Pubblicato il 09/06/2025

N. 11129/2025 REG.PROV.COLL.

N. 11192/2017 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quinta Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 11192 del 2017, integrato da motivi aggiunti, proposto da UX s.r.l., in persona del legale rappresentante p.t. , rappresentata e difesa dagli avv.ti Antonella Capria, Antonio Lirosi ed Elisabetta Gardini, con domicilio digitale presso la pec come da registri di giustizia;

contro

Gestore dei servizi energetici s.p.a. (“Gse”), in persona del direttore della Direzione affari legali e societari p.t. , rappresentata e difesa dagli avv.ti Sergio Fienga, Giovanni Battista De Luca, Maria Antonietta Fadel e Antonio Pugliese, con domicilio digitale presso la pec come da registri di giustizia;

per l’annullamento

(ric. e I mm.aa.)

- della nota prot. n. GSE/P20170064764 - 29/08/2017, avente ad oggetto “Attività di verifica mediante controllo documentale ai sensi dell'art. 14 comma 1 del D.M. 28 dicembre 2012, per il progetto di riduzione dei consumi di energia primaria identificato dal codice 0013644092212T014 della Proposta di Progetto e di Programma di Misura (di seguito PPPM) e dal relativo codice di RVC 0013644092213R022 - Seguiti Commerciali”;

- della nota prot. n. GSE/P20170050191 - 26/06/2017, avente ad “Attività di verifica mediante controllo documentale ai sensi dell'art. 14 comma 1 del DM 28 dicembre 2012, per il progetto di riduzione dei consumi di energia primaria identificato dal codice 0013644092212T014 della Proposta di Progetto e di Programma di Misura (di seguito PPPM) e dal relativo codice di RVC: 0013644092213R022 il cui Soggetto Titolare è la società UX S.r.l.. Comunicazione di esito.”;

(II mm.aa.)

- della nota prot. n. GSE/P20210036136 – 27/12/2021, avente ad oggetto “Istanze di applicazione dell'art. 1, comma 89 della L. 124/2017 (GSE/A20170281666 del 29 settembre 2017) e dell'art. 56 del DL 76/2020 (prot. GSE/A20200156794 del 9 ottobre 2020) in merito al provvedimento di esito dell'attività di controllo condotta ai sensi dell'art. 14, comma 1 del D.M. 28 dicembre 2012 (prot. GSE/P20170050191 del 26 giugno 2017). Comunicazione di esito.”.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Gse;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 27 maggio 2025 il dott. Pierluigi Tonnara e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso spedito per la notifica il 30.10.2017 (dep. il 16.11) la UX s.r.l. ha impugnato l’atto del 26.6.2017, con il quale il Gse ha concluso il procedimento di controllo avviato ex art. 14, co. 1, d.m. 28.12.2012, nonché la nota del 29.8.2017, con cui il Gestore ha provveduto alla quantificazione dei titoli di efficienza energetica ritenuti indebiti per un controvalore di 272.698,06 euro.

1.1. In punto di fatto la parte ha premesso: di essere titolare di una raffineria di idrocarburi, tra le più grandi del bacino del Mediterraneo, con annesso impianto di cogenerazione IGCC, sita in Sarroch (CA) e di avere realizzato un progetto di efficienza energetica “consistito in una serie di interventi finalizzati ad ottimizzare il bilancio termico di Raffineria mediante il recupero del calore altrimenti disperso in atmosfera ed il relativo utilizzo per il riscaldamento dei fluidi di processo”; in particolare, la RA s.p.a., allora titolare del progetto, aveva ottenuto dall’Autorità l’approvazione della proposta di progetto e di programma di misura (“pppm”) n. 0013644092212T014, mentre l’odierna ricorrente aveva conseguito l’approvazione di dieci richieste di verifica e certificazione (“rvc”) relative ai periodi di rendicontazione novembre 2012 - settembre 2014 e gennaio 2015 - settembre 2015 con il riconoscimento di 12.231 titoli di efficienza energetica; sennonché con gli atti impugnati, all’esito del procedimento di controllo avviato nel novembre 2015, il Gestore avrebbe provveduto a una modifica dell’algoritmo per il calcolo dei risparmi generati dall’intervento per poi pretendere la restituzione di 2.474 titoli, in quanto ritenuti erogati in eccesso rispetto a quelli dovuti.

