Pubblicato il 21/12/2021

N. 01550/2021 REG.PROV.COLL.

N. 00088/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il TO

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 88 del 2020, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Plg Privata Lavori Generali S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Pio Rinaldi, Antonio Sartori, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Antonio Sartori in Venezia, San Polo 2988;

contro

Comune di Volpago del Montello, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Emilio Caucci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Francesco Acerboni in Venezia - Mestre, via Torino 125;

nei confronti

MA Slongo, Rino Pizzolato, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- della deliberazione del Consiglio Comunale n. 55 del 30/10/2019 del Comune di Volpago del Montello (trasmessa a mezzo pec alla ditta PLG in data 22/11/2019) nella parte in cui ha disposto:

a) di approvare le “controdeduzioni alle osservazioni” relative alla variante n. 4 relativa all’Accordo di pianificazione sottoscritto con PLG;

b) di “non approvare l’ambito di variante n. 4 per classificazione come zona edificabile di un’area oggetto di Accordo di pianificazione n. 6, sottoscritto con la Ditta PLG S.r.l. l’1/06/2016”, stralciando quanto si riferisce a tale ambito dalle parti degli elaborati grafici e documentali ad esso afferenti”;

c) di “disporre l’avvio del procedimento per l’annullamento in via di autotutela della deliberazione consiliare n. 15 dell’11/4/2016”

– dell’Allegato a) alla predetta delibera n. 55/2019 recante le “controdeduzioni a osservazioni al Piano degli Interventi – Variante n. 5 adottato con delibera di C.C. n. 25 del 29 maggio 2019” (doc. 2);

– dell’Allegato b) alla predetta delibera n. 55/2019 recante “dichiarazione di voto” (doc. 3);

– nonché di ogni altro atto o provvedimento conseguente, antecedente o comunque connesso nonché per l’accertamento dell’illegittimità e/o della nullità:

- della disposizione di cui all’art. 8.5 dell’Accordo di Pianificazione sottoscritto in data 4/04/2016 tra il Comune di Volpago e la ditta PLG, modificata unilateralmente all’atto dell’approvazione avvenuta con delibera di C.C. n. 15 dell’11/04/2016, nella parte in cui ha introdotto un esonero di responsabilità dell’Amministrazione e delimitato l’indennizzo dovuto alla PLG alle sole “spese di consulenza tecnica e legale, realmente documentate da fatture e relazioni con data antecedente all’11 aprile 2016 compatibili con la documentazione prodotta, esclusa fin d’ora ogni altra pretesa, anche risarcitoria”.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati in data 27/03/2020:

-per la condanna del Comune di Volpago del Montello al risarcimento dei danni, ai sensi dell’art. 30 del d.lgs. n. 104/2010 e s.m.i. e dell’art. 2043 cod. civ., derivanti dal comportamento contrario ai doveri di correttezza, lealtà e buona fede tenuto dall’Amministrazione Comunale e dall’illegittimo esercizio del potere amministrativo e la condanna al pagamento dell’indennizzo dovuto ai sensi dell’art. 8.5 dell’Accordo di Pianificazione sottoscritto in data 4/04/2016 mediante pagamento delle relative somme unitamente ad interessi e rivalutazione monetaria ovvero della diversa somma accertata in corso di giudizio o comunque ritenuta di giustizia anche in via equitativa.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Volpago del Montello;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 novembre 2021 la dott.ssa AR LE e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con il ricorso introduttivo del giudizio la società PLG Privata Lavori Generali S.r.l. ha dedotto di esser titolare di un compendio immobiliare ubicato in Volpago del Montello al vicolo Schiavonesca: a seguito della formulazione di una proposta di intervento sull’area, concordata con l’Amministrazione Comunale, in data 9.02.2010 la ditta P.L.G. procedeva, altresì, all’acquisto di un’ulteriore area di mq 860, per migliorare e assicurare la sistemazione della viabilità della zona.

La ricorrente ha inoltre rappresentato che il Comune resistente, in accoglimento delle proposte della ditta P.L.G., inseriva l’area in proprietà di quest’ultima nelle previsioni del PAT tra le “ Linee preferenziali di sviluppo insediativo residenziale ”, individuate nella tavola T04 – Carta delle Trasformabilità, Azioni strategiche, valori e tutela: in particolare, per le aree in commento veniva disposta “ l’attribuzione delle caratteristiche di edificabilità ” con il passaggio dalla zona agricola (destinazione urbanistica E2) alla zona residenziale (zona territoriale omogenea C2).

Quindi, in data 4 aprile 2016, la società P.L.G. e il Comune di Volpago del Montello procedevano alla sottoscrizione dell’Accordo di Pianificazione prot. n. 0004418 ai sensi dell’art. 6 della L.R. n. 11/2004, accordo che veniva poi approvato con delibera del Consiglio Comunale n. 15 dell’11.04.2016; tuttavia, in sede di approvazione dell’accordo, l’ente vi apportava unilateralmente alcune modifiche, tra cui, in particolare, una modifica relativa al regime di responsabilità dell’Amministrazione Comunale per il caso in cui la nuova pianificazione urbanistica “non diventasse efficace”.

