Pubblicato il 21/03/2025

N. 05843/2025 REG.PROV.COLL.

N. 08988/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8988 del 2021, proposto da
Engie Servizi S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Ruggiero Cafari Panico, Pietro Pizzolato, Federico Chiopris, Giorgio Castorina, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

G.S.E. S.p.A. Gestore dei Servizi Energetici, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Cesare San Mauro, Antonio Pugliese, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Cesare San Mauro in Roma, via Guido D'Arezzo 2;
Ministero dello Sviluppo Economico, Ministero della Transizione Ecologica, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

- del provvedimento, di numero di protocollo sconosciuto, ricevuto dalla ricorrente a mezzo PEC in data 24.05.2021, recante “Rigetto del Progetto standardizzato (PS) n. CB0000000961, presentato da ENGIE SERVIZI S.P.A.” con cui il Gestore dei Servizi Energetici – G.S.E. S.p.a., Divisione Operativa, ha disposto il rigetto del progetto standardizzato n. CB0000000961;

- nonché di tutti gli altri atti connessi precedenti e/o conseguenti, ivi inclusi, per quanto occorrer possa, la nota prot. di numero sconosciuto del 28.12.2020 recante “Preavviso di rigetto ai sensi dell'art.10 bis della Legge n.241 del 1990 al Progetto standardizzato (PS) n. CB0000000961, presentato da ENGIE SERVIZI S.p.a.” e la nota prot. n. GSE/P20190062057 del 30.09.2019 recante “Richiesta di integrazioni relativa al Progetto standardizzato (PS) n. CB0000000961, presentato da ENGIE SERVIZI S.p.a”;

- in via meramente subordinata, ove occorrer possa, e nei limiti specificati in narrativa, dell'art. 2, comma 1 del Decreto del Ministero dello Sviluppo Economico di concerto con il Ministero dell'Ambiente della Tutela del Territorio e del Mare del 10.05.2018, recante “Modifica e aggiornamento del decreto 11 gennaio 2017, concernente la determinazione degli obiettivi quantitativi nazionali di risparmio energetico che devono essere perseguiti dalle imprese di distribuzione dell'energia elettrica e il gas per gli anni dal 2017 al 2020 e per l'approvazione delle nuove Linee Guida per la preparazione, l'esecuzione e la valutazione dei progetti di efficienza energetica” pubblicato in Gazzetta Ufficiale nella Serie Generale n.158 del 10.07.2018;

e per ottenere

- l’accertamento del diritto della ricorrente alla percezione dei Certificati Bianchi spettanti ai sensi del D.M. 11.01.2017 con riferimento al progetto standardizzato n. CB0000000961;

- la condanna del Gestore dei Servizi Energetici – GSE S.p.A., ai sensi dell'art. 34 c.p.a., a porre in essere tutte le azioni conseguenti necessarie al riconoscimento dei Certificati Bianchi e/o comunque, anche in virtù di risarcimento in forma specifica ai sensi dell'art. 2058 c.c., all'adozione delle misure idonee a tutelare la situazione giuridica soggettiva dedotta in giudizio.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del G.S.E. S.p.A. - Gestore dei Servizi Energetici;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, c.p.a.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 28 febbraio 2025, tenutasi in videoconferenza con le modalità telematiche di cui all’art. 87, comma 4 bis, c.p.a. (novellato dall’art. 17, comma 7, lett. a), n. 6, del decreto legge 9 giugno 2021, n. 80), la dott.ssa Elena Stanizzi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

FATTO

1 - Premette in fatto la società odierna ricorrente, in qualità di società di servizi energetici c.d. ESCO - Energy RV MP , ossia di soggetto che, a norma del d.lgs. n. 115 del 2008, fornisce servizi energetici ovvero altre misure di miglioramento dell'efficienza energetica nelle installazioni o nei locali di utenti terzi - di aver presentato al GSE, in data 28 giugno 2019, quale Soggetto Proponente in virtù di delega conferita dal Soggetto Titolare Conversion & GH S.p.a., appartenente al medesimo gruppo societario, un Progetto Standardizzato – PS n. CB0000000961 – a valere sulla Scheda tecnica PS 2, relativo ad un intervento di efficientamento dell’impianto di illuminazione pubblica del comune di Spoltore (PE), avente ad oggetto la sostituzione dei corpi illuminanti dei precedenti lampioni, siti nella sede stradale, con lampade a led, al fine di ottenere il riconoscimento dei Certificati Bianchi o Titoli di Efficienza Energetica (TEE) per il risparmio energetico così generato.

Fornite le integrazioni documentali e le informazioni richieste dal GSE, e formulate le proprie osservazioni a seguito del preavviso di rigetto del 26 settembre 2020, il Progetto Standardizzato è stato rigettato, mediante adozione del gravato provvedimento, nella considerazione – innanzitutto - della sua non conformità all’art. 9, comma 1, lettera b), del DM 2017, per essere tutti gli impianti, nella situazione ante intervento e post intervento, dotati di misuratore di energia elettrica.

Non sarebbe, inoltre, rispettato quanto previsto dall’art. 2, comma 1, lett. n) del D.M. 11 gennaio 2017, che definisce il progetto di efficienza energetica come “ intervento o insieme di interventi realizzati dal medesimo soggetto titolare del progetto ”, per mancata dimostrazione che le spese per i lavori di efficientamento dell’impianto di illuminazione pubblica siano state interamente sostenute dal soggetto titolare dell’intervento, essendo i lavori disciplinati dalla “Convenzione Consip Luce 3”, che li suddivide in “lavori a canone” e in “lavori a extracanone”.

Quale ulteriore profilo di criticità del progetto, è stato rilevato che non sarebbe possibile verificare che la data di avvio della realizzazione dell’intervento sia conforme all'Allegato 1.1 "Chiarimenti operativi per la presentazione dei progetti" alla Guida Operativa approvata dal Decreto direttoriale del 30 aprile 2019, quanto a rispetto delle previsioni di cui all'articolo 2, comma 1, del D.M. 10 maggio 2018, non consentendo la documentazione fornita di individuare in maniera univoca la data di avvio della realizzazione dell’intervento, non emergendo dai documenti di trasporto forniti che le lampade siano state consegnate presso il sito oggetto di intervento.

E’ stata, altresì, esclusa la possibilità di procedere alla conversione del Progetto Standardizzato (PS) in Progetto a Consuntivo (PC) stante la mancanza dei requisiti previsti dall'art. 2, comma 1, lettera o) del D.M. 11 gennaio 2017 - laddove riconosce l'accesso al meccanismo dei Certificati Bianchi ai soli progetti in cui la data di avvio della realizzazione dell’intervento è successiva alla data di presentazione dell'istanza di accesso al meccanismo dei Certificati Bianchi – non essendo possibile individuare in maniera univoca la data di avvio del progetto, dal momento che i documenti di trasporto non consentono la verifica della consegna delle lampade presso il sito oggetto dell’intervento.

Nel procedere preliminarmente parte ricorrente alla ricostruzione del quadro normativo di riferimento, deduce avverso il gravato diniego i seguenti motivi di censura:

I - In via principale: Violazione dell’art. 9, comma 1, lett. b) del D.M. 11.1.2017 – Violazione dell’Allegato 1, punto 2, del D.M. 11.1.2017 – Eccesso di potere per difetto di istruttoria.

Sostiene parte ricorrente che la previsione dettata dall’art. 9, comma 1, lett. b) del D.M. 11 gennaio 2017 – che richiede, quale presupposto e requisito per il Progetto Standardizzato, la “ non convenienza economica del costo relativo all’installazione di misuratori dedicati ai singoli interventi, a fronte del valore economico indicativo dei CB ottenibili dalla realizzazione del progetto ” – farebbe riferimento unicamente alla convenienza economica della sola installazione di nuovi misuratori, irrilevante dovendo ritenersi la presenza di precedenti misuratori che non formano oggetto dell’intervento.

Coerentemente con la dizione letterale della norma, la ricorrente avrebbe dimostrato la non convenienza economica dell’installazione di misuratori, dal costo di circa 675 € ciascuno, tale da compromettere il valore economico dei Certificati Bianchi, e non ha proceduto, quindi, all’installazione di nuovi misuratori, ritenendo su tale base che il Progetto presentato rientri nel campo di applicazione del D.M. 2017, con conseguente erroneità del rilievo posto a base del provvedimento di rigetto – basato sulla previa esistenza di misuratori - in quanto fondato su una interpretazione formalistica contraria alla ratio della norma, che prevede la possibilità di presentazione di un Progetto Standardizzato allorquando non sia conveniente procedere ad una misurazione puntuale dei risparmi, che vengono calcolati in modo forfettizzato mediante presentazione di schede standard, dovendo tale convenienza, secondo parte ricorrente, essere ricondotta all’installazione di nuovi misuratori, irrilevante essendo la loro preesistenza.

