Pubblicato il 22/12/2025

N. 23438/2025 REG.PROV.COLL.

N. 05682/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5682 del 2025, proposto da
Green Parity S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Germana Lucia Riccarda Cassar, Michele Rondoni, Josilda Pelani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

OR dei Servizi Energetici (Gse) S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Sergio Fidanzia, Angelo Gigliola, Antonio Pugliese, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ministero dell'Ambiente e della Sicurezza Energetica, Ministero delle Imprese e del Made in Italy , Ministero dell'Economia e delle Finanze, in persona dei legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l'annullamento

della nota prot. GSE/P20250016786 del 14 febbraio 2025 recante " Regola-zione delle partite economiche successive alla richiesta di rinuncia agli incentivi, ai sensi dell’art. 3 comma 9 del DM 4 luglio 2019 relativa alla Convenzione FER201136, associata all’impianto IM_1063532 nella titolarità di Green Parity S.r.l. " (doc. 1) e di ogni ulteriore atto presupposto, successivo, connesso e conseguente quand’anche sconosciuto, ivi inclusa la fattura n. 463733 del 3/3/2025 emessa dal GSE per Green Parity S.r.l. per un totale di Euro 527.444,59, riepilogativa delle precedenti fatture emesse dal GSE (doc. 2) e in contrasto con la nota di credito n. 584405 dell'11/04/2022 emessa dal GSE a valle della rinuncia agli incentivi di-chiarata dalla società ricorrente (doc. 3);

e/o per l’accertamento e la dichiarazione di illegittimità e, per l’effetto, per l’annullamento

della pretesa di pagamento da parte del GSE di ogni somma quale differenza tra tariffa incentivante e prezzo zonale orario derivante dalla rinuncia agli incentivi dichiarata da Green Parity S.r.l.,

e/o in via subordinata per l'annullamento

- del DM 4 luglio 2019 recante incentivazione dell'energia prodotta da impianti eolici on shore , solari fotovoltaici, idroelettrici e a gas residuati dei processi di depurazione, limitatamente alla parte in cui all'art. 3, comma 9 ed esclusivamente nel caso in cui venga interpretato nel senso che, in caso di rinuncia agli incentivi, sussista il diritto del GSE di (i) trattenere gli importi a titolo di differenza tra tariffa incentivante e prezzo zonale orario pagati dall'operatore o (ii) esigere i pagamenti degli importi a titolo di differenza tra tariffa incentivante e prezzo zonale orario; e, ove occorrer possa,

- del "Regolamento Operativo per l'accesso agli incentivi del DM 4 Luglio 2019".

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di OR dei Servizi Energetici (Gse) S.p.A., e di Ministero dell'Ambiente e della Sicurezza Energetica e di Ministero delle Imprese e del Made in Italy e di Ministero dell'Economia e delle Finanze;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 26 novembre 2025 il dott. GI PP e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La Green Parity S.r.l. detiene un impianto di produzione di energia elettrica da fonte eolica on-shore sito nel Comune di Amato (CZ), con potenza nominale pari a 8.000 kW, entrato in esercizio in data 19 giugno 2020.

2. Con nota GSE del 25 gennaio 2021, l’impianto, previa domanda, veniva ammesso al sistema di incentivazione previsto dal D.M. 4 luglio 2019 (che stipulava il 27 aprile 2021 con il GSE) definito all’art. 7, co. 7, del richiamato D.M. e consistente nel c.d. meccanismo “ a due vie ”, secondo il quale, ferma la disponibilità del privato dell’energia prodotta e la possibilità di rivenderla sul mercato libero, veniva garantita una tariffa costante nel tempo, mediante l’incentivo che il OR eroga all’operatore tutte le volte che il prezzo zonale orario dell’energia è inferiore al valore della tariffa spettante. Qualora, invece, il prezzo zonale orario supera il valore della tariffa spettante l’operatore deve corrispondere al GSE il valore monetario di tale differenza.

3. Nel corso dell’esecuzione del rapporto, a fronte di un significativo differenziale negativo nei confronti del GSE, determinato dall’improvviso aumento dei costi dell’energia, la TE il 22 febbraio 2022 (con effetto dal 31 marzo 2022) chiedeva di fuoriuscire dal meccanismo incentivante, esercitando il diritto di recesso previsto dall’art. 16, co. 2, della Convenzione, contenente a sua volta un richiamo espresso alla disciplina di cui all’art. 3, co. 9, del D.M. 4 luglio 2019, che sancisce la facoltà dell’operatore di abdicare dal meccanismo incentivante prima della fine del periodo di diritto, previa restituzione degli incentivi netti fruiti in costanza del rapporto.

