Pubblicato il 10/02/2025

N. 02938/2025 REG.PROV.COLL.

N. 14614/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 14614 del 2019, proposto da
HE CQ, rappresentato e difeso dall'avvocato Vincenzo Ciaffi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Subiaco, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Enrico Michetti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

S.Im.A.C. S.r.l., non costituito in giudizio;

per l’annullamento

della delibera del consiglio comunale nr. 37 del 26 luglio 2019, pubblicata il 2 agosto 2019

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Subiaco;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 novembre 2024 il dott. Luigi Edoardo Fiorani e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con ricorso notificato il 29 ottobre 2019 e depositato il 27 novembre 2019, HE CQ ha impugnato la Delibera del Consiglio Comunale nr. 37 del 26 luglio 2019 del Comune di Subiaco, pubblicata il 2 agosto 2019, avente ad oggetto Adozione Programma Integrato di Intervento “Le Varole” ai sensi della L.R. n. 22/97.

2. Il ricorso è affidato a n. 2 motivi.

2.1. Con il primo (rubricato: “ Violazione di legge – Violazione dell’art. 16 della Legge 17 febbraio 1992 nr. 179 – Violazione dell’art. 2 della L.R. Lazio del 26 giugno 1997 nr. 22. - Violazione dell’art. 3 della Legge 241/1990 – Violazione dell’art. 6 Legge 241/1990 ”), si contesta la carenza dei presupposti previsti dalla legge regionale n. 22/1997 per l’adozione del piano di recupero e si elencano una serie di criticità che vizierebbero, in concreto, il progetto in esame, con particolare riferimento alla viabilità e alla realizzabilità di alcuni interventi.

2.2. Con il secondo (rubricato: “ Eccesso di potere – Travisamento dei fatti – Carenza di istruttoria - Mancata verifica dei presupposti di ammissibilità del P.I.I. - Illogicità manifesta dell’atto impugnato – Sviamento di potere ”), si ripropone l’elencazione di altre criticità del piano de quo e si lamenta, in particolare, che lo stesso sarebbe uno strumento surrettiziamente adottato al fine di sanare un abuso realizzato con un permesso di costruire annullato in esito alla proposizione, nel 2009, di un ricorso straordinario ad opera dell’odierno ricorrente, ad oggi allo stato di “rudere” e non demolito.

3. Il Comune di Subiaco si è costituito in resistenza il 10 gennaio 2020.

4. Con ordinanza pubblicata in data 24 aprile 2024 è stata ordinata l’integrazione del contraddittorio nei confronti dei proponenti del piano diversi dalla società S.I.M.A.C., controinteressata evocata in giudizio con l’instaurazione di quest’ultimo.

4.1. Parte ricorrente ha depositato la prova delle intervenute notifiche in data 15 maggio 2024, corredando, in seguito, detta documentazione con il certificato di morte di uno degli originari controinteressati, ai fini della dimostrazione della corretta individuazione degli aventi causa dello stesso evocati in giudizio.

5. All’udienza del 12 novembre 2024, la causa è stata discussa e trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Deve essere preliminarmente esaminata l’eccezione di inammissibilità del ricorso proposta da parte resistente, “per difetto di interesse a ricorrere e/o difetto di legittimazione ad agire”, in quanto “ il ricorrente non solo non ha invocato il concetto di vicinitas per radicare la propria legittimazione ad agire, ma non ha neanche documentato il danno che subirebbe con la realizzazione del P.I.I. ” (così p. 5 della memoria dell’8 febbraio 2024).

2. In punto di legittimazione, si rammenta che sono inammissibili le censure concernenti la disciplina urbanistica di aree estranee a quelle di proprietà del ricorrente, restando salva, per le aree allo stesso non appartenenti, la possibilità di proporre impugnativa soltanto allorquando la nuova destinazione urbanistica incida direttamente sul godimento o sul valore di mercato del bene di detto ricorrente o, comunque, su interessi propri e specifici di quest’ultimo (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 30 novembre 2010, n. 8364).

