Pubblicato il 17/12/2025

N. 02066/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01733/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1733 del 2024, proposto da
Acciona Energia Global Italia S.r.l., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avvocati Piergiuseppe Venturella, Francesco Verrastro, Stefano Lucarini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero della Cultura (MIC), Ministero dell'Ambiente e della Sicurezza Energetica (SE), in persona dei legali rappresentanti p.t., rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Firenze, domiciliataria ex lege in Firenze, via degli Arazzieri, 4;

nei confronti

di: Aiem Green S.r.l., in persona del legale rappresentante p.t., non costituita in giudizio;

per l'annullamento

della nota SE n. prot. 141640 del 30/7/2024 comunicata in pari data alla ricorrente in relazione al progetto di impianto agrivoltaico in attesa di VIA, ID 8612, “Greppo” nei Comuni di Montepulciano (SI) e Cortona (AR), di potenza in immissione pari a 24,520 MW e potenza di picco pari a 26,602 MWp, unito alle opere di connessione dello stesso alla RTN e per il risarcimento dei danni derivanti dal ritardo nell’adozione dei relativi provvedimenti.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Ministero della Cultura e del Ministero dell'Ambiente e della Sicurezza Energetica;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 dicembre 2025 il dott. DR IT e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1) La società ricorrente ha presentato istanza per l’avvio del procedimento in relazione alla procedura di Valutazione di Impatto Ambientale (VIA), ai sensi dell’art. 23 ss. del D.Lgs. n. 152/2006, per realizzare un impianto agrivoltaico di nuova costruzione, di potenza di picco pari a 26,602 MWp (24,520 MW in immissione) con le relative opere connesse di infrastrutture necessarie per la connessione alla RTN, nei Comuni di Montepulciano (SI) e Cortona (AR).

2) Il Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica (SE), con propria nota prot. 155036 del 9/12/2022 (doc. 2 ricorrente), dava formale comunicazione relativa alla procedibilità dell’istanza, di pubblicazione della documentazione all’indirizzo web reso disponibile dall’Amministrazione e segnalava che il concerto del Ministero della Cultura (MIC), espresso dal competente Direttore Generale di quel Ministero, comprendeva l’autorizzazione paesaggistica ex art. 146, D. Lgs. n. 42 del 2004.

3) La società ricorrente, inoltre, in data 10/07/2023 presentava istanza di autorizzazione unica per l’impianto alla Regione Toscana ex art. 12, D.Lgs. n. 387/2003 (doc. 3 ricorrente).

4) Dopo tale comunicazione, il SE rimaneva silente e non rispettava, quindi (a dire della ricorrente), i termini per il rilascio del provvedimento di VIA previsti.

5) La ricorrente formulava quindi una prima diffida del 29 settembre 2023 e una seconda del 3 luglio 2024.

6) Il SE rispondeva con nota prot. n. 141640 del 30 luglio 2024 con la quale (doc. 6 ricorrente) evidenziava che:

- a) per le procedure di VIA rimesse alla competenza statale (come nel caso di specie), è previsto, ai sensi dell’art. 8 D. Lgs. n. 152/2006, che la Commissione tecnica PNRR-PNIEC si pronunci sul progetto, nell’ambito di un articolato procedimento che coinvolge due Ministeri (SE e MIC), entrambi pariteticamente codecidenti, nonché Regioni ed enti territoriali interessati, fino ai cittadini che possono proporre le proprie osservazioni nell’ambito della consultazione pubblica;

- b) inoltre, l’art. 8 cit., definendo criteri di priorità per le FER, deroga, in virtù della sua specialità e della sua rilevanza strategica sul piano delle politiche energetiche, al criterio cronologico e alla norma che in generale definisce i termini della VIA come perentori, in quanto ne produce “ di fatto una sospensione per il rispetto dei predetti criteri di priorità ” (v. cit. nota SE);

- c) il progetto della ricorrente non ricade in alcuno dei criteri di priorità previsti dalla legge;

- d) in parallelo, all’istruttoria della commissione PNRR-PNIEC, vi è un’analoga istruttoria condotta dal MIC afferente agli aspetti di tutela dei beni culturali, paesaggistici ed archeologici, dalla quale non si può prescindere;

- e) perciò, il competente Direttore Generale del SE può adottare il provvedimento di VIA , recepiti i pareri delle Amministrazioni coinvolte, solo previa acquisizione del concerto del competente Direttore Generale del MIC;

- f) nel caso di specie risulta quindi da acquisire il necessario parere della Commissione tecnica e il necessario parere del MIC, organo competente a stabilire se i progetti ricadono in un’area idonea, ai sensi del D. Lgs. n. 199/2021;

- g) per le suesposte motivazioni, allo stato non risultava possibile procedere all’emissione del decreto di VIA.

7) Della suddetta nota si duole la ricorrente col ricorso in esame.

7.1) Col primo motivo di ricorso si deduce che:

- a) la condotta serbata dall’Amministrazione, oltre ad essere caratterizzata da violazione della scansione procedimentale e dei termini perentori dettati dal D.Lgs. n. 152/2006, viola anche l’art. 8, comma 1, D. Lgs. n. 152/2006, ratione temporis applicabile, così come novellato dall’art. 36, comma 1, lett. “a”, del D.L. n. 17/2022, convertito con modificazioni dalla Legge n. 34 del 2022;

- b) infatti, il cit. art. 8, comma 1 – nella versione applicabile alla data di presentazione dell’istanza di VIA e comunque fino al 30/7/2024 (cioè quando è stata adottata la nota ministeriale impugnata) e, successivamente, fino alla data di entrata in vigore del nuovo testo introdotto dal Decreto Legge n. 153 del 17 ottobre 2024, ancora da convertire al momento della notifica del gravame in esame (29 ottobre 2024) –, prevedeva al 5° periodo che “ con riferimento alle procedure di valutazione ambientale di competenza statale relative ai progetti attuativi del Piano nazionale integrato per l'energia e il clima, individuati dall'allegato I-bis alla parte seconda del presente decreto tra quelli a cui, ai sensi del periodo precedente, deve essere data precedenza, hanno in ogni caso priorità, in ordine decrescente, i progetti che hanno maggior valore di potenza installata o trasportata prevista, nonché i progetti concernenti impianti di produzione di idrogeno verde ovvero rinnovabile di cui al punto 6-bis) dell'allegato II alla parte seconda e i connessi impianti da fonti rinnovabili, ove previsti ”;