4. Nell’aprile del 2022, il GSE emetteva documenti contabili con cui procedeva a stornare le precedenti fatture.

5. Con successiva nota (prot. GSE/P20250016786 del 14 febbraio 2025) qui oggetto di gravame, il GSE rappresentava quanto segue:

- “alla data di chiusura della Convenzione, sono stati emessi documenti contabili non in linea con gli importi dovuti”;

- infatti, a norma della Convenzione e dell’art. 3, co. 9, del richiamato D.M. 4 luglio 2019 “è solo il Soggetto Responsabile a poter rinunciare agli incentivi, in anticipo rispetto alla scadenza del contratto, previa restituzione degli incentivi netti fruiti”;

- gli “incentivi netti fruiti sono calcolati sulla base della sommatoria di tutti i corrispettivi orari, applicando all’energia elettrica incentivata la differenza, sia positiva sia negativa, tra la tariffa riconosciuta (definita in fase di ammissione al meccanismo incentivante) e il prezzo zonale orario (di cui alla Deliberazione dell’ARERA n. 111/06). A tale sommatoria sono aggiunti gli eventuali corrispettivi erogati dal OR dei Servizi Energetici - GSE S.p.A. a titolo di premio per la rimozione delle superfici in amianto (di 5 cui all’art. 7, comma 10 del DM FER 1) o per l’energia autoconsumata (di cui all’art. 7, comma 12 del Decreto in oggetto)”. e chiedeva con due successive note (prott. P20250271825 del 16 aprile 2025 e P20250330794 7 del 13 maggio 2025), il pagamento delle fatture relative alla convenzione FER200513, per un importo complessivo pari ad € 1.085.764,42.

e chiedeva con successivo atto (n. 463733 del 3/3/2025 emessa dal GSE), il pagamento della fattura relative alla convenzione FER201136, per un importo complessivo pari ad € 527.444,59.

6. Con ricorso la TE s.r.l. impugna i provvedimenti epigrafati per le seguenti ragioni di diritto:

I) VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL'ART. 3 DELLA DIRETTIVA UE 2009/28/CE E DELL'ART. 4 DELLA DIRETTIVA UE 2018/2001 - VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL'ART. 24 DEL D.LGS 3 MARZO 2011, N. 28 - VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL'ART. 3 COMMA 9, DEL DM 4 LUGLIO 2019 – VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEL REGOLAMENTO OPERATIVO PER L’ACCESSO AGLI INCENTIVI DI CUI AL DM 4 LUGLIO 2019 PUBBLICATO DAL GSE IN DATA 30 SETTEMBRE 2021 – VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL'ART. 12 DELLE PRELEGGI – VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DI RAZIONALITA' E LOGICITA' – VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DI PROPORZIONALITA' - CARENZA DI MOTIVAZIONE E CONTRADDITTORIETA' – INDEBITO ARRICCHIMENTO

Il ricorrente si duole del fatto che il GSE pretenda il pagamento (o la restituzione) delle somme dovute dal privato e accumulate nei frangenti temporali duranti i quali il prezzo zonale orario superava la tariffa prevista, trattandosi di importi non dovuti atteso che, per effetto dell'atto di rinuncia all'incentivo, vi è l'obbligo del GSE di procedere ai conteggi delle "restituzioni" come se l'incentivo non fosse mai stato opzionato e dunque con efficacia ex tunc.

II) VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DEGLI ARTT. 3 E 21-NONIES DELLA LEGGE 241/1990 - VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI BUON ANDAMENTO SANCITO DALL’ART. 97 COST. - VIOLAZIONE DEL LEGITTIMO AFFIDAMENTO - VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DI NECESSARIETA', ADEGUATEZZA E PROPORZIONALITA'- VIOLAZIONE DELL'ART. 41 DELLA COST. -VIOLAZIONE DELL'ART. 7 DELLA LEGGE 241/90 E S.M.I. - TRAVISAMENTO DEI FATTI - CARENZA DI MOTIVAZIONE.

I provvedimenti impugnati sarebbero illegittimi in quanto intervenuti a distanza di tre anni dalla chiusura della Convenzione e in trasgressione dell’art. 21- nonies della Legge sul procedimento amministrativo sub specie di violazione del termine entro il quale intervenire in autotutela e dell’affidamento riposto dal privato sulla correttezza della precedente azione amministrativa.

III) VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL'ART. 3 DELLA DIRETTIVA UE 2009/28/CE E DELL'ART. 4 DELLA DIRETTIVA UE 2018/2001 - VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL'ART. 24 DEL D.LGS 3 MARZO 2011, N. 28 - VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DI RAZIONALITA' E LOGICITA' – VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DI PROPORZIONALITA' - CARENZA DI MOTIVAZIONE E CONTRADDITTORIETA' – INDEBITO ARRICCHIMENTO – VIOLAZIONE DEGLI ARTT. 2033 E 2041 C.C.

