Pubblicato il 01/07/2025

N. 00335/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00431/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l' Abruzzo

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 431 del 2024, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Soc. Le Querce, Soc. Sodifa S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'avvocato Rodolfo Ludovici, con domicilio eletto presso il suo studio in L'Aquila, Vico Picenze 25;

contro

Comune di L'Aquila, Soc. Aquila Gestione Impianti S.r.l., non costituiti in giudizio;

nei confronti

Regione Abruzzo, Provincia dell'Aquila, non costituiti in giudizio;
Aquila Gestione Impianti S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Giancarlo Tittaferrante, Andrea Luccitti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

1) della Deliberazione del Consiglio Comunale di L’Aquila n.8, del 22.1.2024 che ha approvato la Variante urbanistica del Piano per la riqualificazione stradale Acquasanta-Collemaggio;

2) del Provvedimento Unico Autorizzativo n.33, del 17.7.2024, rilasciato per la realizzazione di un distributore di carburante in località S.S. 17 bis, alla Soc. Aquila gestione Impianti Srl, con sde in Campo di Pile, P.I. 02144130069;

3) del Provvedimento emesso dal Settore Ambiente del Comune di L’Aquila n.3131, del 21.9.2018, di non assoggettabilità a VAS della Variante Urbanistica del Piano di cui al precedente punto 1.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da SOC. LE QUERCE il 12\3\2025 :

Motivi aggiunti al ricorso 431/2024

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Aquila Gestione Impianti S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25 giugno 2025 il dott. Mario Gabriele Perpetuini e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.§. Con ricorso notificato in data 13.12.2024 le società LE QUERCE S.R.L. e SODIFA S.R.L. hanno chiesto l’annullamento:

(i) del Provvedimento Unico autorizzativo n. 33 del 17.7.2024, rilasciato dal Comune dell’Aquila alla società AQUILA GESTIONE IMPIANTI S.R.L., per la realizzazione di un distributore di carburanti in Via Panella di L’Aquila;

(ii) della Delibera del Consiglio Comunale di L’Aquila n. 8 del 22 gennaio 2024, con cui è stata rideterminata la fascia di rispetto cimiteriale e aggiunto alle Norme Tecniche di Attuazione l’art. 7-bis che introduce, tra le destinazioni d’uso previste per tale zona, le stazioni per l’erogazione di carburante;

(iii) del Provvedimento emesso dal Settore Ambiente del Comune dell’Aquila n. 3131, del 21.9.2018, di non assoggettabilità a VAS della variante urbanistica.

Con il medesimo ricorso è stata altresì proposta cautelare.

Si è costituita la società Aquila Gestione Impianti S.R.L. resistendo al ricorso e chiedendone la reiezione evidenziando ragioni di inammissibilità e infondatezza.

Il giorno prima della camera di consiglio le ricorrenti hanno rinunciato all’istanza cautelare e con ordinanza del 16.1.2025 il collegio ha: (i) dichiarato improcedibile la domanda cautelare; (ii) ordinato al Comune dell’Aquila l’esibizione in giudizio del Provvedimento Unico Autorizzativo n. 33 del 17.7.2024 e del Provvedimento emesso dal Settore Ambiente del Comune dell’Aquila n. 3131 del 21.9.2018; (iii) condannato la parte ricorrente al pagamento delle spese della fase cautelare.

All’esito del deposito documentale del Comune le ricorrenti hanno proposto motivi aggiunti.

All’udienza pubblica del 25 giugno 2025 il ricorso introduttivo e quello per motivi aggiunti sono stati trattenuti in decisione.

2.§. Il collegio ritiene di poter superare le eccezioni processuali sollevate dalla controinteressata in ragione della infondatezza del ricorso nel merito. Per la stessa ragione, pertanto, il collegio ritiene ininfluenti i mezzi istruttori richiesti dal ricorrente.

3.§. Con il primo motivo del ricorso introduttivo le ricorrenti deducono la violazione di una serie di norme la maggior parte delle quali viene richiamata senza fornire elementi a sostegno della loro violazione.