2.1. Nondimeno, il semplice rapporto di vicinitas non è sufficiente a fondare l’interesse a ricorrere, occorrendo a tale fine, l’allegazione e la prova di uno specifico e concreto pregiudizio a carico dei suoli in proprietà della parte ricorrente per effetto degli atti di pianificazione impugnati, che non può risolversi nel generico pregiudizio all’ordinato assetto del territorio, alla salubrità dell’ambiente e ad altri valori (cfr., in tal senso, Cons. Stato, Sez. IV, 4 dicembre 2017 n. 5674), risultando la dimostrazione circa i danni patrimoniali subiti e, in generale, circa il deterioramento delle condizioni di vita necessaria e giustificata dalla necessità di evitare che il ricorso si fondi sulla generica lesione all’ordinato assetto del territorio da parte di uno qualunque dei residenti o di enti esponenziali: infatti, la pianificazione territoriale rientra nell’alveo della discrezionalità amministrativa e non può incontrare limiti in situazioni di mero fatto non tutelate specificamente dall’ordinamento (Cons. Stato, Sez. IV, 16 luglio 2015, n. 3579).

2.2. Peraltro, la lesione arrecata dal provvedimento impugnato deve essere effettiva, nel senso che dall’esecuzione deve discendere in via immediata un danno certo alla sfera giuridica del ricorrente, ovvero potenziale, intendendosi come tale quello che sicuramente (o molto probabilmente) si verificherà in futuro (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 24 dicembre 2007, n. 6619).

2.3. Per altro verso, nei procedimenti di formazione degli strumenti di pianificazione territoriale e urbanistica articolati in una fase di adozione e in una fase di approvazione, è ammessa l’immediata impugnazione dell’atto di adozione (qual è quello gravato) del piano solo se (e nei limiti in cui) lo stesso rechi previsioni precise, già di per sé lesive della posizione giuridica del privato, perché direttamente preclusive del conseguimento di date utilità o recanti limitazioni o classificazioni giuridiche sfavorevoli, che si presentino subito operative (cfr., in questi termini, T.A.R. Puglia, Bari, Sez. II, 23 novembre 2021, n. 1699).

3. Ora, va evidenziato che, per quanto emerge dalla documentazione in atti, l’odierno ricorrente ha a suo tempo impugnato, con ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, il permesso di costruire rilasciato il 20 marzo 2009 dal Comune di Subiaco ad una delle promotrici del P.I.I. oggi gravato, ossia la società S.I.M.A.C., controinteressata nel presente giudizio, avente ad oggetto la “realizzazione di un complesso residenziale e servizi” sull’area distinta al Catasto al Foglio 27, particelle nn. 1414, 1425, 1426, 1427, 1428, 1429 e 548.

3.1. Consta al Collegio che nel procedimento innanzi al Consiglio di Stato sono stati emessi due pareri, in data 26 agosto 2009 (doc. 6 allegato al ricorso) e in data 23 febbraio 2012 (richiamato nelle premesse del D.P.R. del 13 novembre 2012 che ha definito il procedimento, prodotto da parte ricorrente sub doc. 7, e recante riesame, in quanto pronunciato in violazione delle regole poste a garanzia del contraddittorio, e comunque conferma del primo) e che con entrambi si è, tra l’altro, affermato che “ il ricorrente è proprietario di un fabbricato di civile abitazione ubicato in prossimità dell’area dove è prevista l’edificazione (in parte è confinante) ”.

3.2. Posto quanto sopra, si rileva che le particelle sopra elencate sono ricomprese nel P.I.I. per cui è causa (cfr. la Relazione tecnica, prodotta sub all. 7 al doc. 2 di parte ricorrente).

3.3. Traendo le fila del discorso, si rileva che il requisito della vicinitas sussiste senza dubbio in relazione a parte delle opere già oggetto del permesso di costruire rilasciato nel 2009 e annullato dal Consiglio di Stato, nei termini in cui il recupero e il completamento delle stesse risulta riproposto come elemento del programma integrato oggetto della presente causa (cfr. amplius , infra ).

3.4. Per quanto concerne le doglianze spiegate in ordine agli ulteriori interventi di cui si compone il programma integrato in esame, manca in radice l’allegazione, prima ancora che la prova, degli specifici danni che deriverebbero al ricorrente dall’allegato improprio ricorso allo strumento di cui alla L.R. 22/1997 (del quale è invece sottolineata in giurisprudenza, la natura polifunzionale: cfr., ad esempio, T.A.R. Lazio, Sez. II bis, 4 febbraio 2010, n. 1524, confermata da Cons. Stato, Sez. IV, 13 luglio 2010, n. 4545), non essendo chiarito in che termini l’aumento del peso insediativo, del traffico veicolare, nonché l’insufficienza dei parcheggi previsti, ovvero ancora la conformazione orografica di un’area destinata a verde pubblico, possano ridondare a danno non già delle aree interessate dal programma, ma della proprietà di parte ricorrente, decrementandone il valore o compromettendone il godimento.