La presenza di misuratori sarebbe, inoltre, connaturale alla illuminazione pubblica stradale, dovendo ogni gruppo di lampioni essere associato ad un POD – Point Of Delivery dell’energia elettrica – ai sensi del Testo Integrato del Trasporto (TIT) allegato alla Delibera ARERA 568/2019, e del Testo Integrato della Misura Elettrica (TIME), allegato alla medesima Delibera, stante la tipologia di utenza e di tensione dell’energia elettrica cui corrispondono distinte componenti tariffarie.

Tali sistemi di misura sarebbero, quindi, del tutto estranei all’intervento ed hanno uno specifico scopo che impedisce la loro riconduzione alla nozione di misuratori di cui all’art. 9, comma 1, lett. b) del D.M. 11 gennaio 2017, che farebbe riferimento, secondo parte ricorrente, alla sola installazione di nuovi misuratori al fine di verificarne la sostenibilità economica.

Inoltre, essendo ogni servizio di illuminazione pubblica associato a un POD sull’intero territorio nazionale, nessun intervento di cui alla Scheda n. 2 – dedicato all’efficientamento dell’illuminazione pubblica e qualificato come intervento ammissibile – potrebbe essere incentivato.

Peraltro, aggiunge parte ricorrente, la pre-installazione di POD integrerebbe un campione rappresentativo sia della configurazione precedente che di quella successiva all’intervento, in conformità con l’ulteriore previsione di cui all’art. 9, comma 1, lett. b, del D.M. 2017.

I – B - In via subordinata. Violazione di legge. Violazione del principio di uguaglianza sostanziale di cui all’art. 3 Cost. – Violazione del principio di non discriminazione – Violazione del d.lgs. 28/2011 –Violazione del principio di buona amministrazione di cui all’art. 97 Cost. – Eccesso di potere per manifesta contraddittorietà del D.M. 10.05.2018.

Con riferimento all’ulteriore passaggio contenuto nel provvedimento di diniego, inerente la preclusione alla conversione del Progetto Standardizzato presentato in Progetto a Consuntivo, nel precisare parte ricorrente come lo stesso non costituisca specifico e concorrente fondamento del gravato diniego, deduce, in via meramente subordinata, l’illegittimità del Correttivo 2018 – introdotto con il D.M. 10 luglio 2018, entrato in vigore in data 11 luglio 2018 – laddove non ha previsto, per i Progetti a Consuntivo, la deroga introdotta per i Progetti Standardizzati, ritenuti incentivabili anche se avviati nel periodo intercorrente tra il 4 aprile 2017 (di entrata in vigore del D.M. 2017) e l’11 luglio 2018 (di entrata in vigore del D.M. 2018), in deroga alla regola generale di incentivabilità dei soli progetti avviati successivamente alla presentazione dell’istanza.

Rappresenta, al riguardo, parte ricorrente, come sotto la vigenza del D.M. 11 gennaio 2017, non fosse possibile presentare progetti standard stante la mancata predisposizione delle relative schede di Progetto Standardizzato funzionali al calcolo forfettario e predeterminato dei risparmi energetici, introdotte solo con il D.M. 2018.

Sotto la vigenza del D.M. 2017 non sarebbe stato, inoltre, possibile – secondo parte ricorrente – presentare Progetti a Consuntivo per tale tipologia di interventi – pur ricompresi tra quelli ammissibili ai sensi della Tabella 1 del D.M. 2017 - in ragione della definizione della nozione di consumo di baseline, individuato nel minor valore tra il consumo antecedente alla realizzazione del progetto di efficienza energetica e il consumo di riferimento (ex art. 2, lett. c), essendo il consumo di riferimento, per come descritto nella lettera d) dell’art. 2 del D.M. 11 gennaio 2017, parametrato a quello realizzato con sistemi e tecnologie che, alla data di presentazione del progetto, costituiscono l’offerta standard di mercato in termini tecnologici, precisando al riguardo parte ricorrente come la tecnologia di illuminazione a led costituisse lo standard tecnologico disponibile sul mercato, seppur non corrispondente sempre alla tecnologia effettivamente installata, che precluderebbe l’individuazione di un qualche risparmio energetico.

Ne conseguirebbe, secondo parte ricorrente, che ad aderire alla ritenuta preclusione alla possibilità di presentazione di un Progetto Standard ai sensi della Scheda PS 2 stante la preesistenza di sistemi di misurazione, nel periodo di ‘vuoto normativo’ intercorrente tra il 4 aprile 2017 (di entrata in vigore del D.M. 2017) e l’11 luglio 2018 (di entrata in vigore del D.M. 2018), avrebbe dovuto essere consentita la presentazione di un Progetto a Consuntivo, tuttavia preclusa per effetto della mancata estensione della deroga alla regola generale della incentivabilità dei progetti non ancora avviati, prevista dal Correttivo 2018 per i soli Progetti Standard, con conseguente contraddittorietà intrinseca dell’intero impianto normativo e disparità di trattamento ed illegittimità dell’art. 2, comma 1, del D.M. 2018 e del gravato provvedimento di rigetto che ne costituisce applicazione.

II - Violazione di legge. Eccesso di potere. Violazione dell’art. 2, comma 1, lett. n) del D.M. 11.1.2017 – Violazione dell’art. 2, comma 1, lett. w) del D.M. 11.1.2017 – Eccesso di potere per difetto di istruttoria – Eccesso di potere per travisamento del fatto.

Avuto riguardo all’ulteriore profilo posto a fondamento del gravato provvedimento di rigetto, di rilevato contrasto del progetto con l’art. 2, comma 1, lett. n) del D.M. 11 gennaio 2017, che definisce il progetto di efficienza energetica come “ intervento o insieme di interventi realizzati dal medesimo soggetto titolare del progetto ”, non essendo possibile verificare che le spese per i lavori di efficientamento dell’impianto di illuminazione pubblica siano state interamente sostenute dal soggetto titolare dell’intervento, essendo i lavori disciplinati dalla “Convenzione Consip Luce 3”, che li suddivide in “lavori a canone” e in “lavori a extracanone”, sostiene parte ricorrente che la società Conversion & GH S.p.A. è aggiudicataria di un lotto della convenzione “Consip Luce 3” avente ad oggetto “l’affidamento del servizio luce e dei servizi connessi per le pubbliche amministrazioni”, e sulla base del contratto con l’amministrazione comunale solo alcune opere sarebbero extracanone, da effettuarsi soltanto su richiesta del Comune in quanto meramente opzionali e non rientrano nel perimetro della richiesta di incentivazione, mentre tutti i lavori relativi all’intervento di efficientamento e di gestione del servizio sono ricompresi nel canone, e di tali opere si fa carico finanziariamente il Soggetto Titolare.

III – Violazione di legge. Eccesso di potere - Violazione di legge dell’art. 2, comma 1 del D.M. 10.05.2018 – Violazione dell’art. 2, comma 1, lett. f) D.M. 11.1.2017 –Eccesso di potere per difetto di istruttoria.

Sostiene al riguardo parte ricorrente che solo con il Correttivo 2018, che ha approvato le schede tecniche necessarie al fine della presentazione dei progetti standardizzati, tra cui la scheda PS 2, è stato possibile inoltrare la relativa richiesta.

Tale Correttivo ha previsto l’accesso dei relativi progetti avviati nell’arco di tempo tra l’entrata in vigore del DM 2017 e l’entrata in vigore del Correttivo 2018, con conseguente ammissibilità degli interventi la cui data di avvio sia successiva all’istanza, da necessariamente presentare ex post.

Quanto alla prova della data di avvio il ricorrente ha presentato, conformemente alla Guida Operativa, il diagramma di Gantt, indicando come data di avvio la ricezione delle lampade.

La relativa fornitura, come da documenti di trasporto, è avvenuta presso un magazzino della società per il provvisorio stoccaggio delle lampade, distante 10 km dal sito di installazione.

2 – Si è costituito in resistenza l’intimato Gestore dei Servizi Energetici, sostenendo – mediante pedissequo richiamo della disciplina di riferimento e del contenuto del gravato provvedimento, aggiungendovi notazioni di fatto - l’infondatezza del ricorso con richiesta di corrispondente pronuncia.

