Pubblicato il 11/12/2025

N. 22449/2025 REG.PROV.COLL.

N. 04948/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4948 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da
IE, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Aristide Police, Michele Sartoretti, Paul Simon Falzini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Aristide Police in Roma, viale Liegi, n. 32;

contro

Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, Ministero della Salute, Ministero dell'Economia e delle Finanze, Presidenza del Consiglio dei Ministri Conferenza Stato Regioni ed Unificata, Presidenza del Consiglio dei Ministri Conferenza Permanente Rapporti Tra Stato Regioni e Province, Conferenza delle Regioni Comitato di Settore Regioni Sanita', in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi n. 12;
S.I.Sa.C. – Struttura Interregionale Sanitari Convenzionati, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato IA Rosaria Russo Valentini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

RM – Federazione Nazionale Unitaria dei Titolari di Farmacia Italiani, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Piermassimo Chirulli, Aurora Luciani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
SO e Agenzia Italiana del Farmaco, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

previa adozione di idonea misura cautelare ex art. 55 c.p.a.

per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

della «Intesa ai sensi dell'art. 5, co. 6, dell'accordo Stato Regioni del 5 dicembre 2013, rep. Atti n. 164/CSR, sull'ipotesi di accordo collettivo nazionale per la disciplina dei rapporti con le farmacie pubbliche e private di cui all'art. 8, co. 2, d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502» approvato dalla Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato le Regioni e le province autonome di Trento e Bolzano in data 6 marzo 2025, Rep. N. 35/CSR (doc. 1) – Pubblicato in G.U. 19 marzo 2025;

del medesimo “accordo collettivo nazionale per la disciplina dei rapporti con le farmacie pubbliche e private” nella parte all'art. 3, co. 1-2, fissa criteri di «rappresentanza e rappresentatività» delle OO.SS. (doc. 2);

delle note SI prot. 583/2024 del 12 settembre 2024;

prot. 659/2024 del 17 ottobre 2024;

prot. n. 734/2024 del 13 novembre 2024;

prot. n. 778/2024 del 25 novembre 2024;

prot. n. 805/2024 del 3 dicembre 2024 con le quali il Presidente della SI ha convocato le parti ad altrettante riunioni del tavolo delle trattative per il rinnovo dell'CC Collettivo Nazionale escludendo FU (doc. 3) e dei relativi verbali – di contenuto non noto – relativi alle trattative per il rinnovo dell'CC Collettivo Nazionale in data 5 settembre 2024, 2 ottobre 2024, 23 ottobre 2024, 20 novembre 2024, 3 dicembre 2024, 20 dicembre 2024;

di tutti gli atti presupposti connessi o consequenziali, ivi inclusi, ove occorrer possa, della nota prot. n. 201/Comitato- ACN-Farm dell'8 agosto 2024 del Presidente del Comitato di Settore Regioni – Sanità (di contenuto non noto e ove intesa come escludente di FU dalla contrattazione per il rinnovo della convenzione farmaceutica); della nota prot. 543/2021 del 9 agosto 2024 con la quale il coordinatore della SI ha proceduto alla convocazione delle parti al tavolo delle trattative per il rinnovo dell'CC Collettivo Nazionale escludendo FU (doc. 4); di tutti gli atti impliciti o espliciti non noti cui sia conseguito il comportamento della SI volto a escludere e/o non coinvolgere FU nelle trattative per il rinnovo della convenzione farmaceutica e del comportamento stesso ivi incluso se del caso l'CC stato regioni del 5 dicembre 2013, rep. Atti n. 164/CSR (doc. 5);

del documento integrativo dell'atto di indirizzo per il rinnovo della convenzione con le farmacie pubbliche e private del 27 maggio 2025; della nota prot. n. 201/Comitato- ACN-Farm dell'8 agosto 2024 del Presidente del Comitato di Settore Regioni – Sanità e la nota SI e della nota prot. 543/2021 del 9 agosto 2024; e della Nota AC prot. 066/2025 del 17 gennaio 2025; di ogni altro o diverso atto, anche implicito, prodromico, conseguente o comunque connesso ai precedenti; e, in ogni caso, per l'accertamento del diritto di FU a partecipare alla stipula dell'accordo collettivo nazionale per la disciplina dei rapporti con le farmacie pubbliche e private di cui all'art. 8, co. 2, d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502 e/o gli accordi integrativi regionali

per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati il 4\6\2025:

per l’annullamento

della nota della Regione Veneto del 28 marzo 2025, prot. n. 160684 recante «Nuovo CC collettivo nazionale per la disciplina dei rapporti con le farmacie pubbliche e private di cui all’articolo 8, comma 2, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502. Trattativa e stipula Accordi» (d’ora in avanti “Nota”) e della nota della Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento per gli affari regionale e le autonomie del 23 aprile 2025 – prodotta agli atti del giudizio e conosciuta in data 23 maggio 2025 di ogni altro o diverso atto, anche implicito, prodromico, conseguente o comunque connesso ai precedenti, ivi inclusi gli atti già impugnati con il ricorso introduttivo del giudizio per l’annullamento “(…) della «Intesa ai sensi dell’art. 5, co. 6, dell’accordo Stato Regioni del 5 dicembre 2013, rep. Atti n. 164/CSR, sull’ipotesi di accordo collettivo nazionale per la disciplina dei rapporti con le farmacie pubbliche e private di cui all’art. 8, co. 2, d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502» approvato dalla Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato le Regioni e le province autonome di Trento e Bolzano in data 6 marzo 2025, Rep. N. 35/CSR (doc. 1) – Pubblicato in G.U. 19 marzo 2025; del medesimo “accordo collettivo nazionale per la disciplina dei rapporti con le farmacie pubbliche e private” nella parte all’art. 3, co. 1-2, fissa criteri di «rappresentanza e rappresentatività» delle OO.SS. (doc. 2); delle note SI prot. 583/2024 del 12 settembre 2024; prot. 659/2024 del 17 ottobre 2024; prot. n. 734/2024 del 13 novembre 2024; prot. n. 778/2024 del 25 novembre 2024; prot. n. 805/2024 del 3 dicembre 2024 con le quali il Presidente della SI ha convocato le parti ad altrettante riunioni del tavolo delle trattative per il rinnovo dell’CC Collettivo Nazionale escludendo FU (doc. 3) e dei relativi verbali – di contenuto non noto – relativi alle trattative per il rinnovo dell’CC Collettivo Nazionale in data 5 settembre 2024, 2 ottobre 2024, 23 ottobre 2024, 20 novembre 2024, 3 dicembre 2024, 20 dicembre 2024; di tutti gli atti presupposti connessi o consequenziali, ivi inclusi, ove occorrer possa, della nota prot. n. 201/Comitato- ACN-Farm dell’8 agosto 2024 del Presidente del Comitato di Settore Regioni – Sanità (di contenuto non noto e ove intesa come escludente di FU dalla contrattazione per il rinnovo della convenzione farmaceutica); della nota prot. 543/2021 del 9 agosto 2024 con la quale il coordinatore della SI ha proceduto alla convocazione delle parti al tavolo delle trattative per il rinnovo dell’CC Collettivo Nazionale escludendo FU (doc. 4); di tutti gli atti impliciti o espliciti non noti cui sia conseguito il comportamento della SI volto a escludere e/o non coinvolgere FU nelle trattative per il rinnovo della convenzione farmaceutica e del comportamento stesso ivi incluso se del caso l’CC stato regioni del 5 dicembre 2013, rep. Atti n. 164/CSR (doc. 5); del documento integrativo dell’atto di indirizzo per il rinnovo della convenzione con le farmacie pubbliche e private del 27 maggio 2025; della nota prot. n. 201/Comitato- ACN-Farm dell’8 agosto 2024 del Presidente del Comitato di Settore Regioni – Sanità e la nota SI e della nota prot. 543/2021 del 9 agosto 2024; e della Nota AC prot. 066/2025 del 17 gennaio 2025; di ogni altro o diverso atto, anche implicito, prodromico, conseguente o comunque connesso ai precedenti; e, in ogni caso, per l’accertamento del diritto di FU a partecipare alla stipula dell’accordo collettivo nazionale per la disciplina dei rapporti con le farmacie pubbliche e private di cui all’art. 8, co. 2, d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502 e/o gli accordi integrativi regionali.”

