Pubblicato il 31/05/2022

N. 00895/2022 REG.PROV.COLL.

N. 01255/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

Lecce - Sezione Prima

ha pronunciato la presente

SENTENZA

Sul ricorso r.g. n. 1255 del 2020, proposto da:
- ES HI, rappresentato e difeso dall’Avv. Angelo Vantaggiato, con domicilio digitale come da pec di cui ai registri di Giustizia;

contro

- il Comune di UR, rappresentato e difeso dall’Avv. Annalisa Di Giovanni, con domicilio digitale come da pec di cui ai registri di Giustizia;
- la Provincia di Taranto, rappresentata e difesa dall’Avv. Cesare Semeraro, con domicilio digitale come da pec di cui ai registri di Giustizia;

per l’annullamento

- del provvedimento della Provincia di Taranto prot. n.19397/20 del 3 luglio 2020, con cui veniva espresso parere sfavorevole di Valutazione di Incidenza Ambientale relativamente alla richiesta di realizzazione di uno stabilimento balneare;

- di ogni altro atto connesso, consequenziale e presupposto, ivi comprese le precedenti note del medesimo Ufficio;

- ove occorra e nei limiti dell’interesse, della Delibera n. 116 del 13 giugno 2019 del Comune di UR, di sospensione del rilascio di concessioni demaniali nelle more dell’approvazione del PCC.

Visti il ricorso e i relativi allegati.

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di UR e della Provincia di Taranto.

Visti gli atti della causa.

Relatore all’udienza pubblica del 18 maggio 2022 il Cons. Ettore Manca, presenti gli Avvocati di cui al relativo verbale.

FATTO e DIRITTO

1.- Premesso che:

- il sig. HI proponeva all’A.c. di UR, con nota in data 28 febbraio 2017, un’istanza per il rilascio in concessione di un’area demaniale marittima sulla quale realizzare uno stabilimento balneare.

- acquisiti i previsti pareri di carattere urbanistico, paesaggistico, idrogeologico e demaniale veniva avviata, con istanza dello stesso HI in data 18 febbraio 2019, la procedura per la valutazione di incidenza ambientale, poi conclusa, dopo una fase istruttoria, il preavviso di diniego e le osservazioni della parte, con il parere prot. n. 19397/20 del 3 luglio 2020, sfavorevole, della Provincia di Taranto.

- detto parere, insieme alla Delibera in data 13 giugno 2019, n. 116, del Comune di UR - Commissione straordinaria nominata con DPR del 27 aprile 2018, della quale poi si scriverà, veniva impugnato col presente ricorso, articolato come segue: a) sviamento di potere; travisamento dei fatti; erroneità nei presupposti; valutazione di elementi non essenziali estranei all’istruttoria; b) violazione ll.rr. n. 17/06 e n. 17/15; eccesso di potere per sviamento; difetto assoluto di motivazione e di istruttoria; c) violazione del principio di legittimo affidamento; d) travisamento dei fatti; irrazionalità manifesta; violazione del principio di prevalenza; sviamento di potere.

2.- Considerato che l’impugnato parere sfavorevole era così motivato: « Oggetto: (…) HI ES ‘Realizzazione di uno stabilimento balneare con servizi annessi’ - Loc. San Pietro in Bevagna (…) - Comune di UR. Riscontro osservazioni ex art. 10-bis l. 241/90 e parere di Valutazione d’Incidenza.

Si fa riferimento alla nota acquisita al prot. prov.le 17822 del 22/06/20 con la quale il sig. HI ES, in qualità di proponente della pratica in oggetto, trasmetteva osservazioni al preavviso di diniego (art. 10-bis l. 241/90) espresso dall’Ufficio scrivente con nota prot. 16798 del 12/06/20 relativamente alla proceduta di Valutazione di Incidenza Ambientale - Livello III ‘Valutazione delle soluzioni alternative’ secondo quanto previsto dalla D.G.R. 1362/2018.

