Pubblicato il 01/12/2025

N. 21608/2025 REG.PROV.COLL.

N. 12675/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 12675 del 2021, proposto da
Cava Tufo La Massa S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Nicola Lais, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Lazio, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Elisa Caprio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Comune di Nepi, Ministero per i Beni e le Attivita' Culturali, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

del PTPR approvato dalla Regione Lazio approvato con delibera di C.R. n. 5 del 21 aprile 2021, pubblicata sul BURL n. 56 del 10 giugno 2021.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Regione Lazio;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, c.p.a.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 14 novembre 2025, tenutasi in videoconferenza con le modalità telematiche di cui all’art. 87, comma 4 bis, c.p.a. (novellato dall’art. 17, comma 7, lett. a), n. 6, del decreto legge 9 giugno 2021, n. 80), la dott.ssa EN IZ e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

FATTO

1 - Con il ricorso in esame – depositato a seguito di trasposizione da ricorso straordinario - la società ricorrente premette di essere proprietaria di terreni siti nel Comune di Nepi, in località “La Massa”, sui quali insiste una cava in cui viene esercitata attività estrattiva di tufo.

Tale area è destinata, ai sensi del al Piano Regolatore Generale del Comune di Nepi, in parte ad Attività estrattive e in parte ad Attività produttive di trasformazione dei prodotti estrattivi.

Con il PTPR – a seguito del rigetto delle osservazioni della ricorrente - tale area è stata classificata come “Paesaggio naturale agrario”, sottoponendola alla disciplina limitativa dettata dall’art. 51, comma 4, delle NTA, preclusiva alla possibilità di ampliamento dell’attività estrattiva.

Avverso tale classificazione, nonché avverso la sottoposizione dell’area, sulla base della tavola B, agli usi civici, deduce parte ricorrente i seguenti motivi di censura:

I - Violazione degli artt. 41, 42 e 97 Cost., e dell’art 1 Protocollo Addizionale Convenzione EDU. Violazione della legge n. 241/90. Violazione del d.lgs. 152/06. Eccesso di potere in tutte le sue figure sintomatiche, ed in particolare per errore nei presupposti, sviamento.

Denuncia parte ricorrente l’illegittimità del PTPR in quanto non è stato sottoposto alla procedura di Valutazione Ambientale Strategica.

II - Violazione dell’accordo tra pubbliche amministrazioni in attuazione degli articoli 143, comma 2, e 156, comma 3, del D.Lgs. 42/2004 “Codice dei beni culturali e del paesaggio” ai sensi dell’articolo 15 della legge 241/1990 avente ad oggetto il Piano Territoriale Paesistico della Regione Lazio - Violazione degli artt. 133, 135, comma 1, 143, comma 2, 156, comma 3, del D.Lgs. n. 42/04 – Violazione del principio di leale collaborazione.

Deduce parte ricorrente il mancato rispetto del principio di copianificazione tra Stato e Regione, rappresentando come, a seguito dell’annullamento da parte della Corte Costituzionale del PTPR precedentemente adottato, la Regione abbia assunto una posizione subordinata rispetto alla Ministero della Cultura, dubitando della veridicità delle affermazioni contenute nell’accordo stipulato, lamentando altresì il mancato aggiornamento del nuovo PTPR alla disciplina degli usi civici, la mancata adozione della variante di integrazione del PTPR con nuova fase per le osservazioni, ed affermando come “ l’accordo MIC – Regione Lazio è un accordo solo formale (altrimenti una castroneria del genere sarebbe stata risolta )”.

III - Sul sistema del paesaggio impresso alle aree di proprietà della ricorrente – Sull’art. 53, comma 4, delle NTA del PTPR – Eccesso di potere in tutte le sue figure sintomatiche.

Sostiene parte ricorrente come l’area di interesse non possieda le caratteristiche per essere qualificata come Paesaggio Naturale Agrario stante la sua antropizzazione per effetto dell’esercizio di attività estrattive sin dal 1975, con conseguente illogicità della disposta classificazione paesaggistica e dell’applicazione della disciplina limitativa dettata dall’art. 53 delle NTA al PTPR, contrastante peraltro con la destinazione ad attività estrattive e ad attività produttive ai sensi del PRG.

Denuncia altresì l’illegittima indicazione, nella tavola B, del vincolo di usi civici nonostante il Comune ne abbia attestato l’inesistenza.

3 – Si è costituita in resistenza l’intimata Regione Lazio, sostenendo, con articolate controdeduzioni, l’infondatezza del ricorso con richiesta di corrispondente pronuncia.