In seguito, e in discontinuità con il proprio precedente operato, il Comune di Volpago adottava la delibera qui impugnata, avente ad oggetto, tra l’altro, la “non approvazione” dell’ambito di variante nr. 4 per classificazione come zona edificabile dell’area oggetto dell’accordo di pianificazione in commento.

Avverso gli atti gravati sono stati proposti i seguenti motivi di impugnazione:

1) in primo luogo, si lamenta l’illegittimità della delibera comunale nr.55/2019 nella parte in cui la stessa avrebbe disposto il mutamento della destinazione dell’area di proprietà della ditta PLG: la delibera, infatti, non si sarebbe limitata a disporre la “ non approvazione ” dell’Accordo sottoscritto in data 4 aprile 2016, ma avrebbe mutato la classificazione dell’area di proprietà della ricorrente che era stata riconosciuta dal PAT come “ zona edificabile ”, in tal modo operando in contrasto con la pianificazione sovraordinata;

2) si deduce, inoltre che la ricorrente avrebbe maturato una posizione di aspettativa da cui discendeva l’obbligo, in capo all’Amministrazione Comunale, di una puntuale e specifica motivazione quanto alle determinazioni assunte, obbligo nel caso di specie disatteso; l’atto, peraltro, avuto riguardo alle motivazioni indicate dall’ente, risulterebbe censurabile anche per eccesso di potere sotto il profilo della contraddittorietà con precedenti manifestazioni di volontà dell’Amministrazione, relativamente alla dedotta opportunità di evitare consumo di suolo; anche con riguardo al corrispettivo posto a carico della P.L.G. nell’accordo in esame, le valutazioni espresse dal Comune sarebbero lacunose e inattendibili; infine, quanto alle argomentazioni spese relativamente alla viabilità dell’area, la delibera impugnata si porrebbe in contrasto con le precedenti determinazioni assunte;

3) si lamenta, poi, che l’Amministrazione non avrebbe consentito all’interessata alcuna forma di partecipazione procedimentale;

4) con il quarto motivo si evidenzia che la condotta osservata dal Comune avrebbe leso l’affidamento ingenerato nei confronti della ditta P.L.G. in quanto oggettivamente contraria ai doveri di correttezza e di lealtà;

5) la delibera sarebbe, inoltre, censurabile anche nella parte in cui ha disposto “l’avvio del procedimento per l’annullamento in via di autotutela della deliberazione consiliare n. 15 dell’11/4/2016” senza compiere alcun passaggio motivazionale sulla sussistenza dei relativi presupposti;

6) infine, si deduce la nullità della disposizione di cui all’art. 8.5 dell’Accordo di Pianificazione sottoscritto in data 4 aprile 2016 tra il Comune di Volpago e la ditta PLG, in quanto si configurerebbe come condizione meramente potestativa ex art. 1355 c.c. nella parte in cui avrebbe introdotto un esonero di responsabilità dell’Amministrazione e delimitato l’indennizzo dovuto alla P.L.G. alle sole “spese di consulenza tecnica e legale, realmente documentate da fatture e relazioni con data antecedente all’11 aprile 2016 compatibili con la documentazione prodotta, esclusa fin d’ora ogni altra pretesa, anche risarcitoria”, nonché per contrasto con l’art. 1229 c.c.

Con ricorso per motivi aggiunti, la ricorrente ha in seguito introdotto la domanda di risarcimento del danno nei confronti dell’Amministrazione resistente in relazione ai pregiudizi derivanti dal comportamento asseritamente contrario ai doveri di correttezza, lealtà e buona fede tenuto, nonché di condanna dell’ente al pagamento dell’indennizzo dovuto ai sensi dell’art. 8.5 dell’Accordo di Pianificazione sottoscritto in data 4 aprile 2016.

Si è costituito in giudizio il Comune di Volpago del Montello, chiedendo la reiezione del gravame.

All’udienza pubblica in data 11 novembre 2021, all’esito della discussione delle parti, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Con l’atto introduttivo del giudizio la società ricorrente ha impugnato, chiedendone l’annullamento, la delibera in data 30.10.2019 con cui l’Amministrazione resistente, nell’approvare la quinta variante al Piano degli Interventi comunale, si determinava nel senso di “ non approvare, per le valutazioni, considerazioni e motivazioni riportate in premessa e che si intendono qui trascritte ad ogni effetto, l’ambito di variante n. 4 per classificazione come zona edificabile di un’area oggetto di Accordo di pianificazione n. 6, sottoscritto con la Ditta PLG Srl l’1/06/2016, stralciando quanto si riferisce a tale ambito dalle parti degli elaborati grafici e documentali ad esso afferenti che sono pertanto conseguentemente adeguati” ( cfr . doc. 1 della produzione di parte ricorrente).

