Pubblicato il 23/03/2026

N. 00527/2026 REG.PROV.COLL.

N. 00845/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 845 del 2023, proposto da
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Rolando Pini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell'Interno, Questura di Modena, U.T.G. - Prefettura di Modena, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale Bologna, domiciliataria ex lege in Bologna, via A. Testoni, 6;

nei confronti

-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Giorgio Fregni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

- del processo verbale di ammonimento ex art. 8, comma 1 del D.L. n. 11 del 23.02.2009, convertito nella L. n. 38 del 23.04.2009, successivamente modificata dalla legge n. 119 del 15.10.2013, DIV.ANT/MPA/Ammonimenti/-OMISSIS-, assunto in data 20.06.2023 dalla Questura di Modena nei confronti del ricorrente;

- per quanto occorrer possa, della comunicazione di avvio del procedimento -OMISSIS-, in data 06.10.2022;

- per quanto occorrer possa, del respingimento del ricorso gerarchico al Prefetto di Modena presentato dal ricorrente in data 10.07.2023, formatosi con silenzio ai sensi e per gli effetti dell'art. 6 del D.P.R. n. 1199/1971;

- di ogni ulteriore atto e/o provvedimento presupposto, connesso e conseguente, ancorché non noto al ricorrente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero dell'Interno e di -OMISSIS- e di Questura di Modena e di U.T.G. - Prefettura di Modena;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 28 gennaio 2026 il dott. ES FE e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

-OMISSIS- ha impugnato il provvedimento di ammonimento ex art. 8, comma 1, del D.L. n. 11/2009 e ss.mm. adottato dalla Questura di Modena, il silenzio-rigetto formatosi sul ricorso gerarchico avverso tale provvedimento proposto avanti alla Prefettura di Modena e gli ulteriori atti presupposti meglio indicati in epigrafe.

Il provvedimento di ammonimento, assunto a seguito di istanza di -OMISSIS-, vicino di casa e confinante dell’odierno ricorrente, risulta fondato su una serie di episodi, ritenuti di tipo “persecutorio”, che avrebbero costretto l’istante/richiedente a cambiare abitudini di vita, causandogli anche uno stato d’ansia, esteso all’intera famiglia (moglie e figlio); in particolare, nel provvedimento sono riportati i seguenti episodi: -in data 25.4.2022 la madre del -OMISSIS- inviava un messaggio “WhatsApp” alla moglie del -OMISSIS- segnalando che il suono del pianoforte utilizzato nell’abitazione del -OMISSIS- svegliava la sua nipotina dal riposo pomeridiano e, pertanto, la invitava gentilmente a comprendere le ragioni di una bambina di due anni; il -OMISSIS- rivendicava la natura pretestuosa del messaggio, avendo fatto eseguire rilievi acustici che attestavano la tollerabilità delle emissioni sonore; -nella primavera 2022, mentre il -OMISSIS- si trovava in giardino con famigliari e amici, il -OMISSIS- avrebbe attuato comportamenti molesti quali espellere catarro dai polmoni tossendo e sputando ripetutamente e in alcune occasioni, mentre era intento ad innaffiare, avrebbe bagnato gli ospiti che si trovavano in giardino, causando imbarazzo e vergogna; -in data 13.6.2022 il -OMISSIS- di -OMISSIS-, mentre lavava un salvagente nel cortile di casa, avviava il registratore del proprio telefono registrando una frase denigratoria a lui rivolta dal -OMISSIS-, ovvero “ bella la vita del fancazzista ”; -nel mese di giugno 2022 il -OMISSIS- avrebbe aggredito verbalmente il proprietario di una terza abitazione “ intimandogli di non guardare verso la sua proprietà ”; - il 13.5.2022, durante una riunione condominiale, i -OMISSIS- si sarebbero lamentati che i cani presenti nelle unità abitative dei signori -OMISSIS- e -OMISSIS- avrebbero dovuto essere segnalati da apposito cartello, ma il -OMISSIS- affermava che, nella sua proprietà, in cartelli sarebbero stati sempre presenti; nella medesima circostanza il -OMISSIS- avrebbe proposto, ancora una volta, l’introduzione di orari di utilizzo degli strumenti musicali, nonostante l’esibizione da parte del -OMISSIS- della perizia relativa alle emissioni sonore, per cui le richieste del -OMISSIS- sarebbero state pretestuose e finalizzate solo a provocare tensioni; -in occasione di un incontro fortuito la sorella della moglie del -OMISSIS- incontrava la madre del -OMISSIS- la quale avrebbe riferito che dall’abitazione del -OMISSIS- provenivano rumori molesti e che questi sarebbe un “ tipo violento ”. La Questura, dopo aver ricordato che una richiesta di ammonimento era già stata presentata in passato dal -OMISSIS- per analoghe ragioni, richiesta poi archiviata stante il superamento dei dissidi, ha precisato che le reiterate condotte persecutorie tenute dal ricorrente -come sopra descritte- avrebbero causato nel nucleo familiare dell’istante un perdurante stato d’ansia costringendolo a cambiare abitudini di vita e che, alla luce dei fatti accaduti e acclarati, l’istanza di ammonimento potesse ritenersi fondata.