4 – Parte ricorrente ha depositato memoria di replica, insistendo nelle proprie deduzioni.

5 - All’udienza straordinaria di smaltimento del 14 novembre 2025, sentito il difensore della Regione Lazio presente, la causa è stata trattenuta in decisione, come da verbale.

DIRITTO

1 – Come sopra atto dell’oggetto del giudizio, concernente l’impugnazione del PTPR approvato con delibera del Consiglio Regionale n. 5 del 2021, nella parte in cui è l’area della società ricorrente è stata classificata come Paesaggio Naturale Agrario e quindi sottoposta a vincolo paesaggistico, con applicazione della disciplina dettata dall’art. 53 delle NTA al PTPR, limitativa all’ampliamento delle attività estrattive che vengono esercitate sull’area, con indicazione dell’esistenza di usi civici, ne ritiene il Collegio l’infondatezza.

2 – Con un primo profilo di censura, viene dedotta l’illegittimità del gravato PTPR per non essere stato sottoposto al procedimento di Valutazione Ambientale Strategica (VAS).

La censura, alla luce dell’ormai consolidato orientamento giurisprudenziale in materia, non merita favorevole esame, non necessitando il PTPR di essere sottoposto a tale tipo di valutazione.

Al riguardo, è stato affermato che “ va esclusa la sottoponibilità a V.A.S., giacché i Piani Paesaggistici comportano modificazioni sì, ma positive, innalzando il livello, singolo e/o complessivo, della protezione ambientale e, dunque, non sono strutturalmente idonei (a differenza dei Piani urbanistico-territoriali, connotati da un maggiore impatto sul futuro sfruttamento edilizio del territorio) ad arrecare potenziali alterazioni dell’ambiente complessivamente considerato” (Tar Lazio – Roma - n. 9920/25; n. 4904/25).

La sottrazione del PTPR dalla VAS risiede nella circostanza che viene in rilievo un piano con finalità di tutela paesaggistica, che di per sé già assolve le finalità di cui al D.Lgs. 152/2006 che tale valutazione prevede.

Difatti, il PTPR ha l’esclusivo scopo della tutela paesaggistica in funzione conservativa e limitativa delle trasformazioni, non recando previsioni suscettibili di incidenza negativa sull’ambiente e sul paesaggio, trovando gli interventi urbanistici ed edilizi la propria fonte in diversi atti di pianificazione.

Confrontando la ratio e il contenuto del PTPR con gli obiettivi sottesi alla procedura di valutazione ambientale strategica di cui all’art. 4 del D.Lgs. n. 152 del 2006, volti a garantire la compiuta considerazione degli effetti sull’ambiente derivanti dall’attuazione di piani e programmi “di intervento sul territorio” “che possono avere un impatto significativo sull’ambiente” durante la loro elaborazione e prima della loro approvazione, al fine di “ garantire un elevato livello di protezione dell’ambiente” al fine di promuovere lo sviluppo sostenibile assicurando la coerenza delle relative previsioni con tali obiettivi, emerge la non riconducibilità del PTPR tra le tipologie di piani da sottoporre a VAS, la quale peraltro, in quanto inerente la valutazione delle conseguenze sull’ambiente (aria, acqua, suolo, inquinamento) delle previsioni di piani potenzialmente incidenti su tale bene, e del tutto estranea rispetto a classificazioni del diverso bene del paesaggio, volte alla sua tutela in senso restrittivo rispetto a possibili trasformazioni.

3 - Con ulteriore profilo di censura parte ricorrente lamenta il mancato rispetto del principio di copianificazione tra Stato e Regione, rappresentando come, a seguito dell’annullamento da parte della Corte Costituzionale, con sentenza n. 240 del 2020, del PTPR precedentemente adottato, la Regione avrebbe meramente subito le scelte del Ministero della Cultura.

3.1 - La censura non merita favorevole esame e va rigettata, dovendo stigmatizzarsi il linguaggio utilizzato da parte ricorrente, attraverso l’uso del termine “castroneria”, non consono e del tutto inappropriato rispetto al contesto giurisdizionale, costituendo onere dei difensori l’utilizzo di un linguaggio rispettoso e decoroso.

3.2 - Va preliminarmente richiamato il contenuto delle disposizioni che costituiscono parametro di riferimento della disamina della censura.

L’art. 135, comma 1, D.Lgs. n. 42 del 2004 – recante il Codice dei beni culturali e del paesaggio – prevede che “ le regioni sottopongono a specifica normativa d’uso il territorio mediante piani paesaggistici ” e “ l’elaborazione dei piani paesaggistici avviene congiuntamente tra Ministero e regioni limitatamente ai beni paesaggistici di cui all’articolo 143, comma 1, lettere b), c), e d), nelle forme previste dal medesimo articolo 143 ”.