3 – Parte ricorrente ha depositato memoria di replica insistendo nelle proprie deduzioni, contestando, in particolare, l’affermazione di parte avversa per cui non sempre risulterebbero previamente installati, nel campo dell’illuminazione pubblica, misuratori, e dell’avvenuta approvazione di progetti standard aventi medesimo oggetto, assumendone l’irrilevanza e l’assenza di prova.

Sostiene, inoltre, parte ricorrente come la nozione di baseline dettata dal D.M. 2017 non coincidesse, contrariamente alla tesi di controparte, a quella dettata dal D.M. 2012, nè sarebbe dimostrato che il GSE avrebbe fornito indicazioni agli operatori sull’individuazione dello standard di mercato per individuare il consumo di baseline al fine di presentare un Progetto a Consuntivo.

Al riguardo, precisa parte ricorrente che la presentazione di un Progetto a Consuntivo sarebbe stata comunque preclusa stante coincidenza tra lo standard tecnologico e l’oggetto dell’intervento, consistente nella sostituzione dell’illuminazione con lampade a led, e per effetto della sovrapponibilità tra situazione ex ante e situazione ex post il risparmio sarebbe stato considerato nullo.

3 – All’udienza straordinaria del 28 febbraio 2025 la causa è stata chiamata e, sentiti i difensori delle parti presenti, trattenuta per la decisione, come da verbale.

DIRITTO

1 - Per come illustrato in parte narrativa, forma oggetto di impugnazione il provvedimento – meglio indicato in epigrafe nei suoi estremi – con cui è stata rigettata la richiesta di incentivazione del risparmio energetico – presentata dalla ricorrente ai sensi del D.M. 11 gennaio 2017 ai fini dell’ottenimento dei Certificati Bianchi o Titoli di Efficienza Energetica (TEE) – conseguente ad un intervento, presentato come Progetto Standardizzato a valere sulla Scheda tecnica PS 2, relativo ad un intervento di efficientamento dell’impianto di illuminazione pubblica del comune di Spoltore (PE), avente ad oggetto la sostituzione dei corpi illuminanti dei precedenti lampioni siti nella sede stradale con lampade a led, al fine di ottenere il riconoscimento dei Certificati Bianchi per il risparmio energetico così generato.

Tale richiesta di incentivazione è stata presentata in data 28 giugno 2019 dalla società ricorrente in qualità di ESCO - Energy RV MP , ossia di soggetto che, a norma del d.lgs. n. 115 del 2008, fornisce servizi energetici o altre misure di miglioramento dell'efficienza energetica nelle installazioni o nei locali di utenti terzi - quale Soggetto Proponente in virtù di delega conferita dal Soggetto Titolare dell’intervento Conversion & GH S.p.a., appartenente al medesimo gruppo societario.

2 - I motivi posti a fondamento del gravato diniego poggiano su diversi ordini di ragioni:

- il contrasto dell’intervento con l’art. 9, comma 1, lettera b) del D.M. 11 gennaio 2017, per essere tutti gli impianti di illuminazione oggetto della sostituzione con illuminazione a led, già dotati di misuratori;

- il contrasto con l’art. 2, comma 1, lett. n) del D.M. 11 gennaio 2017, che definisce il progetto di efficienza energetica come “ intervento o insieme di interventi realizzati dal medesimo soggetto titolare del progetto ”, per mancata dimostrazione che le spese per i lavori di efficientamento dell’impianto di illuminazione pubblica siano state interamente sostenute dal soggetto titolare dell’intervento, essendo i lavori disciplinati dalla “Convenzione Consip Luce 3”, che li suddivide in “lavori a canone” e in “lavori a extracanone”;

- non sarebbe possibile verificare che la data di avvio della realizzazione dell’intervento sia conforme all'Allegato 1.1 "Chiarimenti operativi per la presentazione dei progetti" alla Guida Operativa approvata dal Decreto direttoriale del 30 aprile 2019, quanto a rispetto delle previsioni di cui all'articolo 2, comma 1, del D.M. 10 maggio 2018, non consentendo la documentazione fornita di individuare in maniera univoca la data di avvio della realizzazione dell’intervento, non emergendo dai documenti di trasporto forniti che le lampade siano state consegnate presso il sito oggetto di intervento.

Il gravato provvedimento reca, inoltre, un passaggio riferito alla preclusione alla possibilità di convertire il Progetto Standard presentato in Progetto a Consuntivo in ragione della scansione temporale dell’avvio e della presentazione dell’istanza, segnatamente, per essere stato il progetto avviato in data 23 marzo 2018, e quindi in data antecedente alla data di presentazione del progetto, avvenuta in data 28 giugno 2019, laddove l’art. 2, comma 1, lettera o) del D.M. 11 gennaio 2017, limita l'accesso al meccanismo dei Certificati Bianchi ai progetti in cui la data di avvio della realizzazione del progetto è successiva alla data di presentazione dell'istanza di accesso al meccanismo dei Certificati Bianchi.

Parte ricorrente articola profili di censura volti a confutare specificatamente i singoli rilievi posti a fondamento del gravato provvedimento, deducendo, altresì, in via subordinata, l’illegittimità della disciplina dettata dal Correttivo 2018 di cui al D.M. 10 maggio 2018.

3 - In via di premessa generale, occorre precisare che il meccanismo dei TEE è stato introdotto per la prima volta nel 2005 con la finalità di incentivare la realizzazione di interventi di efficienza energetica negli usi finali e di ottemperare agli obiettivi quantitativi nazionali di risparmio energetico, e successivamente al fine di conseguire gli obiettivi di risparmio di energia primaria a livello comunitario, per come successivamente previsto dal D.Lgs. n. 102/2014 che ha individuato nei TEE il regime obbligatorio di efficienza energetica per conseguire un risparmio energetico attestato a determinati livelli, imponendo obblighi annuali gravanti sui maggiori distributori di energia elettrica e gas naturale (cd. soggetti obbligati) di conseguire obiettivi crescenti di efficienza energetica negli usi finali dell’energia o producendo direttamente TEE a seguito di interventi di efficienza energetica e/o acquistandoli all’interno di uno specifico mercato gestito dal GME o attraverso scambi bilaterali.

4 – Con riferimento alla motivazione del rigetto, come riferita al contrasto dell’intervento di cui al Progetto Standardizzato Scheda PS 2 - per sostituzione delle lampade dell’illuminazione pubblica comunale con lampade a led, comportanti un minor consumo di energia e, quindi, un risparmio energetico incentivabile – con l’art. 9, comma 1, lettera b) del D.M. 11 gennaio 2017, per essere tutti gli impianti di illuminazione oggetto della sostituzione con illuminazione a led già dotati di misuratori, le deduzioni di parte ricorrente non sono meritevoli di favorevole apprezzamento.

4.1 - Prevede tale articolo, alla lettera b) dedicata ai progetti standardizzati, quale requisito per l’incentivazione del risparmio addizionale conseguibile mediante il progetto di efficienza energetica realizzato, la dimostrazione – oltre che della ripetitività dell’intervento in contesti simili - della “ non convenienza economica del costo relativo all’installazione di misuratori dedicati ai singoli interventi, a fronte del valore economico indicativo dei Certificati Bianchi ottenibili dalla realizzazione del progetto ”.

4.2 - Parte ricorrente, nell’affermare come la presenza di misuratori sia connaturata alla tipologia del servizio di illuminazione pubblica stradale, dovendo ogni gruppo di lampioni essere associato ad un POD – Point Of Delivery dell’energia elettrica – ai sensi del Testo Integrato del Trasporto (TIT) allegato alla Delibera ARERA 568/2019, e del Testo Integrato della Misura Elettrica (TIME), allegato alla medesima Delibera, stante la tipologia di utenza e di tensione dell’energia elettrica, cui corrispondono distinte componenti tariffarie, sostiene tuttavia l’irrilevanza della pre-installazione di POD e dei misuratori di energia consumata, ai fini dell’ammissione al meccanismo incentivante, e ciò sulla base dell’interpretazione letterale della previsione, che fa riferimento unicamente alla non convenienza economica della “installazione” di nuovi misuratori.

Parte ricorrente precisa, al riguardo, che i precedenti misuratori non formano oggetto dell’intervento, e di aver dimostrato la non convenienza economica dell’installazione di nuovi misuratori, dal costo di circa 675 € ciascuno, tale da compromettere il valore economico dei Certificati Bianchi, non potendo quindi i precedenti misuratori già installati in corrispondenza dei POD essere ricondotti alla nozione di misuratori di cui all’art. 9, comma 1, lett. b) del D.M. 11 gennaio 2017, che farebbe unicamente riferimento alla sola installazione di nuovi misuratori al fine di verificarne la sostenibilità economica.