- c) la disposizione in parola si limita ad introdurre un ordine di priorità tra i progetti da esaminare, senza alcun ulteriore riferimento alla diversa disciplina dei termini di durata dei singoli procedimenti;

- d) l’Amministrazione ha invece errato nel ritenere che la norma stabilisse una sospensione dei termini di conclusione dei procedimenti relativi a impianti non prioritari;

- e) il Legislatore è poi ulteriormente intervenuto (col D.L. 153/2024), dettagliando la disciplina delle priorità, che dovrà essere normata con un provvedimento regolamentare ad hoc e prevedendo una disciplina transitoria da fare valere nelle more (cfr. art. 8, comma 1, quinto periodo e art. 8, comma 1-bis), con l’occasione introducendo il comma 1-ter dell’art. 8, D. Lgs. n. 152/2006, a mente del quale, con l’ultimo periodo, si specifica che “ La disciplina di cui al presente comma non pregiudica il rispetto dei termini dei procedimenti di valutazione ambientale previsti dalla normativa vigente per i progetti compresi nel PNRR né di quelli finanziati a valere sul fondo complementare ”;

- f) con l’ultima novella del cit. art. 8, è stata introdotta una disciplina della cui legittimità costituzionale si dovrebbe dubitare;

- g) infatti, non è stata introdotta espressamente alcuna deroga al principio di tassatività dei termini di conclusione del procedimento, ma è stato previsto che i progetti prioritari potranno essere trattati in una misura non superiore ai tre quinti dei progetti in esame, così che, in parallelo, l’Amministrazione dovrà trattare, per i restanti due quinti, anche i progetti non prioritari;

- h) è stato altresì previsto che entrambe le tipologie, sia i progetti prioritari che quelli non prioritari, devono essere trattati secondo l’ordine cronologico, salvo la deroga già esistente in caso di stato di emergenza;

- i) ne discende, pertanto, che tra i progetti non prioritari non può essere fatta alcuna sub classifica, restando unico ed assoluto il criterio cronologico;

- j) il raffronto tra i criteri dettati dal D.L. n. 153/2024, dei quali dovrà tener conto il Decreto ministeriale finalizzato all’individuazione delle tipologie progettuali da considerare prioritarie (nuovo comma 1 dell’art. 8) e i criteri provvisori recati dal medesimo D.L. n. 153/2024, da seguire nelle more dell’adozione del Decreto ministeriale (comma 1-bis, di nuovo conio), denuncia irragionevolezza e contraddittorietà;

- k) infatti, il secondo gruppo di criteri avrebbe dovuto costituire precisazione e specificazione del primo gruppo di carattere generale, mentre denuncia un irrazionale e del tutto arbitrario sganciamento dai criteri generali, per addivenire a criteri che non appaiono direttamente collegati ai precedenti;

- l) in proposito, basti considerare che i criteri “provvisori” non fanno alcuna menzione dei progetti che contribuiscono agli obiettivi PNIEC, caratteristica invece valorizzata dai criteri generali e peraltro di tipo auto-applicativo, quindi, come tale, immediatamente assumibile come criterio di trattazione prioritaria;

- m) si tratta, quindi, di previsioni che, sotto il profilo indicato, non facendo alcun riferimento nei criteri provvisori a canoni di specificazione e attuazione dei superiori criteri generali – come quello costituito dal contributo del progetto da esaminare al raggiungimento degli obiettivi PNIEC –, denunciano una prima palese illegittimità costituzionale per violazione del canone di ragionevolezza, buon andamento oltre che di tutela del legittimo affidamento, anche in relazione alla legittima iniziativa imprenditoriale (artt. 3, 41 e 97 Cost.);

- n) ulteriori profili di illegittimità costituzionale si ravvisano nella previsione secondo la quale per i progetti PNNR e fondo complementare i termini rimangono tassativi, dalla cui pedissequa interpretazione potrebbe ricavarsi che per tutti gli altri progetti i termini possono essere violati.

7.2) Nell’ipotesi in cui dovesse ritenersi che, ai fini del rilascio del provvedimento richiesto, l’Amministrazione debba fare applicazione della disciplina sopravvenuta, di modifica del cit. art. 8, parte ricorrente ne eccepisce l’illegittimità costituzionale per violazione degli artt. 3, 41 e ss. e 97 Cost., nonché per illogicità, irragionevolezza e irrazionalità manifesta per tutto quanto sopra esposto.

7.3) Parte ricorrente formula anche domanda di risarcimento del danno, in forma specifica o per equivalente.

7.4) La ricorrente ha quindi concluso nel senso che, previa eventuale formulazione di questione di legittimità costituzionale delle norme che vengono in rilievo nel caso di specie, si annulli la nota SE prot. n. 141640 del 30/07/2024 in quanto confermativa dell’illegittimo silenzio serbato, con declaratoria del conseguente obbligo a provvedere sull’istanza di VIA in relazione al progetto ID 8612, con salvezza del risarcimento del danno per equivalente nel caso in cui non fosse stato accordato il risarcimento in forma specifica (v. pag. 18 ricorso).

8) Si sono costituiti in giudizio il SE e il MIC.

9) Alla camera di consiglio del 20 novembre 2024, la ricorrente rinunciava all’istanza cautelare e, nell’accordo delle parti, veniva fissata la trattazione del merito all’udienza pubblica del 7 maggio 2025.

