Pubblicato il 10/03/2026

N. 00108/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00104/2024 REG.RIC.

N. 00251/2024 REG.RIC.

N. 00327/2024 REG.RIC.

N. 00382/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la LI NA

sezione staccata di Parma (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 104 del 2024, proposto da
AR s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’Avvocato Guglielmo Saporito e dall’Avvocato Simona Della Casa, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Brescello, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall’Avvocato Alessandro Merlo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

e con l'intervento di

ad opponendum :
Regione LI-NA, in persona del Presidente pro tempore , rappresentata e difesa dagli Avvocati Maria Chiara Lista, Franco Mastragostino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

sul ricorso numero di registro generale 251 del 2024, proposto da
AR s.p.a., Società Immobili Solari, in persona dei legali rappresentanti pro tempore, rappresentate e difese dall’Avvocato Guglielmo Saporito, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione LI-NA, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dagli Avvocati Maria Chiara Lista, Franco Mastragostino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Comune di Brescello, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocato Alessandro Merlo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Provincia di GG LI, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocato Alessandro Merlo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

sul ricorso numero di registro generale 327 del 2024, proposto da
AR s.p.a., Società Immobili Solari, in persona dei legali rappresentanti pro tempore, rappresentate e difese dall’Avvocato Guglielmo Saporito, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Brescello, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocato Alessandro Merlo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Agenzia Regionale per la Prevenzione, l’Ambiente e l’Energia dell’LI-NA - PA, in persona del Direttore pro tempore, rappresentata e difesa dagli Avvocati Patrizia Onorato, Antonio Tolone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

e con l'intervento di

ad opponendum:
Regione LI-NA, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dagli Avvocati Maria Chiara Lista, Franco Mastragostino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Provincia di GG LI, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocato Alessandro Merlo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

sul ricorso numero di registro generale 382 del 2024, proposto da
AR s.p.a., Società Immobili Solari, in persona dei legali rappresentanti pro tempore, rappresentate e difese dall’Avvocato Guglielmo Saporito, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Brescello, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocato Alessandro Merlo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Agenzia Regionale per la Prevenzione, l’Ambiente e l’Energia dell’LI-NA - PA, in persona del Direttore pro tempore, rappresentata e difesa dagli Avvocati Patrizia Onorato, Antonio Tolone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Regione LI-NA, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dagli Avvocati Maria Chiara Lista, Franco Mastragostino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

quanto al ricorso n. 104 del 2024

- dell’ordinanza dirigenziale del Comune di Brescello, n. 2 del 12/02/2024, avente ad oggetto « divieto di avvio dei lavori indicati nella comunicazione di inizio lavori asseverata registrata con prot. 6598 del 21/06/2023 »;

- di ogni altro atto presupposto, connesso e/o consequenziale;

… per l’accertamento …

del diritto della ricorrente alla prosecuzione delle attività;

quanto al ricorso n. 251 del 2024

(con il ricorso introduttivo)

- del provvedimento pre-PAUR della Regione LI-NA n. 10519 (prot. DPG/2024/11005) del 24 maggio 2024, relativo al progetto denominato “Area produttiva Ecologistica AR” e localizzato nei Comuni di Brescello e Poviglio;

- di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale, in particolare: verbale conclusivo della conferenza di servizi per la fase preliminare al PAUR, contributo della Regione LI-NA in merito alla coerenza del progetto con il quadro programmatico del Piano Regionale Integrato dei Trasporti 2025 (acquisito da PA al prot. n. 71616 del 17/4/2024), contributo della Regione LI-NA - Settore Governo e Qualità del Territorio (acquisito da PA al prot. n. 88931 del 14/5/2024), delibera del Consiglio Provinciale della Provincia di GG LI n. 12 del 18/4/2024 (acquisita da PA al prot. n. 75920 del 24/4/2024), delibera dell’Unione dei Comuni della Bassa Reggiana n. 56 del 17/4/2024 (acquisita da PA al prot. n. 78945 del 30/4/2024), delibera del Consiglio Comunale di Brescello n. 8 del 19/4/2024 (acquisita da PA al prot. n. 74654 del 22/4/2024), parere del Comune di Poviglio (acquisito da PA al prot. n. 81330 del 3/5/2024), parere di PA - Area Prevenzione Ambientale Ovest prot n. 87886 del 14/4/2024, parere di Ferrovie LI NA s.r.l. (acquisito da PA al prot. n. 82829 del 7/5/2024), parere di Snam Rete Gas S.p.A. (acquisito da PA al prot. n. 81260 del 3/5/2024), parere di AUSL - Servizio Igiene e Sanità Pubblica (acquisito da PA al prot. n. 81212 del 3/5/2024), parere del Corpo Nazionale dei Vigili del Fuoco - Comando Provinciale GG LI (acquisito da PA al prot. n. 81265 del 3/5/2024), parere del Consorzio di Bonifica dell’LI Centrale (acquisito da PA al prot. n. 87272 del 13/5/2024), parere della Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per la città metropolitana di Bologna e le province di DE, GG LI e RA (acquisito da PA al prot. n. 85991 del 10/5/2024), parere di ATERSIR - Agenzia Territoriale dell’LI-NA per i Servizi Idrici e Rifiuti (acquisito da PA al prot. n. 22778 del 6/2/2024), parere dell’Aeronautica Militare - Comando 1^ Regione Aerea (acquisito da PA al prot. n. 12292 del 22/1/2024), parere del Comando Militare Esercito LI NA (acquisito da PA al prot. n. 55876 del 25/3/2024), parere dell’Agenzia nazionale per la sicurezza delle ferrovie e delle infrastrutture stradali e autostradali - ANSFISA (acquisito da PA al prot. n. 54153 del 21/3/2024), parere di Rete AR Italiana - R.F.I. (acquisito da PA al prot. n. 6866 del 15/1/2024), parere di RE UA GG S.r.l. (acquisito da PA al prot. n. 8777 del 17/1/2024), parere dell’Agenzia per la Sicurezza Territoriale e la Protezione Civile della Regione LI-NA (acquisito da PA al prot. n. 78936 del 30/4/2024);

- dei provvedimenti che negano l’accesso chiesto sugli atti del pre-PAUR (in data 9.5.2024 prot. n. 12199 e in data 15.5.2024 prot. n. 12873), ovvero le comunicazioni dell’Unione Bassa Reggiana 18.7.2024 a firma del Direttore dell’Unione;

… per l’accertamento …

del diritto delle ricorrenti ad ottenere il progredire della procedura di autorizzazione, superando le preclusioni elencate nel provvedimento n. 10519 del 24 maggio 2024 dal Responsabile dell’Area valutazione impatto ambientale e autorizzazioni della Regione LI-NA;

… per la condanna ....

al risarcimento di tutti i danni subiti e subendi, in conseguenza della lesione del legittimo affidamento ultradecennale circa la realizzazione del polo logistico;

… per l’accesso ai sensi dell’art. 116, comma 2, c.p.a. …

agli atti e documenti della procedura amministrativa di rilascio dei pareri preliminari al PAUR;

(con i motivi aggiunti depositati in data 24 ottobre 2024 )

- degli atti preordinati a quelli già impugnati con il ricorso introduttivo ed in particolare dei colloqui intervenuti con imprenditori locali in sede di predisposizione del PUG (Delibera Unione dei Comuni della Bassa Reggiana del 18.07.2024);

quanto al ricorso n. 327 del 2024

- della determinazione dirigenziale PA del 27.06.2024 (prot. DET-AMB-2024-3588), avente ad oggetto “ D.lgs. 152/06 parte seconda – L.R. 21/04 – L. 241/90. DI DUGARA SP – Installazione sita in Via Peppone e Don Camillo nel Comune di Brescello. Ritiro dell’Autorizzazione Integrata Ambientale ”, che dispone il ritiro dell’AIA relativa ai materiali speciali non pericolosi presenti nell’area “AR”;

- di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale, in particolare: a) proposta di ritiro predetto (prot. PDET-AMB-2024-3710) del 26.06.2024; b) provvedimento PA (prot. 110433) del 14.06.2024, che recepisce la nota del Comune di Brescello (prot. n. 107558) datata 11.06.2024, relativa al diniego di CILA; c) incidentalmente provvedimento PRE-PAUR (provvedimento autorizzatorio unico regionale) della Regione LI-NA n. 10519 (prot. DPG/2024/11005) del 24.05.2024, qui impugnato nella parte in cui PA ne attinge argomenti per disporre il provvedimento di ritiro sub 1; d) comunicazione di avvio del procedimento di ritiro dell’AIA, prot. 56427 del 26.03.2024;

… per l’accertamento …

del diritto della ricorrente a conservare la predetta autorizzazione ambientale oggetto di ritiro;

… e per il risarcimento …

di tutti i danni subiti e subendi, comprensivi del danno emergente e del lucro cessante, in conseguenza dell’impossibilità e/o ritardo nel completamento delle opere di urbanizzazione ed utilizzazione dell''area denominata “AR”; in subordine, nella denegata ipotesi di impossibilità di completamento opere, di tutti i danni subiti e subendi, in conseguenza della lesione del legittimo affidamento riposto nella corretta gestione dei luoghi e dei materiali utilizzati;

quanto al ricorso n. 382 del 2024

- del provvedimento finale di diniego di permesso di costruire per completamento opere di urbanizzazione lottizzazione “AR” del 03.09.2024;

- di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale, in particolare della pregressa comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza (art. 10- bis Legge n. 241/1990) del 14.08.2024;

… per l’accertamento …

del diritto della ricorrente al completamento delle opere di urbanizzazione del comparto “AR”;

… per la condanna …

al risarcimento di tutti i danni subiti e subendi, comprensivi del danno emergente e del lucro cessante, in conseguenza dell’impossibilità e/o ritardo nel completamento delle opere di urbanizzazione ed utilizzazione dell''area denominata “AR”; in subordine, nella denegata ipotesi di impossibilità di completamento delle opere, al risarcimento di tutti i danni subiti e subendi, in conseguenza della lesione del legittimo affidamento riposto nella possibilità del completamento.

Visti i ricorsi e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione LI-NA, dell’Agenzia Regionale per la Prevenzione, l’Ambiente e l’Energia dell’LI-NA - PA, della Provincia di GG LI e del Comune di Brescello;

Visto l’atto di intervento ad opponendum della Regione LI-NA e della Provincia di GG LI;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25 febbraio 2026 la dott.ssa ER PE e uditi per le parti i difensori, come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con delibera del Consiglio Comunale di Brescello n. 47 del 30 ottobre 2002 è stato approvato il Piano particolareggiato di iniziativa privata presentato dalla ditta NG & AC s.r.l. (poi AR s.p.a.), relativo alla c.d. area “AR”, censita al N.C.T. del Comune di Brescello (al foglio 13, mappali n. 139 parte, n. 154 parte, n. 155 parte, n. 156 parte, nn.157, 158, 160, 238, 239, 282 parte, n. 601 parte, foglio 14, mappali n. 283 parte, n. 306 parte, nn. 308, 310, 311, 312, 313, 314, 315, 316, 318, 331, 461, 488, 564, 585, 586, 598 parte, foglio 19, mappali n. 1 parte, n. 2 parte, n. 3 parte, n. 4 parte, n. 5, n. 6 parte, nn. 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21 parte, n. 22 parte, n. 23 parte, n. 25 parte, nn. 73, 74, 89 parte, n. 91 parte, n. 92 parte, n. 162 parte, nn. 285, 286), e in data 22 maggio 2003, con atto repertorio n. 77182, è stata stipulata presso il Notaio Busani la relativa convenzione urbanistica.