4. 3 - La prospettazione di parte ricorrente, quanto ai presupposti di incentivabilità dell’intervento e quanto a ricostruzione della nozione di misuratori, non appare conforme nè alla lettera della norma, nè alla ratio che sottende il riconoscimento dei Certificati Bianchi sulla base di Progetti Standardizzati.

I certificati bianchi sono titoli che certificano il conseguimento di risparmi negli usi finali di energia attraverso interventi e progetti di incremento dell'efficienza energetica.

Sulla base del metodo standardizzato - PS - il risparmio energetico addizionale conseguito attraverso la realizzazione del progetto è quantificato e rendicontato sulla base di un algoritmo di calcolo prendendo a riferimento un idoneo campione rappresentativo dei parametri di funzionamento che caratterizzano il progetto sia nella configurazione ex ante sia in quella ex post.

Il metodo a consuntivo quantifica, invece, il risparmio addizionale conseguibile in conformità ad un programma di misura tramite una misurazione puntuale delle grandezze caratteristiche, sia nella configurazione ex ante sia in quella ex post.‎

Il tratto distintivo tra i due metodi consiste nella presenza o meno di misure puntuali dei risparmi conseguiti, che nel metodo standardizzato vengono predeterminati e calcolati applicando un algoritmo di calcolo alla misura diretta di un idoneo campione rappresentativo dei parametri di funzionamento che caratterizzano il progetto e gli interventi che lo compongono, sia nella configurazione ex ante sia in quella post intervento, in conformità ad un progetto e ad un programma di misura, estendendo le risultanze delle misurazioni effettuate sul campione rappresentativo all’insieme degli interventi realizzati nell’ambito del progetto.

Sulla base delle misure di consumi del campione rappresentativo – relative ad un periodo di almeno 12 mesi precedenti l’intervento - viene determinato il consumo di baseline rispetto al quale calcolare il risparmio.

Trattasi, quindi, di metodo di valutazione del risparmio energetico conseguito che viene predeterminato sulla base di specifiche schede, mediante procedura semplificata di calcolo basata sull’applicazione di un algoritmo a grandezze rappresentative, senza necessità di misurazione diretta e periodica dei risparmi conseguiti, come invece avviene per il metodo a consuntivo, basato sulla misurazione puntuale delle grandezze caratteristiche sia nella configurazione ex ante che in quella ex post intervento, sulla cui base sono quindi accertati i risparmi di energia primaria conseguiti, in conformità al programma di misura, che danno diritto al rilascio dei Certificati Bianchi.

I due metodi hanno in comune unicamente le modalità di determinazione del consumo di baseline, da effettuarsi per entrambi su un periodo di 12 mesi precedenti la realizzazione del progetto.

4.4 - Le specifiche modalità di accesso agli incentivi secondo il metodo standardizzato trovano la propria ragion d’essere nella “ non convenienza economica del costo relativo all’installazione di misuratori dedicati ai singoli interventi, a fronte del valore economico indicativo dei Certificati Bianchi ottenibili dalla realizzazione del progetto” prevista dalla lettera b) del comma 1 dell’art. 9 del D.M. 11 gennaio 2017, che ne costituisce dunque requisito di ammissibilità.

E’, invero, proprio l’assenza di misuratori per mezzo dei quali accertare il consumo di energia elettrica successivamente all’intervento, da porre a confronto con il consumo nella situazione ex ante, quantificando e certificando puntualmente sulla base della relativa differenza i risparmi di energia in occasione di ogni successiva richiesta di incentivi, che giustifica l’applicazione del metodo standard di quantificazione dei risparmi, altrimenti potendosi procedere mediante metodo a consuntivo mediante misurazione diretta dei risparmi in concomitanza con ogni richiesta.

Il criterio discretivo dell’assenza di misuratori viene dalla disciplina di riferimento ancorato alla mancata convenienza della loro installazione, altrimenti dovendosi procedere con il metodo a consuntivo, che consente la misurazione certa, specifica e puntuale dei risparmi, costituendo tale criterio requisito legittimante la procedura standardizzata.

La ratio e le regole di funzionamento dei due meccanismi – standardizzato e a consuntivo – come sopra illustrati, consentono di rinvenire nella mera presenza o pre-esistenza di misuratori un profilo ostativo all’accesso al metodo standardizzato, dovendo la previsione inerente la non convenienza dell’installazione di misuratori essere intesa come non obbligatorietà di fare ricorso al metodo consuntivo allorquando lo stesso risulterebbe antieconomico per l’operatore alla luce del costo – rapportato al valore dei certificati conseguibili – dell’installazione di misuratori.

In tale prospettiva trova spiegazione il ricorso al termine ‘installazione’, il quale deve intendersi riferito alla mera presenza di misuratori nella situazione ex ante, da poter utilizzare anche nella situazione ex post per calcolare il differenziale nel consumo di energia, non potendo invece attribuirsi a tale dizione il significato invocato da parte ricorrente, che lo riferisce unicamente all’installazione di nuovi misuratori.

In sostanza, la pre-esistenza di misuratori collegati all’impianto su cui effettuare l’intervento di efficientamento energetico mediante installazione di lampade a led, in luogo delle precedenti, consente agevolmente di effettuare le misurazioni del consumo di energia sia nella situazione ex ante che in quella ex post, in tal modo potendosi addivenire alla precisa misurazione del risparmio conseguito sulla cui base rilasciare i Certificati Bianchi, non essendovi quindi alcuna esigenza – in presenza di misuratori - di applicare all’intervento il metodo di calcolo del risparmio forfettario e predeterminato di cui alle schede standardizzate, in quanto dissonante rispetto alla specifica realtà in cui si inscrive l’intervento e alle finalità dei due metodi di calcolo del risparmio addizionale.

L’applicazione delle schede standard si giustifica, in sostanza, per l’impossibilità, anche economica, di procedere con il metodo a consuntivo stante la non convenienza dell’installazione di misuratori, al fine di poter comunque incentivare anche interventi di efficientamento cui non sarebbe applicabile, proprio per l’assenza di misuratori e la preclusione economica alla loro installazione, il metodo a consuntivo, agevolando tale ambito di interventi con un metodo predeterminato di calcolo dei risparmi.

Laddove vi siano già misuratori di consumi di energia elettrica, non può più venire in rilievo il criterio della non convenienza della loro installazione previsto dalla lettera b), ben potendo l’operatore avvalersi dei misuratori esistenti al fine di stabilire sia il consumo ex ante che quello ex post, il cui utilizzo non comporta alcun costo aggiuntivo.

E a tal fine è del tutto irrilevante che non sia stato il Soggetto Titolare o il Proponete ad installare i misuratori, e che gli stessi non siano nuovi, dovendo darsi rilievo al dato di fatto dell’esistenza di misuratori, di cui l’operatore può avvalersi senza, peraltro, sostenere alcun costo, per come peraltro riconosciuto da parte ricorrente.

Sulla base della previsione di cui all’art. 9, comma 1, lettera b), del D.M. 2017, e della sua portata, da interpretarsi alla luce della ratio del metodo standardizzato, deve dunque ritenersi che la mera presenza di misuratori fa venir meno la possibilità di applicazione del metodo standardizzato, stante la concreta possibilità di procedere ad effettive misurazioni dei consumi di energia sia ex ante che ex post, venendo meno quindi la ragione stessa della quantificazione dei risparmi secondo un metodo standardizzato.

La valorizzazione estrema e forzata del dato letterale, agganciata al termine ‘installazione’, operata dal ricorrente, non appare, quindi, coerente con il sistema degli incentivi e con la ratio e i presupposti sottesi ai due diversi metodi di calcolo del risparmio, irrilevante essendo, conseguentemente, che il ricorrente non abbia installato alcun misuratore nuovo e che tale installazione non sarebbe stata conveniente, trattandosi di deduzioni inidonee a superare il dato di fatto incontestabile ed incontestato della esistenza di misuratori già installati che consentono il preciso calcolo dei risparmi.