10) L’udienza pubblica del 7 maggio 2025 veniva rinviata a quella del 10 dicembre 2025 (v. verbale), alla luce dell’istanza in atti della ricorrente del 4 aprile 2025, nella quale si evidenziava che il SE aveva comunicato che la discussione dell’istruttoria VIA correlata al progetto della ricorrente (ID 8612) avrebbe avuto luogo, sulla scorta della documentazione acquisita allo stato degli atti, entro la fine del mese di marzo 2025.

11) Successivamente, in data 6 novembre 2025, la difesa erariale depositava una relazione illustrativa del SE, alla quale si allegava la nota prot. SE/80807 del 30/04/2025, con la quale il SE trasmetteva lo schema di provvedimento positivo al Ministero della Cultura - Soprintendenza Speciale per il PNRR ai fini dell’acquisizione del concerto di cui all’art. 25, comma 2-bis, D.Lgs. n. 152/2006.

11.1) Nella suddetta relazione, il SE, premettendo di ritenere che le attività ad esso spettanti erano da ritenersi compiute, precisava che:

- a) si restava in attesa di riscontro da parte dell’autorità concertante;

- b) qualora la proposta di decreto fosse stata accolta, si sarebbe provveduto con sollecitudine all’adozione del provvedimento di compatibilità ambientale;

- c) qualora, invece, fosse pervenuto un diniego – e l’impianto non fosse progettato in area idonea tale da consentire l’adozione di un provvedimento conclusivo ai sensi articolo 22, comma 1, lettera “a”, D. Lgs. n. 199/2021, così come previsto dall’art. 25, comma 2-bis, D. Lgs. n. 152/2006 –, si sarebbe agito ai sensi dell'articolo 5, comma 2, lettera “c-bis”, L. n. 400/1988, onde dirimere il dissenso fra Amministrazioni presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri.

11.2) Con replica del 19 novembre 2025, la ricorrente, nel dare atto della trasmissione dello schema di provvedimento al MIC in data 30 aprile 2025, ha dedotto che:

- a) dopo la predisposizione di tale decreto positivo di VIA ed in ragione dell’idoneità ex lege dell’area, ha chiesto al SE di accertare d’ufficio l’idoneità dell’area e comunque di assumere per silenzio il parere favorevole del MIC;

- b) dovrebbe infatti applicarsi al caso di specie l’art. 17-bis L. n. 241/1990, considerato che l’art. 25, comma 2-bis, D. Lgs. n. 152/2006, stabilisce in 20 giorni il termine per il rilascio del concerto del MIC.

12) All’udienza pubblica del 10 dicembre 2025, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1) Va premesso che la nota ministeriale impugnata non ha carattere provvedimentale ma soprassessorio, in quanto con essa:

- a) si è ritenuto, sulla base dell’interpretazione che il SE ha dato all’art. 8 D. Lgs. n. 152/2006, che i termini di conclusione del procedimento di VIA di cui all’art. 25 cit. siano “ di fatto ” (v. cit. nota) sospesi per i progetti non prioritari;

- b) si è affermato che, in ogni caso, era ancora da acquisire il necessario parere della Commissione tecnica e il necessario parere del MIC, organo competente a stabilire se i progetti ricadono in un’area idonea, ai sensi del D. Lgs. n. 199/2021.

1.1) Quindi la nota ministeriale fa comunque stato di una inerzia procedimentale ed, è quindi, soprassessoria.

1.2) Ne deriva che il gravame in esame non ha carattere impugnatorio, ma è da considerare ricorso avverso il silenzio-inadempimento (scrutinabile nella sede dell’udienza pubblica ai sensi dell’art. 87, comma 4, c.p.a.), come del resto si ricava dal fatto che la società ricorrente chiede comunque, nelle conclusioni del ricorso, che si dichiari l’obbligo di provvedere della P.A. in ordine alla propria istanza di VIA.

2) Tanto premesso, va osservato che questo T.A.R. si è recentemente occupato di analogo contenzioso con sentenze nn. 10 del 9 gennaio 2025 e n. 1756 del 3 novembre 2025, nelle quali si è evidenziato che “ 1) […] i criteri di priorità dei progetti per la realizzazione di impianti di fonti di energia rinnovabile (FER), stabiliti dall’art. 8, D. Lgs. n. 152/2006, non valgono a introdurre una deroga alla perentorietà dei termini di cui all’art. 25 del medesimo D. Lgs. ” (v. cit. sentenza n. 1756/2025).

2.1) In particolare, nella sentenza n. 1756/2025 cit., è stata richiamata la recente ricostruzione del quadro normativo di riferimento di cui alla sentenza del Consiglio di Stato n. 6503 del 22 luglio 2025, compendiata nei termini che seguono:

“10. La soluzione del problema dipende dall'interpretazione dell'art. 8 cod. amb., come modificato e integrato, dapprima, dal d.l. 17/2022, conv. in l. 34/2022 e, da ultimo, dal d.l. 153/2024, conv. in l. 191/2024, letto alla luce della regolazione generale del procedimento di VIA, contenuta all'art. 25 cod. amb.

11. L'art. 8 cod. amb. detta una disciplina procedurale particolare per le valutazioni ambientali di competenza statale.

11.1. All'interno di tale articolo, alcune disposizioni sono dedicate alle valutazioni di progetti inclusi nel PNIEC. Come noto, il PNIEC è stato approvato in funzione del conseguimento degli obiettivi energetici e climatici fissati a livello europeo, tra cui la decarbonizzazione, da attuarsi anche mediante la transizione all'utilizzo di fonti di energia rinnovabile (FER). I progetti rientranti nel PNIEC sono, a loro volta, individuati nell'allegato 1-bis alla Parte II del codice dell'ambiente e, tra essi, figurano i «[n]uovi impianti per la produzione di energia e vettori energetici da fonti rinnovabili».

