Pubblicato il 28/07/2025

N. 14818/2025 REG.PROV.COLL.

N. 04880/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quarta Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4880 del 2024, proposto da
AN TI, rappresentato e difeso dall'avvocato Santina Franco, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Istruzione e del Merito, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

per l'annullamento

previa sospensiva

- Del provvedimento emesso dal Dirigente del Ministero dell''istruzione e del merito, Ufficio scolastico regionale per il Lazio, dott.ssa MICHELA CORSI, nella qualità di commissario ad acta, depositato in data 20.02.2024 nel fascicolo telematico del TAR Lazio n. 7277/2022 r.g. che risultava a quella data “definito”, mai notificato all’interessato nè al difensore costituito, che ne è venuto a conoscenza solo in data 02.04.2024, con cui è stato stabilito che “ il titolo formativo dell’istante conseguito non può essere riconosciuto come titolo di specializzazione valido per l’insegnamento di SOSTEGNO in Italia” .

- Di ogni atto presupposto, connesso e conseguenziale.

Al fine di

Ritenere e dichiarare il diritto di parte ricorrente, anche in via cautelare, al riesame della procedura di omologazione, con riconoscimento in Italia del corso di formazione professionale conseguito in Spagna, finalizzato alla specializzazione per la classe ADSS (sostegno secondaria secondo grado);

- in via subordinata, del diritto del ricorrente alla valutazione del percorso professionale conseguito in Spagna, per il succitato insegnamento, anche prevedendosi misure compensative in ottemperanza all'art. 22 del D. lgs.n.206/2007;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Ministero dell'Istruzione e del Merito;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 2 aprile 2025 il dott. Marco Arcuri e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il Sig. AN TI in data 26 marzo 2021 conseguiva presso l’Università San Jorge di Saragozza, all’esito di un percorso formativo teorico pratico (Curso en Atencion a las necesidades de Apoyo Educativo), un diploma di specializzazione nella materia del sostegno educativo.

Il ricorrente, in data 1 giugno 2021, presentava quindi istanza (n. 9571) di riconoscimento del titolo di specializzazione su posto di sostegno al Ministero dell’Istruzione italiano - Dipartimento per il Sistema Educativo di Istruzione.

Spirato invano il termine per la conclusione del procedimento, il ricorrente proponeva ricorso al TAR Lazio per l’accertamento del silenzio inadempimento e la nomina di un Commissario ad Acta in caso di perdurante inerzia dell’Amministrazione; questo Tribunale, con sentenza della Sezione IV bis, 20 febbraio 2023 n. 2875, r.g. 7277/2022, accertava l’illegittimità del silenzio serbato dall’Amministrazione e intimava alla stessa di provvedere nel termine di 90 giorni; in difetto la sentenza disponeva la nomina di un Commissario ad Acta nella persona del Dirigente dell’Ufficio Scolastico Regionale del Lazio, che avrebbe dovuto provvedere alla conclusione del procedimento.

Perdurando l’inerzia del Ministero, si insediava il Commissario ad Acta delegato che, con provvedimento depositato in data 20 febbraio 2024 nel fascicolo telematico del citato giudizio sul silenzio avente r.g. 7277/2022, negava il riconoscimento del titolo estero conseguito in Spagna.

Il Commissario ad Acta, rilevando che “ non tutti i corsi di sostegno, erogati dalle università spagnole sono validi per ottenere in tale Stato l’abilitazione all’esercizio della relativa professione docente ”, concludeva che “ il “Curso Superior de Especialización en Atención a las Necesidades Específicas de Apoyo Educativo” – espressamente qualificato come non ufficiale e non valido ai fini dell’insegnamento nel Paese membro dell’Unione europea (la Spagna) in cui è stato rilasciato, nonché oggetto di parere non favorevole al riconoscimento, da parte del Ministero dell’Università e della Ricerca – non può essere ammesso al riconoscimento richiesto ”.

Ciò posto, veniva in ogni caso effettuato un confronto tra il percorso formativo seguito in Spagna e il precorso formativo previsto in Italia dal D.M. del 30.09.2011 per il conseguimento della specializzazione per le attività di sostegno, onde accertare se l’istante avesse o meno (in concreto) i requisiti per accedere, in Italia, all’insegnamento di sostegno in qualità di insegnante specializzato; all’esito di detta comparazione venivano ravvisate “ incolmabili differenze tra i due percorsi, tali da impedire un seppur minima possibilità di riconoscimento, anche con eventuale integrazione delle competenze ”.