Correttamente, quindi, il GSE ha rilevato il contrasto del Progetto Standardizzato presentato dal Soggetto Titolare con l’art. 9, comma 1, lettera b), del D.M. 2017, in ragione della presenza, in tutti gli impianti di illuminazione oggetto dell’intervento, di misuratori di energia elettrica, dovendo rilevarsi che di tali misuratori non può disconoscersi l’esistenza e costituiscono utile parametre per il calcolo dei risparmi sia ai fini della definizione delle grandezze ex ante, sia delle grandezze ottenute ex post per effetto dell’intervento sulla cui base calcolare il risparmio conseguito e, quindi, il valore dei certificati, mostrandosi irragionevole e contraria allo spirito e alla ratio dei meccanismi incentivanti – oltre cha alla lettera della norma - ogni ulteriore e diversa interpretazione che prescinda dalla pre-esistenza di misuratori.

4.5 - Parimenti irrilevante è la deduzione di parte ricorrente secondo cui i sistemi di misura installati sarebbero estranei all’intervento e avrebbero uno scopo tipico diverso, connesso alla fatturazione per la specifica tipologia di impianto, dal momento che la pre-esistenza di misuratori fa perdere rilievo alla previsione inerente la non convenienza della loro installazione, introdotta con specifico riguardo alle ipotesi in cui non via siano misuratori, senza che ciò legittimi in alcun modo la lettura della norma nella direzione della insignificanza ed irrilevanza della presenza di misuratori, che costituisce invece l’ipotesi a monte escludente il progetto standardizzato, ed essendo la precisazione inerente la non convenienza necessaria solo con riferimento alla installazione di nuovi misuratori, perdendo ogni rilievo nei casi in cui tali misuratori già vi siano.

4.6 - L’art. 9, comma 1, lett. b) del D.M. 11 gennaio 2017, fa quindi riferimento ad ogni ipotesi in cui vi siano misuratori, la cui esistenza consente di ricavare i valori di consumi energetici sia ex ante che ex post.

I misuratori, quali strumenti idonei a rilevare in maniera diretta i consumi – c.d. consumi di baseline (punto 2.6 Allegato 1, punto 2, D.M. 2017) - nelle condizioni antecedenti l’intervento dei corpi illuminanti del campione rappresentativo dei parametri di funzionamento che caratterizzano il progetto e che il ricorrente ha dovuto indicare nella scheda PS presentata, sono da considerarsi altresì idonei alla misurazione del consumo di energia post intervento, ai fini della individuazione del risparmio conseguito.

La ratio del metodo standardizzato non risiede nella non convenienza economica di procedere ad una misura puntuale dei risparmi derivanti da un intervento di efficientamento energetico, ma nella non convenienza economica di apprestare sistemi di misurazione secondo una valutazione dei costi di investimento, da riferirsi all’installazione di sistemi di misurazione, non comportando peraltro una misurazione puntuale dei risparmi – in presenza di misuratori – alcun costo aggiuntivo per l’operatore.

Laddove sistemi di misurazione già risultino installati, non vi sono costi aggiuntivi da valutare, non essendoci alcun ulteriore investimento a carico del Soggetto Titolare rispetto al progetto che genera risparmi energetici.

Risulta quindi irrilevante lo scopo che ha determinato l’installazione di sistemi di misurazione – quale la necessità di associare un POD, con connesso strumento di misura dei consumi, a una determinata tipologia di servizio quale l’illuminazione pubblica – rilevando lo stato di fatto dell’oggetto di intervento nella situazione ex ante.

Altrimenti dovendosi ritenere che, pur in presenza della concreta possibilità di effettuare misurazioni precise dei consumi sia ex ante che ex post, si possa prescindere da tale dato di fatto per optare per una misurazione in maniera forfettizzata, che non trova ragion d’essere proprio alla luce della situazione di fatto ex ante.

In tale prospettiva è, quindi, da leggersi il disposto di cui all’art. 9, comma 1, lett. b) del D.M. 11 gennaio 2017, il quale valorizza, appunto, il costo di investimento per l’installazione di misuratori laddove non presenti; costo del tutto assente nel caso di già intervenuta installazione di misuratori dei consumi, che non incide quindi sul complessivo equilibrio economico dell’intervento, consentendo di procedere alla determinazione esatta del risparmio che ne consegue senza alcuna necessità di procedere ad un calcolo forfettizzato, in tal modo garantendo l’esatta corrispondenza dell’incentivo agli effettivi risparmi energetici, in corretta applicazione del principio di equa incentivazione degli interventi che ispira il sistema.

La pre-installazione di misuratori, non avendo alcun impatto economico per il Soggetto Titolare, preclude la valutazione in ordine alla sostenibilità economica della loro installazione e del loro utilizzo ai fini della rilevazione del risparmio conseguito, determinando conseguentemente l’estraneità della fattispecie rispetto al campo di applicazione di cui all’art. 9, comma 1, lett. b) del D.M. 11 gennaio 2017, che risulta essere stato correttamente applicato ed interpretato da parte del GSE nell’adozione del gravato provvedimento di rigetto del Progetto Standardizzato di cui alla Scheda PS 2.

Ciò in coerenza con la specifica normativa di settore applicabile ai progetti di efficientamento energetico, in base alla quale il metodo a consuntivo si caratterizza per il fatto che i consumi di energia si misurano puntualmente, attraverso misuratori installati per tutto il perimetro dell’intervento, sia nella configurazione ex ante, sia in quella post; mentre quello standardizzato consiste nel misurare i consumi energetici soltanto di una porzione del perimetro dell’intervento che costituisca idoneo campione rappresentativo dei parametri di funzionamento, non essendo conveniente economicamente l’installazione di singoli misuratori per tutta l’area di intervento, ed estendendo i consumi così ottenuti alla porzione di intervento non misurato.

L’esigenza comune, pertanto, è quella di rendere misurabili i consumi ex ante registrati dall’impianto sottoposto al progetto di efficientamento energetico, sulla cui base calcolare il risparmio parametrato ai miglioramenti nel consumo conseguiti.

La ratio della norma deve essere individuata in funzione dell’obiettivo perseguito, ossia quello di consentire l’incentivo dei risparmi conseguiti, ed in tale ottica rileva soltanto il dato oggettivo rappresentato dalla sussistenza di misuratori, che rende misurabili a consuntivo (e non in via stimata) i risultati raggiunti, ininfluente essendo che il proponente non abbia sopportato le spese per l’installazione degli stessi.

Non può, quindi, ritenersi incentivabile con il metodo standardizzato un progetto che si caratterizza per la presenza di misuratori di energia elettrica in tutto l’impianto, in quanto radicalmente difforme dalla tipologia di interventi che non consentono una quantificazione precisa dei loro risultati se non a scapito della loro convenienza economica. Tanto più che dai diversi esiti della misurazione deriva una diversa quantificazione dei benefici premiali per il proponente, con la conseguenza che legittimamente l’Amministrazione ha rifiutato l’ammissione al sistema premiale di un progetto basato su una forfetizzazione dei risultati laddove invece era possibile la loro puntuale misurazione fin dall’origine.

4.7 – Scopo della norma di cui all’art. 9, comma 1, lett. b) del D.M. 11 gennaio 2017 è sia la tutela dell'economicità degli interventi – mediante la verifica della convenienza dell’installazione di misuratori - sia di evitare forme di sovra-compensazione non proporzionali ai benefici ottenuti e ai costi e ai rischi degli investitori, scopo che verrebbe vanificato laddove si riconoscesse la possibilità di accedere agli incentivi secondo il metodo standardizzato pur a fronte di strumenti di misura che consentono di quantificare con esattezza il risparmio conseguito cui parametrare i certificati bianchi.

Il metodo standardizzato consente difatti di beneficiare di incentivi per risparmi energetici anche qualora questi non siano misurabili, ammettendo la quantificazione del risparmio dell’intervento attraverso la determinazione dei risparmi relativi ad un campione rappresentativo, senza procedere a misurazioni dirette; il che può trovare giustificazione solo in quanto tali misurazioni dirette non siano possibili o non sia conveniente installare i misuratori che le consentano, altrimenti dovendo ricadere l’intervento nel metodo a consuntivo, che garantisce compiuta corrispondenza tra benefici realizzati sotto il profilo del risparmio energetico e benefici economici corrisposti.

4.8 - Prive di rilievo giuridico e comunque inidonee a confutare le superiori considerazioni circa la preclusione alla presentazione di progetti standardizzati in presenza di misuratori, è la considerazione di parte ricorrente secondo cui in tal modo non sarebbe incentivabile alcun intervento di efficientamento energetico dell’illuminazione pubblica, in quanto sempre caratterizzata dalla presenza di misuratori.