Ove sia consentito al GSE di trattenere gli importi, il sistema si porrebbe in contrasto con l'art. 3 della Direttiva 2009/28 e l'articolo 4 della Direttiva 2018/2001, laddove è previsto che i produttori rispondano " ai segnali di mercato " e " reagiscano ai segnali dei prezzi del mercato " e " massimizzino i loro ricavi sul mercato ", in quanto l’operatore sarebbe esposto costantemente al rischio di indefinito e imprevedibile depauperamento in caso di innalzamento del costo dell’energia.

7. Il 11.05.2025, si è costituito il GSE e il 26.05.2025 il Ministero dell'ambiente e della sicurezza energetica, il Ministero dell'economia e delle finanze, il Ministero delle imprese e del made in Italy , in tutti i casi con atti di stile.

8. Con memoria del 24.10.2025, il GSE ha contrastato le argomentazioni avversarie insistendo per la legittimità dei provvedimenti impugnati.

9. Il 5.11.2025, il ricorrente ha depositato memoria con la quale si è opposto alle eccezioni del resistente e ha insistito nell’accoglimento del ricorso.

10. All’udienza del 26.11.2025, il ricorso è stato discusso e trattenuto in decisione.

11. Il ricorso non è giuridicamente fondato e, pertanto, va respinto,

12. In via preliminare, va disattesa la richiesta di rinvio avanzata dalla difesa della ricorrente in udienza. La stessa veniva giustificata sulla base della necessità di prendere visione di un recentissimo precedente di questa sezione (pubblicato la stessa mattina dell’udienza di trattazione) al quale la difesa del resistente, durante la discussione orale, ha fatto riferimento da un lato per dare forza ai propri assunti difensivi e, dall’altro, per sollecitare il Tribunale a confermare l’orientamento, avendo la pronuncia rigettato il ricorso in una vicenda analoga a quella per cui è causa. Si fa notare che “ il rinvio della trattazione della causa” , così come chiaramente sancito dall’art. 73, comma 1- bis , c.p.a., “ è disposto solo per casi eccezionali” tra i quali non può evidentemente rientrare la visione di una sentenza appena pubblicata dal Tribunale seppur in vicenda analoga rispetto a quella coinvolta. Difatti, nel processo amministrativo i casi eccezionali che possono consentire il rinvio della trattazione possono essere integrati solo in presenza di gravi ragioni idonee a incidere, se non tenute in considerazione, sulle fondamentali esigenze di tutela del diritto di difesa costituzionalmente garantite e tale decisione spetta al giudice, che ha la disponibilità dell'organizzazione e dei tempi del processo, dovendo rispettare il principio del giusto processo e della ragionevole durata del medesimo, tanto più nel processo amministrativo, in cui non vengono in rilievo esclusivamente interessi privati, ma trovano composizione e soddisfazione anche gli interessi pubblici che vi sono coinvolti.

Invero, nel caso di specie, il Collegio non ravvisa la presenza di dette condizioni, in primo luogo perché il giudice non è vincolato a un proprio precedente, seppur della stessa Sezione decidente, e ai sensi dell’art. 88, comma 2, lett. d ) c.p.a. “ può ” al limite conformarsi a una pronuncia già pubblicata che ritiene risolutiva della questione. In secondo luogo, il giudice amministrativo è obbligato a sottoporre al contraddittorio delle parti ai sensi del combinato disposto degli articoli 73, comma 3, c.p.a. e 101, comma 2, c.p.c., esclusivamente le questioni rilevabili d’ufficio sulle quali ritiene di dover fondare una decisione, al fine di evitare decisioni “a sorpresa” su questioni pregiudiziali assorbenti in merito alle quali le parti non hanno assunto alcuna posizione e tra queste non rientrano gli orientamenti su presunti casi analoghi già decisi. Infine, l’oggetto della richiesta di rinvio riguarda unicamente l’esistenza di un precedente pubblico, e relativo a questione connessa secondo la prospettazione del resistente, la cui eventuale mancata conoscenza non incide negativamente sulle concrete modalità di estrinsecazione del diritto di difesa nonché sulle esigenze del giusto processo.

13. Rigettata la richiesta di rinvio, risulta, a questo punto, necessaria una sintetica disamina della normativa interessata dalle questioni sollevate nel ricorso.

14. Già la sezione si è occupata di definire i contorni della disciplina secondo motivazioni qui integralmente riproponibili.