Peraltro, dall’esame delle singole norme citate nel ricorso non emerge alcuna illegittimità in quanto:

1. l’art. 24 del D.Lgs. 285/1992 (codice della strada), nella parte in cui qualifica gli impianti di distribuzione carburanti come pertinenze stradali, conferma la piena legittimità della loro installazione come prevista dal nuovo art. 7-bis delle NTA;

2. l’art. 2, comma 1-bis, del D.Lgs. 32/1998 (razionalizzazione del sistema di distribuzione dei carburanti), introdotto dall’art. 1 del D.Lgs. 346/1999, nella parte in cui consente la localizzazione degli impianti di carburanti in tutte le zone e sottozone del piano regolatore generale (ad esclusione dei centri storici), non sembra rappresentare un addentellato normativo utile al ricorrente per sostenere l’illegittimità del provvedimento comunale;

3. il D.L. 383/1999, convertito con L. 496/1999, nella parte in cui ha introdotto norme per “accelerare il processo di liberalizzazione del settore”, è parimenti coerente con il provvedimento comunale e rappresenterebbe, inoltre argomento a sostegno della tesi della controinteressata;

4. il richiamo agli artt. 12 e 13 della L. 241/1990 appare un fuor d’opera considerato che dette norme “non si applicano nei confronti degli atti di pianificazione e di programmazione, valevole in genere per le varianti al P.R.G., per le quali restano ferme le particolari norme che ne regolano la formazione”;

5. con riferimento alle Leggi Regionali n. 10/2005, n. 20/2009, n. 23/2018 e n. 13/2021, la genericità del riferimento non consente una valutazione della censura che risulta, pertanto inammissibile;

6. quanto al richiamo agli artt. 45 e 77 della L.R. n. 58/2023 le ricorrenti eccepiscono l’assenza della “tavola dello stato di fatto”, tuttavia le citate norme non possono trovare applicazione perché “i Comuni che alla data di entrata in vigore della [presente] legge hanno in itinere un procedimento di adozione e/o approvazione del PRG o sue varianti, possono concludere la fase di approvazione dei medesimi piani entro il termine di cui all’articolo 8, comma 4, nel rispetto della previgente normativa”.

Il provvedimento, inoltre, non appare carente di motivazione in quanto il Comune ha ritenuto di dovere considerare “la carenza di strutture di servizio in specie di quelle a servizio della rete stradale” (cfr. deliberazione n. 8/2024) e tanto “ai fini dell’implementazione delle dotazioni e del miglioramento dell’offerta dei servizi alla persona, del miglioramento della vivibilità dei luoghi” e, di conseguenza, ha deliberato di integrare le NTA con il citato art. 7-bis.

Sotto altro profilo, le norme sopra richiamate in materia di liberalizzazione degli impianti di erogazione di carburante sono sufficienti a superare la censura, anch’essa generica, di irragionevolezza del provvedimento.

Quanto poi al richiamo all’art. 338 del R.D. n. 1265/1934 (Testo Unico delle Leggi Sanitarie), che verrà sviluppato in modo più articolato in sede di scrutinio dei motivi aggiunti, deve osservarsi come sia lo stesso testo normativo a consentire al Comune di ridurre la fascia di rispetto cimiteriale per l’attuazione di un intervento urbanistico.

Per ciò che attiene il secondo e terzo motivo del ricorso introduttivo (rubricati sotto le lettere B e C), proposti prima dell’acquisizione dei documenti oggetto di ordinanza istruttoria e, quindi, prima della proposizione dei motivi aggiunti, deve rilevarsi la genericità delle censure ivi richiamate che si limitano a dedurre una illegittimità per violazione di legge riservandosi l’approfondimento delle stesse censure all’atto della proposizione dei motivi aggiunti.

Per quanto detto il ricorso introduttivo deve essere respinto.

4.§. Quanto al ricorso per motivi aggiunti.

4.§1. Con il primo dei motivi aggiunti parte ricorrente lamenta la violazione del vincolo previsto dall'art. 338 del r.d. 27 luglio 1934 n. 1265 (c.d. Testo Unico delle Leggi Sanitarie, infra t.u.l.s.), che sancirebbe un vincolo assoluto di edificabilità entro il raggio di 200 metri dal perimetro dell'impianto cimiteriale.