11.2. Ai sensi dell'art. 8, co. 2-bis, cod. amb., le valutazioni ambientali dei progetti PNIEC – come anche le valutazioni ambientali dei progetti finanziati dal Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR) – sono istruiti dalla Commissione tecnica PNRR-PNIEC, istituita presso il Ministero dell'ambiente e della sicurezza energetica.

11.3. L'art. 8, co. 1, cod. amb. stabilisce un ordine di valutazione dei progetti da parte della Commissione tecnica PNRR-PNIEC, derogatorio rispetto al classico criterio cronologico.

11.4. Già in passato, era stabilito che la Commissione dovesse dare precedenza ai progetti di rilevante impatto economico, occupazionale o aventi autorizzazioni in scadenza (art. 8, co. 1, quarto periodo, cod. amb., modificato dal d.l. 77/2021, conv. in l. 108/2021).

11.5. Con il d.l. 17/2022, entrato in vigore il 2 marzo 2022, conv. in l. 34/2022, è stato previsto, per i progetti attuativi del PNIEC, che tra i procedimenti ai quali deve essere data precedenza, «hanno in ogni caso priorità, in ordine decrescente, i progetti che hanno maggior valore di potenza installata o trasportata prevista, nonché i progetti concernenti impianti di produzione di idrogeno verde ovvero rinnovabile di cui al punto 6-bis) dell'allegato II alla parte seconda e i connessi impianti da fonti rinnovabili, ove previsti», salva la possibilità della Commissione di derogare all'ordine di priorità nel caso di deliberazione dello stato di emergenza, dando così precedenza ai progetti connessi alle misure emergenziali.

La previsione è funzionale ad assicurare una ordinata e razionale transizione energetica, a sua volta coessenziale al raggiungimento degli obiettivi europei di decarbonizzazione. Infatti, data la scarsità delle aree sulle quali è possibile installare gli impianti FER, è necessario che il territorio sia, preferibilmente, occupato da stabilimenti in cui vengono realizzati i progetti strategici, per potenza e tipologia di energia processata. Viceversa, vista la numerosità delle istanze di VIA presentate dagli operatori economici interessati a investire nelle energie rinnovabili, ove le pratiche venissero trattate in base a un mero ordine cronologico, i.e. per priorità nella presentazione delle domande, si rischierebbe che le aree idonee vengano occupate da impianti minori, compromettendo la realizzabilità dei progetti maggiori.

11.6. Al fine di rafforzare ulteriormente il processo di transizione energetica in atto, con il d.l. 153/2024, entrato in vigore il 18 ottobre 2024, conv. in l. 191/2024, si è provveduto a ridefinire l'ordine di priorità dei progetti PNIEC.

In particolare, l'art. 8, co. 1, cod. amb., come modificato, ha demandato al Ministero dell'ambiente e della sicurezza energetica, di concerto con il Ministero della cultura e con il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, l'individuazione delle tipologie progettuali afferenti al PNIEC alle quali dare precedenza, sulla base di una serie di criteri fissati nella legge, ferma la derogabilità dell'ordine nel caso di deliberazione dello stato di emergenza.

L'art. 8, co. 1-bis, cod. amb., introdotto ex novo con il d.l. 153/2024, ha individuato provvisoriamente, nelle more dell'adozione del decreto interministeriale, i progetti PNIEC da considerarsi prioritari e, quindi, da valutarsi con precedenza: tra questi figurano i «progetti fotovoltaici on-shore e agrivoltaici on-shore di potenza nominale pari almeno a 50 MW e i progetti eolici on-shore di potenza nominale pari almeno a 70 MW» [v. lett. “c” del comma 1-bis] .

L'art. 8, co. 1-ter, cod. amb., parimenti introdotto con il d.l. 153/2024, ha stabilito le modalità di attuazione del criterio di priorità tra i progetti, prevedendo che ai progetti PNIEC prioritari (che siano identificati con decreto interministeriale oppure, nelle more, dall'art. 8, co. 1-bis, cod. amb.) «è riservata una quota non superiore ai tre quinti delle trattazioni, nell'ambito della quale l'esame è definito in ordine cronologico, per ciascuna tipologia, tenuto conto della data di effettuazione della comunicazione al proponente ai sensi dell'articolo 23, comma 4, secondo periodo»; viceversa, i progetti PNIEC non prioritari «sono trattati per ciascuna tipologia d'impianto in ordine cronologico tenuto conto della data di effettuazione della comunicazione al proponente ai sensi dell'articolo 23, comma 4, secondo periodo». Nell'inciso finale dell'art. 8, co. 1-ter, cod. amb. viene precisato che «[l]a disciplina di cui al presente comma non pregiudica il rispetto dei termini dei procedimenti di valutazione ambientale previsti dalla normativa vigente per i progetti compresi nel PNRR né di quelli finanziati a valere sul fondo complementare».

12. Prima di analizzare i termini del dibattito giuridico sull'esegesi dell'art. 8 cod. amb., occorre richiamare alcune rilevanti disposizioni dell'art. 25 cod. amb., recante la disciplina generale del procedimento di VIA.

12.1. L'art. 25, co. 2-bis, cod. amb. fissa i termini dei procedimenti rimessi alla valutazione della Commissione tecnica PNRR-PNIEC: la Commissione si deve esprimere sui progetti «entro il termine di trenta giorni dalla conclusione della fase di consultazione di cui all'articolo 24 e comunque entro il termine di centotrenta giorni dalla data di pubblicazione della documentazione di cui all'articolo 23 predisponendo lo schema di provvedimento di VIA» e, «[n]ei successivi trenta giorni», il Ministero dell'ambiente e della sicurezza energetica «adotta il provvedimento di VIA, previa acquisizione del concerto del […] Ministero della cultura entro il termine di venti giorni».