“Il DM 4 luglio 2019, dopo aver richiamato e applicato le medesime definizioni di cui al DM 23 giugno 2016 (cfr. art. 2), ha previsto che l’accesso ai meccanismi di incentivazione avvenga in base a procedure di registro e di asta (cfr. art. 3, commi 1 e 2), stabilendo poi all’art. 7, titolato “ determinazione delle tariffe incentivanti e degli incentivi”, che, fatti salvi gli impianti che optano per la tariffa onnicomprensiva ove prevista (comma 6), le tariffe siano del tipo «a due vie», per cui - come sopra visto - si riconosce al produttore la differenza tra la tariffa spettante determinata con il presente decreto e il prezzo dell’energia elettrica zonale orario laddove tale differenza sia positiva, mentre, nel caso in cui la stessa differenza risulti negativa, il produttore è tenuto a restituire la differenza.

Contrariamente a quanto sostenuto dalla ricorrente, tale meccanismo è in linea di continuità con i precedenti decreti, posto che il DM 2016, ampiamente richiamato nel DM 2019, lo aveva già previsto, sebbene per gli impianti di produzione di energia rinnovabile diversa da quella fotovoltaica, di tal ché anche le argomentazioni svolte sul legittimo affidamento e sulla certezza del diritto perdono di consistenza, considerato altresì che è verosimile che la stessa società, nel richiedere l’ammissione al regime incentivante di cui al DM 2019 e nel sottoscrivere poi la relativa convenzione, fosse ben consapevole, in base anche all’ordinaria diligenza richiesta ad un operatore economico, delle condizioni ivi previste e liberamente accettate.

In ogni caso, la logicità e coerenza del meccanismo «a due vie» è già stata acclarata, come detto, dalla Sezione, le cui condivisibili argomentazioni possono richiamarsi qui integralmente:

«Questa modalità garantisce al beneficiario dell’incentivo una remunerazione complessiva costante (libera vendita + incentivo del GSE) dell’energia prodotta, idonea a remunerare gli investimenti effettuati per la realizzazione della centrale. Infatti l’incentivo del OR garantisce una tariffa commisurata ai costi del progetto presentato dal richiedente. Si tratta, dunque, di una modalità che all’avvio dell’iniziativa pone l’imprenditore al riparo dall’aleatorietà del prezzo di mercato dell’energia nel tempo e gli garantisce una tariffa fissa tramite cui effettuare il recupero di quanto investito nella realizzazione dell’impianto, all’evidenza considerata congrua dalla ricorrente al momento della sottoscrizione del contratto più volte menzionato. L’unico svantaggio (se così lo si può chiamare) è dato dal fatto che un eventuale aumento nel tempo del prezzo di mercato dell’energia (come quello registrato negli ultimi mesi) non può tramutarsi in un aumento dei ricavi della società, ma si trasforma in un “incentivo negativo” (cioè in un ristorno a favore del GSE: questi, quando il prezzo di mercato scende sotto un certo livello, assicura un certo livello costante di ricavi all’operatore; viceversa, quando il prezzo di mercato sale, data l’invarianza dei ricavi assicurati all’operatore, il OR incamera la differenza di prezzo dell’energia). Ma ciò costituisce la contropartita (imprevedibile e aleatoria) alla garanzia di una tariffa costante e comunque remunerativa dell’investimento iniziale, qualora, come avvenuto fino al 2021, il prezzo dell’energia sul mercato sia più basso della tariffa garantita dal OR (l’incentivo va a coprire la differenza tra il prezzo dell’energia venduta e la tariffa base garantita a remunerazione dell’investimento).

Alla luce di questo quadro, prive di pregio sono le censure proposte con il ricorso in quanto l’impossibilità di lucrare extraprofitti derivanti dall’altalenante andamento del mercato dell’energia (da cui sostanzialmente origina l’impugnazione) è un elemento fisiologicamente riconducibile al “rischio d’impresa”, che la Società ha accettato nel momento stesso in cui ha presentato la richiesta di accesso agli incentivi di cui all’art. 7, comma 5, d.m. 23 giugno 2016 ed ha stipulato, a seguito del suo accoglimento, il Contratto del 5 ottobre del 2017. Meccanismo a cui ha mostrato acquiescenza fintantoché, nella sua intrinseca aleatorietà (ma comunque strutturato in modo da assicurare il ritorno dall’investimento), ha generato guadagni a suo favore e verso il quale, viceversa, trova motivi di avversione ora che genera “perdite”, che, in verità, sono meri mancati guadagni astrattamente prevedibili ab origine.

Con le fatture a conguaglio inviate a partire dal 4 aprile 2022 il GSE non ha fatto altro che applicare la normativa e il contratto sottoscritto dalla ricorrente, per cui alcuna illegittimità è ravvisabile nell’operato del OR.