Con il medesimo gravame la ricorrente ha, altresì, chiesto dichiararsi la nullità della clausola di cui al punto 8.5 dell’accordo concluso con il Comune in data 4.04.2016.

2. Con il primo motivo di gravame la P.L.G. lamenta, in particolare, che la delibera di C.C. n. 55/19 avrebbe illegittimamente disposto il mutamento della classificazione dell’area nella relativa proprietà da “zona edificabile”, come tale riconosciuta dal PAT, a “zona agricola”, in tal modo operando in contrasto con la pianificazione sovraordinata.

La ricorrente, dunque, contesta la delibera gravata nella parte in cui essa, nel disporre la non approvazione dell’“ambito di variante nr. 4” secondo il contenuto dell’accordo di pianificazione stipulato tra la proprietà e l’Amministrazione comunale nell’anno 2016, contestualmente stralciava dagli elaborati grafici e documentali quanto si riferiva a tale ambito.

Si assume, infatti, che la delibera, in parte de qua , si porrebbe in contrasto con le previsioni del PAT approvato in data 11.03.2016 che aveva inserito l’area della ricorrente tra le “ Linee preferenziali di sviluppo insediativo residenziale ”, individuate nella tavola T04 – Carta delle Trasformabilità, Azioni strategiche, valori e tutela, disponendo “ l’attribuzione delle caratteristiche di edificabilità”.

Il motivo non coglie nel segno.

Invero non si ravvisa, nella delibera impugnata, alcuna disposizione pianificatoria in contrasto con le previsioni del PAT, tale da determinare la lamentata violazione delle previsioni della L.R.V. 11/2004. Se, da un lato, è infatti vero (e incontestato tra le parti) che il PAT ha inserito l’area della ricorrente tra le “linee preferenziali di sviluppo insediativo residenziale” (coerentemente con il disposto dell’art. 13, co. 1, lett. L) della L.R. 11/2004, che a tale piano assegna il compito di determinare “ le linee preferenziali di sviluppo insediativo e le aree di riqualificazione e riconversione ”) e che al Piano degli Interventi compete dettare la disciplina attuativa “ in coerenza e in attuazione del piano di assetto del territorio ” ( cfr . art. 17, co. 2, L.R. 11/2004), è, d’altro canto, del pari vero che nel caso in esame la delibera di approvazione della quinta variante al P.I., qui gravata, non ha impresso all’area della ricorrente una nuova classificazione incompatibile con le previsioni del P.A.T., ma si è limitata a non recepire l’accordo di pianificazione stipulato con la ricorrente e, di conseguenza, a disporre lo stralcio degli elaborati grafici e dei documenti che erano relativi, appunto, a tale accordo. Da ciò è dipesa la perdurante applicazione delle disposizioni previgenti (che classificavano l’area come agricola), senza che venisse operata alcuna riqualificazione della zona.

Con il secondo motivo la società P.L.G. lamenta, inoltre, che la delibera impugnata sarebbe priva di specifica motivazione, necessaria a fronte delle aspettative qualificate maturate dalla ricorrente: sebbene, infatti, in data 4.04.2016 fosse stato sottoscritto un accordo di pianificazione ai sensi dell’art. 6 L.R.V. 11/2004, approvato con delibera di C.C. n. 15 in data 11 aprile 2016, e nonostante le interlocuzioni intervenute nel corso di molti anni tra la ricorrente e l’Amministrazione comunale, con l’atto gravato il Comune non procedeva, senza adeguata motivazione a sostegno della scelta, al recepimento dell’accordo in sede di approvazione della quinta variante al P.I.

Anche questo motivo non coglie nel segno.

L’esame dell’atto gravato porta a concludere che l’Amministrazione ha dato adeguatamente conto delle ragioni a fondamento della scelta di non procedere al recepimento nello strumento urbanistico dell’accordo di pianificazione concluso con l’interessata: in particolare, nelle premesse della delibera, il Comune ha dato atto del fatto che, a seguito dell’adozione della variante in commento, giusto il disposto dell’art. 18, co.3, L.R.V. 11/04, venivano presentate cinque osservazioni aventi ad oggetto le previsioni relative all’area della ricorrente; l’Amministrazione dava dunque corso alla relativa valutazione, pervenendo alle scelte qui contestate sulla scorta delle ragioni indicate nell’atto nei termini che seguono:

“ CONSIDERATO che:

a) in ragione dei contenuti delle osservazioni pervenute e alla luce di quanto emerso già durante il dibattito in Consiglio Comunale, la Giunta Comunale ha stabilito di procedere all’affidamento di un incarico di consulenza legale per acquisire un parere legale sui contenuti dell’accordo di pianificazione sottoscritto in data 01.06.2016 rep. 4191 con la ditta PLG S.r.l. attinti dalle osservazioni pervenute e dalle obiezioni formulate nel dibattito consiliare, nonché sul grado di vincolatività dell’Accordo medesimo per il Consiglio Comunale chiamato a deliberare sulle osservazioni e sull’approvazione dell’Accordo insieme alla Variante;