Secondo la ricostruzione di parte ricorrente il primo comma dell'art. 338 del t.u.l.s. porterebbe all'individuazione di una zona all'interno della quale è espressamente vietata la costruzione di nuovi edifici o il posizionamento di nuovi impianti.

Gli strumenti urbanistici vigenti nel Comune sono chiamati a delineare esclusivamente i confini dell'area assoggettata a vincolo (anche se comunque, in mancanza di specifica individuazione, la fascia di rispetto cimiteriale risulta essere quella "esistente in fatto") in quanto il vincolo cimiteriale previsto dall’art.338 R.D. 27 luglio 1934 n.1265 (t.u.ll.ss.), d’indole conformativa, è sganciato dalle esigenze della pianificazione urbanistica e si impone, di per sé, con efficacia diretta, indipendentemente da qualsiasi recepimento in strumenti urbanistici.

La censura è infondata.

Come si legge nella nota, depositata agli atti del giudizio, che il progettista incaricato dalla resistente ha prodotto al Comune: “Il terreno oggetto del provvedimento conclusivo n° 133/2024 in oggetto è incluso per la maggior parte nella fascia di rispetto stradale [...] Ne rimane esclusa una piccola superficie triangolare nella zona opposta all’ingresso che prevede una piccola parte carrabile ed una attrezzata a verde”.

Sul punto si osserva che “il vincolo cimiteriale - volto ad assicurare condizioni di igiene e salubrità - riguarda la realizzazione (o l’ampliamento) di costruzioni incompatibili con la funzione cimiteriale in quanto destinati ad ospitare stabilmente l’uomo quali, in primo luogo, le abitazioni, gli alberghi, gli ospedali, le scuole, ma non osta alla realizzazione di manufatti che tale funzione non possiedono quali, ad esempio, strade e parcheggi” (TAR Campania, Salerno n. 261/2025).

4.§.2. Con il secondo motivo di ricorso si sostiene che:

1) il Provvedimento Conclusivo n.133/24 non ha preso in considerazione l’apporto procedimentale della ASL che ha rilasciato il suo parere condizionandolo, espressamente, alla prescrizione di lasciare inalterata la zona di rispetto cimiteriale;

2) l’Amministrazione deve indicare le ragioni che l’hanno indotta ad assumere la determinazione finale e rendere evidente o almeno conoscibile il bilanciamento degli interessi che conforma le esigenze di semplificazione e di efficacia dell’azione con il principio di ragionevolezza, garantendo forme di leale collaborazione.

Il motivo di ricorso non è fondato.

Quanto, al primo profilo, dalla produzione del Comune in data 12.2.2025 emerge:

- che il Provvedimento autorizzativo richiama espressamente e allega il “Verbale della Conferenza dei Servizi” del 10/3/2024” al quale è allegato il parere della ASL.

Quanto, al secondo profilo, per le ragioni esposte in occasione dello scrutinio del primo motivo aggiunto, appare evidente che risulta rispettata la condizione prescritta dalla ASL, ossia quella di non incidere sulla zona di rispetto cimiteriale.

È ovvio che il riferimento della ASL non può che essere al rispetto dell'art. 338 del t.u.l.s. per come risulta interpretato dalla giurisprudenza.

4.§.3. Con il terzo dei motivi aggiunti le ricorrenti contestano la violazione e falsa applicazione di legge (L.R. 30/2018, art.3, punto g e L.R. 23/2018, art.132) in quanto l’impianto di distribuzione carburante da realizzare attiene alla sola erogazione di benzina, gasolio e ricarica elettrica.

Le norme regionali evidenziate, invece, hanno disposto la necessità per le stazioni di servizio di essere fornite anche di infrastrutture di distribuzione di gas naturale complesso (GNC) o di gas naturale liquefatto (GNL).

Tale disposizione risulterebbe violata e, pertanto, sussisterebbe l’illegittimità degli atti impugnati anche per tale specifico aspetto.