Questo tipo di meccanismo incentivante è in linea con quanto delineato dalla Commissione Europea con la Comunicazione 2014/C 200/01 con la quale sono state stabilite le condizioni alle quali gli aiuti a favore dell’energia e dell’ambiente possono essere considerati compatibili con il mercato interno a norma dell’art. 107, paragrafo 3, lettera c) del Trattato UE.

Tanto, si evince proprio nelle premesse allo stesso D.M. 23 giugno 2016, dove il Ministero dello Sviluppo Economico manifesta di condividere il parere espresso dall’ARERA n. 489/2015/I/efr in merito alla “richiesta che l’incentivo di tipo feed in premium sia calcolato come differenza oraria, sia positiva sia, limitatamente agli impianti che accedono a tale modalità di incentivazione senza partecipare ad aste, negativa, tra la tariffa base e il prezzo zonale orario; tale proposta è peraltro coerente con analoga richiesta della Commissione europea nell’ambito del confronto per la verifica di compatibilità con le citate linee guida in materia di aiuti di Stato per l’energia e l’ambiente”.

Né tale meccanismo può dirsi discriminatorio perché gli operatori che hanno ottenuto gli incentivi a seguito delle diverse procedure d’asta “possono incassare l’intero prezzo di mercato”, mentre quelli che li hanno conseguiti in virtù dell’iscrizione al registro “devono restituire la differenza tra il prezzo di mercato e l’incentivo”, come sostenuto dalla ricorrente. Infatti le due situazioni sono del tutto diverse: in caso di partecipazione alla procedura d’asta, la tariffa incentivante base su cui calcolare l’incentivo è ridotta della percentuale offerta dall’operatore e aggiudicata. Mentre nel caso dell’iscrizione a registro la riduzione è facoltativa e comunque limitata al 10 %. In definitiva gli operatori partecipanti alle aste al ribasso godono di una tariffa complessiva minore rispetto a quelli che accedono all’iscrizione a registro, ma, come contropartita, possono beneficiare di eventuali rialzi di mercato. Viceversa quelli a registro godono di tariffe più alte, ma non possono beneficiare dei rialzi di mercato. Se si aggiunge, poi, che, comunque, è prevista la possibilità di uscire da tale meccanismo di incentivazione e di affidarsi completamente all’andamento del mercato, si comprende come la lamentata disparità di trattamento sia del tutto infondata.

La tesi di parte ricorrente è, dal punto di vista logico razionale, ancor prima che normativo, insostenibile: si vorrebbe un meccanismo “floor” (secondo termini in uso nella dottrina finanziaria), secondo cui è comunque garantita una certa remunerazione all’investimento, ma al contempo si vorrebbe anche lucrare illimitatamente in funzione dell’andamento (si badi, esclusivamente al rialzo) del mercato.

Il meccanismo delineato dalla normativa è, invece, diverso e nel suo complesso razionale. Permette, infatti, alle imprese di dimensioni minori di vedere garantita la sostenibilità economica dell’investimento, ponendole al riparo dall’aleatorietà del mercato tramite un più robusto sostegno pubblico (ossia tramite una tariffa più alta garantita sin dall’origine e a prescindere dall’andamento del mercato), mentre riserva solo a quelle di maggiori dimensioni una remunerazione maggiormente basata sui ricavi da vendita sul mercato, sul presupposto che, in genere, le imprese più grandi sono finanziariamente più capaci di affrontare l’andamento del mercato stesso.

Nel complesso il sistema di incentivazione non si pone in contrasto con la normativa europea, tutela la “certezza” degli investimenti, non è discriminatorio e garantisce l’interesse generale alla produzione di energia da fonti rinnovabili, tutelando i produttori più piccoli rispetto a quelli più grandi, proprio nelle fasi avverse del mercato» (sentenza n. 8256 cit.)”. (Tar Lazio-Roma, nn. 3010/2023 e 8056/2022).

