Pubblicato il 16/06/2025

N. 00698/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00713/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 713 del 2022, proposto da
Allstar s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Cino Benelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Carpi, rappresentato e difeso dall'avvocato Andrea Maltoni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la condanna

del Comune intimato al risarcimento di tutti i danni patiti e patiendi da parte della società Allstar s.r.l. in conseguenza dell’ordinanza n. 45334/2020 del 20 agosto 2020, avente ad oggetto “Disciplina degli orari di funzionamento degli apparecchi di intrattenimento e svago di cui all’art. 110, c. 6 del T.U.L.P.S. installati negli esercizi autorizzati ai sensi degli artt. 86 e 88 del T.U.L.P.S. e negli altri esercizi commerciali o pubblici ove sia consentita ed autorizzata la loro installazione”, poi annullata con sentenza n. 1030/2021 del T.A.R. Emilia Romagna - Bologna (Sez. I), depositata in data 20 dicembre 2021 e oggi passata in giudicato.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Carpi;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 giugno 2025 la dott.ssa Mara Bertagnolli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con il ricorso in esame, parte ricorrente chiede il risarcimento del danno per aver dovuto osservare un orario di apertura della sala giochi da essa gestita ridotto a causa dell’adozione di un’ordinanza comunale, poi annullata con sentenza passata in giudicato. A tal fine afferma la sussistenza di tutti i presupposti previsti dall’art. 30 del c.p.a., dal momento che la condotta lesiva sarebbe ravvisabile nella colpevole adozione dell’atto impugnato e il danno subito in conseguenza della limitazione oraria [per il periodo dal 14 settembre 2020 (data di entrata in vigore dell’ordinanza annullata) al 24 ottobre 2020 (data di chiusura della sala per “lockdown”), e dal 14 giugno 2021 (data di riapertura della sala post “lockdown”) al 20 dicembre 2021 (data di pubblicazione della sentenza di annullamento dell’ordinanza sindacale] sarebbe direttamente collegato dal necessario nesso causale all’adozione dell’atto stesso.

In punto di diritto la società ricorrente evidenzia la sussistenza della illegittimità degli atti - accertata dalla sentenza di questo Tribunale n. 1030/2021 già passata in giudicato al momento dell’esercizio dell’azione - e dell’elemento soggettivo della responsabilità, che sarebbe ricavabile dalla totale carenza di valutazione dei contrapposti interessi dei gestori e, di conseguenza, degli esercenti, prima di procedere all’adozione del provvedimento impugnato, senza che sia configurabile errore scusabile dell’Amministrazione, né concorso di colpa della ricorrente.

In punto di quantificazione del danno la ricorrente, che chiede CTU contabile, individua le seguenti poste:

- danno emergente, identificato, in primo luogo, nell’importo dei canoni di locazione inutilmente corrisposti (per un importo di € 12.808,77) oltre che nel costo del personale esuberante che, comunque, non è stato licenziato (per un importo pari a € 52.007,27);

- lucro cessante, quantificato in misura non inferiore ad € 180.691,18, pari al mancato aggio/compenso che la ricorrente avrebbe mediamente ricavato grazie all’utilizzo in pieno regime orario degli apparecchi da gioco presenti presso la sala;

- infine, il danno da sviamento di clientela e da perdita di chance sarebbe liquidabile in via equitativa in misura non inferiore ad € 50.000,00.

Nella propria memoria parte ricorrente ha, altresì. sottolineato come la società non avrebbe “concorso in nessun modo alla causazione dei danni ovvero al loro aggravamento ai sensi dell’art. 1227 c.c.. Infatti, la società Allstar s.r.l. ha tempestivamente impugnato innanzi all’Ecc.mo T.A.R. l’ordinanza sindacale in questione ed ha altresì proposto istanza di prelievo (doc. 5 fasc. ric.), segnalando l’urgenza nella definizione del ricorso ai sensi dell’art. 71 c.p.a., non appena le attività di raccolta del gioco lecito sono riprese a seguito dell’esaurirsi della “seconda ondata” dell’emergenza pandemica (cfr., D.P.C.M. 24 ottobre 2020 e seguenti). Come noto, infatti, soltanto in forza dell’entrata in vigore del D.L. n. 65/2021, è stata programmata la riapertura di tali attività a decorrere dal 1° luglio 2021 anche nell’ambito dei territori collocati nelle cc.dd. “zone gialle”.”.

Il Comune si è costituito in giudizio contestando la quantificazione del risarcimento richiesto in considerazione del fatto che le voci di danno non sarebbero corrette e comunque non provate. In particolare, Allstar non avrebbe considerato che il canone di locazione è dovuto a prescindere dalle ore di apertura e, quanto alla spesa per il personale, parte ricorrente non avrebbe neppure prodotto alcuna documentazione utile a comprovare la corresponsione delle retribuzioni inerenti ai costi indicati nella tabella assunta a parametro. Inoltre, quanto al mancato aggio, il metodo utilizzato non sarebbe corretto, e la nota del concessionario prodotta da controparte, contenente i dati relativi alle giocate nel territorio regionale (doc. 13 del fascicolo di controparte), non risulterebbe utile ai fini del corretto computo del danno (in termini di mancati introiti) che sarebbe stato sofferto dalla parte ricorrente.

