Pubblicato il 04/06/2025

N. 00981/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01764/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la AN

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1764 del 2024, proposto da
Rio S.r.l. e Milvia S.r.l., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentate e difese dall'avvocato Elisa Burlamacchi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico eletto ex art. 25 c.p.a. presso il suo studio in Firenze, via degli Artisti n. 20;

contro

il Comune di Rio, in persona del Sindaco legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Lara Conti con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

- del provvedimento adottato dal Responsabile del Servizio 3 – Servizi alla Persona, Cultura e Turismo del Comune di Rio, prot. n. 11054 del 06.08.2024, recante “annullamento d’ufficio in autotutela, ai sensi dell’art. 21-nonies della legge n. 241/90 della SCIA del 21.03.2015, prot. n. 1541, e successiva comunicazione di subingresso, protocollata il 27.01.2022 con n. 1175”;

- di tutti gli atti al medesimo presupposti, connessi e consequenziali, se lesivi, fra cui l’atto di avvio del procedimento in data 11.06.2024.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Rio;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 14 maggio 2025 il dott. Guido Gabriele e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. In data 28 febbraio 2005, con delibera n. 16, il C.C. del Comune di Rio approvava un Piano di lottizzazione presentato dalla Rio srl per la realizzazione, su un’area di sua proprietà, di un compendio turistico alberghiero denominato “ Villaggio Turistico di NO ”.

In data 1 giugno 2005, il Comune di Rio e la predetta società sottoscrivevano la conseguente convenzione.

Pertanto, il Comune resistente rilasciava alla Rio srl il permesso di costruire n. 22 del 19 settembre 2005, che assentiva l’esecuzione del predetto intervento edilizio.

In sostanza, l’intervento edilizio assentito aveva ad oggetto la realizzazione di 16 unità immobiliari, di cui 8 con destinazione residenziale (CAV: Case e Appartamenti per Vacanze) ed 8 con destinazione turistico-ricettiva (R.T.A.: Residenze Turistico Alberghiere); il piano di lottizzazione prevedeva altresì la realizzazione dei corrispondenti servizi, nella misura del 40% della superficie di terreno edificabile, pari a mq 418,80, e consistenti in: reception, bar, ristorante, spogliatoi, docce, alloggio del custode, piscina, campo sportivo polivalente, il tutto in conformità alla destinazione d’uso mista, residenziale e turistico- alberghiera, nella misura “ per un minimo del 50% RTA ed un massimo del 50% per le C.A.V. ”, così come previsto dalle NTA del Regolamento Urbanistico del Comune di Rio.

Sennonché, a seguito di sopralluoghi, il Comune resistente contestava alla Rio srl di avere realizzato un intervento di lottizzazione abusiva funzionale e, conseguentemente, di avere falsamente rappresentato l’esercizio di attività turistico ricettiva nel compendio immobiliare sia nella scia di comunicazione di inizio attività sia nella successiva scia di subingresso della Milvia srl.

All’esito del procedimento, il Comune di Rio adottava il provvedimento oggetto della domanda caducatoria in esame.

2. Avverso il provvedimento impugnato le società ricorrenti hanno proposto i seguenti motivi di ricorso:

- “ Errore di fatto – Eccesso di potere con carenza di istruttoria ed illogicità manifesta ”.

- “ Violazione e falsa applicazione degli artt. 19 e 21-nonies legge 241/90 – Eccesso di potere per travisamento dei presupposti di fatto e di diritto, difetto di istruttoria e carenza di motivazione – Violazione del principio di legittimo affidamento ”.

- “ Violazione e falsa applicazione degli artt. 45 e 56 della l. reg. 42/2000 – Violazione dell’art. 23-ter d.P.R. 380/2001 – Violazione dell’art. 99 l. reg. 65/2014 - Eccesso di potere per difetto di istruttoria e contraddittorietà dell’azione amministrativa e difetto di motivazione ”.

- “ Violazione e falsa applicazione dell’art. 30 d.P.R. 380/2001 – Violazione del principio di proporzionalità dell’azione amministrativa ”.