(….) RICHIAMATE le motivazioni e conclusioni assunte nel suddetto parere che possono essere sintetizzate come segue:

(…) 5) sussistono valide ragioni per non procedere all’approvazione della variante, fra cui l’erronea quantificazione del plusvalore fondiario (e quindi della quota spettante al Comune a titolo di perequazione”), effettuata su presupposti estimativi errati in senso pregiudizievole per

l’Amministrazione; (…)

RITENUTO di condividere, sulla base delle indicazioni fornite nel parere legale, le osservazioni presentate circa l’erroneità della decisione di calcolare la “perequazione” dovuta al Comune partendo da un valore di base di 38,36 €/mq (§ 4 dell’Allegato “B” dell’Accordo) equivalente al “prezzo” unitario pagato dalla società PLG per acquisire l’area agricola nel 2007, cioè da un dato erroneo ed irrilevante per il Comune visto che le parti del contratto di compravendita sono libere di stabilire il prezzo secondo le più varie logiche e convenienze inter partes, in quanto:

• il plusvalore determinato dalla variante è la differenza tra il valore futuro delle aree o degli immobili trasformati, e il valore oggettivo attuale delle aree o degli immobili da trasformare, espresso dallo stato di fatto e di diritto in cui si trovano;

• per calcolare la plusvalenza generata da una variante, si deve avere riguardo per il solo il valore oggettivo del terreno da trasformare, che nella specie è un terreno agricolo;

• il plusvalore deve essere calcolato in base a criteri estimativi coerenti, oggettivi, riconoscibili, replicabili, attuali, tenendo conto del prezzo al quale presumibilmente l’area ed altre consimili aree verrebbero oggi acquistate da terzi e non del valore di carico liberamente contrattato a suo tempo dal proponente;

• di contro, il calcolo della perequazione è stato determinato nel caso dell’Accordo da un valore iniziale non oggettivo e non coerente, sensibilmente e irragionevolmente difforme dal valore del terreno agricolo determinabile in base alle tabelle dei valori agricoli medi della Provincia di Treviso e/o partendo dai valori OMI dell’Agenzia delle Entrate e diverso da quello al quale auspicava inizialmente la ditta con nota acquisita al prot. n. 1990 del 14/02/2011;

(…) RITENUTO, inoltre ed in ogni caso, sempre sulla base delle indicazioni provenienti dal parere legale acquisito, di dover riconsiderare discrezionalmente anche la “rilevanza”, ai sensi dell’art. 6

L.R. n. 11/2004, dell’interesse pubblico oggi esprimibile dall’accordo in quanto :

• dopo la sottoscrizione dell’accordo, avvenuta il 01.06.2016, è sopravvenuta la DGR n. 668/2018 pubblicata sul BUR n. 51 del 25 maggio 2018, che, in attuazione della LR n. 14/2017 (cd. “legge sul contenimento dell’uso del suolo”, in vigore dal 24 giugno 2017), ha definito la quantità massima di suolo trasformabile per ogni Comune di TO, assegnando al Comune di Volpago del Montello una quantità massima di consumo di suolo pari a 13,68 ha; il Comune ha attuato tale limitazione approvando, con deliberazione di Consiglio Comunale n. 49 del 30.09.2019, la variante di adeguamento alle disposizioni sul contenimento del consumo di suolo di cui alla LR n. 14/2017 n. 14;

• per il periodo successivo all’emanazione del provvedimento della Giunta Regionale (DGR n. 668/2018), il comma 12 dell’art. 13 della legge dispone che “Fino a quando i comuni o la Regione non provvedono rispettivamente ai sensi dei commi 10 e 11, continuano ad applicarsi i commi 1, 2, 4, 5, 6 e 8, fermi restando, qualora più restrittivi, i limiti definiti dal provvedimento di cui all’articolo 4, comma 2, lettera a)”: ne consegue che dall’entrata in vigore della DGR citata l’Accordo – pur potendo ancora trovare attuazione ai sensi del 6° comma dell’art. 13 medesimo – andrebbe a produrre una sottrazione netta di suolo trasformabile dal contingente (13,68 ha) riconosciuto al Comune di Volpago del Montello dalla DGR n. 668/2018 (Allegato “C”);

• l’Accordo prelude al consumo di una notevole quantità di suolo agricolo, mediante teorico insediamento di 173 abitanti (25948 mc/150 ab. teorici), incidendo in modo preponderante sulla disponibilità di suolo riservabile ad altre iniziative;

• tale effetto, benché in sé legittimo, determina un impatto sperequativo e diseguagliante che impone di attualizzare la valutazione dell’interesse pubblico e induce a riconsiderare in senso negativo l’opportunità dell’iniziativa;