12.2. È, inoltre, stabilito, per il caso di mancato rispetto dei predetti termini, che il proponente del progetto ha diritto al rimborso del cinquanta per cento dei diritti di istruttoria (art. 25, co 2-ter, cod. amb.) e che il titolare del potere sostitutivo ex art. 2 l. 241/1990 provvede all'adozione dell'atto entro trenta giorni, previa eventuale acquisizione del parere dell'Istituto superiore per la protezione e la ricerca ambientale (ISPRA), nel caso in cui anche la Commissione tecnica non si sia pronunciata (art. 25, co. 2-quater, cod. amb.).

12.3. È, infine, di interesse ai presenti fini il disposto dell'art. 25, co. 7, cod. amb., a mente del quale «[t]utti i termini del procedimento di VIA si considerano perentori ai sensi e per gli effetti di cui agli articoli 2, commi da 9 a 9-quater, e 2-bis, della legge 7 agosto 1990, n. 241».

La Sezione non può non rilevare come la disposizione da ultimo citata sancisca, per vero, una perentorietà sui generis dei termini procedimentali della VIA. Infatti, dal momento che per i procedimenti riguardanti l'ambiente non vigono forme di silenzio significativo (cfr., quanto al silenzio assenso, l'art. 20, co. 4, l. 241/1990), l'amministrazione in ritardo nella definizione delle pratiche non perde il potere di provvedere sulle istanze di VIA, sicché il concetto di perentorietà stabilito dall'art. 25, co. 7, cod. amb. non si associa ad alcuna forma di decadenza dal potere amministrativo.

Ne consegue che il silenzio dell'amministrazione a seguito della scadenza dei termini rimane sottoposto al regime generale dell'art. 2 l. 241/1990, assumendo le fattezze del silenzio inadempimento, con il correlato accesso del proponente ai rimedi cd. successivi all'inerzia, consistenti nell'azione avverso il silenzio, ex art. 31 cod. proc. amm., e nel risarcimento del danno da ritardo, ex art. 2-bis l. 241/1990 e art. 30 cod. proc. amm., ferma l'operatività degli ulteriori deterrenti sanciti dall'art. 2 l. 241/1990.

Infatti, è lo stesso art. 25, co. 7, cod. amb. a circoscrivere la rilevanza della perentorietà dei termini ai soli fini della valutazione delle performance dei funzionari e della loro responsabilità amministrativo-contabile (art. 2, co. 9, l. 241/1990), del potere sostitutivo di cui all'art. 2, co. 9-bis e 9-ter, l. 241/1990, dell'obbligo di comunicazione del ritardo all'organo di governo (art. 2, co. 9-quater, l. 241/1990), nonché ai fini del risarcimento del danno da ritardo e dell'eventuale indennizzo da mero ritardo, ex art. 2-bis l. 241/1990.

[…] 19. Entrando in medias res, le novelle legislative in esame non hanno introdotto una deroga alla perentorietà dei termini dei procedimenti di VIA: la conclusione, a cui era giunta questa Sezione del Consiglio di Stato nella vigenza delle modifiche apportate all'art. 8 cod. amb. dal d.l. 17/2022 (Cons. Stato, Sez. IV, 4 dicembre 2024, n. 9737; Id., 6 dicembre 2024, n. 9777; Id., 6 dicembre 2024, n. 9791), va ribadita anche dinanzi all'attuale assetto normativo, sebbene con alcune puntualizzazioni. Questa è, tra l'altro, la prima occasione in cui il Consiglio di Stato si esprime sul significato dell'art. 8 cod. amb., come modificato dal d.l. 153/2023, fatta eccezione per una pronuncia, tuttavia adottata quando il decreto legge non era ancora stato convertito (Cons. Stato, Sez. IV, 22 aprile 2024, n. 3465).

Il delicato contesto di incertezze e di ritardi descritto dalle parti induce tuttavia la Quarta Sezione, con la pronuncia in esame, a ricercare – per la prima volta, si ripete – indicazioni che forniscano chiarezza per il settore, attraverso un indirizzo di tipo generale, ma anche operativo, che consideri entrambi i due (contrapposti) interessi da bilanciare per il giudice amministrativo: la persistenza delle esigenze di tutela avverso l'inerzia dell'amministrazione (cfr. punto 19.1 e ss) e le priorità stabilite dalla strategia energetica nazionale (cfr. punto 20 e ss.).

19.1. Come condivisibilmente constatato dai richiamati precedenti di Sezione, l'art. 8 cod. proc. amb. non contiene alcuna deroga all'art. 25, co. 7, cod. amb.: «l'introduzione del citato criterio di priorità nella trattazione delle istanze non solo non è supportato da nessuna deroga espressa alla perentorietà dei termini di conclusione dei relativi procedimenti che, pertanto, devono ritenersi certamente applicabili, ma non risulta neanche incompatibile con tale disciplina. […] Il criterio di priorità, infatti, assume mera rilevanza interna ai fini di una ordinata ed efficace gestione degli iter autorizzatori da parte degli organi a ciò deputati, ma non è tale da assumere, al contempo, una portata derogatoria della disciplina legale del termine di conclusione del procedimento» (Cons. Stato, Sez. IV, 4 dicembre 2024, n. 9737; Id., 6 dicembre 2024, n. 9777; Id., 6 dicembre 2024, n. 9791). Del resto, ai sensi dell'art. 3-bis, co. 3, cod. amb., le norme del codice dell'ambiente «possono essere derogate, modificate o abrogate solo per dichiarazione espressa da successive leggi della Repubblica»: la riserva di abrogazione espressa – sebbene contenuta in una fonte equiordinata rispetto a quelle che hanno apportato modifiche al codice e, quindi, priva di efficacia cogente sulle medesime – ha un indubbio peso ermeneutico e non può non essere valorizzata nella comprensione dell'incidenza delle novelle normative. Tra l'altro, la perentorietà sui generis, sancita dall'art. 25, co. 7, cod. amb., è limitata alle sole disposizioni «di cui agli articoli 2, commi da 9 a 9-quater, e 2-bis, della legge 7 agosto 1990, n. 241», sicché sarebbe financo improprio attribuire a una ipotetica deroga (implicita) alla previsione l'effetto di obliterazione dell'obbligo giuridico di provvedere, sancito dall'art. 2, co. 1, l. 241/1990 e ivi non richiamato.