In ragione di quanto esposto il Commissario ad Acta stabiliva quindi che “ il documento sopra elencato non è un titolo abilitante alla professione di insegnante di sostegno e non è regolato dalle Direttive UE inerenti le professioni né dal decreto legislativo di recepimento n. 206/2007 ed in quanto mero certificato/attestato di formazione ed aggiornamento, non riconoscibile, in base alla legge n. 148/2002 e al Decreto di esecuzione d.P.R. n. 189/2009 ai sensi della Convenzione di Lisbona, considerata la differenza sostanziale, come titolo nazionale ad unico ordinamento didattico di specializzazione nell’insegnamento di sostegno rilasciato in Italia ”.

Il ricorrente chiedeva dunque l’annullamento del provvedimento di diniego, previa sospensione dell’efficacia, articolando plurime censure concernenti la violazione dell’art. 10 bis legge 241/1990, il difetto di istruttoria e di motivazione, la violazione della normativa nazionale, la contrarietà dell’atto ai principi e alle norme europee in materia, l’assenza di una valutazione effettiva e specifica della formazione e dell’esperienza acquisita dall’istante (in Spagna e in Italia).

2. Il Ministero dell’Istruzione e del Merito si costituiva in giudizio con comparsa di mero stile.

3. Con ordinanza n. 2197 del 27 maggio 2024 il Tribunale accoglieva la domanda cautelare.

4. All’udienza pubblica del 2 aprile 2025 il ricorso veniva trattenuto in decisione.

5. Il ricorso è meritevole di accoglimento per le ragioni di seguito evidenziate.

5.1. In primo luogo, il Collegio rileva che la mancanza dell’attestazione dell’autorità spagnola, comprovante la possibilità per l’interessato di esercitare la professione di insegnante di sostegno in Spagna, non è di per sé ostativa al richiesto riconoscimento.

Va al riguardo evidenziato che con l’istanza presentata all’amministrazione, l’interessato ha chiesto il riconoscimento della qualifica professionale conseguita all’estero, ai sensi della direttiva 2006/35/CE, come modificata dalla direttiva 2013/55/UE.

Tale direttiva “ fissa le regole con cui uno Stato membro (in seguito denominato «Stato membro ospitante»), che sul proprio territorio subordina l’accesso a una professione regolamentata o il suo esercizio al possesso di determinate qualifiche professionali, riconosce, per l’accesso alla professione e il suo esercizio, le qualifiche professionali acquisite in uno o più Stati membri (in seguito denominati «Stati membri d’origine») e che permettono al titolare di tali qualifiche di esercitarvi la stessa professione ” (v. art. 1 della direttiva; analogamente anche art. 1 D.lgs. 206/2007); inoltre, ai sensi dell’art. 4 della direttiva, l’effetto del riconoscimento delle qualifiche professionali da parte dello Stato membro ospitante è quello di permettere “ al beneficiario di accedere in tale Stato membro alla stessa professione per la quale è qualificato nello Stato membro d’origine e di esercitarla alle stesse condizioni dei cittadini dello Stato membro ospitante ” (v. analogamente anche art. 3 D.lgs. 206/2007).

Da queste disposizioni è quindi possibile desumere che il riconoscimento previsto dalla richiamata direttiva richiede che il soggetto interessato, grazie alla qualifica professionale conseguita nel paese di origine (nel caso in esame Spagna), possa ivi esercitare la professione.

Nel caso in esame, parte ricorrente non ha prodotto l’attestazione dell’autorità spagnola, emessa ai sensi della citata direttiva e attestante la qualifica.

Tuttavia, secondo la costante giurisprudenza europea, in diretta attuazione degli artt. 45 e 49 TFUE (che garantiscono rispettivamente la libertà di circolazione dei lavoratori e la libertà di stabilimento), nei casi in cui l’interessato non possiede il titolo attestante la qualifica professionale ai sensi della direttiva 2005/36, ma ha acquisito le relative competenze professionali tanto nello Stato membro d’origine quanto nello Stato membro ospitante, le autorità competenti di quest’ultimo sono tenute, quando ricevono una domanda di riconoscimento di qualifiche professionali, a valutare tali competenze e a confrontarle con quelle richieste nello Stato membro ospitante ai fini dell’accesso alla professione. Infatti, le direttive relative al reciproco riconoscimento dei diplomi mirano a facilitare il riconoscimento reciproco dei diplomi, dei certificati ed altri titoli stabilendo regole e criteri comuni che comportino, nei limiti del possibile, il riconoscimento automatico di detti diplomi, certificati ed altri titoli; per contro, esse non hanno come obiettivo e non possono avere come effetto quello di rendere più difficile il riconoscimento di tali diplomi, certificati ed altri titoli nelle situazioni da esse non contemplate (v. da ultimo la sentenza della Corte di Giustizia Europea, sez. VI, 8 luglio 2021 in C-166/2020, in particolare punti 34, 35, 36, 37 e 38, che richiama la precedente giurisprudenza europea).