15. Il Consiglio di Stato, con ordinanza n. 7673 del 8 agosto 2023, ha formulato alla Corte di Giustizia un rinvio pregiudiziale finalizzato a stabilire se il meccanismo incentivante del c.d. “incentivo negativo” fosse o meno conforme al diritto unionale, proponendo alla Corte europea il seguente quesito: « dica la Corte di giustizia se i principi recati dall’art. 3 della direttiva 2001/28/CE e dall’art. 4 della direttiva 2018/2001/UE ostano o non ostano a una normativa interna, quale l’art. 7, comma 7, del decreto del Ministero dello sviluppo economico del 4 luglio 2019, che, nell’ambito di un regime nazionale di sostegno alla produzione di energia da fonti rinnovabili, preveda, con riferimento a fattispecie in cui i produttori vendono l’energia sul libero mercato, un meccanismo incentivante (c.d. “a due vie”) in forza del quale, rispetto ai soli impianti di nuova costruzione di potenza pari o superiore a 250 kW, l’incentivo è calcolato come differenza tra la tariffa spettante all’impresa (determinata tenendo conto, da un lato, delle tariffe di riferimento previste per ciascuna tipologia d’impianto e d’intervento, dalla normativa applicabile e, dall’altro, delle riduzioni offerte al ribasso dall’operatore nell’ambito delle procedure di asta o registro, nonché delle ulteriori decurtazioni previste in via generale dalla normativa interna) e il prezzo zonale orario, con conseguente obbligo di riversare le somme eccedenti il valore della tariffa spettante quando il prezzo zonale orario sia a essa superiore (c.d. “incentivo negativo”) ».

15.1. Con sentenza del 1° agosto 2025, resa dalla Quarta Sezione della CGUE a definizione del procedimento di rinvio contraddistinto con Causa n. C-514/23, è stato escluso che tale meccanismo possa ritenersi contrastante con il diritto eurounitario. Nello specifico, il rinvio pregiudiziale è stato dichiarato irricevibile in quanto non è consentito al giudice nazionale di sottoporre al vaglio della CGUE la questione della conformità con il diritto unionale di regimi di sostegno (inscindibilmente legati ai meccanismi incentivanti da essi disciplinati) su cui si è già espressa positivamente la Commissione europea, che ne ha valutato la conformità alla disciplina degli aiuti di Stato (si veda Commissione europea con decisione n. C (2019) 4498 del 14 giugno 2019) sancendo al considerando n. 38 “ La Commissione osserva che il livello di concorrenza in relazione alla possibilità di beneficiare dei regimi istituiti con i decreti ministeriali del 23 giugno 2016 e del 4 luglio 2019 è aumentato: vi è infatti un elevato numero di candidati e di offerte per la produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili. La Commissione ritiene pertanto che gli impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili che beneficiano dei regimi più recenti operino in un contesto concorrenziale ”. Inoltre, la sentenza della CGUE ha stabilito: “ Da tutto quanto precede risulta che il diritto dell’Unione osta a che il giudice del rinvio valuti la conformità alle disposizioni dell’articolo 3 della direttiva 2009/28 o dell’articolo 4 della direttiva 2018/2001 del meccanismo di incentivo negativo di cui trattasi nel procedimento principale, poiché tale meccanismo è indissolubilmente legato al funzionamento del regime di aiuti di Stato che la Commissione ha dichiarato compatibile con il mercato interno con la decisione SA.43756. Di conseguenza, l’interpretazione dell’articolo 3 della direttiva 2009/28 o dell’articolo 4 della direttiva 2018/2001 non è pertinente ai fini della soluzione della controversia nel procedimento principale ”

16. Svolte queste dovute premesse generali, il primo motivo di ricorso è infondato.

16.1. Dall’analisi compiuta al punto 14 della motivazione si ricava la natura complessiva dell’operazione sottesa alla Convenzione. Il privato operatore al fine di remunerare l’investimento accetta, in forza della Convenzione stipulata con il OR, di godere di una tariffa incentivante fissa per tutta la durata del periodo contrattuale sia che il prezzo zonale medio orario dell’energia sia inferiore, sia che questo sia superiore rispetto alla tariffa fissa. Posto che è consentito all’operatore di vendere sul libero mercato l’energia prodotta, la Convenzione ha il vantaggio di assicurare al privato la remunerazione prevista dalla tariffa quando il prezzo zonale orario (al quale potrebbe vendere l’energia) sia ad essa inferiore così da garantirgli un’entrata monetaria fissa, a prescindere dall’andamento del mercato. Difatti, qualora l’operatore in questione vendesse l’energia a quel prezzo di mercato riceverebbe un ricavo complessivo inferiore. Il OR, quindi, si impegna a colmare quel gap valoriale così da garantire al privato un’entrata fissa costante, ponendolo al riparo dalle fisiologiche fluttuazioni del prezzo dell’energia.