Il ricorrente, premesso di vivere con la moglie e le sue tre figlie minorenni a -OMISSIS-, in -OMISSIS-, all’interno di un borgo costituito da tre nuclei abitativi, dove risiede anche il sig. -OMISSIS-, per lungo tempo socio del proprio padre, esperienza lavorativa conclusasi in maniera non positiva (con conseguente deterioramento dei rapporti), ha esposto i fatti di causa e ha denunciato i seguenti vizi: “ I) violazione degli artt. 3, 9 e 10 della l. n. 241/1990 e delle norme

relative al contraddittorio e alla partecipazione procedimentale; conseguente vizio della motivazione. Carenza assoluta di attività istruttoria. violazione e/o erronea applicazione dell’art. 8, comma 2, del d.l. 23/02/2009, n. 11, convertito con modificazioni dalla l. 23/04/2009, n. 38. II) violazione e/o erronea applicazione dell’art. 8 del d.l. 23/02/2009, n. 11, convertito con modificazioni dalla l. 23/04/2009, n. 38: manifesta insussistenza dei presupposti per l’adozione del provvedimento di ammonimento. eccesso di potere per manifesta sproporzione, sviamento, difetto

di istruttoria, carenza di motivazione ”; in estrema sintesi, con il primo motivo il ricorrente ha lamentato il difetto di contraddittorio -non essendo stato nemmeno sentito dalla Questura - e la mancata valutazione della propria memoria difensiva; al contrario, nel provvedimento si darebbe per vero e assodato quanto affermato dal sig. -OMISSIS-, in una visione dei fatti puramente unilaterale; inoltre, sarebbe mancata una adeguata attività istruttoria e la Questura non avrebbe espresso un autonomo apprezzamento dei fatti, basandosi esclusivamente su quanto affermato dal controinteressato; con il secondo motivo, declinato in cinque distinti paragrafi, il ricorrente ha sostanzialmente contestato i singoli episodi riportati nel provvedimento al fine di evidenziare la mancanza di comportamenti persecutori o minacciosi e, di conseguenza, l’illegittimità del provvedimento impugnato.

Con atto meramente formale si è costituito in giudizio il Ministero dell’Interno con il patrocinio dell’Avvocatura dello Stato.

Si è costituito in giudizio anche il controinteressato -OMISSIS- che ha eccepito l’inammissibilità dei nuovi motivi di ricorso rispetto a quelli proposti nel ricorso gerarchico; nel merito, ha contestato le censure avversarie e chiesto il rigetto del ricorso per infondatezza.

In vista dell’udienza di discussione il ricorrente e il controinteressato hanno depositato ulteriori memorie difensive con cui hanno ribadito le rispettive argomentazioni e replicato a quelle avversarie.

Alla pubblica udienza del 25 gennaio 2026, il ricorso è passato in decisione, come da verbale di causa.

In via pregiudiziale va respinta l’eccezione sollevata dal controinteressato di inammissibilità dei “nuovi” motivi di ricorso rispetto a quelli che il ricorrente aveva formulato nel proprio ricorso gerarchico (a fronte del quale l’Amministrazione è rimasta silente).

Invero, in disparte ogni altra considerazione, nel proprio ricorso gerarchico il ricorrente, dopo la formulazione del primo ordine di motivi attinenti al contraddittorio, ha espressamente precisato di allegare “ la memoria difensiva del 18.10.2022 le cui considerazioni sono da intendersi qui integralmente trasposte e ribadite ”; ebbene, in tale memoria il ricorrente aveva debitamente contestato gli episodi ad esso attribuiti e posti a fondamento del provvedimento di ammonimento, contestazioni che sono state nuovamente esposte nel ricorso oggetto del presente giudizio, specificatamente nel secondo motivo, articolato in cinque distinti paragrafi.

L’eccepita inammissibilità dei motivi di ricorso è, dunque, infondata.

Nel merito il ricorso è fondato e va accolto per le seguenti e assorbenti (anche rispetto alle ulteriori questioni sollevate in ricorso) ragioni.