Anche l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato (sentenza n. 18 del 2022) ha avuto modo di chiarire che “ il riconoscimento tipizzato dalla direttiva 2005/36/CE, normativamente predeterminato nel senso di una presa atto del titolo professionale, dell’attestazione di competenza, o dell’esperienza professionale acquisita dall’interessato, si colloca comunque in un sistema che, in vista dell’obiettivo di attuazione delle libertà economiche fondamentali dei Trattati europei, si propone di «facilitare il riconoscimento reciproco dei diplomi, dei certificati ed altri titoli ” (punto 9 della motivazione) e “ la mancanza dei documenti necessari ai sensi del più volte [citato] art. 13 della direttiva 2005/36/CE non può pertanto essere automaticamente considerata ostativa al riconoscimento della qualifica professionale acquisita in uno Stato membro dell’Unione europea, dovendosi verificare in concreto il livello di competenza professionale acquisito dall’interessato, valutandolo per accertare se corrisponda o sia comparabile con la qualificazione richiesta nello Stato di destinazione per l’accesso alla “professione regolamentata ” (punto 10 della motivazione).

Pertanto, la valutazione del percorso formativo seguito all’estero non costituisce una facoltà per le autorità competenti che certamente, anche in una situazione in cui l’interessato non possiede il titolo che attesta la sua qualifica professionale ai sensi della direttiva 2005/36 ma ha acquisito competenze professionali relative a tale professione tanto nello Stato membro d’origine quanto nello Stato membro ospitante, sono comunque tenute, quando ricevono una domanda di riconoscimento di qualifiche professionali, a valutare tali competenze e a confrontarle con quelle richieste nello Stato membro ospitante ai fini dell’accesso alla professione richiesta.

5.2. Ciò posto, tornando al caso di specie, il Collegio rileva che dagli atti di causa non risulta che il provvedimento sfavorevole sia stato preceduto da una comunicazione di preavviso ex art. 10 bis L. 241/1990, con la conseguenza che l’istante non è stato messo nelle condizioni di conoscere i motivi ostativi all’accoglimento della domanda e di presentare le proprie osservazioni, eventualmente corredate da documenti.

Nel caso in esame, invero, viene in rilievo un procedimento a istanza di parte e, pertanto, la comunicazione del preavviso di rigetto deve necessariamente precedere l’adozione del provvedimento di diniego, pena la lesione delle garanzie partecipative che la legge riconosce al privato in sede procedimentale.

In proposito, giova evidenziare che la giurisprudenza amministrativa ha affermato che “ l’introduzione nell’ordinamento, con legge 11 febbraio 2005 n. 15 del 2005, del preavviso di rigetto ha segnato l’ingresso di una modalità di partecipazione al procedimento, con la quale si è voluta “anticipare” l’esplicitazione delle ragioni del provvedimento sfavorevole alla fase endoprocedimentale, allo scopo di consentire una difesa ancora migliore all’interessato, mirata a rendere possibile il confronto con l’amministrazione sulle ragioni da essa ritenute ostative all’accoglimento della sua istanza, ancor prima della decisione finale. L’istituto del cd. “preavviso di rigetto” ha così lo scopo di far conoscere alle amministrazioni, in contraddittorio rispetto alle motivazioni da esse assunte in base agli esiti dell’istruttoria espletata, quelle ragioni, fattuali e giuridiche, dell’interessato, che potrebbero contribuire a far assumere agli organi competenti una diversa determinazione finale ” (cfr. Cons. Stato, sez. III, 8 ottobre 2021, n. 6743).

Tali principi trovano applicazione anche nel caso in esame.

Al riguardo, va rilevata l’inapplicabilità dell’art. 21 octies, comma 2, primo periodo, della legge 241/1990, che consente la non annullabilità dell’atto adottato in violazione di norme sul procedimento qualora per la natura vincolata del potere esercitato sia “palese” che il provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato.

Nella fattispecie in esame, l’attività amministrativa certamente non è rigidamente vincolata, in quanto l’autorità competente, come chiarito dalla giurisprudenza richiamata al precedente punto 5.1, anche in assenza un attestato di competenza o titolo di formazione conforme alla direttiva europea 2005/36/CE, non è vincolata al rigetto della domanda ma è comunque tenuta a valutare la formazione conseguita all’estero e l’esperienza professionale maturata dall’istante.