16.2. Viceversa, quando il prezzo zonale orario supera la tariffa incentivante (fissa), il privato potrebbe vendere l’energia prodotta (e, come detto, nella sua disponibilità) ad un prezzo uguale o superiore rispetto alla tariffa, garantendosi ricavi (anche) assai superiori rispetto a quelli ottenibili dalla tariffa fissa. In questo caso, aver aderito alla Convenzione fa sì che il privato non possa lucrare sul rialzo dell’andamento del prezzo dell’energia avendo lui accettato una tariffa a copertura dell’investimento costante nel tempo di durata del contratto tale per cui sarà chiamato a restituire il surplus derivante dalla differenza tra prezzo zonale orario e tariffa incentivante. Tale gap , che viene impropriamente definito “incentivo negativo”, ha la funzione di riequilibrare il rapporto per il quale il privato si è obbligato a (ed ha accettato di) ricevere un’entrata monetaria fissa e garantita per tutta la durata del rapporto ed evitare illegittime locupletazioni a danno dell’amministrazione (nello stesso senso si è pronunciata questa Sezione con le sentenze nn. 5138/2025; 21152/2025 e 21150/2025).

16.3. In tale quadro, a seguito di un’eventuale recesso (consentito solo all’operatore), risulta pienamente giustificato, e in linea con lo spirito della normativa sugli incentivi energetici, che l’operatore sia chiamato a restituire i soli “incentivi netti” percepiti durante la vita del rapporto, vale a dire quelli ottenuti dal OR nel periodo in cui la tariffa fissa superava il prezzo zonale orario, mentre sia escluso che il G.S.E. restituisca quanto ricevuto (o ometta di richiedere quanto dovuto) al fine di evitare arricchimenti derivanti dall’aver venduto (o avuto la possibilità di vendere), nel frattempo, l’energia autonomamente prodotta ad un prezzo superiore alla tariffa fissa stabilita. Del resto, il recesso, a differenza della risoluzione che travolge gli effetti medio tempore prodotti obbligando le parti a reciproche restituzioni, opera (generalmente) ex nunc salvo che le parti aderiscano a specifiche “deroghe”, espresse chiaramente, come in questo caso, dall’art. 16 del più volte citato D.M., secondo il quale “[i]l recesso di cui al comma precedente comporta la restituzione degli incentivi netti riconosciuti ai sensi del presente Contratto, fino al momento di esercizio dell’opzione ed è condizionato alla verifica da parte del GSE dell’avvenuta restituzione ai sensi dell’art. 3, comma 9 del Decreto” .

16.3.1 Neanche è, infine, ipotizzabile un esito interpretativo diverso sulla base dell’art. 1 del D.M. n. 248/2024, secondo il quale “ la rinuncia determina la sospensione dell’erogazione degli incentivi ovvero del servizio da parte del GSE, con riferimento alle somme dovute dal GSE a favore del beneficiario, senza diritto di recupero da parte del beneficiario stesso. Durante il periodo di sospensione, resta fermo l’obbligo del beneficiario degli incentivi, nel caso di meccanismi incentivanti nella forma di contratti per differenza a due vie, di restituzione, per ciascun periodo rilevante, delle eventuali somme dovute al GSE in esecuzione di quanto previsto dalla convenzione tra il GSE e il beneficiario medesimo ”. La disposizione in questione, che specifica l’obbligo di restituzione delle somme dovute al GSE durante la vita del contratto, non costituisce una novità normativa ma esclusivamente una norma interpretativa che distingue, a questo punto anche letteralmente, un principio, per le ragioni fin qui precisate, sistematicamente evincibile dal contesto normativo già in vigore.

16.3.2. Quanto argomentato vale a ritenere infondato il primo motivo di ricorso.

17. Anche il secondo motivo di ricorso è infondato.

17.1. Non può essere condivisa la tesi propugnata dal ricorrente secondo la quale il provvedimento in questa sede impugnato sarebbe un atto di secondo grado adottato in violazione dei requisiti previsti dall’art. 21- nonies della Legge sul procedimento amministrativo.

17.2. La Convenzione stipulata dal ricorrente con il OR ha natura privatistica per cui a seguito del diritto di recesso esercitato ai sensi dell’art. 16, co. 2, il G.S.E. ha regolato le conseguenze connesse all’esercizio della predetta facoltà, già determinate a monte dall’art. 3, co. 9 del D.M. 4 luglio 2019, in disparte le note di credito a storno delle fatture emesse nel 2022, al fine di ristabilire l’equilibrio derivante dalla ratio complessiva dell’operazione incentivante.