1.2. La società con un unico motivo (rubricato “illegittimità sopravvenuta/nullità per violazione e falsa applicazione dell’art. 1, comma 89, della l. 4 agosto 2017, n. 124”) ha quindi prospettato di avere titolo alla conservazione dei titoli riconosciuti con l’approvazione delle precedenti rvc alla luce di quanto previsto dall’art. 1, co. 89, l. n. 124/2017; disposizione che, secondo la parte ricorrente, avrebbe portata retroattiva.

2. Il Gse si è costituto in resistenza con atto di stile.

3. Con successivo ricorso per motivi aggiunti (not. il 12.10.2020; dep. il 5.11) la società ha dedotto nuove ragioni a sostegno delle domande già proposte. In particolare, con un’unica censura (rubricata “illegittimità sopravvenuta/nullità per violazione e falsa applicazione dell’art. 56, comma 7, del d.l. 16 luglio 2020, n. 76, convertito in l. 11 settembre 2020, n. 120”), la parte ha prospettato che la pretesa a mantenere i titoli di efficienza energetica riconosciuti con le rvc approvate prima della conclusione dell’attività di controllo troverebbe un ulteriore fondamento normativo nella disciplina introdotta con l’art. 56, co. 7, d.l. 16 luglio 2020, n. 76; disposizione che, ad avviso della società, si applicherebbe retroattivamente per espressa previsione di legge.

4. Con un secondo ricorso per motivi aggiunti (not. il 25.2.2022; dep. il 18.3) la UX ha impugnato il provvedimento del 27.12.2021, con cui il Gestore, pur accogliendo le istanze di riesame presentate dalla società ai sensi delle novelle del 2017 e del 2020 e quindi pur avendo fatto salve le rvc già approvate alla data del provvedimento di esito del controllo, ha ritenuto di dovere recuperare 2.474 titoli di efficienza energetica derivante dal “solo ricalcolo connesso alla mancata produzione di energia elettrica conseguente all’intervento realizzato”.

4.1. A sostegno dell’impugnativa la società ha dedotto i seguenti motivi:

(i) “Violazione e falsa applicazione dell’art. 56 comma 7 e 8 d.l. 76/2020, dell’art. 42, comma 3, d.lgs. 28/2011, dell’art. 21 octies e 21 nonies della l. 241/90 – eccesso di potere per errore e difetto dei presupposti, travisamento, difetto ed errore di motivazione, contraddittorietà – ingiustizia manifesta”: il termine di 18 mesi previsto, nella versione allora vigente, dall’art. 21- novies l. n. 241/1990 per l’esercizio del potere di autotutela troverebbe applicazione, per espressa previsione dell’art. 56, co. 8, d.l. n. 76/2020, anche ai provvedimenti adottati prima dell’entrata in vigore della novella e decorrerebbe dalla data di adozione dell’atto con cui è stato riconosciuto l’incentivo; in ogni caso, quand’anche il predetto termine non trovasse applicazione, comunque ciò non escluderebbe l’operatività dei commi 3- bis e 3- ter dell’art. 42 del d.lgs. n. 28/2011 che, nella formulazione introdotta con la novella del 2020, preclude la salvezza delle rvc già approvate soltanto se le difformità derivino “da documenti non veritieri ovvero da dichiarazioni false o mendaci rese dal proponente” (ipotesi, queste appena ricordate, che non ricorrerebbero nel caso di specie e che neppure il Gse avrebbe in realtà contestato);

(ii) “Violazione e falsa applicazione dell’art. 42 del d.lgs. 28/2011 e art. 56, commi 7 e 8, del d.l. 76/2020, convertito in l. 11 settembre 2020, n. 120 sotto ulteriore profilo. Contraddittorietà intrinseca. Eccesso di potere per difetto di motivazione”: il provvedimento del Gestore sarebbe contraddittorio perché, da un lato, accoglie le istante di riesame mentre, dall’altro, confermerebbe sostanzialmente gli atti gravati con il ricorso principale, disponendo comunque il recupero di 2.474 titoli di efficienza energetica; la motivazione addotta dal Gestore, secondo cui “la non rispondenza del progetto alla normativa a suo tempo vigente non era integralmente nota, né del tutto conoscibile dal GSE, al momento dell’ammissione agli incentivi. […] Ne conseguirebbe che tali difformità comportano delle discordanze che non potevano essere valutate in sede di presentazione della PPPM e della RVC, diversamente da quanto accertato in sede di verifica grazie alle nuove evidenze fornite” disvelerebbe l’illegittimità della posizione assunta dal Gse in sede di riesame, giacché i commi 3- bis e 3- ter dell’art. 42 citato non escludono più la salvezza delle precedenti rvc per la mera discordanza tra quanto trasmesso dal proponente e la situazione reale dell’intervento, bensì soltanto qualora le difformità riscontrate “derivino da documenti non veritieri ovvero da dichiarazioni false o mendaci rese dal proponente”;

