Pubblicato il 12/12/2025

N. 08058/2025 REG.PROV.COLL.

N. 05697/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Nona)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 5697 del 2025, proposto da Centro Aid Antidiabete di Portici S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Oriana Pragliola, con domicilio digitale come da p.e.c. da Registri di Giustizia;

contro

Asl 108 - AP 3, in persona del Direttore Generale pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Giovanni Rajola Pescarini e Amneris Irace, con domicilio digitale come da p.e.c. da Registri di Giustizia;

nei confronti

Centro Antidiabetico A.I.D. Nola S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , non costituito in giudizio;

per l'annullamento

previa adozione delle più idonee misure cautelari del procedimento amministrativo di recupero RT anno 2021, di cui all'avvio Prot. n. 0178179 del 23 luglio 2025 e chiusura Prot. n. 0191326 del 7 agosto 2025, fattura Prot.  n. 191333/25 del 19 agosto 2025;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Asl 108 - AP 3;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore la dott.ssa RI MA nella camera di consiglio del giorno 2 dicembre 2025 e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;

1. Espone il Centro ricorrente che con sentenza n. 2685/2024 la I Sezione del Tar AP declinava la giurisdizione in favore del giudice ordinario in relazione alle domande aventi ad oggetto l’annullamento delle delibere aziendali n. 1034, n. 1035 (quale atto presupposto della procedura di recupero quivi impugnata), e n. 1036 del 16 novembre 2022 con le quali l’intimata ASL AP 3 Sud aveva determinato a carico dei centri accreditati la regressione tariffaria unica rispettivamente per gli anni 2019, 2020 e 2021 e le relative procedure di recupero coattivo.

2. Successivamente, però, e a valle della riassunzione del processo innanzi al g.o., la Asl attivava una procedura di recupero RT anno 2021 (avviata con nota prot. n. 0178179 del 23 luglio 2025 e chiusa con nota prot. n. 0191326 del 7 agosto 2025, fattura Prot. n. 191333/25 del 19 agosto 2025) avendo l’Amministrazione aslina rilevato a carico del ricorrente un debito residuo pari ad euro 63. 759, 99.

3. Avverso l’anzidetta procedura di recupero sono stati formulati i seguenti motivi:

1.Violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 9 e 10 della legge n. 241/1990, degli artt. 8-bis, 8-ter, 8-quater e 8-quinquies del d.lgs. n. 502/1992 e dei precetti costituzionali di trasparenza e buon andamento della Pubblica Amministrazione ex art. 97 Cost. Illegittimità derivata. Manifesta illogicità ed irragionevolezza nell’esercizio dell’attività di programmazione sanitaria. Eccesso di potere per difetto d’istruttoria, insufficienza, inadeguatezza e genericità della motivazione in ordine alle note ASL Na 3 SUD PROT. 0178179 del 23.07.2025 e segg., lesione del legittimo affidamento, ingiustizia manifesta, violazione dei principi generali di proporzionalità e ragionevolezza, travisamento ed erronea valutazione dei fatti;

2. Eccesso di potere. Difetto assoluto di motivazione. Violazione del principio del legittimo affidamento. Difetto d’istruttoria. Ingiustizia manifesta. Manifesta illogicità ed irragionevolezza nell’esercizio dell’attività di programmazione sanitaria. Violazione dei principi di correttezza, efficienza, buon andamento e trasparenza dell’agere amministrativo. Incolpevole affidamento;

3. Violazione e falsa applicazione degli artt. 8-bis, 8-ter, 8-quater e 8-quinquies del d.lgs. n. 502/1992, della DGRC n. 1268/2008. Manifesta illogicità ed irragionevolezza nell’esercizio dell’attività di programmazione sanitaria.