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Presidenza del Consiglio dei Ministri e di Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali e di Ministero della Salute e di S.I.Sa.C. – Struttura Interregionale Sanitari Convenzionati e di Ministero dell'Economia e delle Finanze e di Presidenza del Consiglio dei Ministri Conferenza Stato Regioni ed Unificata e di Presidenza del Consiglio dei Ministri Conferenza Permanente Rapporti Tra Stato Regioni e Province e di Conferenza delle Regioni Comitato di Settore Regioni Sanita' e di RM – Federazione Nazionale Unitaria dei Titolari di Farmacia Italiani;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 11 novembre 2025 la dott.ssa IA IS QU e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1 - IE (d’ora in poi solo la ricorrente o FU) - associazione nata nel 2014 che attualmente rappresenta circa 550 titolari di farmacia in Veneto, Lombardia, Emilia-Romagna, Friuli Venezia-Giulia, Marche e Toscana - ha impugnato l’ «Intesa ai sensi dell’art. 5, co. 6, dell’accordo Stato Regioni del 5 dicembre 2013, rep. Atti n. 164/CSR, sull’ipotesi di accordo collettivo nazionale per la disciplina dei rapporti con le farmacie pubbliche e private di cui all’art. 8, co. 2, d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502» approvato dalla Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato le Regioni e le province autonome di Trento e Bolzano in data 6 marzo 2025, Rep. N. 35/CSR, pubblicato in G.U. 19 marzo 2025 nonché il medesimo “accordo collettivo nazionale per la disciplina dei rapporti con le farmacie pubbliche e private” nella parte all’art. 3, co. 1-2, fissa criteri di «rappresentanza e rappresentatività» delle OO.SS.

In punto di fatto ha dedotto che:

- l’CC collettivo nazionale per la disciplina dei rapporti con le farmacie pubbliche e private ex art. 8, co. 2, d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, nella versione vigente prima dei provvedimenti impugnati, era quello reso esecutivo con d.P.R. 8 luglio 1998, n. 371;

- nel settembre 2017, e in forza di mandato conferito dal Comitato di Settore, la AC avviava le trattative per il rinnovo della convenzione farmaceutica, sulla base di un atto di indirizzo deliberato nel marzo del 2017;

- in relazione a tale atto di indirizzo partecipavano alla procedura le odierne controinteressate RM (formazione sindacale italiana delle farmacie private) e SO (sigla che rappresenta le farmacie pubbliche);

- tali organizzazioni venivano invitate a partecipare alla contrattazione in quanto ritenute “maggiormente rappresentative” sulla base della rilevazione delle deleghe per la trattenuta di un contributo sindacale rilasciate dalle farmacie pubbliche e private alle Aziende sanitarie attivata dalla SI nel 2016;

- all’esito di tale rilevazione, sin dal 2016, emergeva tuttavia che le organizzazioni sindacali attive nel mondo delle farmacie fossero in realtà tre: (1) RM (a cui erano state rilasciate 10.260 deleghe, corrispondenti all’88,51% delle deleghe conteggiate); (2) SO (beneficiaria di 1006 deleghe, che rappresentavano l’8,68% di quelle totali) e (3) FU (all’epoca dei fatti – appena costituita – che poteva contare su 326 deleghe, pari al 2,81% del totale);

- le trattative venivano quindi interrotte nel 2021;

- nell’agosto 2024, AC avviava un nuovo procedimento di contrattazione collettiva per il rinnovo dell’CC al quale venivano invitate a partecipare solo RM e SO;

- con istanza presentata in data 11 novembre 2024, FU presentava a AC “richiesta di partecipare alle trattative per il rinnovo dell’CC Collettivo Nazionale per la disciplina dei rapporti con le farmacie ai sensi dell’art. 8, comma 2, del decreto legislativo n. 502/1992”;

- nelle more, successivamente all’atto di convocazione del 8 agosto 2024 si tenevano le trattative per il rinnovo dell’CC in data 5 settembre 2024, 2 ottobre 2024, 23 ottobre 2024, 20 novembre 2024, 3 dicembre 2024 e 20 dicembre 2024;

- all’esito del tavolo convocato il 20 dicembre 2024, AC pubblicava il comunicato relativo alla “ ipotesi di CC Collettivo Nazionale per la disciplina dei rapporti con le farmacie pubbliche e private ”, precisando che “ l’Intesa riguarda circa 19.000 farmacie private e 1.700 pubbliche, aggiornando l’ACN previgente e integrando le innovazioni normative che hanno trasformato il ruolo delle farmacie negli anni ” (ivi incluse quindi le farmacie che aderiscono a FU);

- successivamente alla pubblicazione del comunicato, in data 30 dicembre 2024, FU diffidava AC dal porre in essere atti in suo danno;