Nel parere di Valutazione d’incidenza relativo alla fase II Appropria, prot. 24154 del 12/08/2019, questo Ufficio metteva in evidenza delle criticità che non si ritengono superate dalla soluzione progettuale alternativa proposta, che prevede la sola rimodulazione delle opere a farsi sulla stessa area demaniale richiesta in concessione. Di fatto la soluzione alternativa prevede l’allontanamento dal cordone dunale, che non è sufficiente a superare le sopracitate criticità che di seguito si riportano: - l’area in esame si colloca in una zona di elevato pregio naturalistico, in un ampio tratto di sistema dunale privo di elementi di frammentazione e di discontinuità di habitat e/o specie di interesse comunitario; - l’incremento della pressione antropica (la realizzazione/dismissione delle opere, esercizio dello stabilimento, parcheggi incontrollati su dune, ecc) può determinare alterazione e perturbazione degli habitat di interesse comunitario di conservazione ‘cod. hab. 2250 Perticaia costiera di ginepri (Juniperus spp), cod. hab. 2110 Dune mobili embrionali e cod. hab. 1210 ‘Vegetazione annua delle linee di deposito marine’; - quest’ultimi (cod. 2110 e cod. 1210) peraltro non sono stati individuati (e cartografati) dallo studio in quanto considerati ‘degradati’; pur tuttavia non è possibile escludere che l’intervento ricada direttamente su di essi e, in quanto degradati, si ritiene auspicabile procedere per contro con interventi di recupero anziché di ulteriore depauperamento; - non è possibile valutare la durata e il periodo complessivo dell’intervento (in numero di anni) e, di conseguenza, la consistenza del relativo impatto; - non risultano analizzati eventuali impatti cumulativi con altri P/P/I/A; - la fase annuale dell’esercizio preceduta dall’allestimento possono determinare perturbazione in fase di riproduzione/nidificazione di specie di interesse comunitario. Peraltro l’area si può configurare come habitat di specie faunistiche di rilevante pregio tra cui US IN e AR caretta, segnalati in aree di costa prossime al sito.

Di seguito si riscontrano le osservazioni presentate…:

(Osservazione n. 1, ndr): ‘Le criticità tecniche evidenziate nella fase II, come riportate nel preavviso che si osserva alla pag. 3 sono pertanto state rimosse, ad eccezione del segnalato mancato rilievo dei cod. hab. 2110 e 1210, Dune mobili embrionali e Vegetazione annua delle linee di deposito marine, in quanto degradati; ebbene, tale rilievo è l’unico ancora veritiero, ma il mancato rilievo scaturisce proprio dalla impossibilità concreta di procedere a tale rilievo, in quanto gli elementi di che trattasi non sono più rintracciabili fisicamente sul posto, come mostrato chiaramente anche dall’ampia documentazione fotografica fornita. Il termine ‘degradato’ utilizzato indica infatti la vera e propria mancanza sul sito dell’elemento ambientale, non più materialmente rintracciabile’.

Come già messo in evidenza, dallo Studio d’Incidenza prodotto (…) emerge la presenza proprio nella zona ‘spiaggia fronte mare’ e nella zona ‘anteduna’ (quindi in zone interessate dagli interventi) di specie indicative dell’habitat 2110 - Dune mobili embrionali e 1210 - Vegetazione annua delle linee di deposito marine, quali Agropyron junceum, Sporobolus pungens, Eryngium maritimum, Cakile maritima; tuttavia questi habitat non risultano individuati dallo studio in quanto considerati degradati e quindi attualmente assenti, pur tuttavia in quanto degradati, si ritiene auspicabile procedere per contro con interventi di recupero anziché di ulteriore depauperamento. La presenza all’interno della ZSC Torre Colimena degli habitat cod. 1210 e 2110 risulta confermata dal Formulario Standard relativo alla ZSC Torre Colimena e dal Reg. Regionale n. 6/2016 (Regolamento recante Misure di Conservazione ai sensi delle Direttive Comunitarie 2009/147 e 92/43 e del DPR 357/97 per i Siti di importanza comunitaria). Tra l’altro è la stessa Direttiva Habitat che nell’istituzione delle Zone Speciali di Conservazione (ZSC) si pone come obiettivo ‘il mantenimento o il ripristino, in uno stato di conservazione soddisfacente, di uno o più tipi di habitat naturali di cui all’allegato I o di una o più specie di cui all’allegato II’. Dalla documentazione di Valutazione d’incidenza prodotta risulta invece confermata la presenza sul cordone dunale di che trattasi dell’habitat prioritario cod. 2250 - Dune costiere con Juniperus Spp.