3. Si è costituito in giudizio il Comune di Rio, che ha concluso per il rigetto del ricorso.

4. Con ordinanza del 28 novembre 2024, n. 683, la Sezione ha accolto l’istanza cautelare con la seguente motivazione: “ Rilevato che il ricorso non appare ad un primo e sommario esame del tutto sguarnito di fumus;

Ritenuto, invero, che il provvedimento impugnato si fonda su una falsa rappresentazione della realtà in ordine all’inquadramento urbanistico dell’area che, allo stato, non risulta ancora accertata, attesa la pendenza del procedimento volto alla verifica della sussistenza di una lottizzazione abusiva;

Ritenuto inoltre che, nel bilanciamento dei contrapposti interessi, debba in questa fase darsi prevalenza al pregiudizio dedotto dalle ricorrenti, non riscontrandosi, per contro, un particolare pericolo di danno per l’interesse pubblico derivante dalla interinale sospensione degli effetti del provvedimento impugnato; … ”.

5. In vista dell’udienza di merito, le parti hanno scambiato memorie.

6. All’udienza del 14 maggio 2025 la causa è stata posta in decisione.

7. Il ricorso è complessivamente infondato sulla base delle seguenti ragioni.

8. Deve premettersi che la Rio srl ha conseguito il permesso di costruire n. 22/2005 al fine di realizzare un compendio costituito da n. 16 unità immobiliari, di cui n. 8 con destinazione residenziale, quali “ Case e Appartamenti per Vacanze ” (cd. CAV), e n. 8 con destinazione turistico-ricettiva, quali “ Residenze Turistico Alberghiere ” (cd. RTA).

Su queste basi, la stessa Rio srl ha inoltrato nel marzo 2015 la scia relativa all’avvio dell’attività turistico ricettiva e, nel 2021, la scia con cui ha comunicato il subingresso nell’esercizio della predetta attività della Milvia srl.

Tuttavia, a seguito degli accertamenti compiuti, il Comune di Rio ha adottato il provvedimento impugnato, con cui ha dichiarato l’inefficacia delle predette scia, conseguente alla verifica della falsa rappresentazione della realtà circa la effettiva destinazione delle unità immobiliari edificate all’attività turistico-ricettiva.

In particolare, risulta agli atti che, a seguito di sopralluoghi della P.M. del Comune resistente, la Rio srl ha realizzato n. 16 unità immobiliari autonome e tutte destinate ad uso residenziale, senza provvedere alla destinazione della metà di esse a Residenze Turistico Alberghiere e senza creare i servizi comuni necessari per l’esercizio dell’attività dichiarata con la scia del 2015.

Inoltre, si è riscontrata la presenza di un unico dipendente, espletante per lo più mansioni di portierato.

Su queste basi, il Comune ha contestato alla ricorrente di avere realizzato un compendio immobiliare ad esclusivo uso residenziale, in violazione delle corrispondenti previsioni di pianificazione urbanistica e della convenzione urbanistica sottoscritta nel 2005; in particolare, il Comune di Rio ha contestato la violazione della norma specifica 1.7.2.20 delle NTA del Regolamento Urbanistico, che prevede per la zona una destinazione mista, residenziale e turistico-alberghiera, nella misura del 50% per ciascuna categoria.

In sostanza, in punto di fatto, dal compendio probatorio risulta che la Rio srl ha realizzato un complesso edilizio a destinazione residenziale, come peraltro dimostrato anche dai conseguenti accatastamenti in categoria A/2, tuttavia dichiarando nelle scia di esercitare attività turistico ricettiva.

8.1 Pertanto, la declaratoria di inefficacia delle scia del 2015 e del 2021, oggetto del presente giudizio, si fonda su presupposti di fatto comprovati e ciò al netto della sussistenza della contestata lottizzazione abusiva funzionale.

Invero, ciò che rileva ai fini della decisione è la falsa rappresentazione della realtà perpetrata dalle ricorrenti nella scia di avvio dell’attività turistico alberghiera e nella successiva scia di dichiarazione del subingresso della Milvia srl nell’esercizio della medesima attività.