3.5. Peraltro, sia in ricorso, sia nella relazione tecnica prodotta sub doc. 3, la prospettazione delle problematiche de quibus non assurge a dimostrazione del danno nei ben più rigorosi termini richiesti dalla giurisprudenza richiamata nel precedente paragrafo 2.2 della presente parte in diritto – tanto più ove si consideri che le scelte di pianificazione urbanistica sono caratterizzate da ampia discrezionalità e costituiscono apprezzamento di merito sottratto al sindacato di legittimità, salvo che non siano inficiate da errori di fatto o abnormi illogicità: cfr., tra le tante, Cons. Stato, Sez. IV, 12 settembre 2023, n. 8275 – risolvendosi in non ammissibili valutazioni di merito sull’opportunità di determinate scelte (cfr., ad esempio, p. 13 del gravame, laddove si afferma che l’attuale modello infrastrutturale non presenterebbe criticità e si contesta il mancato inserimento del sobborgo di Poggio Verde all’interno del programma gravato, nonché p. 23 e 24 dove si paventa l’insufficienza del percorsi pedonali previsti, anche rispetto alle dichiarate finalità del programma), ovvero sulla praticabilità di determinate soluzioni (cfr., ad esempio, p. 25 e 26, nonché p. 36 del gravame sulla pretesa inidoneità degli “ innesti con i tracciati e la viabilità di livello superiore ”; p. 27 e 41 in ordine ai dubbi espressi sul progetto della nuova viabilità; p. 30 e ss., nonché p. 45 sulla ritenuta insufficienza delle aree di parcheggio previste e p. 28, nonché p. 44 in ordine alla destinazione a verde pubblico di una determinata area) o, ancora, sulla loro effettiva “convenienza” per l’amministrazione resistente (cfr. p. 37 del gravame, sulla complessità delle procedure di esproprio previste e p. 40, sulla consistenza delle opere di cui è prevista la cessione al Comune).

4. In ordine, invece, agli interventi (in parte) coincidenti con quelli già oggetto del permesso di costruire del 2009, si legge, nella richiamata relazione tecnica sub all. 7 del doc. 2 di parte ricorrente (p. 36 e 37), che ne è previsto il recupero e il completamento, sul presupposto che “ il Consiglio di Stato Sezione Prima Adunanza di Sezione del 12/10/2011 n° Affare 02498/2010 dichiara che sussiste un vizio di forma nel rilascio del Permesso a Costruire n° 13 del 20/03/2009 ma non nella sostanza; è stato quindi presentato Permesso a Costruire in Sanatoria,prot. n° 10200 del 23/07/2015, con le normali procedure dell’art. 36 del D.P.R. 380/01, e inserita nel P.I.I. come elemento inquadrato nel P.I.I. in oggetto ”.

4.1. Ora, sebbene il punto non sia stato esaminato nei richiamati pareri del Consiglio di Stato, in quanto assorbito dall’accoglimento delle doglianze relative alla mancata adozione, illo tempore , di uno strumento attuativo, va considerato che sin dalla proposizione del ricorso straordinario, il ricorrente allegava, attraverso la formulazione del quinto motivo del ricorso principale, nonché del terzo e del quarto del ricorso per motivi aggiunti (cfr. p. 3 e 4 del parere prodotto da parte ricorrente sub doc. 6) che dalla realizzazione dell’intervento oggetto del permesso di costruire a suo tempo impugnato derivavano specifici danni alla sua proprietà consistenti nel mancato rispetto del distacco di metri cinque (5,00 m.) dal limite di zona, come prescritto nelle N.T.A., nonché dal rischio di frane derivante dal taglio di un pendio necessario alla realizzazione di una rampa carrabile (cfr. la relazione tecnica di parte del 2009, sub doc. 5 allegato al ricorso).