Il richiamato art. 143 prevede, al comma 2, che “ Il piano è oggetto di apposito accordo fra pubbliche amministrazioni, ai sensi dell'articolo 15 della legge 7 agosto 1990, n. 241… Il piano è approvato con provvedimento regionale entro il termine fissato nell'accordo ”.

L’adozione del PTPR costituisce, quindi, alla luce delle richiamate norme, un atto di co-decisione e di co-pianificazione paesaggistica tra il Ministero della Cultura e la Regione nell’ottica di un governo unitario e condiviso del territorio.

Va al riguardo rilevato che successivamente alla sentenza della Corte Costituzionale n. 240 del 17 novembre 2020, il testo del PTPR è stato emendato dalle disposizioni introdotte unilateralmente dalla Regione e sulle quali non vi era stata intesa ministeriale.

Tale eliminazione costituisce ripristino delle condizioni di legittimità del Piano, con rimozione del vizio procedurale che aveva condotto al suo annullamento da parte della Consulta per violazione del principio di leale collaborazione.

Il recepimento delle indicazioni statali e la rimozione dei contenuti di provenienza regionale, non previamente concordati, non costituisce sintomo di una posizione subordinata della Regione e del carattere unilaterale del contenuto del Piano, stavolta di stampo ministeriale - laddove il Piano annullato recava contenuti unilateralmente introdotti dalla Regione – nè può ritenersi che tale modus procedendi possa integrare il vizio di violazione delle indicate norme, laddove prescrivono l’accordo tra Regione e Ministero della Cultura.

L’esito di tale operazione di correzione del contenuto del PTPR ha portato all’adozione di un testo concordato, coerentemente con il principio di governo unitario del territorio,

Dalla disamina del contenuto del Piano, come approvato, non vi sono elementi che possano indurre a ritenere che lo stesso non sia stato frutto di condivisione da parte di entrambi gli enti istituzionali.

In tale direzione, deve rilevarsi come la delibera regionale n. 5 del 21 aprile 2021 rechi una dettagliata ricostruzione dell’iter procedimentale che l’ha preceduta, dando atto dei singoli passaggi e delle interlocuzioni tra Regione e Amministrazione Statale, scandito dalla stipula di un preliminare “Accordo di collaborazione per la redazione del PTPR” ai sensi dell’articolo 15, comma 1, della legge n. 241 del 1990, tra il Ministero per i beni e le attività culturali, la Regione Lazio e l’Università di Roma Tre, sulla cui base, dall’anno 1999, il Piano è stato elaborato e sviluppato congiuntamente pervenendo alla definizione di criteri, metodologie e contenuti.

Successivamente all’adozione del PTPR è proseguita l’attività di copianificazione tra Regione e Ministero al fine di verificarne ed integrarne i contenuti e di conformarlo ed adeguarlo al Codice dei beni culturali e paesaggistici, per mezzo di un comitato tecnico congiunto istituito con il “Protocollo d’Intesa tra Regione Lazio e Ministero dei Beni e delle attività culturali e del Turismo per la tutela e la valorizzazione del paesaggio laziale” e relativo disciplinare, sottoscritto l’11 dicembre 2013.

Successivamente alla sentenza della Corte costituzionale 17 novembre 2020, n. 240 di annullamento della deliberazione del Consiglio regionale 5/2019 di approvazione del Piano, ritenuta l’essenzialità dell’accordo con il Ministero ai fini dell’efficacia del PTPR, è stato quindi approvato “il testo normativo denominato “02.01 - Norme PTPR - Testo proposto per l’accordo Regione/MiBACT”, di cui alla deliberazione della Giunta regionale 13 febbraio 2020, n. 50 e alla proposta di deliberazione del Consiglio regionale 17 febbraio 2020, n. 42 che comprende tutte le norme del PTPR, articoli da 1 a 70, incluse le tabelle a), b) e c), e gli allegati richiamati nelle norme medesime, il quale assicura il rispetto del lavoro istruttorio congiunto svolto con il Ministero in attuazione del protocollo d’intesa dell’11 dicembre 2013 e rappresentato nel verbale di condivisione del 16 dicembre 2015 sui contenuti e le norme del PTPR e costituisce il presupposto necessario per l’approvazione dell’accordo con il Ministero”.