In data 25 maggio 2003, il Comune di Brescello ha rilasciato la concessione edilizia per la realizzazione delle opere di urbanizzazione, successivamente prorogata fino al 25 maggio 2016.

A seguito della variante al P.R.G. approvata con delibera della Giunta provinciale di GG LI n. 201 del 27 giugno 2006, NG & AC s.r.l. ha presentato richiesta di variante al Piano particolareggiato di iniziativa privata.

In data 8 maggio 2008, la società lottizzante ha presentato alla Provincia di GG LI domanda di avvio della procedura di screening per l’attivazione di un nuovo impianto di recupero scorie di acciaieria da utilizzarsi per la formazione di rilevati e sottofondi stradali nell’ambito dell’urbanizzazione dell’area che avrebbe ospitato il futuro polo logistico intermodale “AR”.

Con deliberazione della Giunta comunale di Brescello n. 58 del 25 giugno 2008 è stata definitivamente approvata la variante al Piano particolareggiato di iniziativa privata.

Ad esito di tale variante, in data 6 agosto 2008, è stata stipulata una seconda convenzione urbanistica (con AR s.r.l., nuova denominazione sociale della lottizzante), ad integrazione della convenzione urbanistica del 22 maggio 2003, che riprendendone singole previsioni modifica lo Stralcio “A” e le indicazioni degli standards da monetizzare.

Con deliberazione n. 375 del 16 dicembre 2008, la Giunta provinciale di GG LI ha concluso la procedura di screening , decidendo di escludere, ai sensi dell'art. 10, comma 1, della Legge Regionale dell’LI-NA 18 maggio 1999 n. 9, il progetto di “ realizzazione di un impianto di recupero di scorie di acciaieria da utilizzarsi per la formazione di rilevati e sottofondi stradali ” dalla ulteriore procedura di VIA, ritenendo l’intervento ‘compatibile’ con prescrizioni.

Nel febbraio 2009 la società AC s.p.a. (ex NG & AC s.r.l.) ha presentato una comunicazione ex art. 216 del Decreto Legislativo 3 aprile 2006, n. 152, finalizzata all’esercizio dell’attività di recupero di rifiuti speciali non pericolosi (scorie di acciaierie) per la formazione di rilevati e sottofondi stradali nell’ambito della urbanizzazione del polo logistico intermodale “AR” e, con provvedimento della Provincia di GG LI del 29 novembre 2011, è stata confermata “ l’iscrizione della DI CC SP (...) al registro di cui all’art. 216 del D.Lgs. 152/2006, per l’esercizio della operazione di recupero rifiuti speciali, non pericolosi: - R5 Riciclo/recupero di altre sostanze inorganiche; nello stabilimento sito in comune di BRESCELLO in V. Peppone e Don Camillo ”.

Ad esito della cessazione di tale attività, in data 12 novembre 2014, la società AC s.p.a. ha presentato istanza di Autorizzazione Integrata Ambientale (AIA), finalizzata alla dismissione del sito.

In data 7 aprile 2015, la Provincia di GG LI ha rilasciato alla società AC s.p.a. l’AIA prot. n. 38032, finalizzata alla dismissione del sito e al monitoraggio quinquennale dell’area “AR” e sottoposta alla seguente esplicita condizione: “ la gestione del sito, con divieto assoluto di conferimento di rifiuti, è limitata alla fase di monitoraggio post operam ed all’attuazione al piano di dismissione che coincide con il completamento del progetto di urbanizzazione la cui SCIA è in scadenza il giorno 25 maggio 2016 ”.

L’AIA è stata successivamente volturata alla società AR s.p.a., con determinazione di PA (subentrata nelle competenze della Provincia) prot. n. DET-AMB-2016-106 datata 8 febbraio 2016. Indi, con determinazione dirigenziale di PA n. DET-AMB-2020-3174 datata 8 luglio 2020 è stata poi apportata una modifica non sostanziale dell’AIA, richiesta da AR s.p.a. e finalizzata al completamento delle opere di urbanizzazione dell’area del Piano particolareggiato di iniziativa privata.

In data 18 ottobre 2019, AR s.p.a ha presentato al Comune di Brescello una CILA ordinaria per il completamento delle opere di urbanizzazione all’interno dello stralcio “A” della lottizzazione “AR”.

In data 21 giugno 2023, poi, AR s.p.a. ha presentato una ulteriore CILA ordinaria per il completamento delle opere di urbanizzazione relative alla lottizzazione “AR”.

Successivamente AR s.p.a., con nota acquisita al protocollo della Regione LI-NA n. 1226438 del 7 dicembre 2023, ha completato l'istanza, presentata in data 24 novembre 2023, di avvio della fase preliminare al provvedimento autorizzatorio unico di VIA, ai sensi dell'art. 26 bis del Decreto Legislativo 3 aprile 2006, n. 152, per il progetto denominato “Area produttiva eco-logistica AR”, ritenendo di avvalersi di quanto disposto dall' art. 26 bis citato, al fine di attivare la fase preliminare al PAUR e ottenere il c.d. parere pre-PAUR.

Con ordinanza n. 2 del 12 febbraio 2024, il Responsabile del Settore Assetto ed Uso del Territorio del Comune di Brescello ha ingiunto a AR s.p.a. « di non avviare i lavori indicati nella Comunicazione di Inizio Lavori Asseverata registrata con prot. 6598 del 21/06/2023 avente ad oggetto “Completamento opere di urbanizzazione all’interno della lottizzazione AR”, essendo detta CILA inidonea a legittimare la realizzazione di interventi di urbanizzazione primaria e secondaria da parte di soggetti diversi dal Comune », precisando altresì che « il piano Piano Particolareggiato di iniziativa privata relativo all'area AR, approvato il 30 ottobre 2002 e la cui convenzione urbanistica è stata stipulata presso il Notaio Busani in data 22 maggio 2003 (Repertorio n.77182, Raccolta n.23355) è scaduto per effetto della decorrenza del termine decennale di validità previsto dalla legge e che, conseguentemente, l’intervento edilizio “Completamento opere di urbanizzazione all’interno della lottizzazione AR”, che costituisce oggetto della citata CILA, richiederebbe, in ogni caso, la preventiva approvazione di un nuovo strumento urbanistico che ne prevedesse la realizzazione, in conformità alla legislazione vigente ».

Ad esito del divieto di esecuzione dei lavori opposto con la citata ordinanza comunale, con richiesta acquisita agli atti del Comune di Brescello con protocolli n. 6408 e n. 6409 del 27 giugno 2024, poi, AR s.p.a. ha presentato istanza di permesso di costruire per il completamento delle opere di urbanizzazione della lottizzazione dell’area “AR”.

Avverso l’ordinanza del Responsabile del Settore Assetto ed Uso del Territorio del Comune di Brescello n. 2 del 12 febbraio 2024, AR s.p.a. ha presentato il ricorso iscritto al numero R.G. 104/2024, con richiesta di sospensiva.

Si è costituito in giudizio il Comune di Brescello, instando per la reiezione del ricorso.

Ha proposto intervento ad opponendum la Regione LI-NA, chiedendo il rigetto del ricorso.

Con ordinanza n. 72 del 13 giugno 2024, questo Tribunale ha rigettato l’istanza cautelare, così motivando: “ Ritenuto, ad una sommaria delibazione propria della presente fase cautelare, insussistente il fumus boni iuris quanto alla censurata circostanza che l’ordinanza comunale, nell’opporre alla società ricorrente il divieto di avvio dei lavori di cui alla comunicazione di inizio lavori asseverata (C.I.L.A.) registrata al protocollo comunale in data 21 giugno 2023, precisi l’inidoneità di tale comunicazione a legittimare interventi di urbanizzazione primaria e secondaria realizzati da soggetti diversi dal Comune, per i quali è necessario il permesso di costruire; Considerato che la motivazione di cui al gravato provvedimento è conforme a quanto previsto dall’art. 3, comma 1, lett. e.2) del D.P.R. 6 giugno 2001 n. 380, a mente del quale sono da considerarsi interventi di nuova costruzione «gli interventi di urbanizzazione primaria e secondaria realizzati da soggetti diversi dal comune», nonché a quanto disposto dall’Allegato alla Legge Regionale dell’LI-NA 30 luglio 2013 n. 15 che indica alla lettera g.2), quali interventi di nuova costruzione, «gli interventi di urbanizzazione primaria e secondaria realizzati da soggetti diversi dal Comune»; Ritenuto, peraltro, che la gravata ordinanza sia espressione dell’esercizio di un potere vincolato dell’amministrazione, che doverosamente ha vietato, in assenza di idoneo titolo edilizio, l’esecuzione di lavori sussumibili nel novero degli interventi di nuova costruzione, a nulla rilevando precedenti pareri di conformità resi dal Comune; Considerato che tale ragione ostativa autonomamente sorregge il provvedimento inibitorio e può dunque di per sé giustificare il diniego della misura cautelare, mentre le ulteriori questioni dedotte in giudizio meritano approfondimento nella più opportuna sede di merito ”.

Con successiva istanza del 16 novembre 2024, parte ricorrente ha riproposto l’istanza cautelare ai sensi dell’art. 58 cod. proc. amm.

Con ordinanza n. 198 del 5 dicembre 2024 questo Tribunale ha rigettato l’istanza ex art. 58 cod. proc. amm. così motivando “(...) Ritenuto che non ricorrano i presupposti per la riproposizione della domanda cautelare respinta, di cui all’art. 58 cod. proc. amm., non risultando rilevante l’aspetto del pregiudizio grave e irreparabile evocato dalla parte ricorrente, dal momento che, con l’ordinanza n. 72 del 13 giugno 2024, questo Tribunale aveva rigettato l’istanza cautelare ritenendo non sussistente il fumus boni iuris ”.

Avverso detta ordinanza parte ricorrente ha proposto appello, rigettato dal Consiglio di Stato, sez. IV, con l’ordinanza 24 marzo 2025 n. 1121, così motivata: “ Considerato che, all’esito di una delibazione tipica della fase cautelare, non emergono i presupposti necessari per accogliere la misura cautelare richiesta; Rilevato, in particolare, che, impregiudicata la definizione nel merito della vicenda processuale, non risulta adeguatamente riscontrato, sul piano probatorio, il presupposto del periculum in mora, il quale è stato dalla parte appellante prospettato in relazione ad esigenze di carattere meramente economico, come tali reintegrabili per equivalente; Rilevato, inoltre, che, non risulta adeguatamente provato neanche il paventato pregiudizio ambientale per la collettività, posto che, come emerge dal punto b) del provvedimento di ritiro dell’AIA del 27 giugno 2024, permane in capo all’odierna parte appellante il dovere di gestire i rifiuti già collocati presso l’area di che trattasi in conformità alla legislazione vigente ”.

Con istanza istruttoria datata 8 ottobre 2025, parte ricorrente ha richiesto al Tribunale di disporre consulenza tecnica o verificazione, al fine di accertare lo stato dei luoghi all’interno della “lottizzazione” di interesse.