4. In sintesi, premessa in punto di giurisdizione la sentenza del Consiglio di Stato n. 715 del 29 gennaio 2025, si lamenta il difetto della istruttoria condotta dalla P.A resistente ai fini del calcolo dei fatturati liquidabili al centro accreditato, in uno al ritardo del relativo procedimento rispetto all’esercizio finanziario al quale si riferiscono le somme contestate (2021). Inoltre, l’assenza nei provvedimenti gravati dei dati relativi alla produzione e al costo medio delle prestazioni registrati nell’esercizio 2020 non consentirebbe di verificare la correttezza degli abbattimenti per overselling che sono stati operati alle singole strutture all’interno di ciascuna branca sugli importi fatturati, con un effetto a cascata sulla comprensibilità anche dei dati relativi alle annualità successive mancando i relativi termini di confronto. Non risulterebbero, poi, essere state adottate le deliberazioni di accertamento della regressione tariffaria, avendo la ASL resistente indirizzato alla struttura ricorrente delle mere richieste di restituzione degli importi erogati in dipendenza delle prestazioni rese in data successiva a quella degli avvenuti superamenti del tetto di spesa.

Infine, a fronte delle fatture emesse dal Centro resistente alla ASL per le prestazioni rese la ASL non avrebbe espressamente contestato l'effettiva esecuzione delle prestazioni sanitarie, bensì la loro non remunerabilità per effetto del superamento del tetto di spesa.

5. Si è costituita in resistenza la Asl AP 3 Sud eccependo il difetto di giurisdizione dell’adito giudice amministrativo e nel merito l’infondatezza della domanda azionata.

6. Alla camera di consiglio del 2 dicembre 2025, discussa la causa e ancorché la parte ricorrente abbia dichiarato di rinunziare alla domanda cautelare, è stato confermato l’avviso ai difensori della possibile definizione del giudizio in forma semplificata ex art. 60 c.p.a. Indi la causa è stata trattenuta in decisione.

7. Preliminarmente il Collegio ritiene di aderire alla linea interpretativa secondo cui l'intervenuta rinunzia alla domanda cautelare non preclude la definizione del giudizio mediante la cd. "sentenza breve", dal momento che le uniche cause ostative a tal fine sono quelle enunciate dalla legge, ossia il difetto del contraddittorio e la non completezza dell'istruttoria, che spetta al Giudice apprezzare, nonché la dichiarazione della parte circa la volontà di proporre motivi aggiunti, ricorso incidentale o regolamento di competenza, ovvero regolamento di giurisdizione (in termini, Cons. di Stato n. 3718 del 2015), assenti nel caso all’esame.

8. Ciò premesso, è fondata l’eccezione di difetto di giurisdizione formulata dalla difesa dell’Asl.

9. La I Sezione del Tar AP, nel dichiarare il difetto di giurisdizione in ordine alla domanda di annullamento delle delibere dell’Asl AP 3 di definizione della “Regressione tariffaria unica" per gli anni 2019, 2020 e 2021 - macro - area di assistenza Specialistica ambulatoriale, ha precisato che “ come ancora chiarito dalla Corte di Cassazione, le doglianze vertono "sulle modalità e i tempi con cui è stata disposta la regressione tariffaria e, pertanto, non investono i provvedimenti a monte che hanno deciso la regressione tariffaria e stabilito i criteri per calcolarla", dal momento che "ad essere contestati sono solo il come e il quando tale regressione è stata effettuata, in un contesto in cui l'Asl non agisce (più) nell'esercizio dei propri poteri autoritativi, ma compie atti paritetici che, iure privatorum, vanno ad incidere sull'entità del corrispettivo spettante al Centro e vanno ad incidere, riducendo il corrispettivo, sulla base di meccanismi previsti nello stesso accordo contrattuale stipulato, giusta mere operazioni di calcolo " (sentenza Tar AP Sez. I, n. 2685 del 22 aprile 2024).

10. Orbene, l’odierno ricorrente non solo ha riassunto il processo innanzi al Tribunale di Torre Annunziata (con atto di citazione iscritto al n.rg.676/2025), ma, soprattutto, non ha interposto appello avverso la sentenza anzidetta prestando, quindi, acquiescenza alle relative statuizioni in punto di giurisdizione.

11. Per quanto sopra, è precluso a questo giudice il potere di pronunciarsi sugli atti di recupero oggetto dell’odierna impugnativa essendosi formato il giudicato sulla giurisdizione del g.o. sui presupposti atti di regressione tariffaria che costituiscono antecedenti logici e giuridici degli atti gravati e che sono stati sostanzialmente oggetto delle medesime censure riproposte avverso gli atti oggi posti all’attenzione di questo Tribunale.