Va premesso che, pe quanto qui rileva, l’art. 8 del D.L n. 11/2009 dispone, al primo comma, che “ Fino a quando non è proposta querela per i reati di cui agli articoli 612-bis e 612-ter del codice penale, la persona offesa può esporre i fatti all'autorità di pubblica sicurezza avanzando richiesta al questore di ammonimento nei confronti dell'autore della condotta. La richiesta è trasmessa senza ritardo al questore ”; il secondo comma prevede che “ Il questore, assunte se necessario informazioni dagli organi investigativi e sentite le persone informate dei fatti, ove ritenga fondata l'istanza, ammonisce oralmente il soggetto nei cui confronti è stato richiesto il provvedimento, invitandolo a tenere una condotta conforme alla legge e redigendo processo verbale. Copia del processo verbale è rilasciata al richiedente l'ammonimento e al soggetto ammonito. Il questore adotta i provvedimenti in materia di armi e munizioni ”.

Tanto premesso, in linea generale, va ricordato che, giusta la disciplina recata dall’art. 8 del D.L. 23 febbraio 2009, n. 11, come convertito, con modificazioni, dalla legge 23 aprile 2009, n. 38, l’ammonimento orale è una misura deputata a svolgere una funzione avanzata di prevenzione e di dissuasione dei comportamenti sanzionati dall’art. 612 bis c.p. ( Consiglio di Stato, sez. III, 29 marzo 2019, n. 2108 ), per cui, ai fini della sua emissione, non è richiesta la piena prova della responsabilità dell’ammonito per le ipotesi di reato perseguite dal menzionato art 612 bis c.p., ma il provvedimento monitorio può trovare sostegno in un quadro istruttorio da cui emergano, anche sul piano indiziario, eventi che siano in grado di recare un vulnus alla riservatezza della vita di relazione o, su un piano anche solo potenziale, all’integrità della persona ( Consiglio di Stato, sez. III, 7 settembre 2015, n. 4127 ). Anche all’ammonimento, infatti, deve applicarsi quella logica dimostrativa a base indiziaria e di tipo probabilistico che informa l’intero diritto amministrativo della prevenzione ( Consiglio di Stato, sez. III, 15 febbraio 2019, n. 1085; id., 30 gennaio 2019, n. 758 ). E’ stato, altresì, autorevolmente rilevato che “il superamento di una soglia di rispetto della libertà e dignità altrui - comunemente insita nei limiti di un <civile> disaccordo e confronto nelle relazioni interpersonali - desta un allarme sociale che ha spinto il legislatore a prevedere e a sanzionare con l'ammonimento condotte che potrebbero sfociare in ben più gravi forme di violenza. (…) La valutazione amministrativa è diretta non a stabilire responsabilità, ma a prevenire la commissione di reati, mediante un giudizio prognostico ex ante relativo alla sussistenza di un mero pericolo ( Consiglio di Stato, sez. III, 9 marzo 2023, n. 2494 ).

Peraltro, se è pur vero che all’ammonimento orale deve applicarsi quella logica dimostrativa a base indiziaria e di tipo probabilistico che informa l'intero diritto amministrativo della prevenzione, nondimeno, per non trasmodare in una logica di mero sospetto unicamente sorretta dalle affermazioni del denunciante, è necessario che, attraverso una adeguata istruttoria (che dovrà poi essere trasfusa nella motivazione) “l’Autorità di polizia dia quantomeno conto dell’esistenza di plurimi elementi che convergano nel consentire la qualificazione della condotta dell’ammonito come minacciosa, vessatoria o solo petulante e comunque idonea a ingenerare oggettivamente la sensazione di timore postulata dal soggetto che se ne afferma vittima” ( TAR Sicilia, Catania, sez. I, 20 novembre 2025, n. 3272). A tal proposito è stato ribadito che “presupposto per l'ammonimento, ai sensi dell’art. 8 del d.l. n. 11 del 2009, sono le medesime condotte che integrano la fattispecie di reato introdotta dall'art. 7 dello stesso decreto legge (art. 612- bis c.p.), ovvero, fino a che non sia proposta querela per il reato, " le condotte reiterate, minacce o molestie " atte a cagionare un " perdurante e grave stato di ansia o di paura, ovvero tali da ingenerare un fondato timore per l'incolumità propria o di un prossimo congiunto o di persona legata da relazione affettiva " ovvero " da costringere ad alterare le proprie abitudini di vita” (Consiglio di Stato, sez. III, 31 maggio 2022, n. 442).

Ebbene, sulla base degli esposti principi, si osserva che gli episodi dettagliatamente esposti dall’Amministrazione nell’atto impugnato e sopra ricordati sono del tutto inidonei a supportare l’atto di ammonimento in questa sede contestato.

Il primo episodio descritto nel provvedimento impugnato, relativo ad un messaggio “WhatsApp” inviato dalla madre dell’odierno ricorrente alla moglie del controinteressato e relativo al suono del pianoforte che avrebbe compromesso il sonno della nipotina di appena due anni, appare del tutto irrilevante.