Al riguardo, rileva il Collegio che l’eventuale non applicabilità della Scheda PS 2 in relazione allo stato di fatto dell’illuminazione pubblica non integra un indice di illegittimità del gravato provvedimento di rigetto – con il quale è stata fatta corretta applicazione della disciplina di riferimento, in alcun modo contestata mediante apposita impugnazione - neanche sotto il profilo della irragionevolezza della previsione di tale scheda che, secondo parte ricorrente, seppur riferita all’efficientamento dell’illuminazione pubblica, non avrebbe utilità alcuna se ritenuto non applicabile in presenza di misuratori.

Rileva al riguardo il Collegio che non sono, inoltre, forniti elementi probatori circa la non esistenza di impianti di illuminazione pubblica privi di misuratori, nè tale nozione può ritenersi rientrare tra i dati di comune esperienza cui può fare ricorso il giudice, il che consente di superare anche, per genericità, le contestazioni difensive del GSE quanto ad esistenza di impianti senza misuratori e dell’avvenuta approvazione di progetti standardizzati per tale tipologia di interventi, parimenti prive di alcun supporto probatorio.

Inoltre, non può escludersi che la scheda PS 2 sia stata predisposta proprio per i casi di assenza o di mancato funzionamento di sistemi di misurazione, la cui installazione è divenuta obbligatoria solo dal 2019, tenuto anche conto della variabilità dei sistemi di gestione del servizio di illuminazione pubblica, e che l’interesse ad una tariffazione specifica e differenziata per i relativi consumi non sia incompatibile con situazioni di fatto in cui tale tariffa non sia invece accordabile per assenza di misuratori fintano che la loro installazione non sia divenuta obbligatoria.

Non può, quindi, affermarsi, in senso assoluto, che progetti di efficientamento con lampade a led basati sul metodo standardizzato non fossero ammissibili, dipendendo gli stessi dalla concreta situazione dell’impianto.

4.9 - L’ulteriore considerazione per la quale, a giudizio della ricorrente, non sarebbe stato comunque possibile proporre neanche un progetto a consuntivo in ragione della definizione di baseline vigente con il D.M. del 2017 (che avrebbe portato all’individuazione del led sia come “consumo di riferimento” sia come tecnologica oggetto dell’intervento di sostituzione) costituisce prospettazione meramente teorica basata su di una prognosi astratta, non essendo mai stata formulata alcuna istanza sul punto dalla ricorrente, per come meglio si andrà ad illustrare in occasione dell’esame del motivo proposto in via subordinata.

4.10 - Non è, inoltre, ravvisabile alcuna illegittimità nel provvedimento impugnato sotto il profilo del difetto di istruttoria, atteso che il Gestore non era tenuto ad una specifica contestazione delle osservazioni procedimentali, essendo sufficiente la conferma delle ragioni ostative già evidenziate nel preavviso di rigetto, da cui si desumono le ragioni della non condivisione delle tesi esposte dalla ricorrente.

5 – La rilevata infondatezza dell’esaminato profilo di censura consente di concludere per il rigetto del ricorso, venendo in rilievo un provvedimento sorretto da più ragioni giustificatrici - c.d. ‘provvedimento plurimotivato’- tra loro autonome, logicamente indipendenti e non contraddittorie, con la conseguenza che, secondo il costante orientamento giurisprudenziale, ove il giudice ritenga infondate le censure indirizzate nei confronti di uno dei motivi assunti a base dell’atto controverso, idoneo di per sé a sostenerne e a comprovarne la legittimità, ha facoltà di respingere il ricorso sulla sola scorta di tale rilievo, con assorbimento delle censure dedotte nei confronti degli altri capi del provvedimento, indipendentemente dall’ordine con cui i motivi sono stati articolati, in quanto la conservazione dell’atto discendente dalla immunità dai denunciati vizi di una delle ragioni che lo sorreggono implica la perdita di interesse del ricorrente all’esame delle altre doglianze.

Con l’ulteriore conseguenza che “ in presenza di provvedimenti con motivazione plurima, solo l’accertata illegittimità di tutti i singoli profili su cui essi risultano incentrati può comportare l’illegittimità e il conseguente effetto annullatorio dei medesimi ” (ex plurimis: Consiglio di Stato, Sez. III, 3 dicembre 2024, n. 9674; Sez. VII, 2 dicembre 2024, n. 9645. 23 febbraio 2024, n. 1836; Sez. II, 25 novembre 2024, n. 9448; Sez. VI, 12 novembre 2024, n. 9045Sez. IV, 1 ottobre 2024, n. 7884; 16 novembre 2023; T.A.R. Lazio - Roma, Sez. III – 25 febbraio 2025, n. 4179; Sez. II, 9 luglio 2021, n. 8211).

Pertanto, anche un teorico e astratto accoglimento delle ulteriori censure rivolte avverso l’ulteriore capo della motivazione del rigetto dell’stanza, non inciderebbe sulla legittimità del provvedimento plurimotivato di rigetto dell’istanza presentata da parte ricorrente, essendo sufficiente la legittimità di una sola delle ragioni giustificatrici per sostenere il provvedimento, tenuto conto che, anche in caso di fondatezza degli ulteriori motivi di doglianza riferiti alle distinte rationes decidendi poste a fondamento del provvedimento amministrativo, questo non potrebbe comunque essere annullato in quanto sorretto da un’autonoma ragione giustificatrice.

5.1 – In coerenza con tali premesse, si ritiene di dover procedere, quindi, all’assorbimento delle censure proposte avverso le ulteriori criticità poste a fondamento del gravato diniego.

6 - Preme tuttavia al Collegio soffermarsi sull’analisi anche delle ulteriori doglianze, a fini di giustizia sostanziale e concernendo il relativo esame la pretesa sostanziale azionata, volta al riconoscimento di incentivi per il risparmio energetico conseguito per effetto dell’intervento di efficientamento energetico realizzato.

7 – Nell’ordine espositivo, non vincolante, delle censure sollevate da parte ricorrente e valutato il rilievo della ulteriore doglianza, concernente la possibilità di conversione del Progetto Standardizzato in Progetto a Consuntivo – negata dal gravato provvedimento pur in assenza di una istanza in tal senso – ritiene il Collegio di doverla prendere in esame in quanto in astratto idonea a consentire il conseguimento del bene della vita auspicato dalla ricorrente, consistente nell’ottenimento di certificati Bianche per il risparmio energetico conseguito per l’intervento.

7.1 - Il gravato provvedimento, dopo aver indicato le carenze del Progetto, ha altresì rilevato la preclusione alla conversione del Progetto Standardizzato in progetto a Consuntivo stante il mancato rispetto dell’art. 2, comma 1, lettera o), del D.M. 2017, il quale consente l’accesso al meccanismo dei Certificati Bianchi ai progetti in cui la data di avvio della realizzazione del progetto è successiva alla data di presentazione dell'istanza di accesso al meccanismo dei Certificati Bianchi, laddove, nel caso in esame, non sarebbe possibile, in base alla documentazione fornita, individuare in maniera univoca la data di avvio della realizzazione dell’intervento, non emergendo dai documenti di trasporto forniti che le lampade siano state consegnate presso il sito oggetto di intervento.

Al riguardo, parte ricorrente prospetta la presenza di criticità nella complessiva disciplina di riferimento, come coniugate con le ricadute pratiche della stessa.

Sostiene, in sintesi, parte ricorrente, a fronte della inclusione degli interventi di efficientamento dei sistemi di illuminazione pubblica tra quelli ammissibili, la preclusione, fino al D.M. 10 maggio 2018, alla presentazione sia di Progetti Standardizzati, che di Progetti a Consuntivo.

Quanto ai Progetti Standardizzati, tale preclusione deriva dalla circostanza che non fossero state adottate le schede standard, la cui adozione era stata demandata dal D.M. 2017 ad atti successivi, adottati dopo oltre un anno.

Quanto ai Progetti Standardizzati tale preclusione discenderebbe dalla nozione di consumo di baseline prevista dal D.M. 2017, individuato nel minor valore tra il consumo antecedente la realizzazione del progetto e il consumo di riferimento, quest’ultimo ricondotto al consumo derivante da sistemi che costituiscono l’offerta standard di mercato; essendo lo standard di mercato, all’epoca dell’intervento, secondo parte ricorrente, quello del sistema di illuminazione a led, il risparmio avrebbe avuto valore zero, con conseguente preclusione al sistema standardizzato.