12. Invero, costituisce ius receptum in relazione al processo amministrativo, che, ai sensi degli artt. 2929 c.c. e 324 c.p.c., applicabili anche al processo amministrativo, la regola del « ne bis in idem » presuppone l'identità nei due giudizi delle parti in causa e degli elementi identificativi dell'azione proposta e quindi che nei suddetti giudizi sia chiesto l'annullamento degli stessi provvedimenti ovvero, come nel caso all’esame, di provvedimenti diversi ma necessariamente legati da uno stretto vincolo di consequenzialità in quanto inerenti ad un medesimo rapporto, sulla base di identici motivi di impugnazione (in termini, T.A.R. AP, Sez. VI, 6 novembre 2023, n.6052 che richiama Consiglio di Stato sez. V, 10 maggio 2021, n. 3618 e Cons. Stato, Sez. IV, 23 giugno 2015, n. 3158).

13. Il che postula l’impossibilità di applicare alla presente fattispecie l’orientamento (richiamato nel corpo del ricorso introduttivo) espresso dal Consiglio di Stato (sentenza n. 715/2025) che, comunque, si è limitato a riconoscere la giurisdizione esclusiva del G.A in relazione alla contestazione delle determine asline di regressione tariffaria.

14. Nel caso in esame, invece, è oggetto di contestazione il mero recupero disposto dalla Asl di residui di somme a credito calcolate che corrisponde al totale delle decurtazioni a carico del fatturato anno 2021 come determinato dalla delibera della Asl AP 3 Sud n. 1035/2022 (cfr. nota di chiusura del procedimento amministrativo di recupero RT anno 2021).

15. Sicché all’attualità è all’evidenza controverso in via esclusiva l’obbligo di restituzione di somme all’interno di un rapporto “convenzionale” di carattere inequivocabilmente paritetico e privatistico rispetto alle quali anche la richiamata decisione del Consiglio di Stato n. 715/2025 conferma la giurisdizione del g.o.

16. Devesi in ogni caso rilevare che l’ordinanza della Cassazione n. 32259/2023 resa su regolamento preventivo di giurisdizione promosso dalla medesima Asl AP 3 Sud si riferisce ad un ricorso proposto da una struttura accreditata innanzi al T.a.r. Campania AP per l'annullamento della delibera del Direttore Generale della ASL AP 3 del 16 novembre 2022, n. 1036 avente ad oggetto "definizione regressione tariffaria unica anno 2019 - macro area di assistenza specialistica ambulatoriale", nella quale viene indicato un importo non liquidabile alla ricorrente.