(Osservazione n. 2, ndr): ‘L’altro elemento tecnico rilevato, area habitat di alcune specie faunistiche di pregio, non interessa specificatamente il sito progettuale, bensì ‘... aree di costa prossime al sito’, come riportato nel parere a piè pagina n. 3, e non può dunque considerarsi motivo ostativo valido’. In merito si osserva che relativamente all’aspetto faunistico lo Studio di Valutazione d’Incidenza si limita a rappresentare quanto segue: ‘Nel caso in questione, mancando gli habitat naturali non vi è la possibilità di rinvenire specie animali terricole specifiche di questi ambienti, che sarebbero immediatamente soppresse dai villeggianti. Le uniche specie animali che si affacciano nell’area di studio sono quelle degli organismi opportunisti, quali i gabbiani, tolleranti la presenza dell’uomo’. Questa analisi, non supportata da dati bibliografici o da appositi rilievi in campo, … non può essere sufficiente ad escludere la presenza nell’area in oggetto di alcune delle numerose specie di fauna e avifauna di interesse conservazionistico presenti all’interno del sito Natura 2000 in questione (…).

(Osservazione n. 3, ndr): ‘… nell’ultima pagina del preavviso che si osserva il Dirigente che sottoscrive riscontra che l’assenza di documentazione relativa al PCC non consente la valutazione dei possibili impatti cumulativi sul tratto di costa (…) Orbene, al proposito si osserva che l’art. 10-bis della L. 241/90 … recita testualmente, all’ultimo capoverso, che non possono essere addotti tra i motivi che ostano all’accoglimento della domanda inadempienze o ritardi attribuibili all’amministrazione’.

L’impossibilità di valutare gli impatti cumulativi con altri interventi previsti sul tratto di costa in questione, per quanto sopra relazionato, non è … l’unico motivo ostativo all’accoglimento dell’istanza, nonostante la valutazione degli impatti cumulativi sia una componente espressamente prevista dalla normativa in materia di V.Inc.A. Giova ricordare che riguardo al Piano Comunale delle Coste è proprio il Comune di UR, con propria delibera n. 116 del 13/06/2019, su indicazione del Commissario per PCC, a sospendere ‘al fine di salvaguardare e concludere le procedure di approvazione del Piano Comunale delle Coste nei termini imposti dalla Regione Puglia con DGR 750/2019, il rilascio di qualsiasi concessione demaniale marittima’.

(Osservazione n. 4, ndr): ‘ tralascia, l’Amministrazione Provinciale, di dire che altri e numerosi pareri della stessa natura e fattispecie sono stati rilasciati sullo stesso territorio, favorevoli, nel corso degli anni intercorsi tra l’approvazione del Piano Regionale delle Coste e la data odierna, pur in assenza di documentazioni e pareri del Comune di UR’.

È vero sì che questo Ufficio ha istruito ulteriori richieste di concessioni demaniali in assenza del Piano Comunale delle Coste; alcune di queste istruttorie si sono concluse con esito favorevole altre con esito sfavorevole, in quanto certamente ogni valutazione è stata contestualizzata considerando le caratteristiche ambientali e il valore in termini di habitat e specie di interesse comunitario di ogni sito/tratto di costa di intervento. Come più volte ribadito, l’area in esame si colloca in un ampio tratto di sistema dunale privo di elementi di frammentazione e di discontinuità di habitat e/o specie di interesse comunitario.

Per quanto tutto sopra relazionato … tenuto conto del ‘principio di precauzione’ di cui all’art. 191 del Trattato sul funzionamento dell’Unione Europea che, così come previsto dalle Linee guida nazionali per la Valutazione d’Incidenza, ‘deve essere applicato ogni qualvolta non sia possibile escludere con ragionevole certezza scientifica il verificarsi di interferenze significative generate da un piano/programma/intervento/attività sui siti della Rete Natura 2000’, ritenendo di non poter escludere che l’intervento singolarmente o congiuntamente con altri P/P/I/A possa determinare incidenze significative su habitat e specie di interesse comunitario e caratterizzanti la ZSC in questione, si esprime parere sfavorevole di Valutazione di Incidenza Ambientale per l’intervento in oggetto ».

