Pubblicato il 26/03/2025

N. 00683/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01209/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1209 del 2023, integrato da motivi aggiunti, proposto da-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Ignazio Cucchiara, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Comune di Sciacca, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Nicola Bellia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento:

A) Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- dell'ordinanza del Comune di Sciacca -OMISSIS-, notificata il 17-5-2023, con cui è stata applicata, ai sensi del comma 4-bis dell'art. 31 del DPR 6-6-2001 n. 380, la sanzione pecuniaria di € 20.000 per l'asserita inottemperanza alla ingiunzione n. -OMISSIS-;

- di tutti gli atti pregressi, connessi e consequenziali;

B) Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da parte ricorrente il 26/10/2023:

- dell'ordinanza del Comune di Sciacca n. -OMISSIS-, con cui è stata applicata, ai sensi del comma 4-bis dell'art. 31 del DPR 6-6-2001 n. 380, la sanzione pecuniaria di € 20.000 per l'asserita inottemperanza alla ingiunzione n. -OMISSIS-;

- ove occorra, del verbale di sopralluogo della Polizia Municipale di Sciacca del 21-4-2023, trasmesso dal Comune di Sciacca con nota prot. n.-OMISSIS-;

- di tutti gli atti pregressi, connessi e consequenziali;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Sciacca;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatrice nell'udienza pubblica del giorno 24 febbraio 2025 la dott.ssa Elena Farhat e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con il ricorso e il ricorso per motivi aggiunti parte ricorrente è insorta avverso il provvedimento indicato in epigrafe con il quale il Comune resistente le ha applicato la sanzione pecuniaria corrispondente all’inottemperanza dell’ordinanza di demolizione n. -OMISSIS-, avente ad oggetto l’immobile di sua proprietà. Inoltre con i motivi aggiunti è stato impugnato anche il verbale di sopralluogo del 21.4.2023 nel quale risulta accertata l’inottemperanza dell’ingiunzione di demolizione essendo ancora presenti le opere abusive.

In particolare, parte ricorrente ha presentato istanza di concessione in sanatoria in data 30.3.1995, assunta a protocollo n. -OMISSIS-, rispetto a due vani realizzati senza titolo attigui all’edificio preesistente di sua proprietà. Il Comune, con provvedimento n. -OMISSIS-, ha rigettato detta istanza. Con l’ordinanza n. -OMISSIS-il Comune ha ordinato al ricorrente la demolizione del manufatto abusivo la cui inottemperanza è stata accertata nel verbale di sopralluogo del 21-4-2023 citato dal provvedimento in questa sede impugnato e anch’esso oggetto di impugnazione nei motivi aggiunti.

2. Nel ricorso introduttivo l’unica articolata doglianza è la seguente: “ Violazione degli artt. 31, comma 4 bis, e 27, comma 2, del dpr 6-6-2001 n. 380. Violazione dell’art. 15, comma 1 lett. a, della l.r. 12-6-1976 n. 78. Violazione della delibera della giunta comunale di Sciacca n. -OMISSIS-. eccesso di potere sotto il profilo del difetto di istruttoria e di congrua motivazione ”. Parte ricorrente lamenta che il gravato provvedimento sanzionatorio sarebbe comunque in contrasto con la lettera B della delibera della Giunta Municipale di Sciacca n. -OMISSIS-, con cui l’intimata Amministrazione aveva individuato i criteri generali per l’applicazione delle sanzioni previste dall’art. 31 comma 4-bis del D.P.R. n.380/2001 conseguenti alla inottemperanza all’ordinanza di demolizione di opere abusivamente eseguite. La ricorrente sostiene, in sostanza, che l’ordinanza impugnata sarebbe illegittima, stante che l'edificazione nella fascia di 150 metri dalla battigia non sarebbe da ricondurre a inedificabilità, ma a mero arretramento di costruzioni e che non sarebbe possibile estendere la sanzione avversata al di fuori delle aree di assoluta inedificabilità, posto che la relativa disposizione sarebbe norma di stretta interpretazione. In ogni caso la richiamata delibera di GM n. -OMISSIS- non ha compreso, tra i casi di inedificabilità assoluta, l’ipotesi di edificazione nella fascia dei 150 metri dalla battigia di cui all’art. 15, comma 1, lett. a), della legge regionale n. 78/1976.