• merita adeguata e attualizzata riconsiderazione anche l’aspetto viabilistico: in particolare, come emerge dalla relazione della Polizia Locale acquisita in data 24/10/2019 prot. 14788, non appare sufficiente a garantire un adeguato accesso all’area l’allargamento dell’accesso a Via Schiavonesca che l’Accordo prevede di ottenere con la demolizione del fabbricato lungo via Schiavonesca Nuova; inoltre, anche una eventuale uscita alternativa su Via Carizzade andrebbe comunque ad aggravare anziché risolvere la condizione di isolamento della zona residenziale ora presente a ovest, con conseguente aumento del traffico sulla viabilità locale (Via Carizzade e Via Venozzi), ed appare altresì poco idonea a garantire un adeguato accesso e uscita dall’area oggetto di intervento, in considerazione della limitata ampiezza della viabilità ricettiva (Via Carizzade), che ha un’ampiezza attuale pari a metri 4,5 circa, priva di marciapiede e pista ciclabile di collegamento con le infrastrutture esistenti. Tale viabilità dovrebbe quindi necessariamente essere oggetto di rilevante allargamento ed adeguamento agli standard attuali previsti dal codice della strada. In tale ipotesi, non va sottaciuto altresì il carico di traffico aggiuntivo all’incrocio tra via Carizzade e Via Venozzi e il successivo incrocio tra Via Venozzi e la sp. 248 già oggi di difficile praticabilità per i veicoli in uscita da detta Via Venozzi. Oltre all’aspetto viabilistico nella stessa relazione si evidenzia che tali modifiche comportano l’aggravio dei costi per i necessari adeguamenti infrastrutturali (marciapiede, allargamento stradale di via Carizzade) che dovrebbero poi essere sostenuti dall’Amministrazione Comunale, in quanto non considerati come onere a carico della Società proponente nell’accordo di cui sopra;

• merita adeguata riconsiderazione, infine, anche l’aspetto perequativo in sé: come annotato anche nel parere legale acquisito, non configura elemento di per sé valutabile in termini di “rilevante” interesse pubblico ai sensi dell’art. 6 L.R. n. 11/2004 il pagamento di una somma di denaro comunque dovuta in applicazione dell’art. 16, comma 4, lett. d-ter) del d.P.R. n. 380/2001, tantomeno se previsto – come nel caso di specie – (a) nella misura minima del 40% del plusvalore (già erroneamente calcolato) e (b) da versare “una volta che i metri cubi costruiti avranno raggiunto il valore pari al costo di € 1.740.000,00 sostenuto dalla Ditta per acquisire le aree in questione, in misura pari al 40% del valore degli ulteriori metri cubi che man mano si andranno a realizzare …”, il tutto “previo scomputo del valore delle opere e/o lavori di interesse comunale sopra indicati” (cioè previo scomputo dal plusvalore dei 350.000 euro già previsti in opere: art. 2, comma 1, n. 3, nonché all. “C”, dell’Accordo) (…)” ( cfr. doc. 1 della produzione di part ricorrente).

Sulla scorta di quanto precede il Collegio ritiene possibile affermare che l’Amministrazione ha dato conto, in maniera diffusa e articolata, delle plurime ragioni a sostegno della rivalutazione delle scelte in precedenza operate, e relative: ai criteri di calcolo della “perequazione” dovuta al Comune fondati sul prezzo di acquisto dell’area della ricorrente; all’importante consumo di suolo implicato dall’attuazione dell’accordo, posto in relazione ai limiti derivanti dalla DGR n. 668/2018; agli aspetti viabilistici; al complessivo vantaggio suscettibile di derivare dall’accordo agli interessi pubblici curati dall’Amministrazione, anche tenuto conto di quanto convenuto in ordine ai tempi e alle modalità di corresponsione delle somme dovute dalla parte privata in favore del Comune.

Si tratta di un articolato compendio di argomentazioni, adeguatamente esternate e che non risultano né illogiche né arbitrarie seppure di segno diverso rispetto alle ponderazioni in precedenza effettuate dal Comune, alle quali la ricorrente pretende di contrapporre le proprie autonome, diverse, valutazioni relative agli stessi aspetti presi in considerazione dall’Amministrazione nella discrezionalità che ad essa compete, e che, come noto, è sindacabile in sede giurisdizionale nei soli limiti in cui le scelte operate risultino abnormi, irrazionali o fondate su erronei presupposti fattuali o di diritto.

Per queste ragioni, il motivo è infondato.

Con il terzo motivo si deduce che alla società P.L.G. non sarebbe stato consentito di partecipare al procedimento: ciò in ragione del fatto che la copia del parere legale acquisito dall’Amministrazione nel corso della procedura, non sarebbe stata trasmessa all’interessata in tempo utile per consentirle di formulare le proprie controdeduzioni.

Il motivo è infondato.