17. Sul punto la Cassazione ha ritenuto che “con specifico riferimento alla materia relativa al pagamento da parte della Asl o Ausl delle prestazioni sanitarie rese da strutture private accreditate, giova altresì ricordare che, secondo consolidato orientamento di questa Corte (Cass. Sez. U. n. 603 del 2005), posto che i rapporti fra le Ausl e le strutture private, anche a seguito del passaggio dal regime di convenzionamento al regime dell'accreditamento, hanno conservato immutata la propria natura di concessione di pubblico servizio, le controversie ad essi relative appartengono, in forza del D.Lgs. 2 luglio 2010, n. 104, art. 133, comma 1, lett. c), alla cognizione esclusiva del giudice amministrativo, ad eccezione di "quelle concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi" che restano invece soggette alla giurisdizione del giudice ordinario; sono tali le controversie contrassegnate da un contenuto meramente patrimoniale, attinente al rapporto interno tra P.A. concedente e concessionario del bene o del servizio pubblico e in ordine al quale la contrapposizione tra le parti si presta ad essere schematizzata secondo il binomio "obbligo-pretesa", senza che assuma rilievo un potere d'intervento riservato alla P.A. per la tutela d'interessi generali; al contrario, ove la controversia esuli da tali limiti, coinvolgendo la verifica dell'azione autoritativa della P.A. sull'intera economia del rapporto concessorio, il conflitto tra P.A. e concessionario si configura secondo il binomio "potere-interesse" e viene attratto nella sfera della competenza giurisdizionale del giudice amministrativo (Cass. Sez. U. n. 10149 del 2012); si è inoltre precisato, sulla scorta della ripartizione introdotta dal D.Lgs. n. 104 del 2010, art. 133, che le controversie concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi rientrano nella giurisdizione del giudice ordinario ove non coinvolgano l'accertamento dell'esistenza o del contenuto della concessione, né la verifica dell'azione autoritativa della P.A. sul rapporto concessorio sottostante, ovvero investano l'esercizio di poteri discrezionali-valutativi nella determinazione delle indennità o canoni stessi, involgendo, quindi, l'accertamento tecnico dei presupposti fattuali economico-aziendali sia sull'an, sia sul quantum del corrispettivo (Cass. Sez. U. n. 411 del 2007); in applicazione di questo criterio nel settore sanitario, la giurisprudenza ha perciò ritenuto appartenere alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo (Cass. Sez. U. n. 16391 del 2011) le controversie aventi per oggetto la determinazione da parte dell'Amministrazione del tetto di spesa per le prestazioni erogate dalle strutture private in regime di accreditamento, la possibilità di rettificare in aumento la capacità operativa massima o ancora la suddivisione della spesa tra le attività assistenziali, perché tutte inerenti all'esercizio del potere di programmazione sanitaria in cui la questione delle somme dovute o pagate in eccesso diviene meramente consequenziale allo scrutinio sull'esercizio dei potere (v. anche Cass. Sez. U. n. 23536 del 20/09/2019; Id. n. 28053 del 02/11/2018);per converso, proprio in materia di regressione tariffaria, la giurisdizione è stata devoluta al giudice ordinario, avendo la controversia quale oggetto soltanto l'effettiva debenza dei corrispettivi maturati in favore del concessionario del servizio senza coinvolgere una verifica dell'azione autoritativa della P.A., posto che: da un lato, l'Asl è priva di potere discrezionale a scelta autoritativa laddove, come nel caso di specie, il rapporto trova il tetto insuperabile dello stanziamento; dall'altro, nell'attuale sistema sanitario il pagamento di prestazioni rese dai soggetti privati accreditati viene effettuato dalle aziende sanitarie locali nell'ambito di appositi accordi contrattuali (Cass. Sez. U. nn. 1771, 1772 e 1773 del 2011).

18. La Cassazione ha altresì precisato che “ si tratta, dunque, di doglianze tutte vertenti sulle modalità e i tempi con cui è stata disposta la regressione tariffaria e che, pertanto, non investono i provvedimenti a monte che hanno deciso la regressione tariffaria e stabilito i criteri per calcolarla; ad essere contestati sono solo il come e il quando tale regressione è stata effettuata, in un contesto in cui l'Asl non agisce (più) nell'esercizio dei propri poteri autoritativi, ma compie atti paritetici che, iure privatorum, vanno ad incidere sull'entità del corrispettivo spettante al Centro e vanno ad incidere, riducendo il corrispettivo, sulla base di meccanismi previsti nello stesso accordo contrattuale stipulato, giusta mere operazioni di calcolo; lo stesso fatto che le censure contro questi atti attengono alla violazione del principio dell'affidamento, tipica regola nei rapporti contrattuali, è significativo della reale portata del contenzioso, che non involge i poteri autoritativi dell'Asl ma tende solo a mettere in discussione i profili patrimoniali del rapporto; altrettanto significativo è, in tale direzione, che si faccia questione di violazione dell'onere della prova da parte dell'Asl, ossia di una regola tipicamente civilistica volta a regolare i conflitti tra privati; solo formalmente tra gli atti "connessi" di cui si chiede l'annullamento sono indicati nel ricorso innanzi al Tar i provvedimenti a monte che hanno deciso la regressione tariffaria e stabilito i criteri per calcolarla, ma essi non sono fatti segno di alcuna ragione di critica direttamente ad essi riferibile in quanto espressione del potere autoritativo della P.A., venendo dunque la loro menzione tra gli atti impugnati a ricadere nel mero petitum formale ma non anche nel petitum sostanziale al quale come detto occorre unicamente aver riguardo ai fini del riparto di giurisdizione; in tal caso, il giudice prende contezza del provvedimento amministrativo a monte (determinativo dei tetti di spesa) come mero fatto e non come atto giuridico del quale valutare la legittimità.