Dalla citata delibera regionale n. 5 del 2021 emerge, quindi, in modo puntuale la dettagliata fase istruttoria e decisoria congiunta tra Regione e Ministero, laddove si precisa che “l’istruttoria delle osservazioni pervenute, ai sensi dell’articolo 23 della l.r. 24/1998 a seguito dell’adozione e pubblicazione del PTPR, è stata effettuata congiuntamente con il Ministero e, ad esito di ciò, sono state condivise le proposte di accoglimento totale o parziale comportanti modifiche alla corretta individuazione dei beni paesaggistici e alla classificazione dei paesaggi e che tali modifiche sono state apportate agli elaborati cartografici del PTPR” dando così atto delle interlocuzioni intervenute tra i soggetti istituzionali coinvolti e sviluppatesi lungo un significativo lungo arco temporale in un percorso di condivisione tra Regione e Ministero del relativo contenuto.

Non conduce a diverse conclusioni il tenore del dibattito consiliare che ha condotto all’approvazione del Piano, trattandosi di esternazioni di posizioni di natura politica assunte in una sede connotata dalla dialettica tra le varie rappresentanze, non potendo eventuali dissensi o considerazioni ivi espressi assurgere a parametro di legittimità o essere idonee ad integrare specifici vizi della funzione esercitata, ai cui fini debbono essere dedotti elementi dotati di concretezza e specifica inequivoca significanza.

3.3 - La natura condivisa dei contenuti del Piano emerge altresì in modo inequivoco alla luce dell’ “Accordo tra pubbliche amministrazioni in attuazione degli articoli 143, comma 2, e 156, comma 3, del D.lgs. 42/2004 “Codice dei beni culturali e del paesaggio” ai sensi dell’articolo 15 della Legge 241/1990 avente ad oggetto il Piano Territoriale Paesistico della Regione Lazio tra Ministero della Cultura e Regione Lazio” stipulato tra Regione e Ministero in data 27 maggio 2021 – quindi in data anteriore alla pubblicazione del PTPR, condizionandone l’efficacia - che attesta espressamente l’intervenuta condivisione del Piano all’esito del complessivo iter di sua formazione.

Tale Accordo, che attesta il carattere condiviso del contenuto del piano, recepisce infatti sia il “Verbale di condivisione dei contenuti del Piano Paesaggistico della Regione Lazio, adottato con DD.GG.RR. nn. 556 e 1025 del 2007, come modificato ed integrato a seguito del lavoro istruttorio svolto congiuntamente, in attuazione del protocollo d’Intesa tra Regione Lazio e Ministero dei Beni e delle Attività Culturali e del Turismo per la tutela e la valorizzazione del paesaggio laziale, ai fini della prosecuzione dell’iter di approvazione del piano paesaggistico” sottoscritto il 16 dicembre 2015, sia il “Documento di condivisione dei contenuti del Piano Territoriale Paesistico della Regione Lazio ai fini della stipula dell’accordo di cui agli articoli 156, comma 3, e 143, comma 2, del decreto legislativo n. 42 del 22 gennaio 2004 tra Ministero per i Beni e le Attività culturali e per il Turismo e Regione Lazio”, sottoscritto dalla Direzione per le Politiche abitative e la Pianificazione territoriale, paesistica e urbanistica della Regione Lazio e dalla Direzione Generale Archeologia, Belle Arti e Paesaggio del Ministero dei Beni e delle Attività culturali e del Turismo in data 18 dicembre 2019, attestando in tale modo l’intervenuto accordo sui contenuti del Piano anche mediante condivisione postuma, ed attestando l’istruttoria e la valutazione congiunta e, quindi, l’avvenuta elaborazione congiunta dello stesso, irrilevante essendo la tempistica di sottoscrizione dell’Accordo.

3.4 - Il profilo inerente il rispetto del dovere di elaborazione congiunta del Piano è già stata esaminata da questo Tribunale (sentenze 17 aprile 2025, n. 7647; 6 maggio 2025, n. 8715; 23 maggio 2025, n. 9920; 29 settembre 2025, n. 16744), valorizzando la valenza dell’Accordo istituzionale sottoscritto tra Ministero della Cultura e Regione Lazio in data 27 maggio 2021, dopo l’adozione della delibera 5/2021 e prima della sua pubblicazione sul BURL – avvenuta in data 10 giugno 2021 – nel rispetto del principio di leale collaborazione tra Regione e MIC, il cui art. 2, comma 1, lett. c), sancisce che “Le parti si danno reciprocamente atto che: c) l’istruttoria delle osservazioni pervenute a seguito dell’adozione e pubblicazione del PTPR è stata effettuata congiuntamente e, ad esito di ciò, sono state condivise le proposte di accoglimento totale o parziale comportanti modifiche alla classificazione dei paesaggi e alla corretta individuazione dei beni paesaggistici, rappresentate graficamente sulle tavole del PTPR”, senza che possa predicarsi la natura solo formale di tale accordo e l’assenza di una collaborazione sostanziale.