19.2. Più in generale, se con il d.l. 153/2024 si fosse voluto eliminare o dequotare l'obbligo giuridico di provvedere, rendendo elastici i termini di conclusione dei procedimenti di VIA relativi ai progetti PNIEC non prioritari, si sarebbe dovuto intervenire – più che sull'art. 8 cod. amb., che detta disposizioni sull'organizzazione interna degli uffici – sull'art. 25 cod. amb., che è l'articolo deputato alla disciplina dei termini procedurali. Viceversa, la riforma normativa ha lasciato intatte le previsioni dell'art. 25, co. 2-bis, 2-ter e 2-quater, cod. amb., che, rispettivamente, fissano i termini di conclusione dei procedimenti di VIA per tutti i progetti PNIEC (prioritari o meno) e prevedono particolari conseguenze (diritto di rimborso dei diritti di istruttoria e peculiare meccanismo sostitutivo) per il caso di ritardo nella loro definizione, ritardo che, quindi, mantiene indubbia rilevanza giuridica.

19.3. Come già evidenziato dalla Sezione, neppure la disciplina di cui all'art. 8, co. 1-ter, cod. amb., introdotto ex novo dal d.l. 153/2024, contiene una deroga all'obbligo di provvedere che, per le ragioni già indicate, avrebbe dovuto essere espressa (Cons. Stato, Sez. IV, 22 aprile 2024, n. 3465).

19.4. La norma stabilisce soltanto i criteri per l'organizzazione del lavoro della Commissione tecnica PNRR-PNIEC, chiamata a riservare una quota (non superiore ai tre quinti) dei procedimenti da trattare in ogni sua seduta ai progetti PNIEC prioritari, in modo che questi, poiché decisivi per la transizione energetica del Paese, abbiano una effettiva precedenza rispetto ai progetti minori. Questi ultimi, peraltro, non devono essere completamente abbandonati, dovendo essere valutati, per ciascuna seduta, in una quota di almeno due quinti del totale: coerentemente, la relazione di accompagnamento alla legge di conversione del d.l. 153/2024 evidenzia come, con le nuove norme, «si individuano modalità certe, trasparenti e tracciabili per l'assegnazione dell'ordine di istruttoria delle istanze cui viene assegnata procedibilità, così da assicurare che la trattazione dei progetti diversi da quelli prioritari non venga sospesa o postergata».

19.5. Nell'inciso finale, l'art. 8, co. 1-ter, cod. amb. richiama, poi, l'esigenza di considerare, nella pianificazione delle agende della Commissione tecnica, anche i progetti finanziati dal PNRR o dal fondo complementare, la cui istruttoria deve essere curata dalla medesima Commissione. In questo senso, la disciplina dedicata alla individuazione delle priorità del PNIEC non deve "pregiudicare" la pronta definizione delle procedure afferenti al PNRR: trattasi, in altri termini, di un richiamo del legislatore affinché le numerose istanze relative a impianti PNIEC non "intasino" le agende della Commissione PNRR-PNIEC e non compromettano la tempestiva definizione dei procedimenti relativi al PNRR; questi ultimi, quindi, devono essere comunque calendarizzati, in modo da assicurare il rispetto delle loro scadenze, eventualmente riducendo l'ammontare complessivo delle pratiche afferenti al PNIEC da trattare nelle varie sedute oppure in aggiunta ad esse, anche in sedute straordinarie della Commissione, ferma l'autonomia di quest'organo nell'organizzazione del proprio lavoro.

19.6. All'ultimo inciso dell'art. 8, co. 1-ter, cod. amb. non si può, per converso, attribuire il significato di eliminare la vincolatività delle scadenze procedimentali relative ai progetti non finanziati dai fondi PNRR o complementare: se questa fosse l'interpretazione da seguire, si addiverrebbe all'effetto di rendere elastici i termini di conclusione di tutti i procedimenti PNIEC, ivi inclusi quelli prioritari, ove non sovvenzionati dai predetti fondi pubblici; siffatto effetto si rivelerebbe contrario alla ratio di rafforzamento della transizione energetica, perseguita dal d.l. 153/2024, poiché, lungi dal salvaguardare i progetti PNIEC strategici, li relegherebbe – assieme ai progetti non prioritari – all'interno di un regime in cui l'inerzia dell'amministrazione è priva di conseguenze giuridiche, il che solleverebbe anche seri dubbi di compatibilità dell'assetto normativo tanto con la Costituzione, in termini di compromissione del diritto di difesa degli interessi legittimi pretensivi, quanto con il diritto dell'Unione europea, da cui origina l'impegno statale alla transizione energetica.

19.7. Infine, oltre al dato testuale, va considerato anche un profilo sistematico, che conduce alle stesse conclusioni già indicate.

Eliminare una qualsiasi forma di obbligo di provvedere, a fronte di un termine preciso (ancorché "perentorio" in senso improprio) previsto dalla legge, porterebbe a rendere il potere dell'amministrazione "libero nell'an", con i già rilevati dubbi di compatibilità con la Costituzione e con la disciplina eurounitaria. Il dovere di fornire una interpretazione conforme a tali fonti sovraprimarie imporrebbe dunque, in ogni caso, anche laddove il dato testuale non fosse chiaro, come in realtà è, di considerare l'esistenza (almeno) di un obbligo di provvedere a fronte della fissazione ex lege di un termine preciso.

19.8. Per le ragioni esposte, occorre ribadire la permanenza dell'obbligo giuridico di provvedere sulle istanze di VIA dei progetti PNIEC, ancorché non prioritari e non sovvenzionati con il PNRR o con il fondo complementare, entro i termini di cui all'art. 25, co. 2-bis, cod. amb., i quali mantengono la perentorietà sui generis indicata dall'art. 25, co. 7, cod. amb.”.