E’ pacifico tra le parti, ed emerge dall’atto gravato, che: alla ricorrente è stata trasmessa copia delle osservazioni pervenute ai sensi dell’art. 18 L.R.V. 11/2004; le è stato assegnato termine per eventuali controdeduzioni; entro tale termine la P.L.G. non ha fatto pervenire nulla all’Amministrazione.

Quanto dedotto dalla ricorrente circa i contatti telefonici intervenuti con il Comune, nel corso dei quali veniva comunicato il rinvio della seduta consiliare fissata per l’esame delle osservazioni e il recepimento dell’accordo, risulta destituito di ogni prova a relativo fondamento; né, d’altro canto, è possibile ravvisare una violazione degli obblighi partecipativi gravanti sul Comune in ragione della mancata, tempestiva, comunicazione del parere legale del quale l’Amministrazione aveva inteso munirsi per svolgere più compiutamente le proprie valutazioni: diversamente da quanto sostenuto dalla ricorrente, e a prescindere dalla circostanza che l’Amministrazione abbia inteso, comunque, ostendere tale parere alla ricorrente, non può riconoscersi in capo a quest’ultima alcun interesse meritevole di tutela a replicarvi anteriormente all’adozione della delibera in commento, viepiù tenuto conto del fatto che le considerazioni in esso espresse corrispondono, sostanzialmente, nel contenuto, alle riflessioni svolte nelle osservazioni pervenute (in tal senso: “ 5 osservazioni (le n. 1, 2, 3, 5 e 6 come sopra rubricate) delle 6 pervenute riguardano la previsione di trasformazione a edificabile (residenziale C2) dell’area in prevalenza attualmente agricola oggetto di Accordo di pianificazione stipulato in data 1.06.2016 con la ditta PLG S.r.l. (rep. 4191), identificata come ambito di variante n. 4 negli elaborati della variante n. 5 al PI adottata con deliberazione di Consiglio Comunale n. 25 del 29.05.2019; in particolare con dette osservazioni sono state sollevate motivate obiezioni in merito alla mancanza del requisito del “rilevante beneficio pubblico” prescritto dall’art. 6 L.R. n. 11/2004 (anche sotto il profilo della sopravvenienza all’Accordo ex art. 6 L.R. n. 11/2004 della l.r. n. 14/2017), alla condizione societaria e di bilancio di PLG S.r.l., alle criticità sotto il profilo viabilistico e soprattutto al tema del plusvalore riconosciuto al Comune dall’Accordo a titolo di “perequazione”: cfr . delibera gravata).

Con il quarto motivo si deduce, ancora, che la condotta osservata dalla P.A. costituirebbe violazione dei canoni di buona fede e correttezza che devono improntare anche l’ agere dei soggetti pubblici.

Si osserva, sul punto, che le considerazioni svolte dalla parte ricorrente varrebbero, nella prospettazione di parte, a fondare la responsabilità extracontrattuale della P.A. resistente, al fine di farvi discendere le conseguenze sul piano risarcitorio evidenziate a mezzo del ricorso per motivi aggiunti: si tornerà, dunque, in seguito sul punto.

Basti, sin d’ora, rimarcare che l’evenienza in sé della perdita di efficacia dell’accordo stipulato ai sensi dell’art 6 della L.R.V., come conseguenza del suo mancato recepimento negli atti di pianificazione, è prevista dalla stessa norma citata che, al comma 3, recita: “ 3. L’accordo costituisce parte integrante dello strumento di pianificazione cui accede ed è soggetto alle medesime forme di pubblicità e di partecipazione. L’accordo è recepito con il provvedimento di adozione dello strumento di pianificazione ed è condizionato alla conferma delle sue previsioni nel piano approvato ”.

Di conseguenza, è possibile ricollegare una responsabilità risarcitoria dell’ente, alternativamente, all’adozione di un provvedimento di non recepimento dell’accordo che sia qualificabile come illegittimo, ovvero alla lesione colpevole dell’affidamento del privato pur a fronte di un agere provvedimentale legittimo della P.A., nei termini di cui si dirà più approfonditamente in seguito, nel trattare il ricorso per motivi aggiunti.

Con il quinto motivo si censura la delibera impugnata anche nella parte in cui ha disposto “l’avvio del procedimento per l’annullamento in via di autotutela della deliberazione consiliare n. 15 dell’11/4/2016”: parte ricorrente ha rinunciato al mezzo di gravame con la memoria di replica depositata in vista dell’udienza.

Infine, con il sesto motivo, si chiede dichiararsi la nullità della clausola di cui all’art. 8.5 dell’Accordo di Pianificazione sottoscritto in data 4.04.2016 tra il Comune di Volpago e la società P.L.G., nella parte in cui ha introdotto un esonero di responsabilità dell’Amministrazione, per contrasto con gli artt. 1355 e 1229 c.c.