Risulta, quindi, rispettato il vincolo discendente dagli artt. 135 – secondo cui “ L'elaborazione dei piani paesaggistici avviene congiuntamente tra Ministero e regioni ” – e 143 – secondo cui “ Il Piano è oggetto di apposito accordo tra pubbliche amministrazioni ai sensi dell’art. 15 della legge 7 agosto 1990 n. 241 ” posto che, a seguito della sentenza della Corte costituzionale n. 240 del 17 novembre 2020, nell’Accordo stipulato tra il Ministero e Regione Lazio si è affermato che “ a) il PTPR è stato elaborato congiuntamente con riguardo a tutto il territorio regionale; b) in sede di copianificazione sono stati condivisi i criteri, le metodologie e le procedure per l’elaborazione congiunta del PTPR e si è provveduto alla ricognizione, delimitazione, e rappresentazione cartografica, in scala idonea alla identificazione, dei beni paesaggistici di cui all’articolo 134, comma 1, lettere a), b) e c) del Codice, con riguardo ai quali sono state altresì condivise la metodologia e la definizione delle prescrizioni d’uso di cui all’articolo 143, comma 1, lettere b), c) e d) del Codice; c) l’istruttoria delle osservazioni pervenute a seguito dell’adozione e pubblicazione del PTPR è stata effettuata congiuntamente e, ad esito di ciò, sono state condivise le proposte di accoglimento totale o parziale comportanti modifiche alla classificazione dei paesaggi e alla corretta individuazione dei beni paesaggistici, rappresentate graficamente sulle tavole del PTPR; d) le norme del PTPR sono costituite dal testo normativo di cui al Documento di condivisione di cui all’articolo 1, comma 4, denominato “02.01 – Norme PTPR – Accordo Regione/MiBACT ”, e con riferimento a tale profili, di tipo sostanziale, parte ricorrente non ha offerto puntuali elementi dimostrativi della sussistenza di vizi nel procedimento di condivisione del Piano basati su un sostrato giuridico in grado di mettere in discussione l’esercizio della funzione.

4 – Con ulteriore profilo di censura, lamenta parte ricorrente l’illogicità della classificazione dell’area come Paesaggio Naturale Agrario, sull’assunto dell’assenza delle caratteristiche proprie di tali tipologie di paesaggio, insistendo sulle aree una cava ancora in esercizio per attività estrattive, osserva il Collegio come il Paesaggio Naturale Agrario, alla luce della relazione al PTPR che ne offre la definizione, e dell’art. 23 delle NTA, vada ricondotto a “ porzioni di territorio che conservano i caratteri tradizionali propri del paesaggio agrario, e sono caratterizzati anche dalla presenza di componenti naturali di elevato valore paesistico ” indirizzando la relativa tutela “ alla conservazione integrale degli inquadramenti paesistici mediante l’inibizione di iniziative di trasformazione territoriale e in linea subordinata alla conservazione dei modi d’uso agricoli tradizionali ”.

Le cave ben possono insistere in vaste aree riconducibili al paesaggio agrario, non essendovi alcuna ontologica incompatibilità tra le due destinazione, e non essendo quindi la presenza di una cava di per sé idonea a far venire meno le caratteristiche dell’area intesa unitariamente e complessivamente, giustificandosi le limitazioni a ulteriori trasformazioni territoriali.

Dalle ortofoto in atti, non emerge alcuna incongruità nella contestata classificazione dell’area, che appare invece essere coerente rispetto alle caratteristiche della stessa e rispetto al complessivo contesto in cui si inserisce, ed essendo comunque l’attività estrattiva sottoposta a specifiche misure obbligatorie di ripristino ambientale che accedono all’esercizio di attività estrattive – in ordine ai quali sono chiamati a vigilare gli enti competenti - coerentemente peraltro con le esigenze di tutela paesaggistica.

Al riguardo, va richiamato il consolidato orientamento giurisprudenziale secondo cui la presenza di zone degradate all’interno dell'area da sottoporre a vincolo paesaggistico non dimostra l'insufficienza dell'istruttoria svolta dall'amministrazione o l’irragionevolezza della scelta e, lungi dal giustificare l'ulteriore compromissione del territorio, radica invece la necessità di assicurare la tutela derivante dalla destinazione paesaggistica e dai relativi limiti alle successive trasformazioni insite nelle corrispondenti prescrizioni d’uso.