3) Così ricostruito il quadro normativo di riferimento, va preliminarmente rilevato che esso si applica al caso di specie con le modifiche, sopra illustrate, da ultimo apportate all’art. 8 D. Lgs. n. 152/2006 da parte del D.L. n. 153/2024 conv. in L. n. 191/2024, in quanto il procedimento è ancora pendente. E ciò sia per il principio generale in virtù del quale “ gli atti ed i provvedimenti della pubblica amministrazione, essendo espressione attuale dell'esercizio di poteri rivolti al soddisfacimento di pubblici interessi, devono uniformarsi alle norme giuridiche vigenti nel momento in cui sono posti in essere, per quanto attiene sia ai requisiti di forma e procedimento, sia al contenuto sostanziale delle statuizioni (ex multis, Cons. Stato, Sez. IV, 8 agosto 2016, n. 3536; Id., 2 ottobre 2023, n. 8609)” (così C.d.S., n. 6503/2025 cit., § 18.1), sia perché le ultime modifiche al cit. art. 8 mirano “ a far fronte alla notoria congestione delle pratiche afferenti a progetti di impianti FER, verificatasi a seguito del varo del PNIEC, al fine ultimo di assicurare una ordinata ed efficace transizione energetica del Paese, scopo che verrebbe frustrato ove si escludesse l'applicazione dello jus superveniens ai procedimenti ancora pendenti ” (così, sempre, C.d.S., n. 6503/2025 cit., § 18.2).

3.1) Ed, infatti, nella sentenza di questa Sezione n. 1756/2025 – che, analogamente al caso qui in esame, decideva un ricorso avverso il silenzio-inadempimento della Commissione tecnica e, quindi, del SE (al quale spetta il provvedimento finale) – si condannava il SE a provvedere sull’istanza di VIA della parte in quella sede ricorrente, all’uopo precisandosi quanto segue:

“5 ) A fronte dell’istanza di giustizia di parte ricorrente, va tenuto conto dell’altro interesse da bilanciare, che è quello che presiede alla modifica dell’art. 8 D. Lgs. n. 152/2006 ad opera del D.L. n. 153/2024, conv. in L. n. 191/2024, volto a “evitare che il consumo del suolo possa avvenire a scapito degli impianti di maggiore potenza, e quindi di maggiore utilità per il sistema Paese”, nell’ottica della strategia energetica nazionale (v. C.d.S. n. 6503/2025 cit., §§ 20 ss.). Infatti, il cit. D.L., nel modificare l’art. 8 cit., ha:

- a) demandato a un apposito decreto ministeriale l’individuazione delle tipologie di interventi da considerare prioritari (secondo i criteri di cui alle lettere da “a” a “d” del comma 1);

- b) predisposto una disciplina transitoria al comma 1-bis, con la quale ha indicato quali sono gli interventi da considerare prioritari;

- c) ha dettato, al comma 1-ter, “uno specifico metodo di organizzazione del lavoro della Commissione PNRR-PNIEC, poggiante sulla ripartizione proporzionale delle pratiche PNIEC prioritarie e non prioritarie da valutare per ogni seduta, salvo l'inserimento, nelle agende, degli affari finanziati con il PNRR o con il fondo complementare (art. 8, co. 1-ter, cod. amb.). La suddivisione delle pratiche in quote prestabilite dà concretezza all'ordine di priorità, tracciato a livello ministeriale (art. 8, co. 1, cod. amb.) o dall'art. 8, co. 1-bis, cod. amb., e assicura che i progetti prioritari abbiano effettivamente un canale accelerato di trattazione e non vengano del tutto "scalzati" dai progetti non prioritari, che – in quanto tendenzialmente più semplici da predisporre – sono statisticamente più numerosi e affollano maggiormente le agende della Commissione tecnica. I progetti non prioritari devono comunque essere posti in istruttoria, nei limiti della quota di loro pertinenza, ma non possono assumere precedenza sui prioritari sol perché presentati per primi. Peraltro, l'attuazione dell'art. 8, co. 1-ter, cod. amb. esige che la Commissione tecnica PNRR-PNIEC predefinisca, con un proprio atto generale, i criteri organizzativi funzionali ad assicurare il rispetto sistematico di percentuali di trattazione delle varie categorie di progetti, che siano rispettose della norma e che si dimostrino adeguate a garantire l'osservanza dei termini di conclusione dei procedimenti PNIEC e PNRR. La predisposizione di un modello organizzativo, il monitoraggio della sua efficacia e l'eventuale aggiornamento dello stesso, nel caso di variazioni del carico di lavoro, sono attività essenziali a evitare che la disciplina introdotta dal d.l. 153/2024, volta a calibrare le varie esigenze di speditezza procedurale con le priorità strategiche nazionali, rimanga lettera morta, oltre ad assicurare la pubblicità e la trasparenza dell'azione amministrativa” (C.d.S. n. 6503/2025 cit., § 20.2).

5.1) Risulta quindi necessario bilanciare l’interesse pubblico alla transizione energetica, così come calendarizzato direttamente dal Legislatore, con quello dei privati alla celere definizione delle proprie istanze, non potendosi ritenere “che, mediante l'azione avverso il silenzio ex art. 31 cod. proc. amm., gli operatori che hanno presentato istanze autorizzative di progetti PNIEC non prioritari ottengano una sentenza che, condannando l'amministrazione a provvedere sic et simpliciter entro un termine fisso, di fatto permetta loro di sorpassare i progetti già calendarizzati secondo il sistema delle quote definito dall'art. 8, co. 1-ter, cod. amb.” (così, C.d.S. n. 6503/2025 cit., § 21.2).