(iii) “Violazione e falsa applicazione dell’art. 42 del d.lgs. 28/2011 e art. 56, commi 7 e 8, del d.l. 16 luglio 2020, n. 76, convertito in l. 11 settembre 2020, n. 120 sotto ulteriore profilo – violazione dell’art. 21 nonies della legge n. 241/1990 – eccesso di potere per difetto di motivazione e travisamento”: quand’anche si volesse ritenere che le asserite “discordanze” riscontrate dal Gse in sede di verifica debbano ricadere nella fattispecie di “documenti non veritieri o dichiarazioni false o mendaci”, troverebbe comunque applicazione il termine di 18 mesi, in quanto l’accesso ai certificati bianchi sarebbe basato su “dichiarazioni sostitutive”, rispetto alle quali il predetto termine potrebbe essere legittimamente disatteso soltanto in caso di falsità accertata con sentenza passata in giudicato; né, in ogni caso, si potrebbe trattare di una “falsa rappresentazione dei fatti”, in quanto la condotta della UX non potrebbe dirsi sorretta da dolo o colpa grave, giacché essa “di certo non poteva ritenere di essere tenuta ad uno standard informativo maggiore ed ulteriore rispetto a quanto non risultasse dalla modulistica relativa all’istanza di accesso agli incentivi”;

(iv) “Violazione sotto ulteriore profilo dell’art. 56, co. 7 e 8 del d.l. 76/2020 per mancata applicazione del principio di decurtazione degli incentivi in misura compresa fra il 10 e il 50%. Violazione dell’art. 3 della legge n. 241/1990. Eccesso di potere per difetto di motivazione”: in subordine, il Gestore avrebbe dovuto applicare, in virtù di quanto previsto dalla novella del 2020, la decurtazione degli incentivi compresa tra il 10% e il 50%;

(v) “Falsa applicazione degli articoli 3, 10, lettera b) e 10 bis della legge n. 241/1990. Eccesso di potere per difetto assoluto di istruttoria e difetto di motivazione. Ingiustizia grave e manifesta. Irragionevolezza. Violazione dei canoni di efficienza, efficacia e buon andamento dell’azione amministrativa”: il Gse avrebbe omesso di comunicare il preavviso di rigetto, nonostante che il provvedimento impugnato abbia comportato il sostanziale rigetto delle istanze di riesame presentate dalla società.

5. All’udienza pubblica del 25.2.2025, in vista della quale le parti hanno presentato memorie, la causa è stata trattenuta in decisione.

6. Il ricorso introduttivo e il primo ricorso per motivi aggiunti sono infondati per le ragioni che seguono.

6.1. Le novelle legislative invocate dalla parte – art. 1, co. 89, l. n. 124/2017 e art. 56, co. 7, d.l. n. 76/2020 – non hanno portata retroattiva.

6.1.1. In particolare, quanto alla prima, come precisato in giurisprudenza, essa non reca norme di interpretazione autentica e gli effetti sui procedimenti conclusi possono derivare soltanto da un successivo intervento del Gse in via amministrativa e non dalla immediata applicazione di tali disposizioni negli eventuali giudizi in corso, non essendo derogata espressamente dalle stesse la regola generale del tempus regit actum (Cons. Stato, sez. II, 18.12.2023, n. 1092).

6.1.2. Quanto alla seconda, è stato chiarito che anche tale sopravvenienza normativa non ha natura di interpretazione autentica e, per espressa previsione, si applica ai procedimenti pendenti o, se già definiti, solo a seguito di apposita istanza dell’interessato, alle condizioni indicate dall’art 56, co. 8, d.l. n. 76 del 2020 ( ex multis , Cons. Stato, sez. II, 3.1.2024, n. 125; da ultimo, questa Sezione, 10.2.2025, n. 2961).

7. Il secondo ricorso per motivi aggiunti è invece fondato nella parte in cui prospetta la contraddittorietà intrinseca del provvedimento con esso gravato (seconda censura).