Solo con l’adozione delle schede standard, sostiene parte ricorrente, sarebbe stato possibile presentare i relativi progetti, mentre la presentazione dei Progetti a Consuntivo sarebbe stata possibile solo a seguito della modifica della definizione di ‘consumo di baseline’ introdotta dall’art. 1, comma 1, lett. a) del D.M. 10 maggio 2018 – c.d. Correttivo 2018 – individuandola, per i progetti di sostituzione quale quello in esame, nel valore del consumo antecedente alla realizzazione del progetto di efficienza energetica.

Sulla base di tali premesse contesta parte ricorrente, deducendone l’illegittimità, l’art. 2, comma 1, del D.M. 10 maggio 2018, di modifica del decreto ministeriale 11 gennaio 2017, laddove prevede che la modalità standardizzata è applicabile a tutti gli interventi la cui data di avvio della realizzazione è successiva alla data di entrata in vigore di detto decreto, mentre analoga deroga alla regola della antecedenza dell’istanza rispetto all’avvio del progetto non è stata – si sostiene irragionevolmente - estesa anche per i Progetti a Consuntivo, così precludendo ulteriormente la possibilità di presentare tale tipologia di progetto.

Con l’affermata conseguenza che, nel periodo intercorrente tra il 4 aprile 2017 (di entrata in vigore del D.M. 2017) e l’11 luglio 2018 (di entrata in vigore del D.M. 2018), gli interventi non avrebbero potuto formare oggetto di Progetti a Consuntivo stante l’avvio dei lavori in data antecedente alla presentazione dell’istanza, a differenza di quelli Standard, per i quali è stata introdotta la deroga temporale, che tuttavia erano preclusi per effetto della pre-esistenza di sistemi di misurazione, connaturale al servizio di illuminazione pubblica, e l’assenza delle relative schede.

Al riguardo, le difese del GSE sono del tutto generiche ed insufficienti, limitandosi ad affermare che non vi sarebbe stato alcun vuoto normativo nel periodo intercorrente tra il D.M. 2017 ed il Correttivo 2018, posto che la nozione di consumo di baseline introdotta dal D.M. 2017 sarebbe identica a quella di cui al D.M. del 2012 e che con una semplice indagine di mercato sarebbe stato individuabile lo standard di mercato.

Trattasi di deduzione non condivisibile in punto di ricostruzione della disciplina, dal momento che il D.M. 2017, nell’individuare il consumo di baseline nel minor valore tra il consumo antecedente e il consumo di riferimento, quest’ultimo coincidente con lo standard di mercato, ha invece innovato rispetto al precedente metodo di rilevazione dei consumi, dettato dal D.M. 2012 ed individuato nella differenza tra consumi ex ante e consumi ex post.

Rispetto a tale nozione, il D.M. 2017 si pone quindi come innovativo laddove introduce la nozione di minor valore tra consumo ex ante e consumo di riferimento.

7.2 - Come sopra anticipato, non sono stati allegati utili elementi nè per sostenere che la tecnologia a led costituisse, all’epoca dell’intervento, pacifico standard di mercato – per come sostenuto da parte ricorrente – nè per sostenere il contrario, essendosi la difesa del GSE limitata ad affermare che fosse “ individuabile il relativo standard di mercato ” senza tuttavia specificare quale fosse, altresì affermando che il GSE aveva fornito indicazioni per individuare il consumo di baseline al fine di presentare un Progetto a Consuntivo, di cui non viene però esplicitato il relativo contenuto, nè sono state allegate.

Non sono state, inoltre, depositate in giudizio – nè da parte ricorrente nè da parte resistente - analisi di mercato riferite al periodo di interesse, sulla cui base verificare quale fosse la tecnologia standard.

Laddove lo standard di mercato fosse stato quello delle lampade a led, ne discenderebbe che, effettivamente, il minor valore tra il consumo antecedente e lo standard tecnologico di mercato – costituente consumo di riferimento ai sensi dell’art. 2, comma 1, lettera c) e d) del D.M. 2017, non avrebbe fatto emergere alcun risparmio o minor consumo per effetto della sostituzione del precedente sistema di illuminazione con la tecnologia led.

Mentre solo con il D.M. 2018 il consumo di baseline è stato identificato con il valore del consumo antecedente alla realizzazione del progetto di efficienza energetica, eliminando il criterio del minor valore tra due grandezze, ovvero il consumo antecedente e il valore dell’offerta standard di mercato.

Pur dovendosi, quindi, aderire alla prospettazione di parte ricorrente quanto a preclusione - nel caso in cui la tecnologia a led fosse da ritenersi lo standard di mercato all’epoca dell’intervento, ed alla luce della nozione di consumo di baseline di cui al D.M. 2017 - alla presentazione di Progetti a Consuntivo per interventi di sostituzione del sistema illuminante con tecnologia a led, posto che il valore più conservativo avrebbe dovuto essere individuato, in tale ipotesi, nella tecnologia led, con conseguente assenza di risparmi energetici addizionali, ciò non può tradursi, tuttavia, in un profilo di illegittimità del D.M. 2018 – unico che forma oggetto di impugnazione e di censure – in quanto la questione si incentra in realtà sulla legittimità o meno della nozione di consumo di baseline dettata dal D.M. 2017, unica costituente preclusione alla presentazione di progetti a consuntivo secondo gli assunti ricorsuali, che tuttavia non forma oggetto di impugnazione e di contestazione pur costituendo l’unico elemento, anche in base alla ricostruzione di parte ricorrente, ostativo alla presentazione ed al favorevole esame di un progetto a consuntivo per l’intervento effettuato.

Nè eventuali criticità inerenti tale nozione possono trasferirsi nel successivo D.M. 2018 per la parte in cui, nel prendere atto – in via di mera ipotesi - degli effetti di tale nozione, non ha previsto una deroga anche per i Progetti a Consuntivo quanto ad anteriorità dell’istanza rispetto all’avvio dei lavori.

Viene, difatti, in rilievo l’esercizio di poteri discrezionali nella elaborazione di regole generali in materia di efficientamento e di risparmio energetico, rispetto al quale nessun vincolo può derivare da eventuali profili di illegittimità che in ipotesi, possono affliggere la precedente regolazione che tuttavia non forma oggetto di contestazione e in ordine alla quale, quindi, è precluso ogni sindacato del giudice.

7.3 - Nè, dalla lettura del D.M. 2018, emerge una insanabile contraddittorietà tra le premesse, che parte ricorrente ascrive all’intenzione di porre rimedio alle criticità connesse alla precedente disciplina, asseritamente preclusiva alla possibilità di presentare sia Progetti Standardizzati che a Consuntivo, e la concreta disciplina introdotta a modifica del D.M. 2017.

In particolare, dalle premesse del D.M. 2018, entrato in vigore in data 11 luglio 2018 e recante “ Modifica e aggiornamento del decreto 11 gennaio 2017, concernente la determinazione degli obiettivi quantitativi nazionali di risparmio energetico che devono essere perseguiti dalle imprese di distribuzione dell’energia elettrica e il gas per gli anni dal 2017 al 2020 e per l’approvazione delle nuove Linee Guida per la preparazione, l’esecuzione e la valutazione dei progetti di efficienza energetica” , emerge che lo stesso è stato adottato – sulla base delle pregresse esperienza e dell’evoluzione del mercato dei certificati bianchi - al fine di individuare gli obiettivi di riduzione del consumo di energia primaria attraverso l’equilibrio tra domanda e offerta di Certificati Bianchi sul mercato, anche al fine di stimolare soluzioni innovative e garantire stabilità nel conseguimento dei risultati, con progressiva riduzione dei costi, attraverso la semplificazione del sistema e della metodologia di valutazione, segnalando come criticità quella riferita ai forti aumenti dei prezzi dei titoli. Con conseguente necessità di stabilizzare l'andamento degli scambi di Certificati Bianchi sul mercato attraverso un segnale di prezzo affidabile, rilanciando gli investimenti e calmierando gli impatti sulle tariffe elettriche e del gas.

Non trova, quindi riscontro quanto affermato da parte ricorrente circa la finalizzazione del Correttivo 2018 alla risoluzione delle problematiche connesse con la definizione di consumo di baseline stabilite dal D.M. 2017, non potendo quindi tale finalità – in quanto non riscontrabile - costituire parametro di riferimento per rinvenire il carattere di contraddittorietà intrinseca della regolazione.