- in data 15 gennaio 2025, FU provvedeva altresì ad informare la CSR relativamente all’istanza di partecipazione alle trattative (11.11.2024) e alla diffida (30.12.2024);

- con nota del 17 gennaio 2025 AC rappresentava all’odierna ricorrente che “ la questione è già stata oggetto di riscontro diretto alla Sigla da Voi rappresentata già con note prot. n. 601 del 21 settembre 2017, n. 969 del 29 novembre 2019, n. 180 del 12 febbraio 2020 ”;

- l’odierna ricorrente riscontrava la comunicazione della AC informandone anche la CSR in data 8 febbraio u.s. . In particolare, in relazione alle note richiamate da AC (prot. n. 601 del 21 settembre 2017, n. 969 del 29 novembre 2019, n. 180 del 12 febbraio 2020), FU segnalava che, contrariamente a quanto osservato, tali interlocuzioni non avevano a oggetto le trattative per il rinnovo dell’CC; e, in ogni caso, non costituivano in alcun modo manifestazione di acquiescenza ai riferiti rilievi inerenti la convocazione di FU alle trattative;

- la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato le Regioni e le province autonome di Trento e Bolzano ha approvato l’ «Intesa ai sensi dell’art. 5, co. 6, dell’accordo Stato Regioni del 5 dicembre 2013, rep. Atti n. 164/CSR, sull’ipotesi di accordo collettivo nazionale per la disciplina dei rapporti con le farmacie pubbliche e private di cui all’art. 8, co. 2, d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502» in data 6 marzo 2025, Rep. N. 35/CSR, pubblicato in G.U. 19 marzo 2025.

La ricorrente ha impugnato l’Intesa e l’CC, nonché tutto gli atti presupposti, nella parte in cui è stata disposta la sua esclusione dalle trattative che hanno condotto all’approvazione dell’CC e, comunque, nella parte in cui le previsioni dell’CC precludono la sua partecipazione alla contrattazione di aspetti che riguardano l’assistenza farmaceutica nazionale e/o regionale.

Ne ha dedotto l’illegittimità per i seguenti motivi di censura:

“ I. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 8, co. 2, d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502 s.m.i. - Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 52, co. 27 della L. 27 dicembre 2002, n. 289 e art. 4, co. 9 e 9-bis, 30 dicembre 1991, n. 412, anche in relazione agli artt. 39 e 117 Cost. – Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 3 e 5 dell’CC in sede di CSR (5 dicembre 2013, rep. Atti 164/CSR). – Eccesso di potere per sviamento stante il criterio previsto ex lege delle OO.SS. «maggiormente rappresentativa a livello nazionale». – Ingiustizia manifesta ”, in quanto:

- l’odierna ricorrente è stata ufficialmente riconosciuta come “organizzazione sindacale maggiormente rappresentativa” dal Governo e ciò nell’ambito di rilevanti accordi sottoscritti a livello nazionale successivamente al 2017 e, quindi, comunque dopo l’ultima rilevazione della AC;

- FU non poteva essere esclusa dalla contrattazione per il rinnovo della convenzione farmaceutica proprio in ragione della già riconosciuta rappresentatività a livello nazionale;

- le singole previsioni dell’CC sono in contrasto con il conferente paradigma normativo;

- l’art. 3 dell’CC, avente a oggetto la “Rappresentanza e rappresentatività”, prevede un criterio per la definizione delle OO.SS. maggiormente rappresentative (co. 1-2) e una conseguente preclusione per la partecipazione alla contrattazione regionale (co. 3) che sono illegittimi;

- il criterio previsto dall’art. 3, co. 1-2, dell’CC per individuare la soglia della rappresentatività sulla base delle deleghe conferite (“non inferiore al 5% delle deleghe complessive”) è stato illegittimamente mutuato dall’accordo collettivo nazionale per la disciplina dei rapporti con i Medici;

- nell’ambito delle convenzioni per i Medici, tuttavia, tali previsioni si fondano sul dettato normativo dell’art. 43 del d.lgs. n. 165/2001; e, pertanto, le previsioni dell’accordo collettivo riprendono la soglia del 5% ex art. 4, co. 9, l. n. 412/92 (attraverso il richiamo al d.lgs. n. 165/2001;

- per le farmacie, al contrario, la contrattazione collettiva per la convenzione farmaceutica è disciplinata dall’art. 4 co. 9-bis l. n. 412/1992 che non contiene alcun richiamo al d.lgs. n. 165/2001;

- le farmacie sono aziende per le quali neppure potrebbe rilevare una supposta analogia con la disciplina del pubblico impiego ai sensi del d.lgs. n. 165/2001;

- l’art. 8, co. 1, del D.lgs n. 502/1992, laddove disciplina le convenzioni con i medici, statuisce che la contrattazione avviene con le organizzazioni sindacali di categoria maggiormente rappresentative in campo nazionale e che “La rappresentatività delle organizzazioni sindacali è basata sulla consistenza associativa”; tale inciso, tuttavia, non è ripetuto anche nell’art. 8, co. 2 d.lgs. n. 502/1992 che disciplina le convenzioni con le farmacie, ove la norma si limita a dire che la contrattazione avviene “con le organizzazioni sindacali di categoria maggiormente rappresentative in campo nazionale”, senza alcun riferimento al criterio della consistenza associativa;

- e’ del tutto evidente, allora, la volontà del Legislatore di consentire la massima partecipazione sindacale in un comparto che, per l’esiguità delle rappresentatività presenti, lo consente senza alcuna riserva;

- il concetto stesso di rappresentatività deve sempre tenere adeguatamente conto della necessità di “tutelare il principio del pluralismo” (Cort. cost., 23 luglio 2013, n. 231);

- l’CC riconosce che i livelli di contrattazione sono due: nazionale e regionale; l’art. 3, co. 1-3, dell’CC dispone la preclusione per le associazioni che non hanno sottoscritto l’CC alla stipula degli Accordi Integrativi Regionali (co. 3) sulla base di un criterio di consistenza associativa su base nazionale; pure per la ricorrente e anche in quelle Regioni in cui supera il riferito 5% di “deleghe complessive” su base ragionale;