19. Posto, quindi, che innanzi al Tar Campania si chiedeva partitamente l’annullamento della determina con la quale la Asl AP 3 aveva calcolato la regressione tariffaria per il 2019 (di cui peraltro si contestavano i ritardi e le modalità di calcolo) la piana lettura della decisione delle Sezioni Unite della Cassazione depone inequivocabilmente nel senso che solo i provvedimenti “a monte” con i quali la Regione ha determinato i tetti di spesa per ciascuna Asl ed introdotto la remunerazione mediante il sistema della regressione tariffaria costituiscono espressione di potere autoritativo della P.A e, come tali, sono ascritti alla giurisdizione esclusiva del G.A.

20. Peraltro, anche la più recente sentenza del Consiglio di Stato n. 4823 del 3 giugno 2025 chiarisce che la regressione tariffaria, secondo la consolidata giurisprudenza del Consiglio di Stato (cfr., ex multis, Sez. III, 10 maggio 2021, n. 3675), costituisce il meccanismo attraverso il quale le Regioni, chiamate a pianificare e contingentare le proprie spese in ambito sanitario, assicurano il rispetto dei tetti assegnati e l'equilibrio complessivo del sistema dal punto di vista organizzativo e finanziario: attraverso la regressione, cioè, vengono recuperate all'Erario le somme correlate a prestazioni sanitarie erogate da strutture private accreditate che eccedono il limite massimo prefissato in forza del potere autoritativo di controllo pubblicistico della spesa sanitaria.

21. L’anzidetta decisione, poi, nel richiamare l’ordinanza del 21 novembre 2023 n. 32259 e n. 32265 ha chiarito da un lato, che, secondo l'orientamento prevalente della Corte regolatrice della giurisdizione, gli atti di determinazione della regressione tariffaria, ovvero quelli con i quali l'A.S.L. porta a compimento l'istruttoria relativa al superamento a consuntivo dei tetti di spesa e ne formalizza gli esiti mediante la definitiva quantificazione della remunerazione dovuta alla struttura erogatrice, sono qualificabili in chiave paritetica; dall’altro, quanto alla regressione che “Si tratta, pertanto, di una modalità di riequilibrio a consuntivo ed eventuale, rispetto alla programmazione effettuata a monte, convenzionalmente accettata dalle strutture accreditate che operano nell'ambito del sistema sanitario nazionale (cfr. Cassazione Civile, Sez. I, 13 febbraio 2023, n. 4375)”.

22. Alla luce delle anzidette coordinate ermeneutiche posto che non risultano contestate le delibere regionali determinative dei tetti di spesa ed impositive del sistema della regressione tariffaria e neppure le consequenziali determine asline di RT (oggetto, all’attualità, di separato giudizio pendente innanzi al Tribunale di Torre Annunziata) la presente controversia, in quanto diretta a contestare esclusivamente il recupero di residui per RT, è contrassegnata, all’evidenza, da un contenuto meramente patrimoniale, attinente al rapporto interno tra P.A. concedente e concessionario del bene o del servizio pubblico e in ordine al quale la contrapposizione tra le parti si presta ad essere schematizzata secondo il binomio «obbligo-pretesa», senza che assuma rilievo un potere d'intervento riservato alla P.A. per la tutela d'interessi generali.

23. In conclusione, il ricorso deve essere dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione dell’adito giudice amministrativo in favore del giudice ordinario.

24. Ferme restando le preclusioni e le decadenze intervenute, vanno fatti salvi gli effetti processuali e sostanziali della domanda se il processo sarà riproposto innanzi al giudice indicato nella presente sentenza, entro il termine perentorio di tre mesi dal suo passaggio in giudicato.

25. Sussistono nondimeno giusti motivi, anche in considerazione della sussistenza di orientamenti giurisprudenziali contrastanti, per compensare integralmente tra le parti le spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Nona), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, sussistendo la giurisdizione del giudice ordinario, fatti salvi gli effetti processuali e sostanziali della domanda, nei termini di cui in parte motiva.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in AP nella camera di consiglio del giorno 2 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

GL LL Di AP, Presidente

RI MA, Primo Referendario, Estensore

Alessandra Vallefuoco, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
RI MA	GL LL Di AP

IL SEGRETARIO