri della qualifica stessa (cfr. Consiglio di Stato, Sez. III, 25 gennaio 2023, n. 840).

L’esigenza di garantire l'ordine e la sicurezza pubblica, nonché la tranquilla convivenza della collettività, infatti, impone al titolare dell’autorizzazione allo svolgimento dell'attività di guardia particolare giurata di avere una condotta irreprensibile e immune da censure; nella valutazione del requisito della “buona” condotta, l’Autorità di P.S. dispone di un ampio potere di apprezzamento discrezionale, in funzione della pericolosità dell'attività soggetta ad autorizzazione e della particolarità degli interessi pubblici coinvolti, potere che può essere censurato solo se risultano vizi di irrazionalità e incoerenza (cfr. Consiglio di Stato, Sez. III, 13 febbraio 2023, n. 1528).

Con riferimento, invece, alla licenza di porto d’armi per difesa personale, Consiglio di Stato, Sez. III, 30 novembre 2021, n. 7967 ha affermato che:

- “l’oramai univoca giurisprudenza ha accertato l’insussistenza di una posizione di diritto soggettivo assoluto in relazione all’ottenimento ed alla conservazione del permesso di detenzione e porto di armi in deroga al generale divieto di cui all’art. 699 c.p. e di cui all’art. 4, comma 1, l. 18 aprile 1970, n. 110 (Corte cost. n. 440 del 1993; Cons. Stato, sez. III, n. 2974 del 2018; n. 3502 del 2018)”;

- “l’Amministrazione, ai sensi degli artt. 11, 39 e 43 del Tulps, può quindi legittimamente fondare il giudizio di “non affidabilità” del titolare del porto d’armi valorizzando il verificarsi di situazioni genericamente non ascrivibili alla “buona condotta”, non rendendosi necessario al riguardo né un giudizio di pericolosità sociale del soggetto, né un comprovato abuso nell’utilizzo delle armi (Cons. Stato, sez. III, n. 2987 del 2014; n. 4121 del 2014; n. 4518 del 2016; sez. VI, n. 107 del 2017; sez. III, n. 2404 del 2017; n. 4955 del 2018; n. 6812 del 2018)”;

- costituiscono “indici rivelatori della possibilità d’abuso delle armi, anche fatti o episodi privi di rilievo penale, purché la considerazione che se ne renda non sia irrazionale e sia motivata in modo congruo (Cons. Stato, sez. VI, n. 107 del 2017; sez. III, n. 2974 del 2018; n. 3502 del 2018)”;

- “la valutazione dell’Amministrazione deve essere sorretta da una motivazione che dia adeguato conto degli elementi concreti che, nel caso di specie, hanno determinato l’autorità prefettizia a sospettare delle garanzie di buona condotta nella detenzione e nell’uso delle armi fornite dall’interessato”.

L’Autorità di pubblica sicurezza può quindi compiere una valutazione ampiamente discrezionale, finalizzata a verificare l’affidabilità del soggetto sotto il profilo della sussistenza di un rischio di abuso delle armi, valutazione che deve essere condotta sulla base di un ragionamento induttivo, di tipo probabilistico, che non deve raggiungere il livello di certezza proprio dell’accertamento della responsabilità penale (“oltre ogni ragionevole dubbio”), essendo sufficiente la formulazione di una prognosi assistita da un attendibile grado di verosimiglianza, secondo il criterio del “più probabile che non”.

Il giudice amministrativo è chiamato, in particolare, a valutare la consistenza dei fatti posti a fondamento della determinazione dell’Autorità prefettizia in ordine all’esistenza dei requisiti di legge e al pericolo di abuso delle armi, di modo che il suo sindacato sull’esercizio della funzione amministrativa consente non solo di vagliare l’esistenza o meno di questi fatti, ma anche di apprezzare la ragionevolezza e la proporzionalità della prognosi inferenziale che l’Autorità amministrativa trae da essi secondo un criterio che, necessariamente, è probabilistico per la natura preventiva – e non sanzionatoria – della misura in esame (cfr. Consiglio di Stato, Sez. III, 26 gennaio 2023, n. 923).

7. Poste tali coordinate ermeneutiche, occorre rilevare che, nonostante lo sforzo difensivo, le argomentazioni spese non convincono.

La prima e positiva valutazione della posizione del ricorrente, compiuta dall’Amministrazione, ha tenuto conto delle scarne informazioni contenute nell’informativa dei Carabinieri del 12 agosto 2021, riferita al mero deferimento del ricorrente all'Autorità giudiziaria per i reati di corruzione e associazione per delinquere (ma recante altresì notizia di ulteriori fatti, tuttavia non oggetto di valutazione da parte dell'Amministrazione), nonché della sentenza di questo Tribunale.