Risultando quindi irrilevante che nell’area vi sia la presenza di una cava o di altri insediamenti, che non fanno venire meno le caratteristiche che ne giustificano la classificazione come Paesaggio Naturale Agrario, nè lo scopo di tutela e di conservazione dei caratteri naturalistici ancora presenti, al fine di non aggravarne la già intervenuta compromissione.

Richiamati i noti principi in materia di discrezionalità tecnica e dei correlati limiti al sindacato giurisdizionale sulla stessa anche in materia di pianificazione paesaggistica (il che esime da citazioni concrete), va ricordato che la funzione pianificatoria inerente la tutela del paesaggio si declina – ai sensi del D.Lgs. n. 42 del 2006 – nella fase di individuazione del bene paesaggisticamente rilevante da parte del provvedimento puntuale (ai sensi degli artt. 136 e ss., art. 142) o dello strumento di pianificazione (art. 143), cui si affianca l’individuazione delle prescrizioni d’uso collegate al vincolo derivante dall’interesse paesaggistico consustanziale al bene ed in coerenza con i relativi scopi (c.d. “vestizione del vincolo”).

Le valutazioni effettuate dalla Regione nell’attribuzione del paesaggio all’area della società ricorrente si basa su di una valutazione discrezionale che non risulta quindi illogica od erronea, dovendo ricordarsi che “ l’imposizione del vincolo è manifestazione di un’ampia discrezionalità tecnico-valutativa, sindacabile dal giudice non in termini di opinabilità ma di eventuale inattendibilità e nel caso in esame l’area si è rivelata meritevole di tutela diretta paesaggistica (Consiglio di Stato, Sez. VI, 31 luglio 2024, n. 6862) ” (cfr. TAR - Roma n. 9462/2025; n. 8715/2025).

La classificazione dell’area si pone, inoltre, in linea di continuità e di coerenza con la sottoposizione della stessa al vincolo di notevole interesse pubblico relativo ai beni d’insieme, di cui alla delibera Giunta Regionale n. 5849 dell’8 ottobre 1985 “Valle Treja”, tuttora vigente e trasfuso nell’art. 8 delle NTA che ne impone la tutela.

4.1 – La classificazione dell’area e le limitazioni che discendono dalla relativa disciplina d’uso, come dettate dall’art. 51 (non 53) delle NTA, che precludono l’ampliamento delle cave se non a determinate condizioni, non risultano affette da vizi alla luce delle considerazioni di parte ricorrente, che sottendono un conflitto tra gli interessi imprenditoriali all’esercizio dell’attività estrattiva e le esigenze di tutela paesaggistica.

L’art. 51 delle NTA prescrive una disciplina estremamente articolata, che rispecchia il principio di proporzionalità, rispondendo ad un bilanciamento del diritto all’esercizio dell’impresa estrattiva con l’esigenza di protezione di varie tipologie di territorio, prevedendo una serie di accorgimenti tecnici e giuridici modulati sui vari casi possibili.

Anzitutto l’art. 51, comma 6, consente il proseguimento delle attività di coltivazione di cave legittimamente in esercizio (“ Le attività di coltivazione di cave legittimamente in esercizio ai sensi della l.r.17/2004 alla data di apposizione di un vincolo paesaggistico in area precedentemente non vincolata, possono proseguire l’attività nei limiti dei progetti già autorizzati ”), richiedendo in determinati casi l’autorizzazione paesaggistica ai fini di un adeguato recupero ambientale per la compatibilità di tutela paesaggistica del territorio.

L’art. 51, comma 2, stabilisce condizioni e modalità per consentire l’apertura di nuove cave e di nuove miniere, “ in considerazione di un interesse economico di carattere pubblico ed esclusivamente per l’escavazione di materiale raro, solo nelle aree individuate dal PTPR come paesaggio degli insediamenti in evoluzione e paesaggio agrario di continuità, […] nel rispetto dei criteri indicati dal piano regionale delle attività estrattive (PRAE) con riferimento all’articolo 9, comma 2, lettera g), della legge regionale 6 dicembre 2004, n. 17 concernente la disciplina organica in materia di cave e torbiere ”.

L’art. 51, comma 3, aggiunge “ Nel caso in cui nel PRAE siano individuati poli estrattivi ovvero, in base ai criteri indicati nel PRAE medesimo, nel PTPG siano individuate localizzazioni per le attività estrattive che interessano paesaggi diversi dal paesaggio degli insediamenti in evoluzione e dal paesaggio agrario di continuità, i poli e le localizzazioni stesse potranno essere approvate previa variante al PTPR con le procedure semplificate di cui all’articolo 23, comma 7, della l.r. 24/1998 nel rispetto dell’articolo 143, comma 2, del Codice ”.