3. Nel ricorso per motivi aggiunti l’unica doglianza è la seguente: “ Violazione del comma 4 bis dell’art. 31 del dpr 6-6-2001 n. 380. Violazione dell’art. 14 della legge n. 689 del 24-11-1981. Eccesso di potere sotto il profilo del difetto di istruttoria e di motivazione ”. Parte ricorrente, premesso che l’atto di accertamento dell’inottemperanza all’ordine di demolizione avrebbe il valore di verbale di contestazione dell’illecito ai sensi dell’art. 14 della legge n. 689/1981, lamenta la violazione della citata disposizione in quanto nel caso di specie tale accertamento è stato effettuato dall’esterno dell’area, senza la presenza e l’autorizzazione della proprietà. Pertanto, sarebbe mancata la contestazione dell’inottemperanza del visto ordine di demolizione n. 1 del 9-1-2019. Sotto diverso profilo è dedotto, inoltre, il decorso il termine di novanta giorni prescritto dalla norma citata per la notifica della sanzione conseguente alla violazione, con l’estinzione dell’obbligo di pagare la somma dovuta.

4. L’Amministrazione comunale intimata si è costituita in giudizio con una memoria nella quale prende posizione sull’infondatezza di ogni motivo di ricorso e ne chiede il rigetto nel merito.

5. All’udienza pubblica del 24 febbraio 2025 le parti sono state avvisate, ai sensi dell’art. 73, comma 3, c.p.a., dei possibili profili di inammissibilità del ricorso per motivi aggiunti relativamente all’impugnazione del verbale di sopralluogo del 21-4-2023, in quanto atto non autonomamente impugnabile, e, relativamente all’irrogazione della sanzione, in quanto sono state dedotte censure che avrebbero dovuto essere proposte con il ricorso introduttivo. La causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Preliminarmente il Collegio deve rilevare d’ufficio l’inammissibilità del ricorso per motivi aggiunti per le ragioni che seguono. Parte ricorrente con il citato gravame impugna nuovamente dell'ordinanza del Comune di Sciacca -OMISSIS-, già oggetto di ricorso introduttivo, sotto diverso profilo di doglianza, e il verbale di sopralluogo della Polizia Municipale di Sciacca del 21-4-2023. Rispetto alla tempestività di quest’ultima impugnazione viene allegata la richiesta di accesso avanzata al Comune in data 21.7.2023, esitata in data 27.7.2023. La notifica del ricorso per motivi aggiunti è del 25.10.2023.

Si osserva che il verbale di sopralluogo non è un atto autonomamente impugnabile, attesa la natura endoprocedimentale in quanto “ secondo la costante giurisprudenza, “è inammissibile l’impugnazione del verbale di accertamento dell’inottemperanza all’ordine di ripristino dello stato dei luoghi, trattandosi di un atto endoprocedimentale, strumentale alle determinazioni dell’ente comunale, che ha efficacia solo dichiarativa delle operazioni effettuate dalla Polizia Municipale, la quale è priva della competenza per l’adozione di atti di amministrazione attiva” (in questo senso, tra le più recenti, Cons. Stato, Sez. VI, 23 ottobre 2023, n. 9163) .” (T.A.R. Palermo, sezione III, sent. 3375/2024, cfr. analogamente, ex multis , Consiglio di Stato sez. VI, 27/10/2022, n.9150, T.A.R. Palermo, Sicilia, sez. II, 24/09/2019, n.2262 e T.A.R. Napoli, Campania, sez. III, 11/09/2023, n.5028). Pertanto la sua impugnazione deve essere dichiarata inammissibile stante la carenza di interesse ad impugnarlo, rispetto all’atto finale, unico idoneo a ledere la sfera giuridica soggettiva del destinatario della determinazione della p.a..