La disposizione in commento, così recita: “ Qualora per cause di forza maggiore non diventasse efficace la nuova pianificazione urbanistica secondo quanto previsto nel precedente 5.1 il Comune si impegna sin d’ora a corrispondere alla ditta un indennizzo pari alle spese assunte per la redazione del presente accordo: spese di consulenza tecnica e legale, realmente documentate da fatture e relazioni con data antecedente all’11 aprile 2016 compatibili con la documentazione prodotta, esclusa fin d’ora ogni altra pretesa, anche risarcitoria ” ( cfr . doc. 15 della produzione di parte ricorrente).

Osserva, in proposito, il Collegio che la disposizione convenzionale in commento, ove interpretata come preventivo esonero da ogni responsabilità, anche risarcitoria, a carico dell’ente per il caso di mancato recepimento dell’accordo nella pianificazione urbanistica (ove, cioè, in tal senso si dovesse intendere il riferimento alle cause di “forza maggiore”), è da ritenersi nulla ai sensi del disposto dell’art. 1229 c.c., in quanto volta a limitare preventivamente la responsabilità dell’ente per dolo o colpa grave.

E’ appena il caso di evidenziare, sul punto, che costituisce principio consolidato in giurisprudenza quello a mente del quale anche i soggetti pubblici sono chiamati a rispondere, sul piano risarcitorio, delle conseguenze pregiudizievoli che discendono dal loro agere illegittimo, ovvero dalla colpevole violazione dell’affidamento qualificato del privato come conseguenza di un’attività provvedimentale in sé legittima, al ricorrere degli ulteriori elementi integranti la fattispecie dell’illecito aquiliano di cui all’art. 2043 c.c.

La clausola in commento risulta dunque nulla, nella parte in cui risulta volta a prevedere, in via generale, l’irresponsabilità della parte pubblica a fronte di condotte generative di una responsabilità risarcitoria (sulla natura di principio generale e inderogabile di diritto civile di cui la norma posta dall’art. 1229 c.c. è espressione, si veda: Cons. St. comm. spec., 21/07/2017, n.1710): ulteriori riflessioni sulla disposizione in commento si svolgeranno in prosieguo.

3. Occorre, dunque, procedere alla disamina della domanda di condanna al risarcimento del danno introdotta dalla parte ricorrente con l’atto per motivi aggiunti.

Come già osservato, la società ricorrente chiede la condanna dell’Amministrazione resistente al ristoro dei danni causati dalla violazione dei doveri di correttezza, lealtà e buona fede che devono improntare l’agire di ogni soggetto pubblico, e dall’illegittimo esercizio del potere amministrativo: in altri termini, la società P.G.L. chiede il risarcimento del danno aquiliano derivante dall’illegittima attività provvedimentale del Comune resistente, osservando, in subordine, che quand’anche i provvedimenti adottati dovessero essere ritenuti legittimi, residuerebbe, comunque, una responsabilità per la lesione dell’affidamento incolpevole generatosi nel privato in ragione della complessiva vicenda in commento.

Alla luce di quanto in precedenza osservato, deve escludersi l’illegittimità del provvedimento amministrativo impugnato con il ricorso introduttivo del giudizio: dunque, la domanda di risarcimento del danno, svolta in via consequenziale, deve essere respinta in quanto infondata.

Quanto alla domanda avente ad oggetto il ristoro del pregiudizio derivante dalla lesione dell’incolpevole affidamento del privato, pur a fronte di un’attività provvedimentale legittima, la stessa esula dai limiti della giurisdizione del giudice adito: in parte de qua , il ricorso deve dunque essere dichiarato inammissibile.

Ed infatti, come noto, la giurisdizione amministrativa presuppone l’esistenza di una controversia sul legittimo esercizio di un potere autoritativo ed è preordinata ad apprestare tutela contro l’agire pubblicistico della P.A.: l’attribuzione al giudice amministrativo della tutela risarcitoria costituisce uno strumento complementare rispetto alla tutela demolitoria, attuabile nel momento in cui il danno di cui si chiede il risarcimento sia casualmente collegato all’illegittimità del provvedimento amministrativo. Nel caso di specie, la parte privata fa valere una lesione che non discende dalla violazione delle regole di diritto pubblico che disciplinano l’esercizio del potere amministrativo che si estrinseca nel provvedimento, bensì dalla violazione delle regole di correttezza e buona fede, afferenti al diritto privato, cui si deve uniformare il comportamento della Pubblica Amministrazione: in particolare, la lesione dell’affidamento incolpevole deriverebbe, nella fattispecie in disamina, dalla complessiva azione amministrativa, come in concreto articolatasi, giacché l’ente pubblico, che da ultimo deliberava nel senso di non recepire l’accordo con il privato nella strumentazione urbanistica, determinandone la perdita di efficacia ai sensi dell’art. 6 L.R.V. 11/2004, avrebbe, con il proprio comportamento, indotto il privato a sostenere spese e a sobbarcarsi oneri che si sarebbero poi rivelati inutili.