- “ II. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 8, co. 2, d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502 s.m.i. - Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 52, co. 27 della L. 27 dicembre 2002, n. 289 e art. 4, co. 9 e 9-bis, 30 dicembre 1991, n. 412, anche in relazione agli artt. 39 e 117 Cost. – Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 3 e 5 dell’CC in sede di CSR (5 dicembre 2013, rep. Atti 164/CSR). – Violazione e falsa applicazione degli art. 1 e 3, l. 7 aprile 1990, n. 241. – Eccesso di potere per sviamento avendo l’art. 3 e 15 l’CC avallato una soglia di rappresentatività «delle deleghe complessive» su base nazionale e introdotto previsioni in contrasto con le liberata delle OO.SS. - Eccesso di potere di difetto di istruttoria e disparità di trattamento. – Accertamento del diritto di FU di partecipare alla stipula dell’CC e/o degli accordi integrativi regionali. – Ingiustizia manifesta ”, in quanto:

- il criterio individuato dall’art. 3, co. 1-2, dell’CC traccia una delimitazione delle rappresentanze sindacali evidentemente in contrasto con i principi che favoriscono la partecipazione sindacale la possibilità di ampliare la platea delle OO.SS.;

- le prestazioni relative alla sanità pubblica sono ex art. 117 Cost. oggetto di competenza legislativa concorrente tra lo Stato e le Regioni, che hanno il compito di organizzare i servizi sanitari;

- nell’alveo della competenza regionale nella organizzazione dei servizi sanitari deve ricondursi l’articolazione prevista dall’CC dei livelli di contrattazione “nazionale e regionale”;

- in questa prospettiva, gli accordi integrativi regionali costituiscono quindi uno strumento imprescindibile nella definizione dell’attività di competenza delle Regioni e l’assenza di una previsione volta a tutelare la rappresentanza sindacale a livello regionale incide sulla capacità di garantire un livello di partecipazione coerente con il riferito riparto di competenze in contrasto con i principi e le norme costituzionali ex art. 39 e 117 Cost.;

- le previsioni dell’CC sono particolarmente discriminatorie per FU, che, in alcuni ambiti ragionali – Regione Veneto, Regione Emilia-Romagna e Regione Lombardia - vanta una rappresentatività sindacale particolarmente consistente

- la nozione di “maggiore rappresentatività” va declinata secondo un’accezione inclusiva, in quanto “tale criterio non si riferisce ad una comparazione fra le varie confederazioni nazionali, sibbene ad una "effettività" - che può essere sempre conseguita da ogni confederazione sindacale - della loro forza rappresentativa” (Corte Cost. 6 marzo 1974, n. 54);

- il criterio del 5% delle deleghe complessive è del tutto incompatibile con il contesto delle farmacie, atteso che presuppone che a ciascuna delega corrisponda un iscritto dell’organizzazione sindacale ma

nel caso delle farmacie, tuttavia, questo non è possibile atteso che l’iscrizione a ciascun sindacato è possibile – e per lo più avviene – per le società titolari di più farmacie e le deleghe, però, sono rilasciate “per farmacia”, sicché misurare le deleghe non significa affatto misurare gli iscritti a ciascuna associazione sindacale; un unico soggetto potrebbe essere titolare di un numero di farmacie pari al 20% di quelle totali, con la conseguenza che potremmo avere una associazione con tre iscritti che beneficia del 60% delle deleghe e una con 1.000 iscritti che non raggiunge il 5%;

- si tratta di una disposizione illogica, irragionevole e illegittima rispetto ad una contrattazione collettiva che interessa aziende (i.e. farmacie) e non singoli individui (es. medici);

- nell’ambito delle farmacie non si registra alcuna esigenza di inserire soglie di rilevanza; nell’intero panorama delle farmacie italiane esistono unicamente tre formazioni sindacali che beneficiano di deleghe per la ritenuta del contributo sindacale degli iscritti: due associazioni che rappresentano le farmacie private (i.e. RM e FU) e una per le farmacie pubbliche (i.e. SO);

- a fronte di una siffatta realtà, la limitazione del principio costituzionale del pluralismo sindacale non ha ragion d’essere;

- per effetto delle previsioni dell’CC, FU verrebbe esclusa anche dai tavoli per la rinnovazione o la proroga di accordi che ha già firmato o in cui troverebbero applicazione protocolli nazionali firmati dalla stessa associazione;

- l’art. 15 dell’CC prevede che “le modalità di partecipazione al servizio di Distribuzione per conto (DPC) sono disciplinate nell’ambito degli Accordi Integrativi Regionali.” mentre l’art. 8 co. 2 d.lgs. n. 502/1992 prevede che sia oggetto di convenzione farmaceutica (solo) la distribuzione per conto dei medicinali e dei dispositivi medici attuata a beneficio dei soggetti in regime di assistenza domiciliare integrata (lettera b) bis, n. 1.1) e non anche la DPC, come modalità di distribuzione generalizzata di medicinali PHT sul territorio; gli accordi che riguardano la DPC trovando invece fonte e regolamentazione nell’art. 8 della l. n. 405/2001 con esclusione dell’obbligatorietà per tutte le farmacie generalmente prevista per la convenzione farmaceutica;

- “le ragioni della domanda di annullamento, così come argomentate nel I e nel II motivo di ricorso, valgono altresì a sostenere la domanda di accertamento del diritto di FU di partecipare alla stipula dell’accordo collettivo nazionale per la disciplina dei rapporti con le farmacie pubbliche e private di cui all’art. 8, co. 2, d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502 e/o gli accordi integrativi regionali”, in quanto le decisioni assunte rientrano nella cognizione giurisdizionale esclusiva del Giudice Amministrativo, in quanto il «servizio farmaceutico» ex art. 133, co. 1, lett. (c) c.p.a. rientra nel concetto di pubblico servizio e si tratta di controversia che riguarda l’esercizio di poteri di regolazione del servizio farmaceutico, come emerge dall’art. 1 del medesimo CC

- “ III. In via subordinata. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 8, co. 2, d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502 s.m.i. - Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 52, co. 27 della L. 27 dicembre 2002, n. 289 e art. 4, co. 9 e 9-bis, 30 dicembre 1991, n. 412, anche in relazione agli artt. 39 e 117 Cost. – Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 3 e 5 dell’CC in sede di CSR (5 dicembre 2013, rep. Atti 164/CSR). – Violazione e falsa applicazione degli art. 1 e 3, l. 7 aprile 1990, n. 241. – Eccesso di potere per sviamento avendo AC obliterato la verifica della rappresentatività sindacale di FU. Eccesso di potere di difetto di istruttoria e disparità di trattamento. – Ingiustizia manifesta. ”, in quanto:

- prima dell’attivazione delle trattative del 2017, la SI aveva effettivamente proceduto alla rilevazione delle deleghe sindacali rilasciate dalle 22 farmacie alle Aziende sanitarie al fine di valutare la consistenza delle (tre) associazioni rappresentative delle farmacie italiane; al tempo, FU beneficiava di 326 deleghe, pari al 2,81% del totale mentre oggi FU conta circa il doppio di scritti e, corrispondentemente, beneficia di un numero circa doppio di deleghe sindacali;

- nel momento in cui la SI, nel settembre 2024, ha proceduto ad avviare la nuova trattativa per il rinnovo della convenzione farmaceutica si è limitata ad invitare solo RM e SO e non ha quindi provveduto ad una nuova verifica della consistenza associativa delle organizzazioni sindacali rappresentative delle farmacie;

- l’esclusione dell’odierna ricorrente è comunque in contrasto con l’art. 3 dell’CC 5 dicembre 2013 nella parte in cui, prima dell’avvio della contrattazione, prevede che SI verifichi la consistenza associativa delle OO.SS.