Con determinazione del Dirigente Responsabile dell’“Area Valutazione Impatto Ambientale e Autorizzazioni” della Regione LI-NA n. 10519 del 24 maggio 2024, poi, ad esito della Conferenza di servizi attivata per la fase preliminare al Provvedimento autorizzatorio unico regionale, ai sensi dell'art. 26 bis del Decreto Legislativo 3 aprile 2006, n. 152, relativo al progetto “Area produttiva eco-logistica AR”, è stato dato atto della espressione di un parere c.d. pre-PAUR negativo, in ragione di elementi di criticità e di motivi ostativi alla realizzazione dell’intervento, per come compendiati al punto 4 del verbale conclusivo della conferenza di servizi del 15 maggio 2024.

Avverso tale ultimo provvedimento e gli atti ad esso presupposti e connessi, AR s.p.a. e Società Immobili Solari hanno proposto il ricorso introduttivo del giudizio iscritto al numero di R.G. 251/2024, con richiesta di misure cautelari sospensive e domanda di risarcimento del danno.

Le ricorrenti hanno altresì formulato istanza di “ accesso in corso di causa ex art. 116, co. 2, c.p.a. ”, chiedendo “ l’accesso agli atti e documenti della procedura amministrativa di rilascio dei pareri preliminari al PAUR ” e, in particolare, “ agli atti dei colloqui intercorsi tra l’Amministrazione (Unione dei Comuni della Bassa Reggiana) e le maggiori aziende produttive insediate nei territori interessati ”.

Si è costituita in giudizio la Regione LI-NA eccependo in via pregiudiziale l’inammissibilità del ricorso per difetto di interesse, risultando impugnato un atto (il parere pre-PAUR) privo di immediata efficacia lesiva degli interessi delle ricorrenti; nel merito, ha richiesto il rigetto del ricorso per infondatezza.

Si sono costituiti in giudizio anche la Provincia di GG LI e il Comune di Brescello, instando per la reiezione del ricorso.

Con ordinanza n. 126 del 5 settembre 2024, questo Tribunale ha rigettato l’istanza cautelare, così motivando: “ Considerato che le attese della ricorrente afferiscono un pronunciamento partecipativo preliminare dell’Amministrazione su di un progetto di lungo periodo e che non sono stati prospettati elementi idonei a configurare un pregiudizio attuale grave ed irreparabile, sicché non è ravvisabile la necessaria condizione del periculum in mora ”.

Con ordinanza n. 281 del 24 ottobre 2024, questo Tribunale, premesso che “ alla camera di consiglio del 23 ottobre 2024 le ricorrenti hanno rinunciato alla domanda di accesso “incidentale” ex art. 116, comma 2, cod.proc.amm. ”, ha dato atto della rinuncia all’istanza di accesso incidentale.

Con atto per motivi aggiunti depositato in giudizio in data 24 ottobre 2024, le ricorrenti hanno impugnato anche gli atti preordinati a quelli già gravati con il ricorso introduttivo e, segnatamente, i “ colloqui intervenuti con imprenditori locali in sede di predisposizione del PUG (Delibera Unione dei Comuni della Bassa Reggiana del 18.07.2024) ”.

Con istanza istruttoria datata 8 ottobre 2025, parte ricorrente ha richiesto al Tribunale di disporre consulenza tecnica o verificazione, al fine di accertare lo stato dei luoghi all’interno della lottizzazione di interesse.

A seguito dell’ordinanza comunale di divieto di esecuzione dei lavori, poi, con determinazione n. DET-AMB-2024-3588 del 27 giugno 2024, il Dirigente del Servizio Autorizzazioni e Concessioni di GG LI di PA ha disposto “ di ritirare con effetto immediato (...): - Autorizzazione Integrata Ambientale n. 38032 del 07/07/2015 rilasciata dalla Provincia di GG LI; - atto di voltura di Autorizzazione Integrata Ambientale rilasciato da PA con DET-AMB-2016-106 del 08/02/2016; - modifica non sostanziale di Autorizzazione Integrata Ambientale rilasciata da PA con Determina n. DET-AMB-2020-3174 del 08/07/2020 ”, in ragione del fatto che “ il possesso del titolo abilitativo edilizio ed il possesso dei requisiti urbanistici, costituiscono quindi condizioni propedeutiche ed imprescindibili per l’AIA n. 38032 del 07/07/2015 e successivi atti ”.

Avverso detto provvedimento, AR s.p.a. e Società Immobili Solari hanno proposto il ricorso iscritto al numero di R.G. 327/2024, con richiesta di misure cautelari sospensive e domanda di risarcimento del danno.

Si è costituita in giudizio PA, eccependo in via pregiudiziale il difetto di legittimazione attiva della Società Immobili Solari; nel merito, ha richiesto il rigetto del ricorso per infondatezza.

Si è costituito in giudizio anche il Comune di Brescello, instando per la reiezione del ricorso.

Hanno poi proposto atto di intervento ad opponendum la Regione LI-NA e la Provincia di GG LI, chiedendo il rigetto del ricorso.

Con ordinanza n. 200 del 5 dicembre 2024, questo Tribunale ha rigettato l’istanza cautelare, così motivando: “ Considerato che il provvedimento impugnato richiama l’ordinanza dirigenziale n. 2 del 12 febbraio 2024, con cui il Comune di Brescello ha ordinato a AR s.p.a. «di non avviare i lavori indicati nella Comunicazione di Inizio Lavori Asseverata registrata con prot. 6598 del 21/06/2023 avente ad oggetto “Completamento opere di urbanizzazione all’interno della lottizzazione AR”, essendo detta CILA inidonea a legittimare la realizzazione di interventi di urbanizzazione primaria e secondaria da parte di soggetti diversi dal Comune»; Ritenuto, pertanto, insussistente il fumus boni iuris, tenuto conto che il provvedimento di ritiro dell’A.I.A. è ragionevolmente fondato sull’assenza del titolo abilitativo necessario al completamento delle opere ”. Avverso detta ordinanza parte ricorrente ha proposto appello, rigettato dal Consiglio di Stato, sez. IV, con ordinanza n. 1123 del 24 marzo 2025 così motivata: “ Considerato che, all’esito di una delibazione tipica della fase cautelare, non emergono i presupposti necessari per accogliere la misura cautelare richiesta; Rilevato, in particolare, che, impregiudicata la definizione nel merito della vicenda processuale, non risulta adeguatamente riscontrato, sul piano probatorio, il presupposto del periculum in mora, il quale è stato dalla parte appellante prospettato in relazione ad esigenze di carattere meramente economico, come tali reintegrabili per equivalente; Rilevato, inoltre, che, non risulta adeguatamente provato neanche il paventato pregiudizio ambientale per la collettività, posto che, come emerge dal punto b) del provvedimento di ritiro dell’AIA del 27 giugno 2024, permane in capo all’odierna parte appellante il dovere di gestire i rifiuti già collocati presso l’area di che trattasi in conformità alla legislazione vigente ”.

Con istanza istruttoria datata 8 ottobre 2025, parte ricorrente ha richiesto al Tribunale di disporre consulenza tecnica o verificazione, al fine di accertare lo stato dei luoghi all’interno della lottizzazione di interesse.

Quanto, poi, alla richiesta di permesso di costruire, dopo il preavviso di rigetto del 14 agosto 2024, con provvedimento del 3 settembre 2024 il Responsabile del Settore Assetto ed Uso del Territorio del Comune di Brescello ha rigettato l’istanza in quanto « in assenza di un piano attuativo in corso di validità dell'intero sub-comparto, non è possibile il rilascio di titoli edilizi, ai sensi dell'art. 36 della Legge Regionale n. 24 del 2017 ("Disciplina regionale sulla tutela e l'uso del territorio") ».

Avverso detto provvedimento AR s.p.a. e Società Immobili Solari hanno proposto il ricorso iscritto al numero di R.G. 382/2024, con richiesta di misure cautelari e istanza di risarcimento del danno.

Si è costituita in giudizio PA eccependo in via pregiudiziale il difetto di legittimazione attiva della Società Immobili Solari; nel merito, ha richiesto il rigetto del ricorso per infondatezza.

Si sono costituiti in giudizio anche la Regione LI-NA e il Comune di Brescello, instando per la reiezione del ricorso.

Con ordinanza n. 199 del 5 dicembre 2024, questo Tribunale ha rigettato l’istanza cautelare, così motivando: “ Ritenuto non sussistente il pregiudizio grave e irreparabile, dal momento che anche l’eventuale concessione della misura cautelare non consentirebbe la realizzazione delle opere per cui è richiesto il permesso di costruire, mancando, in ogni caso, la necessaria A.I.A., in precedenza ritirata con provvedimento del Dirigente del Servizio Autorizzazioni e Concessioni di A.R.P.A.E. di GG LI del 27 giugno 2024, e quindi difettando, allo stato, i presupposti per il soddisfacimento del “bene della vita” perseguito ”. Avverso detta ordinanza parte ricorrente ha proposto appello cautelare, rigettato dal Consiglio di Stato, sez. IV, con l’ordinanza n. 1122 del 24 marzo 2025, così motivata “ Considerato che, all’esito di una delibazione tipica della fase cautelare, non emergono i presupposti necessari per accogliere la misura cautelare richiesta; Rilevato, in particolare, che, impregiudicata la definizione nel merito della vicenda processuale, non risulta adeguatamente riscontrato, sul piano probatorio, il presupposto del periculum in mora, il quale è stato dalla parte appellante prospettato in relazione ad esigenze di carattere meramente economico, come tali reintegrabili per equivalente; Rilevato, inoltre, che, non risulta adeguatamente provato neanche il paventato pregiudizio ambientale per la collettività, posto che, come emerge dal punto b) del provvedimento di ritiro dell’AIA del 27 giugno 2024, permane in capo all’odierna parte appellante il dovere di gestire i rifiuti già collocati presso l’area di che trattasi in conformità alla legislazione vigente ”.

Con istanza istruttoria datata 8 ottobre 2025, parte ricorrente ha richiesto al Tribunale di disporre consulenza tecnica o verificazione, al fine di accertare lo stato dei luoghi all’interno della lottizzazione di interesse.

Con istanza formulata in tutti i ricorsi, parte ricorrente ne ha richiesto la riunione.

Alla pubblica udienza del giorno 25 febbraio 2026, la causa (per i quattro ricorsi R.G. n. 104/2024, n. 251/2024, n. 327/2024 e n. 382/2024) è passata in decisione.

DIRITTO

Preliminarmente deve essere disposta la riunione ex art. 70 cod. proc. amm. dei ricorsi in epigrafe indicati per ragioni di connessione, in quanto involgenti le medesime parti e volti all’impugnativa di atti strettamente connessi alla luce del comune inquadramento nella medesima vicenda controversa.

Sempre in via pregiudiziale deve essere dichiarata priva di legittimazione attiva la Società Immobili Solari, dal momento che, come correttamente eccepito da PA, la stessa non risulta destinataria di alcuno dei provvedimenti impugnati né è negli stessi menzionata, non essendo stato neppure spiegato perché le azioni siano state in parte qua promosse da detta società; le varie domande giudiziali, dunque, vengono esaminate in riferimento alla sola AR s.p.a.

Sempre in via pregiudiziale, il Collegio ritiene di dover rigettare le istanze istruttorie formulate dalla parte ricorrente, risultando chiaramente esplicitato dalla documentazione agli atti del giudizio lo stato dei luoghi della lottizzazione di interesse dell’area “AR”.