Quanto alla perdita di chance , il Comune richiama la sentenza n. 1062/2025, nella quale i giudici del Consiglio di Stato hanno ritenuto di poter ricondurre il danno da perdita di chance nell’alveo del danno da lucro cessante.

Le parti hanno, quindi, ribadito le proprie posizioni nelle reciproche repliche.

Tutto ciò premesso, il ricorso non può trovare positivo apprezzamento.

Come ricordato nella sentenza n. 14 del 2019, con cui il TAR Firenze si è pronunciato su di una vicenda del tutto analoga, respingendo l’istanza di risarcimento del danno: “Già la sentenza dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato n. 3 del 2011 aveva evidenziato come la scelta di non avvalersi delle forme di tutela previste dall’ordinamento processuale, come le misure cautelari, che avrebbero plausibilmente (ossia più probabilmente che non) evitato, in tutto o in parte il danno, integra violazione dell’obbligo di cooperazione, che spezza il nesso causale e, per l’effetto, impedisce il risarcimento del danno evitabile.”.

In conformità a tale arresto, con sentenza n. 1831/2024, il Consiglio di Stato, nel confermare la suddetta pronuncia del TAR Firenze ora richiamata, ha precisato che: “L’art. 30, comma 3, c.p.a. stabilisce che, nel determinare il risarcimento, il giudice valuta tutte le circostanze di fatto e il comportamento complessivo delle parti e, comunque, esclude il risarcimento dei danni che si sarebbero potuti evitare usando l’ordinaria diligenza, anche attraverso l’esperimento degli strumenti di tutela previsti”.

L'omessa attivazione degli “strumenti di tutela”, dunque, tra i quali non può non ricomprendersi il rimedio cautelare, costituisce, nel quadro del comportamento complessivo delle parti, dato valutabile, alla stregua del canone di buona fede e del principio di solidarietà, ai fini della mitigazione e finanche dell'esclusione del danno in quanto evitabile con l'ordinaria diligenza (Cons. Stato, n. 7699 del 2020).

La giurisprudenza ha, quindi, ribadito “la rilevanza sostanziale, sul versante prettamente causale, dell’omessa coltivazione dello strumento cautelare come fatto che preclude la risarcibilità dei danni che sarebbero stati presumibilmente evitati in caso di rituale utilizzazione dello strumento di tutela specifica predisposto dall’ordinamento a protezione delle posizioni di interesse legittimo, onde evitare la consolidazione di effetti dannosi” (Adunanza plenaria, sentenza n. 3 del 2011).

Ne deriva che, anche nel caso di specie, la richiesta di risarcimento del danno deve essere respinta, in quanto la medesima società ricorrente ha concorso a determinare la produzione dello stesso, non avendo richiesto la sospensione dell’efficacia dell’ordinanza comunale nei periodi in cui l’attività poteva comunque essere esercitata per l’allentamento delle misure restrittive dovute al contenimento della pandemia da Covid 19, le quali, peraltro, hanno esse stesse contribuito, anche nei periodi in cui l’apertura è stata riammessa, a ridurre il numero dei frequentatori delle sale giochi.

Pertanto, considerato che la condotta deve essere valutata ai sensi degli artt. 1227 c.c. e 30 c.p.a., e ritenuto che il risarcimento del danno provocato da provvedimento amministrativo illegittimo postuli la dimostrazione del nesso di causalità fra la sua emanazione e l'effetto lesivo, nella fattispecie in esame, la catena causale risulta interrotta dal comportamento processuale imputabile alla danneggiata, il quale integra una violazione del canone comportamentale delineato dall’art. 1227 c.c.

La possibilità di anticipare gli effetti favorevoli della decisione finale, mediante gli strumenti cautelari, infatti, avrebbe consentito alla ricorrente di conseguire il bene della vita di specifico interesse, così evitando il configurarsi degli effetti pregiudizievoli lamentati a mezzo di una tutela specifica approntata dall’ordinamento.

Ne consegue il rigetto della domanda risarcitoria, mentre le spese del giudizio possono trovare compensazione tra le parti in causa, attesa la particolarità della controversia.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia Romagna (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Dispone la compensazione delle spese del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Bologna nella camera di consiglio del giorno 11 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Paolo Carpentieri, Presidente

Mara Bertagnolli, Consigliere, Estensore

Alessio Falferi, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Mara Bertagnolli	Paolo Carpentieri

IL SEGRETARIO