3.- Ritenuto che:

- come correttamente riconosciuto dalla difesa ricorrente, « la valutazione di incidenza ambientale (cd Vinca), similmente alla valutazione di impatto ambientale (Via), si caratterizza quale giudizio di ampia discrezionalità oltre che di tipo tecnico, anche amministrativa, sul piano dell’apprezzamento degli interessi pubblici in rilievo e della loro ponderazione rispetto all’interesse all’esecuzione dell’opera (T.a.r. Calabria - Catanzaro n. 2057/2016; T.a.r. Umbria, 7 novembre 2013, n. 515; per la VIA cfr. Consiglio di Stato, Sez. V, 22 giugno 2009, n. 4206; Cons. Stato., Sez. V, 21 novembre 2007, n. 5910; Cons. Stato, Sez. VI, 17 maggio 2006, n. 2851; Cons. Stato, Sez. IV, 22 luglio 2005, n. 3917). Il sindacato del giudice amministrativo, di conseguenza, è limitato alla manifesta illogicità, incongruità, travisamento o macroscopici difetti di motivazione o di istruttoria (Cons. Stato, Sez. V, 21 novembre 2007, n. 5910; Cons. Stato, Sez. IV, 17 settembre 2013, n. 4611; T.a.r. Puglia - Lecce, Sez. I, 26 gennaio 2011, n. 135; T.a.r. Toscana, Sez. II, 20 aprile 2010, n. 986), diversamente ricadendosi in un inammissibile riesame nel merito con sostituzione della valutazione giudiziale a quella affidata dal legislatore all'amministrazione » (T.a.r. Calabria Catanzaro, I, 19 luglio 2019, n. 1455; cfr. anche, tra le più recenti, T.a.r. Puglia Bari, II, 18 gennaio 2022, n. 95; Consiglio di Stato, IV, 2 luglio 2021, n. 5078).

- nel caso in esame il ricorrente muoveva al parere impugnato, principalmente, un’obiezione di fondo, deducendo che “ nella buona sostanza e senza mezzi termini, l’Ufficio procedente si è posto in una posizione di tutela dell’azione amministrativa, futura ed incerta, del Comune di UR (peraltro, ove occorra, con il presente atto formalmente gravata - si fa riferimento alla Delibera in data 13 giugno 2019, n. 116, già citata e della cui legittimità dopo si scriverà, ndr), totalmente estranea al fine per cui la legge attribuisce all’Organo procedente lo specifico potere. Nella buona sostanza, a fondamento della propria azione, l’Ufficio preposto alla valutazione di incidenza, ha posto, da un lato, la (pretesa) sospensione dei procedimenti, autodeterminata illegittimamente dal Comune di UR, e, dall’altro, una presunta impossibilità di valutazione comparata dei futuri impatti, conseguente al (solo) redigendo piano comunale delle coste, cioè un atto futuro ed incerto nell’an nel quando e nel quomodo. Ci si scuserà se affermiamo che si tratta di un modus procedendi totalmente avulso dalle finalità di tutela ambientale, che deve essere certamente rapportata agli impatti cumulativi, ma non può porsi come tutela presuntiva delle scelte pianificatorie, future ed incerte di altra Amministrazione. Nella buona sostanza, la valutazione negativa costituisce una sorta di misura di salvaguardia delle future scelte di pianificazione del Comune di UR ” (v. pp. 2-3 del ricorso): sul punto, tuttavia, deve evidenziarsi che il riferimento alla temporanea sospensione del rilascio di c.d.m. da parte del Comune di UR costituisce uno dei molti, e certamente non tra quelli principali, aspetti motivazionali posti alla base del diniego.

- i rilievi formulati dal ricorrente in ogni caso, non risultano in alcun modo idonei, per una certa genericità e a fronte di un articolato e analitico impianto motivazionale, a dimostrare che quello impugnato fosse un parere viziato da manifesta illogicità, incongruità, travisamento o macroscopici difetti di istruttoria.

- neppure può sostenersi, d’altronde, che il sig. HI avesse un affidamento qualificato al rilascio della c.d.m., come pure suggestivamente si deduce, sul presupposto che egli non costituisse “ un semplice soggetto privato, potenziale titolare della potestà di proporre una domanda, bensì vanta(sse) una posizione giuridicamente tutelabile, in quanto parte di un procedimento amministrativo ormai in fase conclusiva. Come si è detto, infatti, il ricorrente ha già acquisito (e da tempo) tutti i pareri favorevoli necessari al rilascio del provvedimento concessorio e pertanto risulta titolare nei confronti delle Amministrazioni di un legittimo affidamento circa l’esito favorevole del procedimento, che non poteva essere disatteso a seguito di un dissenso non sufficientemente motivato, ovvero giustificato da parte degli uffici dall’obbligo di adeguarsi alla decisone adottata dal Commissario ad acta, che sul punto, aveva proposto la sospensione di ogni attività e procedimento finalizzati al rilascio delle concessioni demaniali ” (v. pp. 7-8 del ricorso); questa Sezione ha difatti più volte posto in rilievo come il rilascio delle concessioni demaniali marittime debba in ogni caso avvenire « all’esito di selezione del beneficiario effettuata attraverso procedura a evidenza pubblica, nel rispetto dei principi di trasparenza, imparzialità, proporzionalità, efficienza e parità di trattamento, nonché della libera concorrenza » (tra le ultime, T.a.r. Puglia Lecce, I, 12 aprile 2022, n. 596; 14 febbraio 2022, n. 257): in definitiva, un eventuale parere vinca favorevole non avrebbe in alcun modo condotto ‘necessariamente’ al rilascio della concessione in favore del HI ma, semmai, solo allo svolgimento di una procedura di gara pubblica, dall’esito ovviamente incerto, tale dunque da escludere allo stato alcun affidamento - se non pure l’interesse al gravame - per il ricorrente.