La previsione di una deroga quanto a rapporti temporali tra data di avvio dell’intervento e data della presentazione dell’istanza, riferita unicamente ai progetti standardizzati, potrebbe trovare giustificazione nella circostanza che tali progetti non potevano essere presentati in assenza della predisposizione delle schede per il calcolo dei risparmi sotto la vigenza del D.M. 2017, pur a fronte di interventi realizzati, consentendo quindi il D.M. 2018 la valorizzazione di tali interventi seppur oggetto di richieste successive al loro avvio e presentati sulla base delle schede di Progetto Standardizzato funzionali al calcolo forfettario e predeterminato dei risparmi energetici, introdotte solo con il D.M. 2018, potendosi quindi solo con l’adozione delle schede standard presentare i relativi progetti.

Mentre analoga esigenza non è rinvenibile per i progetti a consuntivo, non essendo stata in giudizio dimostrata quale fosse la tecnologia standard all’epoca vigente che non avrebbe consentito la rilevazione di risparmi utili ai fini dell’incentivazione, con conseguente mancata dimostrazione del parametro sulla cui base verificare la denunciata illegittimità che affliggerebbe il D.M. 2018 per non aver esteso la deroga anche ai progetti a consuntivo.

7.4 - Nè può ritenersi integrata la violazione di un legittimo affidamento, per come invocato da parte ricorrente, posto che la disciplina normativa, all’epoca dell’intervento, era chiara, per cui nessun affidamento poteva essersi maturato, non essendo stato peraltro adottato alcun atto favorevole sul quale riporre tale affidamento, e non essendo meritevole di tutela – tantomeno sotto il profilo del legittimo affidamento - l’interesse ad una regolazione futura di contenuto diverso.

7.5 - Ferma tale ricognizione, deve ritenersi che il motivo di censura proposto in via subordinata avverso il Correttivo 2018 sia inammissibile, come da avviso reso in udienza ai sensi dell’art. 73, c.p.a.

La digressione contenuta nel gravato provvedimento quanto ad impossibilità di procedere alla conversione del progetto standardizzato a progetto a consuntivo, non integra un motivo posto a sostegno del rigetto del progetto standardizzato presentato dalla ricorrente.

Premesso che parte ricorrente, unitamente alla presentazione del progetto standardizzato non ha formulato alcuna richiesta – in caso di mancanza dei relativi presupposti - di eventualmente convertirlo in progetto a consuntivo, le considerazioni spese al riguardo dal GSE nel provvedimento impugnato costituiscono osservazioni aggiuntive ed estranee al perimetro della domanda dell’istante, non essendovi alcuna corrispondenza di contenuto.

La stessa ricorrente, nel ricorso introduttivo, ha espressamente affermato che le considerazioni in ordine alla convertibilità del progetto con il metodo a consuntivo non costituiscono ulteriore motivazione del provvedimento impugnato, lamentando tuttavia che, dal contenuto complessivo del provvedimento, l’intervento di sostituzione con lampade a led dell’illuminazione stradale non sarebbe mai incentivabile, lamentando l’illegittimità del D.M. 2018.

Non essendo stata presentata alcuna richiesta di riconoscimento del progetto a consuntivo e non costituendo la parte del provvedimento inerente la preclusione alla conversione del progetto standard, ne deriva, necessariamente, l’inammissibilità del motivo con cui la ricorrente ha contestato il merito di tali considerazioni del Gestore dato che, non integrando il contenuto motivazionale del provvedimento impugnato, sono prive della capacità di ledere la sua sfera giuridica e non radicano alcun interesse attuale che giustifichi il ricorso alla tutela giurisdizionale.

A conclusioni diverse si sarebbe potuti giungere qualora la ricorrente avesse espressamente formulato una apposita istanza volta ad ottenere la conversione del proprio progetto e la sua valutazione con il metodo a consuntivo. In tale ipotesi, le considerazioni negative svolte dal Gestore avrebbero reso attuale e concreto l’interesse della ricorrente alla loro contestazione dinnanzi a questo T.A.R. Nel caso concreto, tuttavia, la ricorrente non ha formulato alcuna istanza in tal senso, né al momento della presentazione del progetto, né a fronte del preavviso di diniego formulato dal Gestore.

Conseguentemente, tale motivo di ricorso deve essere dichiarato inammissibile.

7.5 - Ulteriore profilo di inammissibilità della censura è integrato dalla considerazione che l’ipotetica lesione della sfera giuridica della ricorrente non sarebbe direttamente ed originariamente imputabile alla mancata previsione, nel Correttivo del 2018, dell’incentivabilità anche dei progetti a consuntivo avviati tra il 4 aprile 2017 e l’11 luglio 2018 e per i quali la data di avvio del progetto fosse anteriore a quella di presentazione dell’istanza (come invece previsto per i progetti standardizzati).

Ciò in quanto tale lesione deriva, in realtà, in via immediata e diretta dalla definizione di baseline fatta propria dal D.M. 11 gennaio 2017, che asseritamente avrebbe precluso la presentazione di tale tipologia di progetto, per cui le doglianze avrebbero dovuto essere proposte avverso la disciplina ivi contenuta, previa presentazione di apposita domanda per l’ammissione dell’intervento come progetto a consuntivo ed impugnazione del provvedimento sfavorevole – coerentemente con le regole di impugnabilità di atti generali - eventualmente emesso dal Gestore sulla base della normativa all’epoca vigente, facendo valere l’illegittimità di tale D.M. in relazione ad una effettiva lesione del proprio interesse, attuale e concreta.

In assenza di una domanda di progetto a consuntivo, sia essa formulata ai sensi del D.M. 11 gennaio 2017 o del successivo D.M. 10 maggio 2018, nessuna relazione si è instaurata tra la ricorrente e il GSE in ordine al relativo oggetto.

Considerazioni del GSE in ordine all’ammissibilità di siffatta tipologia di progetto non rivestono, quindi, contenuto provvedimentale sfavorevole relativamente ad una istanza del privato, ma costituiscono esternazioni ulteriori che si muovono – plausibilmente - nell’ottica della esaustività della ricostruzione della fattispecie, facendo riferimento a eventuali poteri ufficiosi del GSE quanto a conversione dell’istanza che, tuttavia, non costituiscono attività doverosa.

7.6 - Inoltre, le considerazioni svolte dal GSE in ordine alla preclusione alla conversione del progetto standardizzato in progetto a consuntivo fanno riferimento alla disciplina dettata dal D.M. 2017, che tuttavia non ha formato oggetto di contestazione da parte ricorrente quanto a nozione di baseline che ne avrebbe precluso la presentazione e di cui parte ricorrente si lamenta in questa sede, essendo le censure incentrate unicamente sulla successiva disciplina dettata dal Correttivo del 2018, il quale, come atto amministrativo generale, può avere ragionevolmente differenziato il trattamento per le due diverse tipologie di progetto, senza con ciò radicare alcuna lesione in capo alla ricorrente.

In assenza di una istanza per il riconoscimento di un progetto a consuntivo e del conseguente provvedimento negativo, non vi è peraltro alcuno spazio per riconoscere la possibilità di contestare, in via diretta, nè il D.M. 2017 – che comunque non forma oggetto di impugnazione – nè il D.M. 2018, invece impugnato sulla base, sostanzialmente, di un ragionamento ipotetico, lamentando la mancata estensione della deroga temporale riconosciuta ai progetti standardizzati anche ai progetti a consuntivo, senza tuttavia che sia stata presentata alcuna istanza in tal senso e senza che sia predicabile alcuna doverosità in tale direzione da parte di una regolazione tecnica, che costituisce tipica manifestazione di discrezionalità anche tecnica, censurabile solo ove connotata da evidenti aspetti di irrazionalità, erroneità o illogicità o laddove si riscontrino vizi logici manifesti, tali da porre in dubbio l’attendibilità della base istruttoria delle relative disposizioni o la conformità agli obiettivi.

8 – In conclusione, il ricorso deve essere rigettato, stante la rilevata infondatezza del primo motivo di censura e il conseguente assorbimento degli ulteriori motivi, mentre va dichiarata l’inammissibilità delle censure proposte in via subordinata.

9- Le spese di lite possono essere compensate tra le parti in ragione della complessità e della novità delle questioni trattate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

Roma - Sezione Terza Ter

definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, così statuisce:

- lo dichiara in parte infondato e in parte inammissibile;

- compensa tra le parti le spese di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 28 febbraio 2025, tenutasi in videoconferenza con le modalità telematiche di cui all’art. 87, comma 4 bis, c.p.a. (novellato dall’art. 17, comma 7, lett. a), n. 6, del decreto legge 9 giugno 2021, n. 80), con l'intervento dei magistrati:

Elena Stanizzi, Presidente, Estensore

Oscar Marongiu, Consigliere

Andrea Gana, Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

Elena Stanizzi

IL SEGRETARIO