In limine litis , poi, il Collegio accoglie l’eccezione di inammissibilità del ricorso e dei motivi aggiunti iscritti al n. R.G. 251/2024 - sollevata dalla Regione LI-NA - per carenza di interesse, risultando impugnato un atto, il c.d. parere pre-PAUR, privo di immediata efficacia lesiva degli interessi di AR s.p.a. che, a prescindere dal parere in questione, ben avrebbe potuto comunque attivare il Procedimento autorizzatorio unico regionale. Il c.d. parere pre-PAUR, infatti, è atto endoprocedimentale che si colloca nella fase preliminare al Provvedimento autorizzatorio unico regionale, finalizzata, ai sensi dell’art. 26 bis del Decreto Legislativo 3 aprile 2006 n. 152, “ alla definizione delle informazioni da inserire nello studio di impatto ambientale, del relativo livello di dettaglio e delle metodologie da adottare per la predisposizione dello stesso nonché alla definizione delle condizioni per ottenere le autorizzazioni, intese, concessioni, licenze, pareri, concerti, nulla osta e assensi, comunque denominati, necessari alla realizzazione e all'esercizio del progetto ”; si tratta, in altri termini, di un atto endoprocedimentale diretto a perimetrare l’indagine tecnica sul progetto, che in ogni caso non conclude il procedimento. Quantunque negativo, in definitiva, il c.d. parere pre-PAUR non definisce il procedimento, ben potendo la richiedente proseguire con l’istanza tesa ad ottenere il Provvedimento autorizzatorio unico regionale.

Per quanto sopra, il ricorso e i motivi aggiunti iscritti al n. R.G. 251/2024 devono essere dichiarati inammissibili per difetto di interesse.

Venendo alla trattazione del merito, il ricorso n. R.G. 104/2024 è affidato ai seguenti motivi di diritto.

I. “ Violazione di legge per erronea applicazione dell’art. 13 della L.R. n. 23 del 2004 e l’art. 31 del D.P.R. n. 380/2001 e ss.mm.ii. Eccesso di potere per difetto di istruttoria, carenza di motivazione, sviamento, falso presupposto in fatto e in diritto; contraddittorietà e illogicità manifesta; violazione dei principi di correttezza, buona fede, legittimo affidamento e leale collaborazione, difetto di motivazione nell’escludere la possibilità di procedere con il completamento delle opere, violazione legittimo affidamento ”.

La ricorrente premette al motivo di ricorso un paragrafo in cui sostiene “ l’ultrattività delle convenzioni ”. Precisa, infatti, che:

- la convenzione urbanistica cui si riferisce l’ordinanza impugnata è quella stipulata presso il Notaio Busani in data 22 maggio 2003 (repertorio n. 77182, raccolta n. 23355), quando invece, la convenzione urbanistica che ha regolato da ultimo gli interventi nell’area di riferimento e relativa alle opere di urbanizzazione è stata stipulata in data 6 agosto 2008 con atto del Notaio Tafuri (repertorio n. 1885);

- la convenzione urbanistica del 2008, come previsto dall’art. 28 della Legge n. 1150/1942, aveva una validità di anni dieci, pertanto sarebbe stata valida fino 6 agosto 2018;

- tale termine è stato una prima volta prorogato per tre anni dall'art. 30, comma 3 bis , del D.L. 21 giugno 2013 n. 69 (convertito con modificazioni della Legge 9 agosto 2013 n. 98), che ha previsto che “ Il termine di validità nonché i termini di inizio e fine lavori nell'ambito delle convenzioni di lottizzazione di cui all'articolo 28 della legge 17 agosto 1942, n. 1150, ovvero degli accordi similari comunque denominati dalla legislazione regionale, stipulati sino al 31 dicembre 2012, sono prorogati di tre anni ”, ragion per cui la convenzione risultava in scadenza nell’anno 2021;

- successivamente la convenzione in questione ha beneficiato della ulteriore proroga triennale disposta dall'art. 10, comma 4- bis , del D.L. 16 luglio 2020 n. 76 (convertito con modificazioni dalla Legge 11 settembre 2020 n. 120), secondo cui “ Il termine di validità nonché i termini di inizio e fine lavori previsti dalle convenzioni di lottizzazione di cui all'articolo 28 della legge 17 agosto 1942, n. 1150, dagli accordi similari comunque denominati dalla legislazione regionale, nonché i termini dei relativi piani attuativi e di qualunque altro atto ad essi propedeutico, formatisi al 31 dicembre 2020, sono prorogati di tre anni. La presente disposizione si applica anche ai diversi termini delle convenzioni di lottizzazione di cui all’articolo 28 della legge 17 agosto 1942, n. 1150, o degli accordi similari comunque denominati dalla legislazione regionale nonché dei relativi piani attuativi che hanno usufruito della proroga di cui all’articolo 30, comma 3-bis, del decreto-legge 21 giugno 2013, n. 69, convertito, con modificazioni, dalla legge 9 agosto 2013, n. 98 ”, con conseguente scadenza della convenzione al 6 agosto 2024;

- successivamente la convenzione ha beneficiato della ulteriore proroga disposta dall’art. 10- septies , comma 1, lett. b), del D.L. 21 marzo 2022 n. 21 (convertito con modificazioni dalla Legge 20 maggio 2022 n. 51), che nel testo modificato dall'art. 10 comma, 11- decies , del D.L. 29 dicembre 2022 n. 198 (convertito con modificazioni dalla Legge 24 febbraio 2023 n. 14), ha previsto che “ In considerazione delle conseguenze derivanti dalle difficoltà di approvvigionamento dei materiali nonché dagli incrementi eccezionali dei loro prezzi, sono prorogati di due anni: (...) il termine di validità nonché i termini di inizio e fine lavori previsti dalle convenzioni di lottizzazione di cui all'articolo 28 della legge 17 agosto 1942, n. 1150, o dagli accordi similari comunque denominati dalla legislazione regionale, nonché i termini concernenti i relativi piani attuativi e qualunque altro atto ad essi propedeutico, formatisi fino al 31 dicembre 2023, purché non siano in contrasto con piani o provvedimenti di tutela dei beni culturali o del paesaggio, ai sensi del codice di cui al decreto legislativo n. 42 del 2004. La presente disposizione si applica anche ai diversi termini relativi alle convenzioni di lottizzazione di cui all’articolo 28 della legge 17 agosto 1942, n. 1150, o agli accordi similari comunque denominati dalla legislazione regionale, nonché ai relativi piani attuativi che hanno usufruito della proroga di cui all’articolo 30, comma 3-bis, del decreto-legge 21 giugno 2013, n. 69, convertito, con modificazioni, dalla legge 9 agosto 2013, n. 98, e della proroga di cui all’articolo 10, comma 4-bis, del citato decreto-legge n. 76 del 2020 ”, con la conseguente scadenza della convenzione al 6 agosto 2026;

- infine la Legge 2 febbraio 2024 n. 11 (di conversione del D.L. n. 181/2023) ha modificato ulteriormente i termini dell’art. 10- septies del D.L. n. 21/2022, prevedendo che “ In considerazione delle conseguenze derivanti dalle difficoltà di approvvigionamento dei materiali nonché dagli incrementi eccezionali dei loro prezzi, sono prorogati di trenta mesi: (...) il termine di validità nonché i termini di inizio e fine lavori previsti dalle convenzioni di lottizzazione di cui all'articolo 28 della legge 17 agosto 1942, n. 1150, o dagli accordi similari comunque denominati dalla legislazione regionale, nonché i termini concernenti i relativi piani attuativi e qualunque altro atto ad essi propedeutico, formatisi fino al 30 giugno 2024, purché non siano in contrasto con piani o provvedimenti di tutela dei beni culturali o del paesaggio, ai sensi del codice di cui al decreto legislativo n. 42 del 2004 ”, con conseguente validità della convenzione sino all’anno 2029.

In ragione della precisata ultrattività della convenzione, parte ricorrente contesta l’ordinanza comunale nella misura in cui vieta la prosecuzione dei lavori sull’assunto « che, alla luce della pianificazione urbanistica generale e attuativa vigente nel Comune di Brescello, il piano Piano Particolareggiato di iniziativa privata relativo all'area AR, approvato il 30 ottobre 2002 e la cui convenzione urbanistica è stata stipulata presso il Notaio Busani in data 22 maggio 2003 (Repertorio n.77182, Raccolta n.23355) è scaduto per effetto della decorrenza del termine decennale di validità previsto dalla legge e che, conseguentemente, l’intervento edilizio “Completamento opere di urbanizzazione all’interno della lottizzazione AR”, che costituisce oggetto della citata CILA, richiederebbe, in ogni caso, la preventiva approvazione di un nuovo strumento urbanistico che ne prevedesse la realizzazione, in conformità alla legislazione vigente ».

Il motivo di ricorso è infondato, risultando convincente la ricostruzione effettuata in punto di diritto dalla difesa comunale, dalla quale risulta l’intervenuta scadenza del piano particolareggiato di iniziativa privata e della relativa convenzione urbanistica.

Come indicato in punto di fatto, la convenzione urbanistica di riferimento per il piano particolareggiato di iniziativa privata presentato dalla ditta NG & AC s.r.l. è quella stipulata presso il Notaio Busani in data 22 maggio 2003 (repertorio n. 77182, raccolta n. 23355), e non la convenzione stipulata in data 6 agosto 2008 con atto del Notaio Tafuri (repertorio n. 2300, raccolta n. 1885), che si è limitata ad apportare mere integrazioni a quella del 2003, senza alcun effetto novativo della stessa.

La convenzione urbanistica del 2008 si è resa necessaria al solo fine di dare attuazione alla variante al Piano particolareggiato di iniziativa privata approvata dal Consiglio Comunale con deliberazione n. 60 del 26 novembre 2007 e ha dichiaratamente per oggetto “ l’attuazione dello Stralcio funzionale (A) del Piano Particolareggiato di Iniziativa privata ”, mantenendo fermo l’impianto della convenzione del 2003 con l’espresso richiamo degli articoli 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 16, 17 dell’atto originario.

In definitiva, dunque, la convenzione di riferimento è proprio quella stipulata presso il Notaio Busani in data 22 maggio 2003 (repertorio n. 77182, raccolta n. 23355).

Orbene, la convenzione del 22 maggio 2003, non prevedendo diverso termine, aveva durata decennale, ai sensi degli artt. 16, comma 5, e 17 della Legge 17 agosto 1942, n. 1150, risultando pertanto in scadenza alla data del 22 maggio 2013.

Ne deriva che, al momento dell’entrata in vigore della disciplina di cui al D.L. 21 giugno 2013, n. 69, la convenzione in questione era già scaduta, ragion per cui non possono ritenersi applicabili, come vorrebbe parte ricorrente, l’art. 30, comma 3- bis , del D.L. 21 giugno 2013 n. 69 (convertito con modificazioni della Legge 9 agosto 2013 n. 98), l’art.10, comma 4- bis , del D.L. 16 luglio 2020 n. 76 (convertito con modificazioni dalla Legge 11 settembre 2020 n. 120) e l’art. 10- septies , comma 1, lett. b), del D.L. 21 marzo 2022 n. 21 (convertito con modificazioni dalla Legge 20 maggio 2022 n. 51), che nel prevedere una “proroga” del termine presuppongono naturalmente un termine non ancora scaduto.