Sulla base della più approfondita informativa dei Carabinieri del 27 maggio 2023, recante ampi stralci del provvedimento custodiale che ha riguardato altri soggetti indagati nell'ambito del medesimo procedimento, l'Amministrazione ha compiuto una diversa valutazione, di segno opposto, avendo acquisito più ampie e dettagliate informazioni sul ruolo e la condotta del ricorrente nella complessiva vicenda oggetto di attenzione.

Di conseguenza, risulta evidente che non sussiste alcuna contraddittorietà nell'attività posta in essere, in quanto la prima valutazione si è basata sul quadro informativo minimo costituito dalla notizia dell'indagine in corso e dei relativi titoli di reato mentre la successiva valutazione ha attinto, invece, al più ampio patrimonio informativo ricavabile dalle risultanze delle attività di indagine compiute (in particolare, intercettazioni telefoniche e ambientali) e ha quindi tenuto conto di elementi nuovi o comunque acquisiti solo successivamente.

Occorre poi considerare che gli esiti del procedimento penale, connessi alla mancanza di “prova certa” della commissione di reati, non escludono la possibilità dell’Amministrazione di valutare autonomamente le condotte ascritte, pur penalmente irrilevanti, ai diversi fini dell’apprezzamento dei requisiti della buona condotta e dell'affidabilità, necessari alla conservazione dei titoli di polizia.

Al riguardo, è essenziale rilevare che, dall’ordinanza di custodia cautelare in carcere riportata per stralci nell’informativa dei Carabinieri del 27 maggio 2023 (sebbene la misura cautelare abbia riguardato altri soggetti coinvolti nell’inchiesta), risulta che le intercettazioni (telefoniche e ambientali) nonché i pedinamenti compiuti hanno consentito di accertare che il ricorrente era presente agli incontri in cui si è articolata la vicenda corruttiva, fornendo supporto ai fini dell’acquisto degli orologi utilizzati quale utilità corruttiva e suggerimenti circa la necessità di consegnare gli stessi ai dipendenti della Prefettura coinvolti nell’illecito rilascio delle licenze di polizia che avrebbero consentito la vendita della società di vigilanza nonché circa l'opportunità di consegnare donativi di minor valore in considerazione della promessa di assunzione di congiunti dei citati dipendenti.

Al di là della rilevanza penale delle condotte poste in essere dal ricorrente, occorre considerare tuttavia che dai citati atti è possibile desumere, secondo un criterio di ragionevolezza, la non trascurabile partecipazione o comunque il non trascurabile contributo dato dal ricorrente all’intera operazione illecita, concretizzatisi non in meri contatti con i principali agenti ma in ben più rilevanti condotte di sostegno all'organizzazione e allo svolgimento dell'attività corruttiva.

Sebbene il provvedimento custodiale non abbia riguardato il ricorrente e la sua posizione sia stata oggetto di archiviazione nell'ambito del procedimento penale, tuttavia gli atti del medesimo procedimento accertano, rappresentano e descrivono in maniera precisa e circostanziata il ruolo svolto e il comportamento tenuto dal medesimo ricorrente nell'ambito della complessiva vicenda.

Tali fatti non possono di certo ritenersi indice di buona condotta e di piena affidabilità, ancor più se si considera che l’attività illecita era finalizzata ad acquisire le licenze di polizia necessarie a consentire lo svolgimento di servizi di vigilanza da parte di una società destinata poi al trasferimento, elemento questo in grado di colorare la posizione del ricorrente di connotati di particolare gravità (come evidenziato anche dall'Amministrazione).

La frequentazione di soggetti controindicati, la partecipazione seppur secondaria a un'attività corruttiva volta all'ottenimento di licenze di polizia, le condotte di induzione e intermediazione finalizzate proprie all’illecito rilascio di una licenza per attività di vigilanza, consentono di escludere ragionevolmente il requisito della buona condotta, costituendo adeguato fondamento del provvedimento impugnato.

8. In conclusione, il ricorso è infondato e va respinto.

I profili di peculiarità della vicenda, evidenziati dalle plurime valutazioni poste in essere dall’Amministrazione, giustificano l’integrale compensazione delle spese di lite tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania, sezione staccata di LE (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità.

Così deciso in LE nella camera di consiglio del giorno 7 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Salvatore Mezzacapo, Presidente

Antonio Andolfi, Consigliere

Raffaele Esposito, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Raffaele Esposito	Salvatore Mezzacapo

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.