4.2. Allo stesso modo, nel presente giudizio, si afferma, a p. 5 del gravame, che il programma impugnato prevederebbe “ la creazione di una rampa carrabile che, in assenza di spazio sufficiente, invade la proprietà privata del ricorrente Dott. Prof. CQ e non rispetta i limiti di coni visuali e distanze previste dal C.d.S. per l’innesto sulla viabilità pubblica ”, rinviandosi, comunque, a una seconda relazione predisposta da un tecnico di fiducia nel 2019 (sopra richiamata e prodotta sub doc. 3 allegato al ricorso) che, in termini invero non del tutto coincidenti, e richiamando la tavola 19 relativa al programma de quo (contenuta nel doc. 2 allegato al ricorso), intitolata “ Progetto architettonico parcheggi privati ” parla di “ un’improbabile rampa di accesso che non rispetta i distacchi dalla proprietà CQ ” (cfr. p. 5), ovvero che la invade in parte (si tratta, comunque, di un passaggio puntualmente riportato dalla parte ricorrente a p. 5 della propria memoria di replica).

4.3. Occorre sul punto considerare che siffatte prospettazioni in punto di fatto non sono state in alcun modo contestate dalla parte resistente, sicché in applicazione del principio di non contestazione, codificato dall’art. 115 c.p.c. e dall’art. 64, comma 2, c.p.a debbono considerarsi provate (cfr., ad es., T.A.R. Lazio, Sez. III quater, 17 maggio 2023, n. 8424).

4.4. In ogni caso, a fronte di quanto si legge alle p. 8 e 9 del richiamato all. 7 del doc. 2 di parte ricorrente (nonché nelle pagine da 43 in poi, sul regime delle nuove sottozone previste nel P.I.I. a modifica del vigente P.R.G.), la planimetria conferma l’assunto di parte ricorrente circa il mancato rispetto dei suddetti distacchi, insistendo sul confine tra le distinte proprietà e dunque ad una distanza inferiore di m 5,50 prevista, per la sottozona B3, dalle N.T.A. del P.R.G., ovvero di m 5,00 prevista per la disciplina delle nuove sottozone divisate dal P.I.I. (cfr. p. 46 e 47 del richiamato all. 7 al doc. 2 di parte ricorrente).

4.5. Ne deriva che l’eccezione di inammissibilità deve ritenersi fondata in relazione a tutti gli interventi del piano diversi da quelli che ripropongono, in parte, i contenuti del permesso di costruire del 2009, laddove, per converso, per questi ultimi, risulta positivamente allegata la ricorrenza tanto della legittimazione, in punto di diretta incidenza e di vicinitas rispetto alla proprietà di parte ricorrente, che l’interesse ad agire, in ordine ai danni che in concreto deriverebbero alla proprietà dello stesso.

5. Ebbene, posto quanto precede, si osserva che le circostanze alla stregua delle quali si è affermata la ricorrenza dell’interesse ad agire, appaiono di per sé idonee a giustificare, altresì, nel merito, l’accoglimento del gravame in parte qua .

5.1. Invero, tanto con il primo, che con il secondo mezzo, nell’atto introduttivo si lamenta –veicolando la censura attraverso l’allegazione del difetto di istruttoria e di motivazione, ovvero di violazione dell’art. 3 della l. 241/1990 – che il programma di intervento impugnato deborderebbe dalle finalità che gli sarebbero proprie nella parte in cui risulterebbe utilizzato come “sanatoria surrettizia” (così il ricorso alle p. 16 e 34, rispettivamente nel corpo del primo e del secondo mezzo) di parte del più ampio intervento (consistente nella realizzazione di un complesso residenziale e di servizi: cfr. doc. 4 di parte ricorrente), oggetto del permesso di costruire del 2009 annullato a definizione del ricorso straordinario al Presidente della Repubblica a suo tempo proposto dall’odierno ricorrente.