- rileva altresì la violazione da parte di AC del dovere di imparzialità ex art. 97 Cost. e delle tutele ex art. 39 Cost., nella misura in cui, in assenza di dati sulle rispettive consistenze associative, sono state convocate arbitrariamente solo due delle tre organizzazioni sindacali riconosciute come maggiormente rappresentative con il chiaro intento di escludere FU;

- in nessun caso la trattativa svolta a partire da settembre 2024 potrebbe dirsi la semplice continuazione di quella avviata nel 2017;

- nel testo della nota SI 9 agosto 2024, si legge chiaramente che il coordinatore della stessa procede alla prima convocazione delle parti successiva all’emanazione del nuovo atto di indirizzo in quanto a ciò autorizzato dal Comitato di Settore Regioni Sanità;

- RM e SO sono state nuovamente convocate in relazione ad un nuovo atto di indirizzo del Comitato di Settore Regioni – Sanità e che dal 2017 infatti si sono succeduti numerosi provvedimenti normativi e amministrativi che hanno portato ad un notevole ampliamento delle attività che la farmacia è chiamata a svolgere per conto del SSN e che devono formare oggetto di convenzione; i provvedimenti in materia di Fascicolo Sanitario Elettronico e di Ricetta Dematerializzata, avendo visto la luce tra il 2020 e il 2022 non potevano certo essere stati considerati nella contrattazione seguita all’atto di indirizzo del 2017 e hanno formato oggetto di quella approdata nell’CC impugnato;

- laddove si volesse obiettare che il criterio della consistenza associativa è previsto come criterio selettivo delle organizzazioni rappresentative delle farmacie ex art. 3 del regolamento approvato con intesa della CSR 164/CSR del 5 dicembre 2012, emanato in attuazione dell’art. 4 c. 9 e 9-bis della L. 412/91, sarebbe facile replicare rilevando come, la fonte regolamentare, se così interpretata, sarebbe illegittima e qui espressamente impugnata, perché in contrasto, innanzitutto con l’art. 39 della Costituzione (e quindi disapplicabile), oltre che con la citata norma dell’art. 8 c. 2 del D. Lgs n. 502/1992, per le medesime ragioni già articolate.

SI, PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI e FEDERFARMA – FEDERAZIONE NAZIONALE UNITARIA DEI TITOLARI DI FARMACIA ITALIANI si sono costituite in giudizio rispettivamente il 22.4.2025, il 2.5.2025 e il 19.5.2025, depositando successivamente documentazione concernente la vicenda e memoria difensiva, con le quali hanno argomentatamente dedotto l’infondatezza nel merito del ricorso del quale hanno chiesto la reiezione.

In via preliminare, SI ha dedotto in rito l’inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo adito atteso che il giudizio ha a oggetto l’CC in cui l’amministrazione ha un ruolo paritetico rispetto all’altro contraente e, pertanto, rientra nella cognizione giurisdizionale del Giudice ordinario del Lavoro. Con la successiva memoria difensiva ha ulteriormente dedotto sul punto, invocando l’applicazione dell’art. 63 del D. Lgs 30 marzo 2001, n. 165, che, nel regolamentare le controversie relative ai rapporti di lavoro sancisce che “sono devolute al giudice ordinario, in funzione di giudice del lavoro, le controversie relative a comportamenti antisindacali delle pubbliche amministrazioni ai sensi dell’articolo 28 della legge 20 maggio 1970, n. 300, e successive modificazioni ed integrazioni, e le controversie, promosse da organizzazioni sindacali, dall'ARAN o dalle pubbliche amministrazioni, relative alle procedure di contrattazione collettiva di cui all'articolo 40 e seguenti del presente decreto” nonché del successivo art. 64, che, in considerazione alla natura “contrattuale” degli stessi, si rivolge, indifferentemente al “contratto o accordo collettivo nazionale”.

AC ha dedotto l’inammissibilità anche per il difetto di legittimazione attiva della ricorrente per la mancanza della qualità di associazione sindacale di titolari di farmacia, in quanto:

- non ha depositato in giudizio lo Statuto né ha dato prova in ordine alla sua asserita rappresentatività “di titolari” di farmacia;

- all’art. 4 dello statuto, rinvenuto sul web, risulta che i “Soci effettivi” dell’associazione sono anche “persone … giuridiche Titolari o concessionari o gestori…di farmacie…private”, vale a dire le imprese private che gestiscono l’esercizio “commerciale” della farmacia;

- non si tratta di un’organizzazione “sindacale” come richiesto dall’art. 48 l. 833/1978, bensì di un’associazione imprenditoriale di categoria;

- in tal senso depone anche l’art. 3 dello Statuto che indica gli Scopi dell’associazione;

- le associazioni di imprese commerciali non sono considerate dall’ordinamento “parte debole”, non sono quindi rappresentate da associazioni sindacali, non fanno Contratti o Accordi collettivi.

E ha ulteriormente dedotto l’inammissibilità del ricorso per il difetto di legittimazione attiva della ricorrente sotto un diverso profilo, ossia anche in quanto non portatrice di un interesse omogeneo comune a tutti gli associati.

Ha, infine, dedotto il proprio difetto di legittimazione passiva in quanto AC non è “parte” contrattuale in senso sostanziale ma solo, nella sua veste di Agenzia tecnica, “rappresentante” di Parte pubblica nelle trattative. Il contenuto sostanziale degli accordi, ciò che qui è lamentato, non può essere ad essa imputato neppure sul piano processuale.

Analoghe eccezioni in punto di difetto di giurisdizione del giudice amministrativo e di difetto di legittimazione attiva della ricorrente sono state articolate nelle difese di RM (che quanto alla seconda eccezione, ha ribadito che “ Al contrario, nello Statuto di RM che si versa in atti (doc. 7), si evince chiaramente che l’odierna deducente ha per scopo quello “di tutelare in ogni sede […] gli interessi sindacali e professionali dei titolari di farmacia (art. 3, comma 1, lett. a) )”.