Tale impostazione è condivisa dalla giurisprudenza amministrativa citata dalla difesa comunale, secondo cui, ai fini dell’applicazione dell'art. 30, comma 3- bis , del D.L. 21 giugno 2013 n. 69 (convertito con modificazioni della Legge 9 agosto 2013 n. 98), la durata della convenzione e/o il termine di esecuzione dei lavori non devono essere già decorsi al momento dell’entrata in vigore del regime di proroga automatica introdotto dal legislatore, perché diversamente opinando si avrebbe una non prevista applicazione (retroattiva) della norma di legge ai rapporti già esauriti e si tratterebbe di rinnovo e non di proroga (cfr. T.A.R. Toscana, sez. III, 5 marzo 2021, n. 345). Come è stato di recente ribadito, infatti, i termini di efficacia del piano di lottizzazione ovvero quello di inizio e fine dei lavori previsti nella convenzione non devono essere già decorsi al momento dell’entrata in vigore del regime di proroga automatica, altrimenti si avrebbe l’applicazione retroattiva della norma ai rapporti esauriti, in contrasto con la relativa previsione, e del resto proprio il concetto di proroga presuppone necessariamente, per sua natura, l’esistenza di una convenzione non ancora scaduta e quindi ancora efficace, posto che, in caso contrario, si dovrebbe parlare di “rinnovo” della convenzione oppure di stipula di una “nuova convenzione”, tutto ciò con la conseguenza che l’art. 30, comma 3- bis del D.L. n. 69/2013 va interpretato nel senso che l’estensione di tre anni della proroga a tutti i termini previsti nell’ambito della singola convenzione urbanistica opera con esclusivo riferimento alle convenzioni ancora efficaci al momento di entrata in vigore della normativa di “proroga” e non anche con riferimento ad accordi pur stipulati entro il 31 dicembre 2012 ma non più efficaci (cfr. T.A.R. Lombardia, Milano, sez. IV, 4 aprile 2025, n. 1161).

Analoghe considerazioni devono logicamente valere per le ulteriori disposizioni citate, che prevedono la proroga dei termini di durata delle convenzioni o del termine di esecuzione dei lavori.

II. “ Violazione di legge con riferimento all’art. 3 della Legge 241/1990, eccesso di potere per travisamento dei fatti, erronea valutazione dei fatti, difetto e/o carenza di motivazione, illogicità della motivazione, contraddittorietà, violazione del legittimo affidamento ”.

Con un secondo ordine di censure, la ricorrente contesta il passaggio motivazionale dell’ordinanza impugnata nella parte in cui fonda il divieto di esecuzione dei lavori sulla seguente motivazione: “ Considerato che secondo quanto previsto dalla lettera g.2) dell’allegato alla L.R. 15/2013 e dall’art. 3, comma 1, lettera e.2), del D.P.R. n. 380/2001 gli interventi di urbanizzazione primaria e secondaria realizzati da soggetti diversi dal Comune sono da considerarsi interventi di nuova costruzione e pertanto subordinati al rilascio del permesso di costruire ”.

Sostiene che, a seguito della presentazione della CILA del 2019, avente esattamente il medesimo oggetto della CILA del 2023, la società AR s.p.a. aveva presentato istanza di variante non sostanziale all’AIA del 2015, e PA aveva acquisito il parere di conformità sulla CILA del 2019 direttamente dal Comune, che si era espresso per la conformità urbanistica dell’insediamento produttivo della società AR s.p.a. precisando che “ il progetto di urbanizzazione è stato presentato dalla DI in data 18/10/2019 tramite CILA ordinaria (prot. 10112 – pratica 19/077) e ha validità di 3 anni dalla data di presentazione della CILA stessa, ed altresì si conferma la corrispondenza del progetto presentato per il titolo abilitativo edilizio con quello inoltrato per la comunicazione di modifica di AIA ”.

Ritiene, quindi, contraddittoria la motivazione dell’ordinanza rispetto alle suddette dichiarazioni, con cui era stata di fatto assentita la realizzazione del progetto mediante CILA ordinaria.

Il Collegio ritiene di poter prescindere dall’eccezione di inammissibilità del motivo di ricorso, formulata dal Comune resistente, in ragione della sua infondatezza nel merito.

L’art. 3, comma 1, del D.P.R. 6 giugno 2001 n. 380 definisce alla lettera e) gli “ interventi di nuova costruzione ” come “ quelli di trasformazione edilizia e urbanistica del territorio non rientranti nelle categorie definite alle lettere precedenti ” precisando che “ Sono comunque da considerarsi tali: (...) e2) gli interventi di urbanizzazione primaria e secondaria realizzati da soggetti diversi dal comune ».

Orbene, nel caso di specie, i lavori di cui si è denunciato l’inizio mediante CILA sono opere di urbanizzazione primaria e secondaria da realizzarsi da soggetto diverso dal Comune, rientranti, quindi, nella categoria degli “interventi di nuova costruzione” per cui è necessario il permesso di costruire.

Né può rilevare una differente determinazione adottata in passato dal Comune, che anche ove, in tesi, da intendersi nel senso voluto dalla parte ricorrente, giammai avrebbe potuto vincolare la stessa Amministrazione comunale a consentire, con una semplice CILA, la realizzazione di “interventi di nuova costruzione” soggetti invece a permesso di costruire.

Sono prive di pregio le deduzioni attoree con cui si sostiene il vizio di illogicità della motivazione per avere il Comune adottato una linea diversa rispetto a quella espressa in passato senza fornire un adeguato supporto giustificativo della stessa, venendo in rilievo l’esercizio di un potere strettamente vincolato a fronte di interventi classificati a monte dal Legislatore come “interventi di nuova costruzione”, che non potevano assolutamente essere eseguiti sulla base di una semplice CILA.

Alla luce delle suesposte considerazioni, il ricorso n. R.G.104/2024 è infondato e deve essere rigettato.

Il ricorso n. R.G. 327/2024 è affidato ai seguenti motivi di diritto, che possono essere trattati congiuntamente.

I. “ Violazione agli articoli 14 e seguenti L.241/1990 e del principio del contrarius actus. Violazione della parte II ed in particolare degli artt. 4 ss. del D.Lgs. 152/2006; violazione della L.R. LI-NA 21/2004 sulle competenze PA; dell’art. 29-decies D.Lgs. 152/2006; violazione dei principi di ragionevolezza e proporzionalità, violazione dei principi di legalità tipicità e nominatività dei provvedimenti. Eccesso di potere per, errore nei presupposti, travisamento dei fatti, illogicità, contraddittorietà, difetto di motivazione, difetto di istruttoria. Sviamento di potere. Violazione degli artt. 2, 3, 3-bis, 3-ter, 3-quater, 3-quinquies, 29-decies del D.lgs. 152/2006; violazione degli artt. 1, 3, 21-quinquies e 21-nonies della L. 241/90, nonché del principio di non aggravamento. Violazione dell’art. 97 Cost. ”.

Secondo la prospettazione attorea, l’AIA è un provvedimento che ingloba ed assorbe tutte le valutazioni urbanistiche, ragion per cui la modifica di uno degli elementi valutati non avrebbe dovuto portare al ritiro dell’autorizzazione.

In definitiva, l’AIA non avrebbe potuto essere ritirata per il solo fatto che, secondo il Comune, nel 2024 era emerso che la pianificazione urbanistica della località “AR” avrebbe dovuto essere integrata e che anche in ragione di ciò con l’ordinanza n. 2 del 12 febbraio 2024 il Responsabile del Settore Assetto ed Uso del Territorio del Comune di Brescello aveva ordinato a AR s.p.a. di non avviare i lavori indicati nella CILA prot. 6598 del 21 giugno 2023.

II. “ Violazione dell’art. 29-decies D.Lgs. 152/2006; degli artt. 1 e 3 L. 241/90. Violazione dell’art. 97 Cost., violazione dei principi di ragionevolezza e proporzionalità, violazione dei principi di tipicità e nominatività. Eccesso di potere per errore nei presupposti, travisamento dei fatti, illogicità, contraddittorietà, difetto di motivazione, difetto di istruttoria. Sviamento di potere ”.

Secondo la prospettazione attorea, il ritiro dell’AIA non sarebbe supportato da idonee esigenze di prevenzione di rischi per la collettività e, inoltre, determinerebbe più danni all’ambiente che vantaggi all’ente locale, perché l’area “AR” uscirebbe dal controllo pubblico sotteso all’autorizzazione, con conseguente mancanza di monitoraggio e prevenzione ambientale di spettanza di PA.

Il ritiro dell’AIA, poi, sarebbe ricondotto a mere criticità di matrice urbanistico-edilizia, senza alcun riferimento alla corretta gestione ambientale dell’area “AR”, dove peraltro sono da decenni presenti materiali di riporto (non tossici) che non hanno mai generato criticità ambientali.

Sostiene la ricorrente che il provvedimento autorizzatorio ambientale avrebbe già esaurito i propri effetti con le prescrizioni relative al deposito degli inerti, non potendo poi, in mancanza di danno ambientale, essere ritirato a distanza di dieci anni.

III. “ Ulteriore violazione delle norme indicate sub 1 e 2; eccesso di potere per errore nei presupposti; incompetenza ”.

Secondo la prospettazione attorea, la normativa in materia di tutela dell’ambiente non prevede il “ritiro” dell’AIA, che sarebbe pertanto un provvedimento illegittimo per “atipicità”.

La finalità dell’AIA è quella di verificare la compatibilità ambientale di un’attività, prevedendo gli effetti sull’ambiente di progetti pubblici e privati, al fine di prevenire, evitare o minimizzare eventuali effetti dannosi, anche attraverso idonee prescrizioni.

Il rispetto del principio di legalità impone la tipicità e nominatività dei provvedimenti amministrativi, ivi inclusi quelli relativi alle autorizzazioni ambientali, norme che sarebbero state violate nel caso di specie da un provvedimento “atipico” di ritiro dell’AIA.

Ed infatti, secondo parte ricorrente, l’art. 29- decies , comma 9, del D.lgs. n. 152/2006 prevede, in caso di inosservanza delle prescrizioni dell’AIA, i ) la diffida, con termine per eliminare le inosservanze, ii ) la diffida con contestuale sospensione dell'attività per un tempo determinato, ove si manifestino situazioni di pericolo immediato per la salute umana o per l'ambiente, iii ) la revoca dell'autorizzazione e la chiusura dell'installazione, in caso di mancato adeguamento alle prescrizioni imposte, iv ) la chiusura dell'installazione, nel caso in cui l'infrazione abbia determinato l’esercizio dell’attività in assenza di autorizzazione.

Non è previsto invece il “ritiro” dell’AIA, né possono ritenersi sussistenti i presupposti della autotutela amministrativa di cui all’art. 21 quinquies (revoca per pubblico interesse) e all’art. 21 nonies (annullamento d’ufficio) della Legge 7 agosto 1990 n. 241.

Anche ove il “ritiro” dovesse intendersi quale “revoca”, PA avrebbe dovuto diffidare la società in caso di generica inosservanza di prescrizioni, sospenderne l’attività nel caso di pericolo immediato per la salute umana o per l’ambiente, revocare l’AIA con chiusura dell’installazione nel caso di mancato adeguamento a prescrizioni oppure chiudere l’installazione in caso di esercizio privo di autorizzazione.

IV. “ Sempre sul difetto dei presupposti di legge (motivi 1-3 che precedono): violazione del principio di proporzionalità e del principio della valutazione trifasica dei provvedimenti da adottare. Ulteriore violazione delle norme indicate sub 1-3 ”.

Con il ritiro dell’AIA, PA non avrebbe rispettato il principio di graduazione della sanzione amministrativa e il “principio trifasico”, secondo cui la sanzione deve essere sorretta da necessità, idoneità e proporzionalità, adottando direttamente un provvedimento di extrema ratio .