Risulta perciò un coordinamento, sia in senso statico che in senso dinamico, con il piano regionale delle attività estrattive anche quanto alle localizzazioni riguardanti le diverse aree.

Ne segue che la ricorrente, a fronte della possibilità di utilizzare il sito per attività estrattiva, non ha dimostrato che le limitazioni eccedono i limiti della proporzionalità, considerato che l’azione di conservazione dei beni paesaggistici presenti e del paesaggio è chiaramente intesa dall’Amministrazione come necessaria, adeguata e mirante a realizzare un equilibrato contemperamento fra mezzi (le contenute ed eventuali limitazioni di carattere paesaggistico) e fini (la conservazione del paesaggio), non risultando l’attività estrattiva seriamente pregiudicata e la doglianza secondo cui la disciplina paesaggistica delle aree in esame non avrebbe tenuto “ in alcun conto le attività estrattive in essere e la loro futura esistenza ” risulta infondata.

Non può annettersi, inoltre, alcuna prevalenza all’interesse economico dei privati allo sfruttamento delle attività estrattive mediante ampliamento delle cave esistenti – rivolgendosi le contestazioni di parte ricorrente principalmente avverso la preclusione alla possibilità di ampliamento – stante la valenza della tutela paesaggistica, presidiata a livello costituzionale dall’art. 9 della Costituzione, che non ammette sacrifici a fronte di contrapposti interessi di natura egoistica prettamente economici laddove incompatibili.

La tutela del paesaggio e del patrimonio storico e artistico è un principio fondamentale che trova riscontro nell’art. 9 Cost. ed ha carattere di preminenza rispetto agli altri beni giuridici che vengono in rilievo nella disciplina del territorio, rendendo la copertura costituzionale di tale valore recessive le istanze corrispondenti a interessi diversi, rispetto ai quali nessun comparazione è predicabile.

4.2 – Non può tradursi in profili di illegittimità o illogicità del gravato PTPR la destinazione impressa alle aree della ricorrente dal PRG comunale in parte ad Attività estrattive e in parte a Attività produttive di trasformazione dei prodotti estrattivi, vigendo il principio gerarchico di prevalenza del PTPR su tutti gli altri piani.

Prevede, infatti, l’art. 145 del D.Lgs. n. 42 del 2004 che, nell’ambito dei rapporti con gli altri strumenti di pianificazione territoriale, il P.T.P.R., quale strumento di pianificazione per la tutela e la valorizzazione dei beni paesaggistici, rappresenta lo strumento di pianificazione sovraordinato, stabilendosi agli artt. 143, comma 9, e 145, comma 3, del D.Lgs. n. 42 del 2004, la regola della prevalenza dei valori paesaggistici sulle disposizioni difformi eventualmente contenute negli strumenti urbanistici, rispondendo tale modello di prevalenza delle prescrizioni del piano paesaggistico su quelle di carattere urbanistico ed edilizio al fine di garantire l'impronta unitaria della pianificazione paesaggistica che, in quanto valore imprescindibile, non è derogabile da atti, anche di tipo programmatorio, che intervengono nei diversi settori dell’urbanistica e dell’edilizia, costituendo le prime espressione di un intervento teso a stabilire una metodologia uniforme di tutela, conservazione e trasformazione del territorio.

La sottoposizione a vincolo di tutela paesaggistica mira, come accennato, a realizzare interessi di rango costituzionale, quali quelli protetti dall'art. 9, secondo comma, e dall’art. 32 Cost., qualificati dalla Corte Costituzionale come "valori costituzionali primari" (sentenza n. 126 del 2016), ed alla realizzazione di questo obiettivo non possono, all'evidenza, contrapporsi – neanche in sede di bilanciamento dei contrapposti interessi – interessi inerenti lo sviluppo urbanistico od edilizio del territorio, non rivestendo la pianificazione urbanistica un valore preclusivo del pieno dispiegarsi della tutela paesaggistica, altrimenti contradicendosi la funzione stessa dei vincoli aventi tale finalità, avendo le due prospettive di regolazione dell'uso del territorio diversa ratio e reciproca autonomia.