Inoltre, l’accesso successivo al verbale di sopralluogo, atto endoprocedimentale, non può rimettere in termini parte ricorrente per dedurre ulteriori motivi di censura dell’ordinanza -OMISSIS-, notificata il 17-5-2023, per la quale impugnazione, all’epoca della notifica del ricorso per motivi aggiunti, era già spirato il termine decadenziale. Contrariamente opinando, un atto di iniziativa di parte quale l’istanza di accesso al fine di conoscere un atto endoprocedimentale, peraltro citato nel provvedimento finale già notificato al destinatario e pertanto conosciuto nel suo contenuto di massima, consentirebbe di eludere la rigorosa scansione decadenziale che caratterizza il giudizio amministrativo.

2. Venendo al merito del ricorso introduttivo, ma ad abundantiam anche lambendo le argomentazioni del motivo di doglianza sollevato nei motivi aggiunti, osserva il Collegio che non emerge ragione per discostarsi dal recente precedente di questa sezione, sentenza T.A.R. Sicilia, Palermo, n. 489 del 27.2.2025, il quale si è pronunciato su analoga vicenda e su identici motivi di doglianza.

Si ritiene opportuno riportarsi integralmente alle esaustive motivazioni del precedente citato.

“ 4. Il Collegio deve innanzitutto ribadire che l’art. 31, comma 4 bis, del D.P.R. n. 380/2001 sanziona la mancata ottemperanza all’ordine di demolizione e non l’esecuzione dell’abuso; tale inottemperanza inizia con la notifica dell’ingiunzione a demolire e perdura nel tempo fino a quando l’interessato (entro il termine di giorni 90 assegnato dall’ordine di rimessione in pristino), ovvero l’autorità amministrativa non provveda ad eseguire in danno il ripristino dello stato dei luoghi (cfr. Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, parere 27.12.2022, n. 629).

La sanzione pecuniaria prevista dalla norma citata non è perciò una conseguenza dell'abuso edilizio, ma dell'inerzia mantenuta dagli autori di fronte a un ordine di demolizione. Ove, come nel caso di specie è avvenuto, tale l'inerzia si prolunghi per un tempo sufficiente a coprire il termine di ottemperanza stabilito nell'ordine di demolizione, i soggetti rimasti inerti devono essere assoggettati alla sanzione pecuniaria, il cui presupposto applicativo non è la commissione dell’abuso edilizio ma la violazione del ridetto ordine di demolizione (cfr. da ultimo, Consiglio di Stato, Sez. VI, 8 marzo 2023 n. 2412).

Con sentenza n. 16 dell’11 ottobre 2023, l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato ha poi chiarito che l’illecito costituito dall’inottemperanza all’ordine di demolizione si esaurisce una volta scaduto il termine di novanta giorni per provvedere, ribadendo che la sanzione amministrativa pecuniaria prevista dall'art. 31, comma 4-bis, del D.P.R. n. 380 del 2001 è di per sé funzionale a sanzionare il “…mancato adempimento all’ordine di demolire, ossia in ragione di un illecito ad effetti permanenti, che si consuma con lo scadere del termine di 90 giorni assegnato dall’autorità amministrativa con l’ordine di demolizione…” ed il cui “… presupposto è l’accertamento dell’inottemperanza dell’ordine di demolizione…”; tanto che “…col decorso del termine di 90 giorni il responsabile non può più demolire il manufatto abusivo, poiché non è più suo, sicché non è più perdurante l’illecito omissivo (in quanto si è ‘consumata’ la fattispecie acquisitiva)”.

Tali considerazioni hanno indotto l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, con la già menzionata sentenza n. 16/2023, ad escludere che la sanzione pecuniaria prevista dal predetto art. 31, comma 4 bis, del D.P.R. n. 380 del 2001 possa essere irrogata a chi, prima dell’entrata in vigore della legge n. 164 del 2014, abbia già fatto decorrere inutilmente il termine di 90 giorni e sia risultato inottemperante all’ordine di demolizione, pur se tale inottemperanza sia stata accertata dopo la sua entrata in vigore.