RM ha, ulteriormente, eccepito il difetto di interesse da parte della ricorrente atteso che:

- come affermato da SI, il legale rappresentante di FU, dott. Francesco Gariboldi Muschietti (in carica sino al 2022), avrebbe partecipato quanto meno alle prime fasi delle trattative nella delegazione di SO, ammettendo con fatti concludenti inoppugnabili e chiarissimi la legittimità dell’esclusione di FU come parte autonoma dalla contrattazione e facendo acquiescenza all’esclusione di FU dalla trattativa;

- dal ricorso non si evince quali sarebbero le proposte alternative che FU avrebbe portato al tavolo delle trattative tali da modificarne, più o meno radicalmente, il contenuto. In buona sostanza, non si comprende quale vantaggio avrebbe FU dall’eventuale accoglimento del ricorso.

Alla c.c. del 27.5.2025, fissata per la trattazione dell’istanza cautelare, previa rinuncia all’istanza cautelare da parte ricorrente, è stata fissata direttamente l’udienza pubblica dell’11.11.2025.

Con ricorso per motivi aggiunti depositato in data 4.6.2026, la ricorrente ha impugnato la nota della Regione Veneto del 28 marzo 2025 di cui al prot. n. 160684 recante «Nuovo CC collettivo nazionale per la disciplina dei rapporti con le farmacie pubbliche e private di cui all’articolo 8, comma 2, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502. Trattativa e stipula Accordi» - nella parte in cui è intesa ad escludere Farmacie Unite dalla trattativa e alla stipula degli Accordi integrativi regionali - e la nota della Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento per gli affari regionale e le autonomie del 23 aprile 2025 - per ragioni di mero tuziorismo difensivo stante le considerazioni rilevate dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri nella parte in cui ha ritenuto che privi di autonoma lesività gli atti della Conferenza -, deducendone l’illegittimità esclusivamente in via derivata per i medesimi motivi di censura già articolati nel ricorso introduttivo del giudizio.

La PCM con memoria del 21.10.2025 ha, analogamente, formulato le eccezioni in rito di cui alle difese delle altre amministrazioni e dedotto l’infondatezza nel merito dle ricorso di cui ha chiesto la reiezione.

In vista dell’udienza pubblica dell’11.11.2025, tutte le parti hanno scambiato memorie difensive e in replica, con le quali hanno insistito nelle rispettive conclusioni.

All’udienza pubblica dell’11-11-2025, il ricorso è stato trattenuto per la decisione, alla presenza dei difensori delle parti, come da separato verbale di causa.

2 - Il presente giudizio riguarda la mancata partecipazione della ricorrente FU alle trattative finalizzate al rinnovo dell’CC Collettivo Nazionale, che disciplina i rapporti tra le farmacie aperte al pubblico e il Servizio sanitario nazionale (SSN) ai sensi dell’art. 8 del d.lgs. n. 502 del 1992.

2.1.1 - In via preliminare, devono essere trattate le eccezioni in rito formulate da parte delle amministrazioni e della controinteressata RM.

Assume valenza pregiudiziale la verifica della giurisdizione del giudice amministrativo adito, avuto riguardo alle considerazioni svolte sul punto da parte di AC, RM e PCM.

In particolare, SI ha dedotto, in primo luogo, che il giudizio ha a oggetto l’CC in cui l’amministrazione ha un ruolo paritetico rispetto all’altro contraente e, pertanto, rientra nella cognizione giurisdizionale del Giudice ordinario del Lavoro e ha invocato, in secondo luogo, l’applicazione dell’art. 63 del D. Lgs 30 marzo 2001, n. 165, che, nel regolamentare le controversie relative ai rapporti di lavoro sancisce che “ sono devolute al giudice ordinario, in funzione di giudice del lavoro, le controversie relative a comportamenti antisindacali delle pubbliche amministrazioni ai sensi dell’articolo 28 della legge 20 maggio 1970, n. 300, e successive modificazioni ed integrazioni, e le controversie, promosse da organizzazioni sindacali, dall'ARAN o dalle pubbliche amministrazioni, relative alle procedure di contrattazione collettiva di cui all'articolo 40 e seguenti del presente decreto ” (laddove l’art. 64, in considerazione alla natura “contrattuale” degli stessi, si rivolge, indifferentemente al “contratto o accordo collettivo nazionale”).

La PCM ha sostenuto che il petitum dell’odierno giudizio consiste nel riconoscimento del diritto alla partecipazione di FU al rinnovo dell’accordo collettivo nazionale e agli accordi integrativi regionali e, pertanto, seppure si versi in materia di “servizio farmaceutico", devoluta alla giurisdizione esclusiva del G.A., non viene in rilievo l’esercizio di un potere amministrativo in quanto gli Accordi collettivi nazionali (e regionali) che disciplinano i rapporti con le farmacie pubbliche e convenzionate, ai sensi del d.lgs. n. 502/1992, sono contratti collettivi di diritto privato e non atti amministrativi generali.

Il presente giudizio riguarda i provvedimenti della AC e della Conferenza Permanente Stato Regioni nella parte in cui hanno escluso FU dalla contrattazione dell’CC collettivo nazionale per la disciplina dei rapporti con le farmacie pubbliche e private ex art. 8, co. 2, del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502 – approvato dalla Conferenza permanente per i rapporti tra lo stato le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano in data 6 marzo 2025, Rep. N. 35/CSR (“CC”) e, in ogni caso, le previsioni del medesimo CC nella parte in cui costituiscono il presupposto dell’esclusione in sede regionale nonché le modalità con le quali si è provveduto alla rilevazione della rappresentatività. Le censure articolate in ricorso sono, pertanto, dirette a contestare l’operato di AC nell’ambito del procedimento che ha condotto all’esclusione di FU come associazione maggiormente rappresentativa, sia rispetto all’attività svolta - prima e durante - il procedimento di “formazione della volontà”, sia rispetto al contenuto dell’accordo limitatamente a quelle previsioni (ossia l’art. 3) che costituiscono una preclusione alla partecipazione anche a livello regionale.

L’eccezione in rito delle amministrazioni non coglie nel segno per le considerazioni che seguono.