Anche questa censura risulta infondata.

L’art. 132, comma 1, della L.R. 23/2018, come modificato dall’art. 3, punto g), della L.R. 30/2018, dispone: "1. Tutti i nuovi impianti nonché quelli esistenti in caso di ristrutturazione totale devono essere dotati di infrastruttura per la rica-rica elettrica. Per i nuovi impianti anche di infrastrutture di distribuzione di gas naturale compresso (GNC) o di gas naturale liquefatto (GNL), anche in esclusiva modalità self service, nel rispetto dei criteri e delle limitazioni previste dal decreto legislativo 16 dicembre 2016, n. 257 (Disciplina di attuazione della direttiva 2014/94/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 22 ottobre 2014, sulla realizzazione di una infrastruttura per i combustibili alternativi). Nei centri urbani sono esclusi nuovi impianti GPL, GNC, GNL.".

La Legge Regionale, dunque, rinvia alla norma nazionale (D.Lgs. 257/2016) che, a sua volta, costituisce attuazione della disciplina unionale (Direttiva 2014/94/UE).

Tuttavia, il 13 settembre 2023 è stato emanato il nuovo REGOLAMENTO (UE) 2023/1804 del Parlamento Europeo e del Consiglio “sulla realizzazione di un'infrastruttura per i combustibili alternativi e che abroga la direttiva 2014/94/UE”, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale dell’Unione Europea L - 234 del 22.9.2023.

Il nuovo regolamento prevede che (considerando 8) “Nel settore dei trasporti pesanti su strada, le tecnologie per gli autocarri alimentati con metano liquefatto hanno raggiunto la piena maturità. Gli scenari comuni su cui si basano la strategia per una mobilità sostenibile e intelligente e la comunicazione della Commissione del 17 settembre 2020 (..) suggeriscono un ruolo limitato per i combustibili gassosi che saranno sempre più decarbonizzati nel trasporto pesante su strada e in particolare nel segmento a lungo raggio. Inoltre, i veicoli alimentati a gas di petrolio liquefatto (GPL) e a gas naturale compresso (GNC), per i quali esiste già una rete di infrastrutture sufficiente in tutta l'Unione, dovrebbero essere gradualmente sostituiti da sistemi di gruppi propulsori a zero emissioni. [...]”.

Per effetto dell’entrata in vigore del nuovo Regolamento (direttamente applicabile ex art. 288 TFUE), le norme regionali richiamate dalle ricorrenti non ostano all’autorizzazione rilasciata dal Comune.

In ogni caso, anche nel previgente assetto normativo, la giurisprudenza aveva affermato che le disposizioni volte ad imporre l’offerta di carburanti ulteriori rispetto a quelli tradizionali sono compatibili con il sovraordinato principio di tutela della concorrenza solo quando esse non comportino l’imposizione a carico degli operatori economici di “ostacoli tecnici o oneri economici eccessivi e non proporzionali alle finalità dell’obbligo”, “ne consegue che, affinché possa essere sancita la conformità a legge di oneri di tal fatta eventualmente imposti agli operatori economici, le amministrazioni competenti dovranno preventivamente svolgere un’adeguata analisi volta a motivare il carattere adeguato, proporzionato e non eccessivo di tali oneri” (Cons. Stato, sez. V, n. 5420/2016).

4.§.4. Con il quarto dei motivi aggiunti le ricorrenti deducono l’illegittimità della delibera del Consiglio Comunale n. 8 del 22.1.2024, perché non sottoposta alla preventiva Valutazione Ambientale Strategica.