Del resto, il Commissario ad Acta, dopo aver ritenuto che il titolo conseguito non può essere riconosciuto in quanto non abilitante alla professione di insegnante di sostegno in Spagna, ha in ogni caso proceduto al confronto tra la formazione conseguita dall’istante e le conoscenze e le qualifiche richieste dalla legislazione nazionale, al fine di accertare se l’istante abbia o meno i requisiti per accedere all’insegnamento, in Italia, in qualità di insegnante specializzato sul sostegno.

La valutazione in concreto svolta appare comunque inadeguatamente motivata alla luce dei principi già enucleati dalla giurisprudenza di questa Sezione (cfr. sentenza n. 9619/2025).

Il commissario, eccependo il carattere generale delle discipline di insegnamento del corso spagnolo e, in particolare, dei laboratori didattici e del tirocinio che - a differenza del percorso formativo previsto in Italia - non sarebbero modulati per ordine e grado di scuola, ha ritenuto di non poter procedere al riconoscimento del titolo.

Ebbene, alla luce dei principi di diritto europeo che regolano la materia in esame, il giudizio espresso in ordine all’impossibilità di riconoscere il titolo formativo conseguito all’estero non appare adeguatamente motivato, se non sulla base di argomenti deboli, che non tengono pienamente conto delle conoscenze, abilità e competenze acquisite dal ricorrente e attestate nella documentazione allegata all’istanza.

In primo luogo, va rammentato che l’insegnante di sostegno ex L. n. 517 del 1977, la cui attività è destinata a favorire forme di integrazione a favore degli alunni portatori di handicap e realizzare interventi individualizzati in relazione alle esigenze dei singoli alunni, è un docente di classe in possesso delle necessarie competenze e conoscenze didattiche e psico-pedagogiche richieste ai fini del conseguimento di quella professionalità ulteriore che deve caratterizzare la sua funzione.

Dalla documentazione in atti e sulla base di un sintetico confronto, appare con evidenza che l’attestato allegato all’istanza (doc. 2 depositato unitamente al ricorso) fa riferimento allo svolgimento di un tirocinio curriculare della durata di 300 ore e si rileva un’ampia sovrapposizione delle materie approfondite nel percorso spagnolo con gli insegnamenti previsti per il percorso formativo italiano dall’Allegato B del D.M. 30.09.2011 (esemplificativamente si legge dalla documentazione allegata: Psicologia dello sviluppo dell’educazione: modelli di apprendimento; Neuropsichiatria giovanile; Educazione speciale: approccio metacognitivo e cooperativo; Educazione speciale e insegnamento della disabilità intellettiva e dei disturbi pervasivi dello sviluppo nella Scuola Secondaria; Educazione speciale e apprendimento per le disabilità sensoriali nella Scuola Secondaria; Pedagogia speciale dell’integrazione del gruppo classe nella Scuola Secondaria; Didattica della disabilità sensoriale).

Inoltre, parte ricorrente ha dedotto nel ricorso di poter vantare una pluralità di contratti a termine in Italia come docente di scuola secondaria su posti di sostegno (dal 02.12.2019 al 30.06.2020 e dal 14.10.2020 al 02.11.2020).

Conseguentemente, il Commissario ad Acta avrebbe dovuto valutare l’attività di docenza come insegnante di sostegno, in quanto, come già rilevato da questa Sezione in ricorsi simili a quello odierno, il raggiungimento di un livello di formazione analogo a quello richiesto per essere ammessi in Italia all’insegnamento di sostegno va verificato prendendo in considerazione il percorso di specializzazione seguito all’estero dall’interessato unitamente all’esperienza professionale eventualmente maturata ( ex multis , T.A.R. Lazio, sezione IV bis, n. 7311/2024).

Rileva, in materia, il principio enunciato dalla Corte di Giustizia, per il quale “ spetta all’autorità competente verificare, conformemente ai principi sanciti dalla Corte nelle […] sentenze AS e Fernandez de Bobadilla, se, e in quale misura, si debba ritenere che le conoscenze attestate dal diploma rilasciato in un altro Stato membro e le qualifiche o l’esperienza professionale ottenute in quest’ultimo, nonché l’esperienza ottenuta nello Stato membro in cui il candidato chiede di essere iscritto, soddisfino, anche parzialmente, le condizioni richieste per accedere all’attività di cui trattasi ” (cfr. Corte Giustizia UE, 13 novembre 2003, in causa C-313/01, SS ).