5.2. Indipendentemente dal problema, sollevato con il primo motivo, della possibilità di “piegare” o meno il programma integrato di intervento alla finalità di recuperare il fabbricato “ allo stato rustico e parzialmente edificato ” (cfr. p. 6 della Relazione istruttoria, sub all. 12 al doc. 2 di parte ricorrente), quale parte di un precedente permesso di costruire annullato, non compete in ogni caso a uno strumento attuativo derogare, in ordine allo specifico aspetto delle distanze, le prescrizioni generali ed astratte dei piani regolatori generali e delle relative norme tecniche, le quali, in ordine allo specifico aspetto delle distanze, hanno portata integrativa dell’art. 873 c.c. (unitamente al Regolamento edilizio, del quale, tuttavia, non viene allegata la diversa previsione rispetto alle N.T.A. del P.R.G.: su tali questioni, cfr. Cass. civ., Sez. II, 2 febbraio 2022, n. 3241), e quindi di consentirne, alla luce dell’art. 36 D.P.R. 380/2001 ratione temporis vigente, la sanatoria (circa la pendenza di una domanda di permesso di costruire in sanatoria, richiesto nel 2015, cfr. p. 6 della più volte richiamata Relazione istruttoria).

5.2.1. A questo proposito va considerato che la rampa carrabile costituisce costruzione ai sensi dell’art. 873 c.c. (per tale dovendosi considerare qualsiasi opera non completamente interrata avente i caratteri della solidità, stabilità ed immobilizzazione al suolo, a prescindere dalla tecnica costruttiva adoperata, anche se costruita mediante appoggio o incorporazione o collegamento fisso ad un corpo di fabbrica contestualmente realizzato o preesistente, e ciò indipendentemente dal livello di posa ed elevazione dell’opera stessa: Cass. civ., Sez. II, 14 aprile 2022, n. 12203) e che la stessa – in difetto di specifiche difese sul punto – non può essere considerata separatamente dall’edificio al quale deve garantire l’accesso.

5.3. Risulta peraltro dimostrata la carenza di istruttoria lamentata con il secondo mezzo, dal momento che, a dispetto di quanto emerge dalla relazione tecnica di parte, dalla tavola 19 e dalla stessa mancata contestazione dell’amministrazione costituitasi nel presente giudizio, il profilo della violazione della disciplina delle distanze non risulta, negli atti relativi al programma di intervento prodotti da parte ricorrente sub doc. 2, chiaramente affrontato e, anzi, implicitamente, e nondimeno non correttamente, escluso, nelle parti in cui si richiamano, senza ravvisarne il mancato rispetto, le disposizioni del vigente P.R.G. e delle modifiche delle discipline delle diverse sottozone previste dal P.I.I., che fanno riferimento al detto limite dei cinque metri.

5.4. Ritiene il Collegio che possa trovare applicazione alla presente fattispecie il consolidato principio, pur se sancito in altro contesto, per cui le prescrizioni dello strumento urbanistico vanno considerate scindibili ai fini del loro eventuale annullamento in sede giurisdizionale (con riguardo al P.R.G. tra le tante, Cons. Stato, Sez. IV, 4 aprile 2018, n. 2097; con riferimento ad altri strumenti, assimilati al primo per la presenza, come nel caso in esame, di prescrizioni puntuali sulla campitura dei singoli ambiti territoriali, Cons. Stato, Sez. VI, 18 settembre 2013, n. 4648), con conseguente accoglimento del secondo motivo di ricorso, limitatamente alle previsioni del P.I.I. gravato che, mediante l’attribuzione di una nuova destinazione urbanistica, consentono, in attuazione ovvero in deroga al P.R.G., il recupero e il completamento dell’edificio allo stato rustico, parzialmente edificato, sito nella particella 1429 del Foglio 27, unitamente alla rampa carrabile che ne consente l’accesso, sita in parte nella particella 1427 del medesimo Foglio 27 (cfr. il ricorso a p. 5, richiamando la Tav. 9 del doc. 2 di parte ricorrente), già oggetto del permesso di costruire n. 13 del 20 marzo 2009, destinandolo a edificio commerciale e parcheggio privato (cfr., ancora, il ricorso a p. 5).

6. In tali più ristretti termini, il ricorso è accolto, dovendo essere dichiarato inammissibile per le restanti censure.

7. Sussistono giustificati motivi per disporre la compensazione delle spese di lite, in ragione dell’accoglimento solo parziale del gravame, nonché della novità e della complessità delle questioni trattate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie ai sensi e nei limiti di cui in parte motiva.

Compensa le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nelle camere di consiglio dei giorni 12 novembre 2024 e 20 dicembre 2024 con l'intervento dei magistrati:

Antonella Mangia, Presidente

Virginia Giorgini, Referendario

Luigi Edoardo Fiorani, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Luigi Edoardo Fiorani	Antonella Mangia

IL SEGRETARIO