In altre parole, l’acclarata mancata destinazione degli edifici alle finalità turistico-ricettive e la conseguente falsa rappresentazione dei fatti nelle predette scia rilevano quali circostanze di fatto da sole sufficienti a supportare la legittimità del provvedimento impugnato.

9. Deve poi rilevarsi che il potere inibitorio comunale non si è esaurito per il mero decorso dei termini previsti per il suo esercizio dal combinato disposto di cui agli artt. 19 e 21 nonies della legge n. 241/90.

9.1 Nella delineata prospettiva, deve premettersi che il provvedimento impugnato, pur recando il nomen iuris di annullamento d’ufficio, costituisce l’esercizio dei medesimi poteri inibitori previsti dall’art. 19, comma 3, della legge n. 241/90.

Invero, ai sensi dell’art. 19, comma 6 ter , legge n. 241/90 “ La segnalazione certificata di inizio attività, la denuncia e la dichiarazione di inizio attività non costituiscono provvedimenti taciti direttamente impugnabili ” e pertanto non può discorrersi tout court di esercizio di potere di annullamento d’ufficio, perché non sussiste il provvedimento di primo grado sul quale il predetto potere possa incidere.

Trattasi, piuttosto, del medesimo potere inibitorio previsto dall’art. 19, comma 3, legge n. 241/90, che, decorso il termine ivi sancito di sessanta giorni (ridotto a trenta per le scie in materia edilizia, ai sensi del comma 6 bis del medesimo art. 19), deve essere esercitato ai sensi del successivo comma 4 “ … in presenza delle condizioni previste dall'articolo 21-nonies. ”.

In definitiva, il provvedimento impugnato va qualificato come declaratoria di inefficacia della scia, con conseguente ordine inibitorio dell’attività esercitata, e ciò sulla base della condivisibile giurisprudenza amministrativa che ha affermato che: “ La qualificazione degli atti amministrativi oggetto di giudizio spetta al giudice amministrativo, potere ufficioso che non è vincolato né dell’intitolazione dell’atto né tanto meno dalle deduzioni delle parti in causa, dovendo l’esatta qualificazione di un provvedimento essere effettuata solo alla luce del suo effettivo contenuto e della sua causa reale, e anche a prescindere dal nomen iuris formalmente attribuito dall’Amministrazione, con la conseguenza che l’apparenza derivante da una terminologia eventualmente imprecisa o impropria, utilizzata nella formulazione testuale dell’atto stesso, non è vincolante né può prevalere sulla sostanza, e inoltre neppure determina di per sé un vizio di legittimità dell’atto, purché ovviamente sussistano i presupposti formali e sostanziali corrispondenti al potere effettivamente esercitato. ” ( ex multis : Consiglio di Stato, VI Sezione, sentenza del 26 febbraio 2025, nr. 1684; Consiglio di Stato, V Sezione, sentenza del 2 febbraio 2024, n. 1076).

Dalla predetta qualificazione deriva che: “ L’autotutela di cui al comma 4 dell’articolo 19 della legge n. 241/1990 si diversifica per così dire sul piano ontologico dal modello generale declinato dall’art. 21- novies, cui pure rinvia, innanzi tutto per il fatto che non incide su un precedente provvedimento amministrativo, connotandosi pertanto per conseguire ad un procedimento di primo e non di secondo grado, tanto da indurre la dottrina a rivederne finanche la qualificazione definitoria. Inoltre, mentre di regola il potere di autotutela è ampiamente discrezionale nell’apprezzamento dell’interesse pubblico che può imporne l’esercizio e pertanto non coercibile, al punto che la p.a. non ha neanche l’obbligo di rispondere a eventuali istanze con cui il privato ne solleciti l’esercizio, nel caso di cui all’art. 19, comma 4, della l. n. 241 del 1990, si ritiene che l’Amministrazione abbia l’obbligo di rispondere, sicché la discrezionalità risulta piuttosto relegata alla verifica in concreto della sussistenza o meno dei presupposti di cui all’articolo 21-novies. Depongono nel senso della doverosità, sia l’argomento letterale ‒ segnatamente, la differente formulazione dell’art. 21-nonies rispetto all’art. 19, comma 4, della legge n. 241 del 1990, il quale ultimo, a differenza del primo, dispone che l’amministrazione “adotta comunque” (e non già semplicemente “può adottare”) i provvedimenti repressivi e conformativi (sempre che ricorrano le ‘condizioni’ per l’autotutela) ‒, sia la lettura costituzionalmente orientata del disposto normativo. ” (Consiglio di Stato, II Sezione, sentenza del 7 marzo 2023, nr. 2371).