La controversia rientra, dunque, nell’ambito della giurisdizione del G.O. ( cfr . Cass. Civ., Sezioni Unite, 24 settembre 2018, n. 22435; Cass. Civ., Sezioni Unite, ord. 28 aprile 2020, n. 8236).

4. Infine, la ricorrente chiede di condannare il Comune di Volpago del Montello al pagamento dell’indennizzo delle spese sostenute ai sensi dell’art. 8.5 dell’accordo concluso in data 4.04.2016.

Fermo restando quanto osservato in precedenza relativamente alla nullità della clausola nella parte in cui essa prevede un esonero di responsabilità in favore della P.A. resistente, vi è ancora da osservare che la società P.L.G. lamenta che la disposizione in commento sarebbe stata modificata unilateralmente dall’Amministrazione Comunale anche per ciò che attiene agli obblighi di indennizzo a carico della P.A.: occorre rimarcare in proposito che dagli atti emerge come le parti abbiano entrambe sottoscritto il testo definitivo dell’accordo in data 1.06.2016 ( cfr . doc. 12 della produzione di parte resistente). In tal senso, non risulta possibile condividere quanto lamentato dalla ricorrente relativamente al carattere “unilaterale” della formulazione della clausola in commento, essendo le parti liberamente addivenute (o, comunque, non essendo stato dimostrato il contrario) alla sottoscrizione dell’accordo in commento, che costituisce la cristallizzazione dell’assetto definitivo che le parti hanno scelto di dare ai rispettivi interessi.

Occorre, pertanto, riferirsi alla clausola per come formulata nella convenzione in oggetto, che, quanto alla misura dell’indennità, prevede: “ Qualora per cause di forza maggiore non diventasse efficace la nuova pianificazione urbanistica secondo quanto previsto nel precedente punto 5.1 il Comune si impegna sin d’ora a corrispondere alla ditta un indennizzo pari alle spese assunte per la redazione del presente accordo: spese di consulenza tecnica e legale, realmente documentate da fatture e relazioni con data antecedente all’11 aprile 2016 compatibili con la documentazione prodotta, esclusa fin d’ora ogni altra pretesa, anche risarcitoria”.

Nell’interpretazione della clausola, alla luce del tenore complessivo dell’atto e del comportamento delle parti, deve ritenersi che le stesse abbiano inteso operare un richiamo “atecnico” al concetto di “causa di forza maggiore” tale da ricomprendervi anche il caso di mancato recepimento dell’accordo nella strumentazione urbanistica, quale frutto di una nuova ponderazione di interessi effettuata dalla P.A. (del resto, è questa la lettura della disposizione proposta anche dalla parte resistente nelle proprie difese).

Dunque, compete alla parte ricorrente, in adempimento dell’obbligazione indennitaria che trova la sua fonte direttamente nel contratto, una somma comprensiva delle spese documentate, sostenute prima dell’11 aprile 2016, per consulenza tecnica e legale; resta salva, come in precedenza evidenziato, l’eventuale ulteriore responsabilità aquiliana a carico dell’Amministrazione, con le relative conseguenze sul piano risarcitorio, ove si dovesse accertare nella competente sede giudiziaria la ricorrenza dei relativi presupposti.

Avuto riguardo alla documentazione versata in atti, le spese sostenute per il titolo indicato corrispondono a: euro 291,24 per le spese di consulenza comprovate dalla fattura in data 29.06.2007; euro 826,82 per spese di consulenza comprovate dalla fattura in data 9.11.2007; euro 11.953,125 per lo studio di fattibilità di cui alla fattura in data 9.09.2008 ed euro 18.360,00 per analogo titolo come da fattura in data 2.03.2009; euro 30.500,00 per spese di consulenza come da fattura in data 25.07.2016 ( cfr . doc. 29 della produzione di parte ricorrente), per un totale pari ad euro 61.931,185.

5. Conclusivamente: il ricorso introduttivo deve essere respinto; il ricorso per motivi aggiunti deve trovare accoglimento nei limiti indicati; nel resto, deve essere in parte respinto, e in parte dichiarato inammissibile.

Quanto al regolamento delle spese di lite, avuto riguardo all’accoglimento solo parziale del ricorso per motivi aggiunti, appare opportuno compensarle integralmente tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il TO (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando:

- respinge il ricorso introduttivo del giudizio;

- quanto al ricorso per motivi aggiunti, lo accoglie parzialmente e per l’effetto condanna parte resistente al pagamento in favore della parte ricorrente di euro 61.931,185, oltre interessi nella misura legale dall’introduzione del giudizio al soddisfo; in parte lo respinge e in parte lo dichiara inammissibile nel resto.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 11 novembre 2021 con l'intervento dei magistrati:

Alberto Pasi, Presidente

AR LE, Referendario, Estensore

Mariagiovanna Amorizzo, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
AR LE	Alberto Pasi

IL SEGRETARIO