Invero, non solo è condotta che proviene da soggetto diverso dall’ammonito (circostanza già di per sé dirimente) ma, soprattutto, non costituisce certo una “minaccia, molestia o condotta reiterata”, trattandosi di una semplice richiesta -oltre tutto “ gentile ”, come specificato nel provvedimento medesimo – alla interlocutrice di comprendere le esigenze di una bambina di due anni. A fronte di tale richiesta appare del tutto ultroneo il riferimento contenuto nel provvedimento gravato ad una perizia commissionata dal controinteressato e diretta a dimostrare il rispetto dei limiti acustici, atteso che tale documento potrebbe, al più, avere rilievo in un contenzioso civile (inerente le immissioni sonore), ma certo non riveste alcun pregio ai fini della qualificazione della condotta della parte interessata in relazione alla previsione di cui all’art. 8 del D.L. n. 11 del 2009.

Anche gli episodi della primavera 2022 attribuiti al ricorrente - che avrebbe ripetutamente tossito ed espulso catarro dai polmoni e, in alcune occasioni, avrebbe bagnato gli ospiti del controinteressato mentre era intento ad innaffiare – non risultano idonei a supportare l’atto impugnato.

In disparte il rilievo che tali condotte sono fermamente contestate dal ricorrente, il quale evidenzia la totale mancanza di qualunque tipo di riscontro probatorio e di adeguata istruttoria in merito da parte dell’Amministrazione, esse non integrano comunque minacce o molestie (e nemmeno risultano essere condotte reiterate), traducendosi, tuttalpiù, in comportamenti espressivi di maleducazione e mancanza di rispetto nei confronti dei vicini di casa e di soggetti terzi. Parimenti è a dirsi con riferimento all’episodio del 13.6.2022 che ha visto coinvolto il figlio del controinteressato, il quale avrebbe registrato tramite il telefono cellulare una frase del ricorrente a lui rivolta (“ bella la vita del fancazzista” ), frase che non costituisce certo una minaccia né una molestia, dimostrandosi, eventualmente, un tentativo (probabilmente poco riuscito) di esprimere sarcastica ironia a fronte di un’azione compiuta dal destinatario dell’affermazione.

Del tutto irrilevante l’episodio che sarebbe accaduto nel mese di giugno 2022, nel quale il ricorrente avrebbe intimato ad un terzo soggetto (proprietario di abitazione vicina) di “ non guardare verso la sua proprietà “, atteso che trattasi di fatto relativo a persona terza ed estranea ai fatti e comunque non costituente certo minaccia o molestia.

Del tutto incomprensibile appare il riferimento, contenuto nel provvedimento impugnato, a quanto verificatosi durante una riunione condominiale del 13.5.2022, nella quale i -OMISSIS- si sarebbero lamentati della mancata segnalazione, con appositi cartelli, della presenza di cani da parte del -OMISSIS- e di altro condomino, atteso che trattasi palesemente dell’esercizio delle prerogative del condomino nell’ambito dell’apposita assemblea; analoga considerazione va svolta in relazione alla richiesta del ricorrente di introdurre orari per l’utilizzo degli strumenti musicali.

Infine, del tutto ultroneo appare anche il richiamo all’incontro avvenuto tra la madre del ricorrente e la sorella della moglie del -OMISSIS-, incontro nell’ambito del quale la prima avrebbe riferito alla seconda che dall’abitazione del -OMISSIS- provenivano rumori molesti e che questi sarebbe un “ tipo violento ”. Tale episodio non riguarda il ricorrente (soggetto ammonito) e certo non integra gli elementi richiesti dall’art. 8 del D.L. n. 11/2009.

In conclusione, gli episodi riportati nel provvedimento gravato attengono a dinamiche inerenti i rapporti di vicinato e i rapporti condominiali, che spesso possono determinare tensioni anche nelle sedi -quali le assemblee di condominio - deputate a risolvere (anche) eventuali problematiche connesse al condominio e ai rapporti condominiali (utilizzo di strumenti musicali, gestione di animali, ecc.), ma non integrano i presupposti richiesti dall’art. 8 del D.L. n. 11/2009 per poter assumere il provvedimento di ammonimento.

Per tali ragioni -che sono assorbenti rispetto ad ogni altra questione sollevata in ricorso- il ricorso è fondato e va accolto, con conseguente annullamento degli atti impugnati.

Stante la evidente peculiarità della vicenda trattata, le spese di causa possono essere compensate tra tutte le parti costituite in giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia Romagna (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla i provvedimenti impugnati.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Vista la richiesta dell'interessato e ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, comma 1, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata e delle altre parti citate, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare la parte interessata e le altre parti citate nel provvedimento.

Così deciso in Bologna nella camera di consiglio del giorno 28 gennaio 2026 con l'intervento dei magistrati:

LO AR, Presidente

Mara Bertagnolli, Consigliere

ES FE, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
ES FE	LO AR

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.