La successiva giurisprudenza del Giudice d’appello, aderendo all’indirizzo dell’Adunanza Plenaria (cfr. Consiglio di Stato, sez. VI, 7 febbraio 2024, n. 1250), ha precisato che la norma di cui all'art. 31, comma 4-bis del D.P.R. n. 380 del 2001, “ha dunque previsto una ulteriore sanzione di natura afflittiva, nel caso di inottemperanza all'ordinanza di demolizione: alla tradizionale previsione dell'acquisizione di diritto al patrimonio comunale del bene abusivo e della <<area ulteriore>>, la riforma del 2014 ha aggiunto la doverosa irrogazione di una sanzione amministrativa pecuniaria, che deve essere disposta senza indugio (col medesimo atto di accertamento dell'inottemperanza o con un atto integrativo autoritativo successivo). La ratio di tale ulteriore previsione si basa anch'essa sull'esigenza di salvaguardare i valori tutelati dagli articoli 9,41,42 e 117 della Costituzione. Poiché il responsabile dell'illecito ha cagionato un vulnus al paesaggio, all'ambiente ed all'ordinato assetto del territorio, in contraddizione con la funzione sociale della proprietà, il legislatore ha inteso sanzionarlo - oltre che con la perdita della proprietà - anche con una sanzione pecuniaria, qualora non abbia ottemperato all'ordinanza di demolizione. In considerazione della scarsità delle risorse economiche di cui sono ordinariamente dotati i Comuni e della complessità delle procedure in base alle quali le Amministrazioni possono disporre la demolizione in danno e porre le spese a carico del responsabile, il legislatore ha inteso in questo modo stimolare il responsabile ad eliminare le conseguenze dell'illecito edilizio, con la previsione di una sanzione pecuniaria”.

5. Tanto premesso in generale, nella vicenda all’esame appare evidente come l’Amministrazione abbia irrogato correttamente l’avversata sanzione pecuniaria dopo aver accertato la condotta omissiva della ricorrente in ordine alla ingiunta demolizione del manufatto abusivo.

Parte ricorrente con il primo motivo, tuttavia, lamenta che l’accertamento dell’inottemperanza sarebbe avvenuto dall’esterno del manufatto e sostiene che l’atto di accertamento dell’inottemperanza all’ordine di demolizione avrebbe il valore di verbale di contestazione dell’illecito, ai sensi dell’art. 14 della legge n. 689/1981, sicché una volta decorso il termine di 90 giorni prescritto dal comma 2 della norma citata, ovvero in mancanza, come nella specie, di tale contestazione l’obbligazione di pagare la sanzione prevista dall’art. 31, comma 4 bis, del D.P.R. n. 380 del 2001 si sarebbe estinta, a mente del quarto comma del citato art. 14 della legge n. 689/1981.

Le doglianze non colgono nel segno.

La censura con cui parte ricorrente si duole delle modalità di accertamento dell’inottemperanza è infondata essendo di tutta evidenza che, quanto meno nella fattispecie all’esame, l'accertamento della violazione non richiedeva l'ingresso nell'immobile, posto che si discute della sua demolizione che ben può essere apprezzata dall'esterno.

Quanto alla mancata notifica del verbale di accertamento, il Collegio osserva che, per costante giurisprudenza della Sezione, “La mancata previa notifica del verbale di accertamento dell'inottemperanza all'ordine di demolizione non ha una rilevanza viziante sui successivi provvedimenti, trattandosi di atto a carattere endoprocedimentale, avente natura meramente ricognitiva del decorso del tempo e della mancata spontanea esecuzione del provvedimento e quindi inidoneo a produrre alcun effetto lesivo nella sfera giuridica del privato, la quale viene incisa solo a seguito e per l'effetto dell'emanazione del provvedimento conclusivo del procedimento amministrativo, costituito dall'ordinanza di acquisizione e che pertanto “non costituisce un provvedimento amministrativo che possa mutare la posizione giuridica dell'interessato, avendo soltanto lo scopo di rappresentare con fede privilegiata - qualora sia compilato da pubblici funzionari - la realtà come esistente in un certo momento storico ed in un determinato luogo…” (T.A.R., Sicilia, Palermo, sez. II, 24 settembre 2019, n. 2262).