Tuttavia, nel provvedimento impugnato il Commissario ad Acta si è limitato ad affermare che “ le conoscenze complessivamente possedute dall’istante, risultanti dal complesso di diplomi e di attestazioni da esso posseduti, nonché dal complesso di esperienza professionale maturata sia in Italia che in Spagna, non soddisfano le condizioni per accedere all’insegnamento, in Italia, in qualità di insegnante specializzato ” (pag. 17).

Ora, tale motivazione risulta carente nella parte in cui richiama l’esperienza professionale maturata dall’istante in Italia senza alcun riferimento concreto allo specifico curriculum e al servizio svolto dal ricorrente nelle scuole italiane, non indicando, dunque, le effettive ragioni per le quali l’attività di docenza vantata dall’istante come insegnante di sostegno non sarebbe idonea a supplire alle carenze riscontrate nella formazione acquisita all’estero.

5.3. Infine, il Ministero ha anche escluso la possibilità di individuare misure idonee a compensare le carenze di formazione riscontrate, date le “ incolmabili differenze tra i due percorsi, tali da impedire un seppur minima possibilità di riconoscimento, anche con eventuale integrazione delle competenze ”.

Tuttavia, la giurisprudenza europea riconosce l’assegnazione di misure compensative non solo nel caso di stretta attinenza dei programmi di formazione ma anche nel caso di divergenze sostanziali (v. da ultimo la citata sentenza della Corte di Giustizia Europa, sez. VI, 8 luglio 2021 in C-166/2020, punto 42, secondo cui in una situazione in cui l’interessato non possiede il titolo che attesta la sua qualifica professionale ai sensi della direttiva 2005/36 ma ha acquisito competenze professionali relative a tale professione tanto nello Stato membro d’origine quanto nello Stato membro ospitante, “ se tali competenze corrispondono a quelle richieste dalle disposizioni nazionali dello Stato membro ospitante, quest’ultimo è tenuto a riconoscerle. Se da tale esame comparativo emerge una corrispondenza solo parziale tra queste competenze, lo Stato membro ospitante ha il diritto di esigere che l’interessato dimostri di aver acquisito le conoscenze e le qualifiche mancanti. Spetta alle autorità nazionali competenti valutare, se del caso, se le conoscenze acquisite nello Stato membro ospitante, nell’ambito, in particolare, di un’esperienza pratica, siano valide ai fini dell’accertamento del possesso delle conoscenze mancanti. Se detto esame comparativo evidenzia differenze sostanziali tra la formazione seguita dal richiedente e la formazione richiesta nello Stato membro ospitante, le autorità competenti possono fissare misure di compensazione per colmare tali differenze ”.

Dunque, anche sotto quest’ultimo profilo, la valutazione appare scarsamente argomentata, posto che il provvedimento non chiarisce perché l’adozione di proporzionate e adeguate misure compensative - che in astratto potrebbero comprendere ore aggiuntive di didattica/tirocinio/laboratorio – non sia in grado di colmare le differenze riscontrate, tenuto altresì conto di quanto precedentemente rilevato al punto 5.2 in ordine ad una non compiuta analisi della formazione estera nonché dell’esperienza professionale maturata in Italia.

In conclusione, l’incondizionata opposizione al titolo estero, in quanto poggiante su argomentazioni carenti, finisce per porsi in contrasto con i principi europei che mirano espressamente al rafforzamento del mercato interno e alla promozione della libera circolazione dei professionisti; difatti una motivazione meno che rigorosa sulle pretese “incolmabili differenze” rischia di ripristinare barriere tra Stati europei, in punto di titoli e formazione professionale, che il diritto euro-unitario mira invece a superare.

6. In ragione delle suesposte considerazioni, il ricorso va accolto e, per l’effetto, l’impugnato provvedimento di diniego va annullato.

Ne discende l’obbligo dell’Amministrazione di provvedere al riesame dell’istanza, effettuando un’approfondita analisi della formazione complessiva acquisita dall’interessato all’estero nonché del servizio prestato dallo stesso nelle scuole italiane in qualità di insegnante di sostegno, anche ai fini dell’eventuale assegnazione di misure compensative.

7. Sussistono giuste ragioni, data la pluralità di orientamenti giurisprudenziali in materia e la natura degli argomenti trattati, per compensare le spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quarta Bis), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto annulla il provvedimento di diniego anche ai fini del riesame da parte dell’amministrazione dell’istanza di riconoscimento e dell’eventuale assegnazione di misure compensative.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 2 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:

Pierina Biancofiore, Presidente

Luca De Gennaro, Consigliere

Marco Arcuri, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Marco Arcuri	Pierina Biancofiore

IL SEGRETARIO