9.2 Ciò chiarito, deve ancora osservarsi che l’art. 21 nonies , comma 2 bis , della legge n. 241/90 prevede che: “ I provvedimenti amministrativi conseguiti sulla base di false rappresentazioni dei fatti o di dichiarazioni sostitutive di certificazione e dell'atto di notorietà false o mendaci per effetto di condotte costituenti reato, accertate con sentenza passata in giudicato, possono essere annullati dall'amministrazione anche dopo la scadenza del termine di dodici mesi di cui al comma 1, fatta salva l'applicazione delle sanzioni penali nonché delle sanzioni previste dal capo VI del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445. ”.

La predetta disposizione è condivisibilmente interpretata dalla giurisprudenza amministrativa nei seguenti termini: “ Il superamento del rigido limite temporale di dodici mesi per l'esercizio del potere di autotutela di cui all'art. 21-nonies deve ritenersi ammissibile, a prescindere da qualsivoglia accertamento penale di natura processuale, tutte le volte in cui il soggetto richiedente abbia rappresentato uno stato preesistente diverso da quello reale, atteso che, in questi casi, viene in rilievo una fattispecie non corrispondente alla realtà. Tale contrasto, tra la fattispecie rappresentata e quella reale, può essere determinato da dichiarazioni false o mendaci la cui difformità, se frutto di una condotta di falsificazione penalmente rilevante (indipendentemente dal fatto che siano state all'uopo rese dichiarazioni sostitutive), dovrà scontare l'accertamento definitivo in sede penale, ovvero da una falsa rappresentazione dei fatti, che può essere rilevante al fine di superamento del termine fisso anche in assenza di un accertamento giudiziario della falsità, purché questa sia accertata inequivocabilmente dall'amministrazione con i propri mezzi.

L'articolo 21-nonies, in definitiva, contempla due categorie di provvedimenti - differenziabili in ragione dell'uso della disgiuntiva “o” - che consentono all'Amministrazione di esercitare il potere di annullamento d'ufficio oltre il termine di dodici (o diciotto, a seconda del regime ratione temporis applicabile) mesi dalla loro adozione, a seconda che siano, appunto, conseguenti a false rappresentazioni dei fatti o a dichiarazioni sostitutive false. ” (Consiglio di Stato, VI Sezione, sentenza del 4 ottobre 2024, nr. 8010).

9.3 Alla luce delle predette considerazioni, deve ritenersi che il Comune di Rio abbia legittimamente inibito gli effetti abilitanti delle scia del 2015 e del 2021, una volta accertata, all’esito di una istruttoria completa, la falsa rappresentazione della realtà ascrivibile alle ricorrenti circa l’effettivo esercizio nel compendio immobiliare in esame dell’attività turistico ricettiva, destinato, invece, in via esclusiva ad uso residenziale in ragione della mancata realizzazione dei servizi comuni e della mancata destinazione delle otto unità immobiliari ad attività turistico ricettiva.

9.4 Peraltro, la falsa rappresentazione di circostanze di fatto per il conseguimento di indebiti effetti ampliativi costituisce un comportamento di per sé incompatibile con le ragioni dell’affidamento incolpevole.

10. In definitiva, il ricorso è complessivamente infondato e meritevole di rigetto.

11. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate nella misura indicata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la AN (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna le società ricorrenti, in solido, al pagamento delle spese di lite in favore del Comune di Rio, che liquida in euro 3.000,00, oltre oneri di legge, se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 14 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Roberto Maria Bucchi, Presidente

Raffaello Gisondi, Consigliere

Guido Gabriele, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Guido Gabriele	Roberto Maria Bucchi

IL SEGRETARIO