7.1. Invero, il Gestore, pur avendo ritenuto di dover accogliere l’istanza di riesame ex art. 56, co. 8, d.l. n. 76/2020 presentata dalla società nel senso di fare “salve le rendicontazioni già approvate alla data del provvedimento di esito del controllo oggetto dell’istanza” (cfr. art. 42, co. 3- ter, d.lgs. n. 28/2011, là dove prevede che “[…] sono fatte salve le rendicontazioni già approvate relative ai progetti standard, analitici o a consuntivo ”), ha poi reputato di poter effettuare “il recupero associato al solo ricalcolo connesso alla mancata produzione di energia elettrica conseguente all’intervento realizzato”.

7.2. Tuttavia, la salvezza delle rvc, disposta espressamente del Gse, esclude la possibilità di ricalcolare i titoli di efficienza energetica medio tempore riconosciuti, giacché essa si sostanzia per l’appunto nel diritto del privato a mantenere il bene della vita precedentemente attribuito in via amministrativa. L’eccezionale “sanatoria” prevista dal legislatore (art. 42, co. 3- bis e 3- ter , d.lgs. n. 28/2011, per come da ultimo modificato ex art. 56, co. 7, d.l. n. 76/2020) consiste proprio in ciò, per cui: o se ne esclude l’operatività con conseguente azione di recupero dei titoli indebitamente riconosciuti oppure se ne ammette l’applicazione, ma con necessaria preclusione della possibilità di disconoscere gli effetti delle precedenti attribuzioni.

7.3. La “terza via” scelta dall’amministrazione manifesta dunque una contraddizione logica interna al provvedimento e, in definitiva, rende oscura l’effettiva direzione del potere esercitato dal Gestore.

7.4. Tale vizio è reso palese anche dalle difese del Gse nell’odierno giudizio.

7.4.1. In particolare, nelle repliche depositate in vista dell’udienza di trattazione, l’ente resistente ha ribadito che “il GSE ha dovuto rettificare l'algoritmo di rendicontazione dei risparmi al fine di considerare la minore produzione di energia elettrica riscontrata in sede di verifica, rispetto a quella indicata nella RVC presentata per evitare di corrispondere alla UX un beneficio economico maggiore non dovuto. Il GSE si è dunque limitato a richiedere soltanto la differenza monetaria tra i TEE già riconosciuti sulla base della errata rappresentazione di controparte e i TEE che invece avrebbe dovuto corrispondere alla luce del nuovo algoritmo, senza annullare le precedenti rendicontazioni” (p. 2). Tuttavia, come già evidenziato, se si ritiene di fare salve le rvc già approvate, non si può al contempo richiedere la restituzione, ancorché parziale, dei titoli con esse riconosciute.

7.4.2. Ancora, si legge sempre nelle repliche, “la norma richiamata da controparte [quella relativa alla ‘sanatoria’] non è applicabile al caso di specie proprio perché disciplina la diversa ipotesi del rigetto integrale o dell’annullamento delle RVC presentate, cosa che non è accaduta alla UX” (p. 2). Nondimeno, è lo stesso Gestore che nel provvedimento gravato ha espressamente accolto l’istanza di riesame presentata dalla società, ritenendo dunque che la novella fosse applicabile e disponendo quindi la salvezza delle rvc già approvate.

8. In virtù di quanto precede, il secondo ricorso per motivi aggiunti, nei sensi e nei limiti di cui sopra, deve essere accolto (e per l’effetto il provvedimento con esso impugnato deve essere annullato, salvi gli ulteriori provvedimenti dell’autorità amministrativa), con assorbimento delle censure non esaminate, in quanto il vizio riscontrato esprime un difetto radicale della funzione nella misura in cui non consente di ricostruire esattamente l’effettiva volontà del Gestore in merito all’istanza presentata dalla società.

9. La novità delle questioni esaminate (quantomeno al tempo di introduzione del giudizio) giustifica l’integrale compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sez. V- ter , definitivamente pronunciando, così dispone:

- respinge il ricorso introduttivo e il primo ricorso per motivi aggiunti;

- accoglie, nei sensi e nei limiti di cui in motivazione, il secondo ricorso per motivi aggiunti e, per l’effetto, annulla il provvedimento con esso gravato.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 27 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Anna Maria Verlengia, Presidente FF

Annalisa Tricarico, Referendario

Pierluigi Tonnara, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Pierluigi Tonnara	Anna Maria Verlengia

IL SEGRETARIO