Anche a non considerare quanto detto, la prospettazione difensiva della ricorrente ancorata ad una recente pronuncia del Consiglio di Stato (cfr. sez. II, 20 gennaio 2023, n. 714) appare superata da un’ancor più recente arresto del Giudice d’Appello Siciliano che, con sentenza n. 471 del 5 luglio 2024, ha condivisibilmente evidenziato come sia priva di pregio giuridico la tesi che postula “…l’immediata e diretta applicabilità alla sanzione controversa di una pluralità di specifiche disposizioni della legge n. 689 del 1981. Tale conclusione non può essere condivisa dal Collegio giacché, come affermato dall’Adunanza Plenaria (n. 16 del 2023), la sanzione pecuniaria per cui è controversia “ha la finalità di prevenzione generale e speciale, mirando a dissuadere dalla commissione degli illeciti edilizi e a salvaguardare il territorio nazionale”. Essa ha una disciplina speciale che ovviamente prevale su quella generale di cui alla legge n. 689 del 1981.

In particolare, fuori asse sono i richiami dell’appellante agli artt. 3, 6, 7 e 14 della legge n. 689 del 1981, in quanto:

- la sanzione pecuniaria è stata nella specie irrogata per una condotta omissiva dello stesso appellante e non di un dante causa o terzo;

- è irrilevante chi abbia commesso l’abuso edilizio, non trattandosi di sanzione per condotte commissive;

- l’illecito sanzionato si è consumato con il decorso del termine di novanta giorni assegnato per la demolizione ed è stato oggetto di accertamento con il verbale in data 11 febbraio 2019, di talché affatto non pertinente si palesa il richiamo all’art. 14 della legge n. 689 del 1981”.

6. È poi manifestamente infondato il secondo motivo di ricorso, con cui parte ricorrente sostiene che l'Amministrazione avrebbe comunque errato nell'applicare la lettera B della delibera della Giunta Municipale di Sciacca n. -OMISSIS-, atteso che l'edificazione nella fascia dei 150 metri dalla battigia non sarebbe da ricondurre ad inedificabilità, ma a mero arretramento di costruzioni, fermo restando che la suddetta delibera n. -OMISSIS- non avrebbe nemmeno fatto menzione dell'ipotesi di edificazioni in tale fascia.

In ordine alla portata del vincolo derivante dall’art. 15 della legge regionale n. 78 del 1976 è appena il caso di rammentate come, per costante giurisprudenza, il vincolo di inedificabilità entro i 150 metri dalla battigia renda insanabile qualsiasi opera abusiva, ad eccezione di quelle iniziate prima dell'entrata in vigore della medesima legge regionale n. 78/1976 e le cui strutture essenziali siano state portate a compimento entro il 31 dicembre 1976, e non consenta la realizzazione di alcuna opera nella fascia dei 150 metri dalla battigia, con esclusione di quelle volte alla diretta fruizione del mare, cui pacificamente non appartiene il manufatto per cui è causa (cfr. T.A.R. Sicilia, Palermo, sez. II, 26 maggio 2021, n. 1734 e 17 marzo 2021, n. 908).

Di talché è evidente che l’applicazione della sanzione per cui è causa nella misura massima discende dal combinato disposto degli artt. 27, comma 2 e 31, comma 4 bis, del D.P.R. n. 380/2001, di cui la delibera della Giunta Municipale di Sciacca n. -OMISSIS- non avrebbe potuto che prendere atto, trattandosi di manufatto realizzato senza titolo in area assoggettata a vincolo di inedificabilità assoluta .”.

Conformemente su analoghe impugnazioni si è pronunciata questa sezione II, T.a.r. Palermo, nelle sentenze nn. 599 e 595 del 18.3.2025, immediatamente successive a quella citata.

3. Per le superiori ragioni il ricorso introduttivo va respinto, il ricorso per motivi aggiunti va dichiarato inammissibile e le spese di giudizio, liquidate come da dispositivo, devono seguire il principio della soccombenza tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:

- rigetta il ricorso introduttivo;

- dichiara inammissibile il ricorso per motivi aggiunti;

- condanna parte ricorrente al pagamento, in favore della resistente Amministrazione comunale, delle spese di lite che liquida nella misura di euro 2.500,00 (duemilacinquecento/00), oltre oneri di legge se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare parte ricorrente e la sua proprietà.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 24 febbraio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Federica Cabrini, Presidente

Antonino Scianna, Primo Referendario

Elena Farhat, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Elena Farhat	Federica Cabrini

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.