5.2) Il Collegio ritiene quindi di precisare l’effetto conformativo della condanna in modo da garantire l’equilibrio dei suddetti contrapposti interessi, ordinando “che il progetto per cui è causa rimanga inserito nel sistema delle quote di trattazione predeterminato ex lege: l'amministrazione deve, quindi, essere condannata a valutare il progetto entro un termine, ma pur sempre nell'ambito della quota di appartenenza, con la conseguenza che il vittorioso esperimento dell'azione avverso il silenzio permette all'operatore privato di ottenere la definizione del procedimento di suo interesse "in priorità" rispetto ai (soli) procedimenti di analoga natura, ossia – nella fattispecie – nei limiti della quota (di almeno due quinti) dedicata alla trattazione dei progetti PNIEC non prioritari” (C.d.S., n. 6503/2025 cit.,§ 21.5)” .

4) Premesso tutto ciò, va in primo luogo osservato che è infondata la questione di costituzionalità del vigente art. 8 D. Lgs. n. 152/2006 (dedotta da parte ricorrente), perché, per come sopra interpretato, il cit. art. 8, dettando regole organizzative per la P.A., stabilisce un ragionevole contemperamento tra progetti prioritari e non prioritari, imponendo, in sostanza, di portare avanti, con le dovute proporzioni, tutte le istanze.

4.1) Ciò posto, va rilevato che, nel caso di specie, la Commissione tecnica ha reso lo schema di provvedimento positivo e il SE ha specificamente evidenziato che è in attesa di ricevere il parere del MIC - Soprintendenza Speciale per il PNRR.

4.2) In proposito, parte ricorrente deduce che il SE dovrebbe ritenere acquisito il parere del MIC ai sensi dell’art. 17-bis, L. n. 241/1990. La tesi non può essere condivisa, in quanto, come sul punto evidenziato dalla giurisprudenza, “ 8. […] nella specie risulta inapplicabile l’art. 17 bis della legge n. 241 del 1990, come modificata con la legge n. 124 del 2015. Il comma 4 dell’art. 17 bis ha, infatti, previsto che: “Le disposizioni del presente articolo non si applicano nei casi in cui disposizioni del diritto dell'Unione europea richiedano l'adozione di provvedimenti espressi”. L’art. 17 bis, pertanto, nel suo complesso non si applica quando sia stata presentata un’istanza volta ad ottenere una valutazione di impatto ambientale. L’articolazione del relativo procedimento è di ‘derivazione comunitaria’, in quanto è stata strutturata dal legislatore italiano in coerenza con le direttive n. 337 del 1985 e n. 92 del 2011, che senza eccezioni – così come il regolamento europeo n. 2577 del 2022 sulla v.i.a. per gli impianti di produzione di energie rinnovabili – hanno previsto che la valutazione positiva possa esservi solo con un provvedimento espresso. 9. Risulta, di conseguenza, infondata la censura secondo cui vi sarebbe stata l’inerzia del M.A.S.E. nella conclusione del procedimento. Una volta stabilito che non può essersi formato per silentium il previsto concerto del Ministero della cultura, non si può ritenere sussistente l’obbligo del M.A.S.E. di constatare l’avvenuta conclusione del procedimento” (T.A.R. Lazio, Roma, n. 19686 del 7 novembre 2024).

5) Alla luce dei suddetti principî, è evidente che manca ancora il tassello del parere del MIC, al quale il ricorso in esame risulta essere stato notificato.

5.1) Orbene, poiché la Commissione tecnica è tenuta a esaminare le istanze secondo i criteri di cui all’art. 8, comma 1-ter, D. Lgs. n. 152/2006, va da sé che agli stessi criteri debba uniformarsi il Ministero della Cultura per rendere i pareri che gli vengono richiesti, come si ricava, del resto, dal terzo periodo dell’art. 8, comma 1-ter cit., laddove si stabilisce che il Ministero della Cultura si uniforma all’ordine di priorità dei progetti stabilito dal SE (e che quest’ultimo è tenuto a comunicare al MIC).

5.2) In ragione di tanto e considerato che, non essendo ancora intervenuto il parere del MIC, il procedimento è ancora pendente, il ricorso avverso il silenzio-inadempimento va accolto e, per l’effetto:

- a) va ordinato alla competente struttura del Ministero della Cultura di rendere, senza vincolo di contenuto, il parere di spettanza di tale Dicastero sullo schema di provvedimento trasmessogli dal SE, entro un termine che si ritiene congruo determinare in 40 giorni dalla comunicazione della presente sentenza;

- b) va nominato, quale commissario ad acta per rendere il suddetto parere, il Capo p.t. del Dipartimento per la tutela del patrimonio culturale del Ministero della Cultura, con facoltà di delega e sanza maturare diritto al compenso, all’uopo assegnandogli il termine di ulteriori 40 giorni per provvedere per il caso dell’inutile decorso del termine di cui alla precedente lettera “a”;

- c) va ordinato alla competente Direzione Generale del SE di rendere gli atti conseguenti entro l’ulteriore termine di 20 giorni dalla ricezione del riscontro da parte del Ministero della Cultura;

- d) va nominato, quale commissario ad acta, il Capo p.t. del Dipartimento dello Sviluppo Sostenibile del SE, con facoltà di delega e senza maturare diritto al compenso, all’uopo assegnandogli l’ulteriore termine di 20 giorni per provvedere per il caso dell’inutile decorso del termine di cui alla precedente lettera “c”.

6) Il ricorso va quindi accolto nei termini e per gli effetti suddetti.

7) Per quanto sopra, risulta soddisfatta, in assenza di ulteriori allegazioni, anche la pretesa risarcitoria in forma specifica avanzata da parte ricorrente, con conseguente venir meno della salvezza della richiesta risarcitoria per equivalente (in quanto espressamente articolata in via subordinata rispetto a quella in forma specifica).

8) Le spese di lite possono essere compensate, considerata la complessità e la novità delle questioni dedotte.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana, Sezione Seconda, definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei termini e per gli effetti di cui in motivazione.

Spese di lite compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 10 dicembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

ES IA, Presidente

DR IT, Primo Referendario, Estensore

Katiuscia Papi, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
DR IT	ES IA

IL SEGRETARIO