La censura è infondata considerato che nella Deliberazione del Consiglio Comunale n. 8/2024 si dà espressamente atto: (i) “Che con nota Prot. n° 48130 del 16/05/2018 è stata consegnata all’Autorità competente, Settore Ambiente del Comune, la Relazione preliminare redatta ai sensi dell’art. 12 del D.Lgs 152/2006 afferente al parere di assoggettabilità di Valutazione Ambientale Strategica (VAS)”, (ii) “Che il Settore Ambiente con nota Prot. 55471 del 6/06/2018, ha inviato a mezzo con PEC, in pari data, alle ACA competenti le descritta Relazione preliminare” e (iii) “Che il dirigente del Settore Ambiente del Comune, Autorità competente, con proprio Atto n° 3131 del 21/09/2018, nel condizionare l’attività di trasformazione all’attuazione di misure di mitigazione da riferirsi, in particolare, al rispetto della normativa afferente le emissioni atmosferiche, all’attuazione, per quanto possibile, di edilizia sostenibile, al rispetto delle procedure per la demolizione di edifici nonché di quelle afferenti le opere di scavo e movimentazione terreno ed a modalità di attuazione dell’arredo urbano, ha determinato di non assoggettare a Valutazione Ambientale Strategica la Variante al Piano di Riqualificazione della viabilità Acquasanta – Collemaggio”.

Sul punto meritano di essere condivise le controdeduzioni della controinteressata la quale sostiene:

(i) che “per i piani e i programmi di cui al comma 2 che determinano l'uso di piccole aree a livello locale e per le modifiche minori dei piani e dei programmi di cui al comma 2, la valutazione ambientale è necessaria qualora l'autorità competente valuti che producano impatti significativi sull'ambiente, secondo le disposizioni di cui all'articolo 12 e tenuto conto del diverso livello di sensibilità ambientale dell'area oggetto di intervento” (art. 6, comma 3, del D.Lgs. 152/2006);

(ii) che “la valutazione dei possibili effetti sull'ambiente di un piano o programma, al fine di assoggettarlo o meno alla VAS, è connotata da un'ampia discrezionalità tecnica e amministrativa (tra le tante, si v. Cons. St., sez. IV, sent. n. 11347 del 2023, relativa a modifiche minori del Piano vigente)” (Cons. Stato n. 7771/2024).

Con i motivi aggiunti le ricorrenti deducono che la Determinazione Dirigenziale n. 3131 del 21.9.2018, depositata dal Comune in data 6.2.2025, riguarderebbe un’altra zona.

La lettura del documento, però, conferma che la Determinazione è espressamente riferita al Piano di Riqualificazione Acquasanta - Collemaggio.

4.§.5. Con il quinto dei motivi aggiunti le ricorrenti deducono la “Violazione e falsa applicazione dell’art.41 quinques della Legge Urbanistica, introdotta dall’art.17 della L. 765/67 (c.d. legge ponte), degli artt.3 e 7 del D.M. 1444 del 1968, nonché dell’art.43 della L.R. 58/2023”, in quanto “Tramite le norme evidenziate il legislatore nazionale e regionale, intervenuto quest’ultimo ai sensi dell’art.117 Cost., hanno imposto limiti inderogabili di densità edilizia, fissando rapporti massimi tra gli spazi destinati agli insediamenti sia residenziali che produttivi e quelli pubblici o riservati ad attività collettive, al verde pubblico, ecc., da osservare sia nella formazione degli strumenti urbanistici e sia nelle varianti ad essi apportate.

La variante oggetto de presente ricorso doveva, quindi, rispettare tali limiti, resi inderogabili dall’art.7 del D.M. 1444/68.”.

Le ricorrenti, tuttavia, omettono di allegare quali sarebbero stati i limiti inderogabili violati dalla variante allo strumento urbanistico.

Il motivo, pertanto, è inammissibile perché privo del requisito della specificità sancito dall’art. 40, comma 1, lettera d), c.p.a.

5.§. Per i motivi predetti, il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti devono essere respinti.

Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Abruzzo (Sezione Prima), definitivamente pronunciando:

1) respinge il ricorso introduttivo;

2) respinge il ricorso per motivi aggiunti;

3) condanna la parte ricorrente al pagamento delle spese di giudizio che si liquidano in complessivi euro 3.000,00, oltre accessori di legge, in favore del controinteressato costituito.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in L'Aquila nella camera di consiglio del giorno 25 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Mario Gabriele Perpetuini, Presidente FF, Estensore

Maria Colagrande, Consigliere

Rosanna Perilli, Primo Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

Mario Gabriele Perpetuini

IL SEGRETARIO