V. “ Ulteriore violazione dei principi in tema di autonomia tra prescrizioni ambientali ed urbanistiche. Difetto di motivazione e di interesse ambientale. Violazione del principio che ammette un sindacato, anche incidenter tantum, sugli elementi che mantengono vitale, già prima facie, il piano particolareggiato. Violazione dell’art. 17 L. 1150/1942 ”.

Secondo la ricorrente, l’art. 17, comma 1, della Legge n. 1150/1942 disciplina la sorte dei piani particolareggiati accordando al termine di scadenza un valore rilevante per le sole disposizioni di carattere espropriativo, non per le prescrizioni urbanistiche, che rimangono pienamente operanti e vincolanti, senza limiti di tempo, fino all'approvazione di un nuovo piano attuativo.

Per questa ragione, PA non avrebbe dovuto procedere al ritiro dell’AIA, in considerazione della “stabilità” del piano particolareggiato.

VI. “ Difetto di motivazione, per omessa valutazione degli argomenti illustrati dal ricorrente nella memoria di partecipazione; eccesso di potere per contraddittorietà, difetto di istruttoria, difetto di motivazione, travisamento dei fatti e carenza dei presupposti; violazione degli artt. 3 e 6 della legge n. 241 del 1990, ulteriore violazione dell’art. 29-decies, comma 9, del D.Lgs. n. 152 del 2006; eccesso di potere per violazione del principio del giusto procedimento ”.

La ricorrente sostiene di aver inviato memorie difensive, ad esito della comunicazione di avvio del procedimento di ritiro, che non sarebbero state considerate da PA, limitatasi a rinviare alle determinazioni assunte dal Comune.

VII. “ Eccesso di potere per difetto di motivazione e sviamento, incompetenza. Errata ibridazione di procedimenti (ambientale e PAUR) ”.

PA non avrebbe potuto far riferimento, nel provvedimento impugnato, ad una diversa procedura, quella del PAUR, che ha coinvolto diverse autorità, con finalità di pianificazione territoriale ed economica, non interferendo siffatte valutazioni sul mantenimento dell’AIA.

Ad avviso del Collegio, il ricorso è infondato.

Giova premettere alcune precisazioni in punto di fatto.

Si è già visto in narrativa che:

- in data 8 maggio 2008, la società AC s.p.a. ha presentato alla Provincia di GG LI domanda di avvio della procedura di screening per l’attivazione di un nuovo impianto di recupero scorie di acciaieria da utilizzarsi per la formazione di rilevati e sottofondi stradali, nell’ambito dell’urbanizzazione dell’area “AR”;

- con deliberazione n. 375 del 16 dicembre 2008, la Giunta Provinciale di GG LI ha concluso la procedura di screening , decidendo di escludere, ai sensi dell'art. 10, comma 1, della Legge Regionale dell’LI-NA 18 maggio 1999 n. 9, il progetto di “ realizzazione di un impianto di recupero di scorie di acciaieria da utilizzarsi per la formazione di rilevati e sottofondi stradali ” dalla ulteriore procedura di VIA, ritenendo l’intervento ‘compatibile’ con prescrizioni;

- nel febbraio 2009 la società AC s.p.a. ha presentato una comunicazione ex art. 216 del Decreto Legislativo 3 aprile 2006, n. 152, finalizzata all’esercizio presso lo stabilimento dell’attività di recupero di rifiuti speciali non pericolosi (scorie di acciaierie) per la formazione di rilevati e sottofondi stradali nell’ambito dell’urbanizzazione del polo logistico intermodale “AR”;

- con provvedimento della Provincia di GG LI del 29 novembre 2011 è stata confermata “ l’iscrizione della DI CC SP (...) al registro di cui all’art. 216 del D.Lgs. 152/2006, per l’esercizio della operazione di recupero rifiuti speciali, non pericolosi: - R5 Riciclo/recupero di altre sostanze inorganiche; nello stabilimento sito in comune di BRESCELLO in V. Peppone e Don Camillo ”;

- ad esito della cessazione di tale attività, in data 12 novembre 2014 la società AC s.p.a. ha presentato istanza di Autorizzazione Integrata Ambientale (AIA), finalizzata alla dismissione del sito;

- in data 7 aprile 2015, la Provincia di GG LI ha rilasciato alla società AC s.p.a. l’AIA n. 38032 finalizzata alla dismissione del sito e al monitoraggio quinquennale dell’area “AR”, sottoposta alla seguente esplicita condizione: “ la gestione del sito, con divieto assoluto di conferimento di rifiuti, è limitata alla fase di monitoraggio post operam ed all’attuazione al piano di dismissione che coincide con il completamento del progetto di urbanizzazione la cui SCIA è in scadenza il giorno 25 maggio 2016 ”;

- l’AIA è stata successivamente volturata alla società AR s.p.a., con determinazione di PA (subentrata nelle competenze della Provincia) prot. n. DET-AMB-2016-106 datata 8 febbraio 2016;

- con successiva determinazione dirigenziale di PA n. DET-AMB-2020-3174 datata 8 luglio 2020 è stata poi apportata una modifica non sostanziale dell’AIA, richiesta da AR s.p.a. e finalizzata al completamento delle opere di urbanizzazione dell’area del Piano particolareggiato di iniziativa privata.

Orbene, a tale narrazione in punto di fatto occorre aggiungere le seguenti precisazioni.

Successivamente al rilascio dell’AIA, emerge che PA, accertato che le “(...) opere di urbanizzazione, così come previsto dalla vigente AIA, non sono state attuate ed inoltre, non sono presenti agli atti concessioni di proroga dei tempi previsti per il completamento della medesima urbanizzazione ” e che la dismissione del sito “ non può ritenersi conclusa fino all’attuazione del piano di dismissione che coincide con il completamento delle opere di urbanizzazione oggetto di valido titolo edilizio ”, con provvedimento del 28 novembre 2017, adottato ai sensi dell’art. 29- decies , comma 9, del Decreto Legislativo 3 aprile 2006, n. 152, ha diffidato AR s.p.a. a “ dare esecuzione all’attuazione del piano di dismissione del sito attraverso la realizzazione delle opere di urbanizzazione, acquisendo preventivamente i titoli abilitativi di competenza comunale, necessari a tale scopo ”, e poi, con provvedimento del 17 maggio 2018, accertata la violazione delle prescrizioni dell’AIA ( i.e. “ dare attuazione al piano di dismissione del sito attraverso la realizzazione delle opere di urbanizzazione ”), ha ingiunto alla società il pagamento della sanzione amministrativa di € 1.500,00.

Stante la perdurante inerzia della società ricorrente, con provvedimento del 24 febbraio 2020, PA ha ulteriormente diffidato AR s.p.a., ai sensi dell’art. 29- decies , comma 9, del Decreto Legislativo 3 aprile 2006, n. 152, a “ dare esecuzione all’attuazione del piano di dismissione del sito attraverso la realizzazione delle opere di urbanizzazione, acquisendo preventivamente i titoli abilitativi di competenza comunale, necessari a tale scopo ”, e poi, con provvedimento del 15 ottobre 2020, accertata la violazione delle prescrizioni dell’AIA (e, segnatamente, la “ mancata attuazione del completamento delle opere di urbanizzazione ”), ha ingiunto alla società il pagamento dell’ulteriore sanzione amministrativa di € 2.000,00.

Con provvedimento del 13 giugno 2023, visto “ il rapporto del Servizio Territoriale (...) redatto a seguito della verifica ispettiva con sopralluogo effettuato in data 12.05.2023, presso l'insediamento della DI AR Spa, dal quale, fra l’altro, risulta che: (...) in data 12.05.2023 è stato effettuato un sopralluogo presso l'insediamento della DI AR Spa rilevando che permane lo stato di fatto pregresso, come accertato nelle ispezioni precedenti; e che pertanto NON sono state completate le opere previste dal progetto di urbanizzazione dell'area in esame ” e “ dato atto che quanto sopra rilevato costituisce inottemperanza alle prescrizioni autorizzatorie impartite nella Autorizzazione Integrata Ambientale n.38032 del 07/07/2015 sopra richiamata in quanto la dismissione del sito non può ritenersi conclusa fino all’attuazione del piano di dismissione che coincide con il completamento delle opere di urbanizzazione oggetto di valido titolo edilizio ”, PA ha ulteriormente diffidato AR s.p.a. “ dal mantenere la situazione riscontrata ”, intimandole “ di rispettare le prescrizioni della vigente AIA n. 38032 del 07/07/2015, modificata con atto n. DET-AMB-2020-3174 del 08/07/2020, dando esecuzione al piano di dismissione del sito attraverso il completamento della realizzazione delle opere che coincide con il completamento delle opere di urbanizzazione oggetto di valido titolo edilizio ” e disponendo di provvedere “ alla presentazione di idoneo titolo edilizio, presso il comune di Brescello, per la conclusione delle opere di urbanizzazione, entro 30 giorni dal ricevimento della presente, dandone prontamente riscontro a questa Arpae, (allegando documentazione attestante la presentazione presso il Comune) ” e alla trasmissione “ a questa Arpae ed al Comune di Brescello una relazione sull’andamento/conclusione dei lavori ”.

Con successivo provvedimento del 14 ottobre 2024, PA ha ingiunto alla società ricorrente il pagamento della sanzione amministrativa di € 2.100,00 per aver “ disatteso [il] termine per il completamento delle opere di urbanizzazione ”.

Nel frattempo, con comunicazione acquisita al protocollo del Comune di Brescello n. 6598 del 21 giugno 2023, AR s.p.a. aveva presentato la Comunicazione di Inizio Lavori Asseverata (CILA) per il “ Completamento opere di urbanizzazione all’interno della lottizzazione AR ”. Ma con ordinanza n. 2 del 12 febbraio 2024, il Responsabile del Settore Assetto ed Uso del Territorio del Comune di Brescello aveva poi ingiunto a AR s.p.a. « di non avviare i lavori indicati nella Comunicazione di Inizio Lavori Asseverata registrata con prot. 6598 del 21/06/2023 avente ad oggetto “Completamento opere di urbanizzazione all’interno della lottizzazione AR”, essendo detta CILA inidonea a legittimare la realizzazione di interventi di urbanizzazione primaria e secondaria da parte di soggetti diversi dal Comune », precisando altresì che « il piano Piano Particolareggiato di iniziativa privata relativo all'area AR, approvato il 30 ottobre 2002 e la cui convenzione urbanistica è stata stipulata presso il Notaio Busani in data 22 maggio 2003 (Repertorio n.77182, Raccolta n.23355) è scaduto per effetto della decorrenza del termine decennale di validità previsto dalla legge e che, conseguentemente, l’intervento edilizio “Completamento opere di urbanizzazione all’interno della lottizzazione AR”, che costituisce oggetto della citata CILA, richiederebbe, in ogni caso, la preventiva approvazione di un nuovo strumento urbanistico che ne prevedesse la realizzazione, in conformità alla legislazione vigente ».

Orbene, il provvedimento di ritiro dell’AIA da parte di PA, conseguente alla descritta sequenza di eventi e provvedimenti amministrativi, si configura quale atto dovuto da parte dell’Agenzia, a seguito non solo della accertata perdurante violazione delle prescrizioni dell’AIA, ma anche dell’adozione dell’ordinanza comunale n. 2 del 12 febbraio 2024, con cui è stato ingiunto a AR s.p.a. di non avviare i lavori indicati nella CILA del 21 giugno 2023, sia per inidoneità della CILA a fronte di opere di urbanizzazione primaria e secondaria da realizzarsi previo rilascio di permesso di costruire, sia in ragione dell’intervenuta scadenza del Piano particolareggiato di iniziativa privata relativo all'area “AR” (approvato il 30 ottobre 2002) e della relativa convenzione urbanistica del 22 maggio 2003, ordinanza comunale che ha avuto quindi quale effetto quello di cristallizzare l’inadempimento della società ricorrente alle prescrizioni dell’AIA che prevedevano che “ la gestione del sito, con divieto assoluto di conferimento di rifiuti, è limitata alla fase di monitoraggio post operam ed all’attuazione al piano di dismissione che coincide con il completamento del progetto di urbanizzazione la cui SCIA è in scadenza il giorno 25 maggio 2016 ”.