4.- Ritenuto infine, quanto alla Delibera in data 13 giugno 2019, n. 116, del Comune di UR - Commissione straordinaria nominata con D.P.R. del 27 aprile 2018, pure gravata, che questo T.a.r. confermava la sua legittimità per le ragioni e nei sensi che seguono: « la moratoria disposta dal Comune di UR … era legittimamente determinata dalla circostanza che la Regione Puglia avesse nominato un commissario ad acta incaricato della redazione del Piano Comunale delle Coste: in quella situazione, dunque, risultava ragionevole la scelta di attendere (…) l’approvazione di un atto pianificatorio che consentisse, in modo più puntuale rispetto a quanto previsto dal Piano Regionale delle Coste, un’organica distribuzione delle aree da concedere ai privati.

- questa Sezione, d’altronde, ha già evidenziato come «la subordinazione del rilascio di titoli concessori alla approvazione del piano comunale delle coste risulta… giustificata dall’esigenza di ancorare l’attività di concreta gestione delle aree demaniali ad un contesto preventivamente definito e programmato (si pensi ad esempio all’aspetto concernente l’equilibrio tra le aree concesse a soggetti privati e gli arenili liberamente fruibili ai sensi dell’art. 1, comma 254, della legge 27 dicembre 2006, n. 296)» (T.a.r. Puglia Lecce, I, 4 febbraio 2020, n. 159; v. anche T.a.r. Puglia Lecce, I, 8 gennaio 2020, n. 16); se è vero, dunque, che ai sensi dell’art. 15, comma 1, l.r. n. 17 del 2015, «Fino alla data di approvazione del P.C.C. l’esercizio dell’attività concessoria di cui all’articolo 8 è disciplinato dal vigente P.R.C.», è altresì vero che il precedente art. 8, comma 1, pure precisa che «Il rilascio e la variazione della concessione hanno luogo nel rispetto del P.C.C. approvato», sicché appare legittimo, in base a una lettura combinata delle due disposizioni, che un’Amministrazione Comunale in procinto di approvare il proprio, specifico Piano delle Coste sospenda, purché per un tempo particolarmente e ragionevolmente limitato, tale dunque da non fare (…) di tale disposizione una sorta di non prevista e consentita misura di salvaguardia (cfr., tra le altre, Consiglio di Stato, V, 22 settembre 2017, n. 4439; V, 16 maggio 2017, n. 2322) e da non violare il divieto di atipiche sospensioni/interruzioni sine die del procedimento amministrativo (cfr. tra le altre, T.a.r. Sicilia Catania, IV, 24 giugno 2019, n.1542; T.a.r. Lazio Roma, II, 9 novembre 2018, n. 10838), il rilascio delle concessioni demaniali, in attesa, appunto, di poter in tempi prossimi provvedervi in modo più sistematico e compiuto » (T.a.r. Puglia Lecce, I, 13 gennaio 2021, n. 37; I, 6 luglio 2020, n. 707).

5.- Ritenuto, sulla base di quanto fin qui esposto, che il ricorso dev’essere dunque respinto e che tuttavia, attesa la particolarità delle questioni trattate, sussistono giustificati motivi per compensare tra le parti le spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, Sezione Prima di Lecce, definitivamente pronunciando sul ricorso n. 1255 del 2020 indicato in epigrafe, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Lecce, nella camera di consiglio del 18 maggio 2022, con l’intervento dei magistrati:

Antonio Pasca, Presidente

Ettore Manca, Consigliere, Estensore

Alessandro Cappadonia, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Ettore Manca	Antonio Pasca

IL SEGRETARIO