Per come più volte affermato dalla giurisprudenza costituzionale (ex plurimis: Corte Costituzionale, sentenze 29 maggio 1968, n. 56; 21 dicembre 2020 n. 276) “ A differenza dei vincoli di carattere urbanistico che derivano da scelte della pubblica amministrazione idonee a condizionare discrezionalmente le facoltà di godimento del bene, i vincoli di tipo ambientale sono espressivi di caratteristiche intrinseche del bene, di cui l'amministrazione si limita a registrare l'esistenza, e costituiscono attuazione di quanto previsto dall'art. 42, secondo comma, Cost., ossia della determinazione per legge del regime del diritto di proprietà ”, con la conseguenza che la pianificazione paesaggistica svolge “ una funzione che è correlativa ai caratteri propri dei beni naturalmente paesistici ” esercitando “ una potestà che le è attribuita dallo stesso regime di godimento di quel bene, così che le sia consentito di confrontare il modo di esercizio di alcune facoltà inerenti a quel godimento con l'esigenza di conservare le qualità che il bene ha connaturali secondo il regime che gli è proprio e di prescrivere adempimenti coordinati e correlativi a tali esigenze ” avendo i beni “ valore paesistico per una circostanza che dipende dalla loro localizzazione e dalla loro inserzione in un complesso che ha in modo coessenziale le qualità indicate dalla legge ” e che costituiscono “ una categoria che originariamente è di interesse pubblico, e l'amministrazione, operando nei modi descritti dalla legge rispetto ai beni che la compongono, non ne modifica la situazione preesistente, ma acclara la corrispondenza delle concrete sue qualità alla prescrizione normativa” .

Alla realizzazione di questo obiettivo non può, all'evidenza, opporsi la diversa capacità di utilizzo dell’area secondo le prescrizioni urbanistiche che, ove realizzate, potrebbero pregiudicare il pregio ambientale dell'area ponendosi in contraddizione con l'avvenuto riconoscimento del suo valore.

Le aspettative dei privati quanto ad utilizzo delle aree non possono dunque essere considerate elemento idoneo a impedire il pieno esplicarsi della tutela del bene riconosciuto di valore paesaggistico o ambientale.

Nessuna contraddittorietà è quindi predicabile tra il PTPR impugnato e le destinazioni individuate dal PRG comunale – con l’approvazione regionale - non potendo la destinazione urbanistica dell’area assurgere a vizio di illegittimità del PTPR, stante l’autonomia dei due strumenti e i diversi ambiti di afferenza, oggetto di diversi livelli di pianificazione ciascuno rispondente a diversi scopi e finalità.

In ragione di tale autonomia, nessun vincolo per la pianificazione paesaggistica discende dalle destinazioni urbanistiche ed edilizie delle aree, stante la ricordata prevalenza dei vincoli discendenti dalle precisioni del PTPR, per come previsto dagli artt. 143, comma 9, e 145, comma 3, del D.Lgs. n. 42 del 2004.

L’assetto impresso dal PPTR è pertanto immune rispetto degli interventi delle altre amministrazioni e degli altri piani, i quali debbono invece conformarsi al PTPR, e ciò al fine di non comprometterne la complessiva ed unitaria efficacia.

4.3 - Quanto all’affermata illegittima indicazione, nella tavola B del PTPR, dell’esistenza di usi civici nonostante l’attestazione comunale di loro inesistenza, osserva il Collegio come l’avvenuta liquidazione degli usi civici non elide il carattere paesaggistico dell’area ed il relativo vincolo, che opera su di un piano diverso rispetto a quello del riconoscimento di specifici usi collettivi, il cui venire meno non intacca il valore paesaggistico dell’ara su cui precedentemente insistevano, con conseguente correttezza della contestata indicazione.

Va, al riguardo, richiamata la previsione di cui all'art. 3, comma 6, della legge n. 168/2017, secondo cui il vincolo paesaggistico previsto dal D.Lgs. n.42/2004 permane sulle terre anche in caso di liquidazione degli usi civici, manifestando tali aree, prima caratterizzate da attività agricole o di pascolo a favore di una collettività, un intrinseco valore paesaggistico che non viene meno allorquando gli usi civici siano cessati, permanendo le caratteristiche naturalistiche intrinseche delle aree.

5 - In conclusione, alla luce delle considerazioni sin qui illustrate, il ricorso in esame deve essere rigettato stante la rilevata infondatezza delle censure con lo stesso proposte.

6 - Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

Roma - Sezione Seconda Quater

definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, così statuisce:

Lo rigetta;

Condanna parte ricorrente al pagamento delle spese di giudizio, liquidate in € 3.000,00 (tremila) a favore della Regione Lazio, oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 14 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

EN IZ, Presidente, Estensore

Francesca Ferrazzoli, Primo Referendario

Massimiliano Scalise, Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

EN IZ

IL SEGRETARIO