Non si sconosce l’indirizzo richiamato dalle difese dell’amministrazione (cfr., nei termini e da ultimo, C.d.S. n. 2155/2006) che riconduce la materia di cui trattasi alla giurisdizione esclusiva del giudice ordinario sulla base dell’art. 63 del D. Lgs 30 marzo 2001, n. 165, e, tuttavia, si ritiene di potere sostenere, nella fattispecie, la giurisdizione del giudice amministrativo adito sulla base delle considerazioni che seguono.

L’art. 63 del D. Lgs 30 marzo 2001, n. 165, fa espresso riferimento, ai fini dell’individuazione della giurisdizione del giudice ordinario, alle “ controversie … relative alle procedure di contrattazione collettiva di cui all'articolo 40 e seguenti del presente decreto .”.

Tra le procedure di contrattazione collettiva di cui all'articolo 40 e seguenti del D. Lgs 30 marzo 2001, n. 165, non sono tuttavia espressamente ricompresi anche gli accordi di cui ai commi 9 e 9 bis dell’art. 4 della legge 30 dicembre 1991, n. 412, che disciplinano specificatamente gli accordi riguardanti il personale sanitario a rapporto convenzionale e l'accordo collettivo nazionale per le farmacie pubbliche e private; laddove il comma 9, sul punto, dispone che “ Con accordo in sede di Conferenza permanente … è disciplinato il procedimento di contrattazione collettiva relativo ai predetti accordi tenendo conto di quanto previsto dagli articoli 40, 41, 42, 46, 47, 48 e 49 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 .”. Ne consegue che i predetti articoli 40 e ss. del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, per chiaro disposto normativo, non trovano diretta applicazione agli accordi riguardanti il convenzionamento in materia sanitaria, ma i principi e le disposizioni ivi contenute devono essere tenute in considerazione ai fini della disciplina del relativo procedimento, che, pertanto, ancora una volta, è confermato non trovare la diretta disciplina nell’ambito dei predetti artt. 40 e ss.

Se così è, gli accordi relativi al convenzionamento in materia sanitaria, in quanto non ricompresi nell’ambito applicativo diretto degli artt. 40 e ss, fuoriescono dal perimetro dell’individuata giurisdizione del giudice ordinario.

La specifica materia di cui trattasi è, invece, riconducibile alla giurisdizione esclusiva del G.A. in materia di servizi pubblici ai sensi dell’art. 133 c.p.a., trattandosi dell’organizzazione del servizio farmaceutico; e la pubblica amministrazione, considerata nel suo complesso, in questo caso, ha agito esercitando il proprio potere pubblico, riconducibile e ai sensi dell’art. 7 c.p.a., attraverso la fissazione di un criterio di rappresentatività - fondato sulla consistenza associativa ritratta dalle deleghe rilasciate - che, sulla base delle valutazioni svolte di seguito, non era predeterminato dalla normativa in materia e che, in questa sede, è contestato in radice e non solo nel merito dell’applicazione che in concreto ne ha fatto l’amministrazione nel caso che interessa attraverso il conteggio delle singole deleghe.

Senza considerare che, nel comma 9 bis, ossia il comma dell’art. 4 che disciplina specificatamente l'accordo collettivo nazionale per le farmacie pubbliche e private, mancherebbe comunque del tutto il richiamo testuale agli art. 40 e ss. del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165.

2.1.2 - E’ stato, quindi, eccepito il difetto della legittimazione attiva della ricorrente sia per la ritenuta mancanza della qualità di associazione sindacale di titolari di farmacia sia in quanto non portatrice di un interesse omogeneo comune a tutti gli associati.

L’articolata eccezione non coglie nel segno.

Per quanto attiene al primo profilo, si premette che la qualificazione di un’organizzazione sindacale dipende comunque dagli scopi e dalla rappresentatività che questa è in grado di esprimere (cfr. Cons. St. n. 26 settembre 2022, n. 8300).

E, ai sensi dell’art. 4 dello Statuto (prodotto in giudizio da AC) emerge che “ Sono soci effettivi le persone fisiche o giuridiche o gli Enti Titolari o concessionari o gestori anche in via provvisoria di farmacie pubbliche o private con sede in Italia, purché non aderenti ad altre associazioni sindacali di titolari di farmacie private, a meno che non abbiano già comunicato recesso da queste ultime .”. Ne consegue che si tratta di un’associazione che è costituita anche e comunque da titolari di farmacie pubbliche o private e non solo da concessionari o gestori.

L’art. 3, rubricato “Scopi dell'Associazione”, prevede espressamente che “ l'Associazione dovrà: 1. rappresentare e tutelare gli associati nei confronti di altre organizzazioni, amministrazioni pubbliche e private, autorità governative, privati ecc.; 2. offrire assistenza e servizi agli associati in campo sindacale, commerciale, legale, fiscale ed in generale in ogni settore d'interesse della farmacia (…)”.

Lo stesso art. 4 supporta la qualificazione della ricorrente in termini di associazione sindacale laddove fa espresso riferimento, ai fini dell’individuazione dei soci effettivi, al requisito di essere “ non aderenti ad altre associazioni sindacali di titolari di farmacie private ”; cui fa da pari l’art. 7 che dispone che “ Il socio cessa di far parte dell'Associazione nei seguenti casi: … e) qualora si iscriva ad altra Associazione sindacale di titolari di farmacie private . …”. E, in tal senso, rileva, altresì, il successivo art. 13, laddove si legge che “ L'Assemblea è l'organo d'indirizzo dell'Associazione. Sono di competenza dell'Assemblea: a. le scelte strategiche e politico-sindacali ; …”.

In senso contrario, non depone la circostanza che lo Statuto di RM ha espressamente tra i suoi scopi quello della tutela sindacale degli iscritti appartenenti alla categoria dei titolari di farmacia nei termini riportati, oltre che l’esplicita previsione riferita alla stipula della Convenzione di interesse e di Contratti collettivi nazionali di lavoro con le organizzazioni sindacali dei dipendenti.

Si tratta, all’evidenza, esclusivamente di un diverso modo di strutturazione ed esplicitazione delle previsioni statutarie, rimesso alla libera scelta dell’Associazione stessa.

La qualificazione in termini di associazione sindacale di FU non può essere denegata sulla base di tutti gli elementi indicati.