Dalle precisazioni in punto di fatto, emerge patentemente l’infondatezza delle doglianze attoree.

Sono prive di pregio le deduzioni con cui parte ricorrente invoca l’autonomia delle esigenze ambientali rispetto a quelle di pianificazione urbanistica.

Come precisato in punto di fatto, il ritiro dell’AIA è conseguente alla perdurante inerzia di AR s.p.a. a realizzare le opere di urbanizzazione primaria e secondaria, strumentali all’attuazione del piano di dismissione del sito per cui era stata rilasciata l’autorizzazione, con conseguente decorrenza dei termini di validità del Piano particolareggiato di iniziativa privata e della relativa convenzione urbanistica, preclusiva di lavori di completamento delle opere (oltre alla accertata inidoneità della CILA trattandosi di opere che, ove non realizzate dal Comune, richiedono il permesso di costruire). In definitiva, nella fattispecie l’AIA, in quanto finalizzata alla dismissione del sito, era strettamente condizionata alla realizzazione delle opere urbanistiche, così andando evidentemente ad intrecciare aspetti ambientali e urbanistici.

Non colgono nel segno le deduzioni con cui parte ricorrente contesta la legittimità del “ritiro” dell’AIA, in ragione di una denunciata violazione dei principi di tipicità e tassatività dei provvedimenti amministrativi, in particolare per difetto di specifiche violazioni della normativa in materia ambientale.

Come si è già avuto modo di sottolineare, l’AIA in questione era stata rilasciata per la dismissione del sito “AR”, con la condizione che “ la gestione del sito, con divieto assoluto di conferimento di rifiuti, è limitata alla fase di monitoraggio post operam ed all’attuazione al piano di dismissione che coincide con il completamento del progetto di urbanizzazione la cui SCIA è in scadenza il giorno 25 maggio 2016 ”.

Venuta meno, per inadempienza di AR s.p.a. entro il termine di validità del Piano particolareggiato di iniziativa privata e della relativa convenzione urbanistica, la possibilità di completare il progetto di urbanizzazione dell’area, il ritiro dell’AIA è atto dovuto da parte dell’Agenzia, per mancanza dei presupposti e delle condizioni per le quali era stata rilasciata.

Non persuade la tesi con cui parte ricorrente sostiene la violazione del principio di gradualità delle sanzioni e di un non meglio precisato “principio trifasico”.

A differenza delle ordinanze con cui è stato ingiunto alla società ricorrente il pagamento di una sanzione pecuniaria per violazione delle prescrizioni dell’autorizzazione, quello di ritiro dell’AIA non è un provvedimento sanzionatorio, ma un atto dovuto, consequenziale al venire meno degli ineludibili presupposti fondanti l’autorizzazione.

In ogni caso, osserva il Collegio che tale provvedimento si colloca a valle di ben tre diffide formulate a AR s.p.a. ai sensi dell’art. 29- decies , comma 9, del D. Lgs. 3 aprile 2006, n. 152 e di ben tre ordinanze con cui la ricorrente è stata sanzionata per violazione delle prescrizioni dell’AIA, sì da doversi ritenere comunque rispettato il generale principio di proporzionalità e, conseguentemente, di ragionevolezza dell’azione amministrativa, quantunque, si badi, il potere esercitato da PA nell’adozione del ritiro dell’AIA abbia natura strettamente vincolata.

Sono infondate le censure con cui parte ricorrente adduce la mancata considerazione, da parte di PA, delle osservazioni presentate dopo la comunicazione di avvio del procedimento di ritiro dell’AIA.

Ed infatti, nel provvedimento di ritiro dell’AIA impugnato si dà atto della valutazione delle osservazioni, precisando che “ a tal proposito il Comune di Brescello, interpellato con nota prot. n. 107558 del 11/06/2024, ha confermato, con propria comunicazione acquisita agli atti di PA prot. n. 110433 del 14/06/2024, il disposto dell’Ordinanza Dirigenziale n. 2 del 12/02/2024 allegando nel contempo il provvedimento di rigetto dell’ordinanza cautelare del TAR per l’LI NA – sezione di Parma (N. 00072/2024 REG.PROV.CAU. - N. 00104/2024 REG.RIC.) sul ricorso numero di registro generale 104 del 2024, proposto da AR s.p.a. contro il Comune di Brescello ”. Tale replica alle osservazioni proposte risulta coerente con il contenuto del provvedimento di ritiro dell’AIA, fondato, come visto, sulla impossibilità di realizzazione delle opere di urbanizzazione per le ragioni addotte dal Comune di Brescello nella citata ordinanza n. 2 del 12 febbraio 2024; il che, del resto, è anche rivelatore della circostanza che PA non avrebbe in concreto potuto disporre diversamente, ciò comunque escludendo ex art. 21- octies , comma 2, della Legge n. 241 del 1990 l’illegittimità dell’atto per eventuali carenze o inadeguatezze del procedimento in parte qua .

Quanto, infine, alla scadenza del Piano particolareggiato di iniziativa privata, è inconferente il richiamo all’art. 17 della Legge n. 1150/1942 e all’invocato principio della ultrattività dei piani particolareggiati di iniziativa privata.

L’art. 17, comma 1, della Legge n. 1150/1942, secondo cui “ Decorso il termine stabilito per la esecuzione del piano particolareggiato questo diventa inefficace per la parte in cui non abbia avuto attuazione, rimanendo soltanto fermo a tempo indeterminato l'obbligo di osservare nella costruzione di nuovi edifici e nella modificazione di quelli esistenti gli allineamenti e le prescrizioni di zona stabiliti dal piano stesso ”, è interpretato dalla costante giurisprudenza nel senso che il termine di scadenza dei piani particolareggiati attiene alle sole disposizioni di carattere espropriativo e non anche alle prescrizioni urbanistiche di piano che rimangono pienamente operanti e vincolanti, senza limiti di tempo, fino all'approvazione di un nuovo piano attuativo. L’ultrattività in questione, quindi, attiene alle disposizioni urbanistiche relative alle destinazioni di zona, alle destinazioni ad uso pubblico di un bene privato, agli allineamenti, alle prescrizioni di ordine generale e a quant'altro attenga all'armonico assetto del territorio, trattandosi di misure che devono rimanere inalterate fino all'intervento di una nuova pianificazione, per non essere la stessa condizionata all'eventuale scadenza di vincoli espropriativi o di altra natura (cfr. Consiglio di Stato, sez. VI, 10 luglio 2024 n. 6199).

La questione cambia quando a venire in rilievo sono le opere di urbanizzazione, la cui mancata realizzazione può incidere sulla stessa “ultrattività” delle previsioni di piano. Sostiene il Consiglio di Stato nella citata sentenza 10 luglio 2024 n. 6199 che « La mancata realizzazione delle opere di urbanizzazione previste da un piano particolareggiato scaduto, peraltro, può risultare un ostacolo effettivo alla edificazione dei lotti privati, ma per la ragione che l’agibilità di un edificio dipende anche dal fatto che sia servito dalle opere di urbanizzazione primaria, e quindi può essere negata quando tali opere non esistano ancora (cfr. art. 24, comma 4, del D.P.R. n. 380/2001); correlativamente, la mancanza di opere di urbanizzazione legittima anche un diniego del titolo edilizio, come ha precisato questo Consiglio di Stato, Sez. IV, nella sentenza n. 3110 del 19/06/2014, secondo cui “La regola generale, fissata dalla giurisprudenza del giudice amministrativo, secondo cui lo ius aedificandi non può essere subordinato dall'Amministrazione comunale a future scelte urbanistiche di dettaglio e di completamento pianificatorio, va interpretata nella sua effettiva e limitata portata di non consentire che l'assenza dello strumento attuativo possa prolungarsi sine die, ma tale portata non può essere estesa sino a configurare un dovere per l'Amministrazione, nelle more della pianificazione attuativa, di rilasciare il permesso di costruzione in zone sostanzialmente carenti delle opere in questione, non essendo sufficiente un qualunque stadio di urbanizzazione, anche di fatto, per eludere l'obbligo della previa redazione dello strumento attuativo; d'altro conto, nella predetta situazione, l'ordinamento pone a carico del soggetto, che chiede il permesso di costruire, l'onere di documentare l'esistenza di sufficienti opere di urbanizzazione primaria e secondaria o, può aggiungersi, di indicare ed accollarsi, ma sempre nelle forme di legge, il compimento di quelle opere risultanti carenti”. A questi fini, peraltro, non appare rivestire rilevanza ostativa il fatto che le opere di urbanizzazione, pur realizzate, non siano ancora collaudate e/o trasferite formalmente in proprietà al Comune, dal momento che la conformità delle opere alle previsioni del piano particolareggiato scaduto e alla relativa convenzione accessiva, consente al comune di attivare anche rimedi giurisdizionali di tipo civilistico, per obbligare i soggetti che hanno stipulato la convenzione ad eseguire il collaudo e a trasferire la proprietà delle aree sulle quali insistono le opere di urbanizzazione, garantendo l’asservimento delle opere, e del relativo sedime, all’uso collettivo. (...) In applicazione dei ricordati principi si può concludere che un piano particolareggiato che abbia formalmente perso efficacia rimane effettivamente “ultrattivo” nella parte di esso in cui siano state realizzate, materialmente, le opere di urbanizzazione primaria; e in tale parte, risultando oramai conformato l’uso del territorio dalla realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria, le previsioni del piano particolareggiato e dell’eventuale precedente piano pluriennale di attuazione, possono dirsi “concretamente realizzate”, anche relativamente ai lotti non ancora edificati, risultando estremamente improbabile che eventuali e futuri nuovi strumenti urbanistici introducano previsioni significativamente diverse. Il contrario è a dirsi invece, per la parte del territorio, compresa nel perimetro di un piano particolareggiato scaduto, che non risulti servita da opere di urbanizzazione primaria già realizzate, per le quali la possibilità che il Comune decida di rivedere l’assetto urbanistico è certamente maggiore ».

La ratio sottesa al principio di ultrattività dei piani particolareggiati è quella di garantire la coerenza e la stabilità nella definizione degli assetti territoriali fino ad un successivo intervento di governo del territorio da parte dell’Amministrazione comunale. A ben vedere, tuttavia, la mancata realizzazione delle opere di urbanizzazione impedisce tale ultrattività, non risultando definita una reale conformazione dell’uso del territorio. Ne deriva, logicamente, che il principio di ultrattività in questione, se può essere invocato per assicurare stabilità e congruenza a destinazioni d’uso del territorio supportate dalle relative opere di urbanizzazione, non può essere utilizzato per giustificare la stessa realizzazione di opere di urbanizzazione una volta decorsi i termini di efficacia del piano.

In definitiva, quindi, il ricorso n. R.G. 327/2024 è infondato e deve essere rigettato.