17.3. Tale regolazione delle partite economiche effettuata dal GSE, alla luce della corretta interpretazione da attribuire all’art. 3, co. 9 del D.M. 4 luglio 2019, consente di recuperare quelle somme qualificabili, a seguito del recesso, alla stregua di un indebito oggettivo a norma dell’art. 2033 c.c. Già questa sezione ha avuto modo di precisare che “ le maggiori somme erogate dal GSE, infatti, integrano altrettante obbligazioni restitutorie, riconducibili alla comune fattispecie di indebito oggettivo (art. 2033 cod. civ.: ‘chi ha eseguito un pagamento non dovuto ha diritto di ripetere ciò che ha pagato’)”, così che il provvedimento di recupero deve ritenersi avere natura vincolata e non discrezionale, essendo in re ipsa l’interesse pubblico ad evitare un danno erariale con il recupero di somme indebitamente attribuite, con conseguente superfluità di ogni richiamo all’affidamento del percipiente, non ostativo al recupero, e al tempo trascorso (sentenza n. 1242/ 2017 citata, che sul punto richiama Cons. Stato sez. V n. 127/2016; Cons. Stato sez. III n. 5486/2015; Cons. Stato sez. III n. 201/2015), non potendo quindi ritenersi integrata la denunziata violazione dell’art. 21-nonies della legge n. 241 del 1990 sia quanto al decorso del termine ragionevole, sia quanto ad affidamento del privato e comparazione tra i contrapposti interessi » (T.A.R. Lazio, Sez. III stralcio, 23 novembre 2023, n. 17424)” (TAR Lazio, III- ter , 4 aprile 2025, nn. 6834 e 6838; in termini cfr. anche Cons. Stato, II, 12 febbraio 2025, n. 1147).

17.3.1. Tale principio risulta applicabile al caso de quo , pertanto non è sostenibile né la lesione del legittimo affidamento avendo il OR, con i provvedimenti impugnati, ristabilito il corretto ammontare delle somme dovute a seguito dell’interruzione del rapporto, né stigmatizzabile la mancata comunicazione dell’avvio del procedimento al privato.

17.3.2. In applicazione dei principi espressi dal Consiglio di Stato, “ (i) non è in radice predicabile, in capo al privato, alcun affidamento legittimo ad effettuare un esborso inferiore a quanto stabilito dalle prescrizioni normative, salvo il solo caso della sussistenza di un giudicato in tal senso; (ii) non ha alcun rilievo la natura riconoscibile dell’errore sotteso all’iniziale erronea quantificazione del contributo: in disparte il fatto che le modalità di computo sono normativamente fissate e, pertanto, per definizione conoscibili dal privato con l’ordinaria diligenza (tanto più ove – come nella specie – questo sia un operatore professionale), non si verte in tema né di annullamento di una previa manifestazione di volontà negoziale (cfr. art. 1324 c.c.), né di esercizio di un potere di autotutela, bensì si ha una mera operazione contabile volta alla corretta quantificazione monetaria di un esborso cui il privato, quale debitore nei confronti dell’Ente, era ex lege e ab initio tenuto; (iii) non è necessaria la partecipazione dell’interessato al relativo procedimento, trattandosi non di delibare una scelta amministrativa discrezionale bilanciando l’interesse pubblico primario a fronte dei compresenti interessi privati, bensì di applicare criteri di calcolo predeterminati a monte ” (Cons. Stato, IV, 30 giugno 2020, n. 4134).

18. Quanto argomentato ai punti che precedono consente di ritenere infondato anche il terzo e ultimo motivo di ricorso proposto. Vale comunque osservare, in conclusione, che è escluso che la Convenzione stipulata, come sostenuto dal ricorrente, esponga costantemente il privato al rischio di indefinito e imprevedibile depauperamento in caso di innalzamento del costo dell’energia. Va rammentato che l’energia rimane nella libera disponibilità dell’impresa che ha la facoltà di venderla nel libero mercato al prezzo ivi formatosi (o a un prezzo maggiore). L’adesione alla Convenzione, a ben vedere, siccome mette al riparo il beneficiario da quelle fasi congiunturali in cui il prezzo dell’energia è fortemente ribassato (e si colloca al di sotto della tariffa incentivante), non consente, viceversa che lo stesso possa locupletare quando il prezzo è caratterizzato da un forte rialzo. Ragionando diversamente si esporrebbe il OR, anche in caso di recesso, a coprire le perdite nelle fasi favorevoli di mercato (prezzo di mercato più basso della tariffa incentivante) e a rinunciare a esigere dal privato la differenza tra il prezzo zonale orario e la tariffa incentivante nelle fasi avverse (prezzo di mercato più alto della tariffa incentivante). In questo modo si legittimerebbe una soluzione a rischio (economico) nullo per il privato con speculari ricadute, durante la vita del rapporto convenzionale, anche notevolmente sfavorevoli nei confronti dell’erario.

19. Conclusivamente, alla luce delle motivazioni espresse, il ricorso va respinto.

20. Le spese del giudizio in virtù della materia trattata e della natura delle questioni affrontate possono essere compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Ter ), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 26 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

EL UC, Presidente FF

Mario Gallucci, Referendario

GI PP, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
GI PP	EL UC

IL SEGRETARIO