Con il ricorso n. R.G. 382/2024 è impugnato il provvedimento del 3 settembre 2024, con cui il Responsabile del Settore Assetto ed Uso del Territorio del Comune di Brescello ha rigettato l’istanza di permesso di costruire proposta da AR s.p.a. per l’area relativa al polo intermodale “AR”, in quanto « in assenza di un piano attuativo in corso di validità dell'intero sub-comparto, non è possibile il rilascio di titoli edilizi, ai sensi dell'art. 36 della Legge Regionale n. 24 del 2017 ("Disciplina regionale sulla tutela e l'uso del territorio") ».

Il ricorso è affidato ai seguenti motivi di diritto, che possono essere trattati congiuntamente.

I. “ Violazione degli art. 16 e 17 della L. n. 1150/1942; art. 30, comma 3-bis, del D.L. 69/2013; art. 10, comma 4-bis, del D.L. n. 76/2020; art. 10-septies, comma 1, lett. b), del D.L. n. 21/2022; art. 4-quater della L. n. 11/2024. Violazione dell’art. 97 Cost. (buon andamento); violazione degli artt. 1 e 3 L. 241/90; violazione degli artt. 3 e 32 L.R. LI-NA n. 24/2017; violazione dell’art. 10 della L.R. LI-NA n. 30/2019. Eccesso di potere per errore nei presupposti, travisamento dei fatti, illogicità, contraddittorietà, difetto di motivazione, difetto di istruttoria, sviamento di potere ”.

Con un primo ordine di censure, la ricorrente sostiene che erroneamente il Comune avrebbe negato il permesso di costruire ritenendo scaduti il Piano particolareggiato di iniziativa privata e la relativa convenzione urbanistica, quando invece l’area “AR” aveva comunque mantenuto la sua destinazione produttiva, risultando controversa solo l’eventuale utilizzazione “logistica ed intermodale”.

L’area risulterebbe costantemente “pianificata” come produttiva, e proprio in virtù di tale classificazione è stato presentato il permesso di costruire per il mero completamento della viabilità interna e dei parcheggi (asfaltature, cordoli), in ottemperanza a quanto prescritto dall’AIA.

Dal momento che il Piano particolareggiato di iniziativa privata è stato realizzato in misura significativa, il Comune di Brescello avrebbe dovuto rilasciare il permesso di costruire.

II. “ Sull’efficacia della convenzione urbanistica. Violazione di legge ex art. 17 della n. 1150 del 1942, nonché dell’art. 12 del d.p.r. 380/2001, falso presupposto di fatto e di diritto. Violazione delle disposizioni in materia di proroga ex lege delle convenzioni urbanistiche: violazione degli art. 16 della L. n. 1150/1942; art. 30, comma 3-bis, del D.L. 69/2013; art. 10, comma 4-bis, del D.L. n. 76/2020; art. 10-septies, comma 1, lett. b), del D.L. n. 21/2022; art. 4-quater della L. n. 11/2024. Eccesso di potere per travisamento dei fatti, illogicità, contraddittorietà, difetto di motivazione, difetto di istruttoria, sviamento di potere. Violazione degli artt. 1, 3, 21-quinquies e 21-nonies della L. 241/90, nonché del principio di non aggravamento. Violazione dell’art. 97 Cost. ”.

Con il secondo motivo di diritto, parte ricorrente ripropone le censure articolate nel primo motivo del ricorso n. R.G. 104/2024, insistendo per l’ultrattività della convenzione urbanistica del 2008.

Insiste, poi, sulla ultrattività residuale dei piani particolareggiati, in ragione dell’art. 17 della Legge n. 1150/1942, sostenendo che l’eventuale decorso del termine di validità del piano particolareggiato e della relativa convenzione non determina automaticamente l’inedificabilità delle aree oggetto della pianificazione e il conseguente blocco di ogni attività nella zona, dovendosi ritenere assentibile l’ultimazione delle opere di urbanizzazione in corso.

III. “ Violazione del principio di coesistenza necessaria tra titolo edilizio ed AIA (procedimento trifasico, minimo mezzo, Cons. Stato V, 158/1998); violazione del principio di non aggravamento del procedimento amministrativo. Eccesso di potere per difetto di motivazione, illogicità, ingiustizia manifesta, sviamento ”.

Con l’ultimo motivo di diritto, parte ricorrente sostiene che per mantenere sotto controllo ambientale il sito “AR” sarebbe bastato il rilascio di un titolo edilizio a supporto dell’AIA già rilasciata (e con validità fino al 2025), mentre l’Amministrazione comunale, denegando il titolo edilizio, ha aggravato il procedimento, ponendo le basi per il ritiro dell’AIA, pur mancando alla realizzazione del progetto solo elementi accessori di viabilità (parcheggi e segnaletica).

Ad avviso del Collegio, il ricorso è infondato.

Circa la pretesa perdurante efficacia del Piano particolareggiato di iniziativa privata e della relativa convenzione urbanistica per effetto di successivi interventi legislativi di proroga, il Collegio, per ragioni di economia processuale, rinvia a quanto già argomentato nel rigettare il primo motivo del ricorso n. R.G. 104/2024.

Non risulta, poi, come vorrebbe parte ricorrente, che il Piano particolareggiato di iniziativa privata sia stato attuato in modo significativo, essendo in realtà mancanti le opere di urbanizzazione per cui è richiesto il titolo edilizio negato.

Proprio a tal fine, infatti, in data 21 giugno 2023, AR s.p.a. aveva presentato CILA ordinaria per il completamento delle opere di urbanizzazione relative all'intervento della lottizzazione industriale “AR”, la cui esecuzione è stata inibita con l’ordinanza n. 2 del 12 febbraio 2024, emessa dal Responsabile del Settore Assetto ed Uso del Territorio del Comune di Brescello con l’ingiunzione a AR s.p.a. « di non avviare i lavori indicati nella Comunicazione di Inizio Lavori Asseverata registrata con prot. 6598 del 21/06/2023 avente ad oggetto “Completamento opere di urbanizzazione all’interno della lottizzazione AR”, essendo detta CILA inidonea a legittimare la realizzazione di interventi di urbanizzazione primaria e secondaria da parte di soggetti diversi dal Comune », precisando altresì che « il piano Piano Particolareggiato di iniziativa privata relativo all'area AR, approvato il 30 ottobre 2002 e la cui convenzione urbanistica è stata stipulata presso il Notaio Busani in data 22 maggio 2003 (Repertorio n.77182, Raccolta n.23355) è scaduto per effetto della decorrenza del termine decennale di validità previsto dalla legge e che, conseguentemente, l’intervento edilizio “Completamento opere di urbanizzazione all’interno della lottizzazione AR”, che costituisce oggetto della citata CILA, richiederebbe, in ogni caso, la preventiva approvazione di un nuovo strumento urbanistico che ne prevedesse la realizzazione, in conformità alla legislazione vigente ».

In buona sostanza, già con la citata ordinanza il Comune aveva opposto alla richiedente l’impossibilità di rilasciare il titolo edilizio per il completamento delle opere, non solo per l’inidoneità dello strumento utilizzato (la CILA in luogo del permesso di costruire), ma anche per la prioritaria ragione dell’intervenuta scadenza del Piano particolareggiato di iniziativa privata approvato il 30 ottobre 2002, una volta decorso il termine decennale di validità previsto dalla legge.

Per le medesime ragioni, quindi, con il diniego impugnato viene precluso alla ricorrente il rilascio del permesso di costruire adducendo che in « assenza di un piano attuativo in corso di validità dell'intero sub-comparto, non è possibile il rilascio di titoli edilizi, ai sensi dell'art. 36 della Legge Regionale n. 24 del 2017 ("Disciplina regionale sulla tutela e l'uso del territorio") ».

Circa, poi, l’invocata applicazione del principio di ultrattività di cui all’art. 17 della Legge n. 1150/1942, si rinvia a quanto argomentato per il ricorso n. R.G. 327/2024.

È priva di pregio la censura con cui parte ricorrente denuncia l’illogicità dell’operato dell’Amministrazione, che denegando il titolo edilizio avrebbe determinato il ritiro dell’AIA e la conseguente mancanza del monitoraggio ambientale dell’area.

In disparte la circostanza che, al momento dell’emissione dell’impugnato diniego di permesso di costruire, l’AIA era già stata ritirata con provvedimento di PA (ad esito della citata ordinanza comunale n. 2 del 12 febbraio 2024) sulla scorta della considerazione che “ l’effettivo recupero di rifiuti come sottofondo o rilevato stradale è dipendente dal completamento del progetto di urbanizzazione (che supporta l’attività di recupero, ai sensi del DM 5 febbraio 1998) e, a sua volta, quest’ultima è realizzabile esclusivamente tramite preventivo possesso di valido titolo abilitativo edilizio, in riferimento anche al possesso dei requisiti urbanistici. Il possesso del titolo abilitativo edilizio ed il possesso dei requisiti urbanistici, costituiscono quindi condizioni propedeutiche ed imprescindibili per l’AIA n. 38032 del 07/07/2015 e successivi atti ”, va evidenziato che per le considerazioni già espresse nello scrutinio dei ricorsi n. R.G. 104/2024 e n. R.G. 327/2024 - cui il Collegio rinvia per ragioni di economia processuale - risultano legittimi sia il divieto di esecuzione dei lavori oggetto di CILA ingiunto con ordinanza del Responsabile del Settore Assetto ed Uso del Territorio del Comune di Brescello n. 2 del 12 febbraio 2024, sia il provvedimento di PA n. DET-AMB-2024-3588 del 27 giugno 2024 di ritiro dell’AIA.

Per quanto sopra, anche il ricorso n. R.G. 382/2024 è infondato e deve essere rigettato.

Alla luce delle suesposte considerazioni, disposta la riunione ex art. 70 cod. proc. amm. dei ricorsi in epigrafe indicati, dichiarato il difetto di legittimazione attiva della Società Immobili Solari e rigettate le istanze istruttorie formulate dalla parte ricorrente, il Collegio dichiara inammissibile per carenza di interesse il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti iscritti al n. R.G. 251/2024 e rigetta per infondatezza i ricorsi R.G. n. 104/2024, n. 327/2024 e n. 382/2024, ivi comprese le relative istanze di risarcimento del danno.

Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'LI-NA, Sezione staccata di Parma (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sui ricorsi, come in epigrafe proposti, così dispone:

- riunisce i ricorsi ex art. 70 cod. proc. amm.;

- dichiara inammissibili le domande giudiziali proposte dalla Società Immobili Solari, per difetto di legittimazione attiva;

- dichiara inammissibile per difetto di interesse il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti iscritti al n. R.G. 251/2024;

- rigetta i ricorsi R.G. n. 104/2024, n. 327/2024 e n. 382/2024 proposti dalla AR s.p.a.;

- condanna la AR s.p.a. e la Società Immobili Solari, in solido, al pagamento delle spese di lite, liquidate in € 4.000,00 (quattromila/00) oltre accessori di legge a favore della Regione LI-NA, in € 4.000,00 (quattromila/00) oltre accessori di legge a favore del Comune di Brescello e in € 3.000,00 (tremila/00) oltre accessori di legge a favore della Agenzia Regionale per la Prevenzione, l’Ambiente e l’Energia dell’LI-NA - PA;

- compensa le spese di lite nei confronti della Provincia di GG LI.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Parma nella camera di consiglio del giorno 25 febbraio 2026 con l'intervento dei magistrati:

Italo CA, Presidente

ER PE, Referendario, Estensore

Paola Pozzani, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
ER PE	Italo CA

IL SEGRETARIO