Quanto al secondo profilo, si rileva che la circostanza che, ai sensi dell’art. 4 dello Statuto, soci effettivi dell’associazione siano anche “ persone … giuridiche Titolari o concessionari o gestori…di farmacie…private ”, vale a dire le imprese private che gestiscono l’esercizio “commerciale” della farmacia, non determina di conseguenza il difetto di legittimazione attiva sotto il profilo del non essere FU portatrice di un interesse omogeneo comune a tutti gli associati, atteso che il predetto art. 4 specifica “ purché non aderenti ad altre associazioni sindacali di titolari di farmacie private, a meno che non abbiano già comunicato recesso da queste ultime ”. In tal modo appare evidente che, in relazione all’interesse perseguito in questa sede, ossia la partecipazione dell’associazione ricorrente alle trattative di cui all’art. 8 del d.lgs. n. 502/1992, la dedotta circostanza della non uniformità degli associati scolora e diventa irrilevante, atteso che la posizione di cui i soci, con le diverse caratterizzazioni indicate, è la medesima rispetto alla tematica in rilievo.

2.1.3 - E’ stato ulteriormente eccepito il difetto di un interesse concreto e attuale della ricorrente al ricorso sia per la ritenuta acquiescenza per fatti concludenti all’esclusione della stessa dalle trattative in esame - in quanto il legale rappresentante di FU, dott. Francesco Gariboldi Muschietti (in carica sino al 2022), avrebbe partecipato quanto meno alle prime fasi delle trattative nella delegazione di SO, ammettendo con fatti concludenti inoppugnabili e chiarissimi la legittimità dell’esclusione di FU come parte autonoma dalla contrattazione e facendo acquiescenza all’esclusione di FU dalla trattativa - sia poiché dal ricorso non si evincere quali sarebbero le proposte alternative che FU avrebbe portato al tavolo delle trattative tali da modificarne, più o meno radicalmente, il contenuto.

L’articolata eccezione non coglie nel segno.

Quanto al primo profilo, non si ritiene che possa legittimamente ritenersi che sia maturata la dedotta acquiescenza, in quanto riportata peraltro a una data in cui il procedimento era ancora abbondantemente in itinere e avuto riguardo alla circostanza che, al termine del relativo procedimento, quando la lesione si è concretizzata con l’adozione dell’atto finale, FU ha tempestivamente impugnato tutti gli atti del relativo procedimento.

Quanto al secondo profilo, l’interesse sostanziale di cui è portatrice la ricorrente è quello di partecipare alle trattative per la redazione dell’accordo ex art. 8 del d.lgs. n. 502/1992, interesse che deve ritenersi di per sé sufficiente a sostenere l’interesse a ricorrere nel presente giudizio, indipendentemente da un inesistente onere di allegazione in ordine alle conseguenze ulteriori che ne sarebbero potute derivare in termini di disciplina concreta del rapporto convenzionale.

21.4 - E’ stato, infine, eccepito anche il difetto di legittimazione passiva sia da parte di AC che da parte dei ministeri evocati in giudizio.

La AC ha dedotto di non essere “parte” contrattuale in senso sostanziale ma solo, nella sua veste di Agenzia tecnica, “rappresentante” di Parte pubblica nelle trattative e che il contenuto sostanziale degli accordi non può essere ad essa imputato neppure sul piano processuale.

L’eccezione non coglie nel segno.

Ai sensi dell’art. 4 della legge 30 dicembre 1991, n. 412, infatti, la competenza in materia di rinnovo degli Accordi collettivi nazionali spetta alla Struttura Interregionale Sanitari Convenzionati (SI); quest’ultima, inoltre, provvede, ai sensi dell’accordo del 5 dicembre 2013 (rep Atti 164/CSR) a rilevare la consistenza associativa delle organizzazioni sindacali, ai fini della valutazione della maggiore rappresentatività delle medesime.

Il Ministero del Lavoro e delle politiche sociale, il Ministero della Salute e il Ministero dell’Economia e delle Finanze hanno dedotto di risultare estranei al procedimento amministrativo de quo e privi di ogni competenza in materia di contrattazione collettiva per la disciplina dei rapporti con le farmacie pubbliche e private ex art. 8, co. 2 d.lgs. 502/1992.

L’eccezione non coglie nel segno.

Il co. 9 dell’art. 4 della l. 30 dicembre 1991, n. 412, che disciplina il procedimento per il rinnovo degli accordi, dispone, in relazione al AC, che “ Della predetta delegazione fanno parte, limitatamente alle materie di rispettiva competenza, i rappresentanti dei Ministeri dell'economia e delle finanze, del lavoro e delle politiche sociali, e della salute, designati dai rispettivi Ministri.”.

Ne consegue che deve ritenersi sussistente la legittimazione passiva degli indicati ministeri, in quanto concretamente i relativi rappresentati influenzano, per quanto di competenze, le scelte del AC nella materia.

2. Nel merito valgono le considerazioni che seguono.

2.2 - Si ritiene opportuno preliminarmente richiamare il quadro normativo e regolamentare rilevante nella fattispecie.

La legge n. 833/1978 disciplina il sistema di convenzione delle farmacie convenzionate con il servizio sanitario nazionale al CAPO IV, avente a oggetto il “Personale”, con l’art. 48 che si occupa del “Personale a rapporto convenzionale”. Il comma 6 dell’art. 48 precisa al riguardo che “ Le disposizioni di cui al presente articolo si applicano anche alle convenzioni da stipulare da parte delle unità sanitarie locali con tutte le farmacie di cui all'articolo 28 ”. Le farmacie di cui all’art. 28 sono “ le farmacie di cui sono titolari enti pubblici e le farmacie di cui sono titolari i privati, tutte convenzionate secondo i criteri e le modalità di cui agli articoli 43 e 48 ”.

Ai sensi dell’art. 8, co. 2, d.lgs. n. 502/1992 s.m.i., “ il rapporto tra il SSN e le farmacie pubbliche e private è disciplinato da convenzioni di durata triennale conformi agli accordi collettivi nazionali stipulati a norma dell’art. 4, comma 9, della legge 30 dicembre 1991, n. 412, con le organizzazioni sindacali di categoria maggiormente rappresentative in campo nazionale ”.

Il richiamato art. 4, co. 9 e 9-bis, della l. 30 dicembre 1991, n. 412, come modificato dall’art. 52, co. 27, della l. n. 289/2002, disciplina il procedimento per il rinnovo degli accordi e dispone al riguardo che “ 9. È istituita la struttura tecnica interregionale per la disciplina dei rapporti con il personale convenzionato con il Servizio sanitario nazionale. Tale struttura, che rappresenta la delegazione di parte pubblica per il rinnovo degli accordi riguardanti il personale sanitario a rapporto convenzionale, è costituita da rappresentanti regionali nominati dalla Conferenza dei presidenti delle regioni e delle province autonome di Trento e di Bolzano. Della predetta delegazione fanno parte, limitatamente alle materie di rispettiva competenza, i rappresentanti dei Ministeri dell'economia e delle finanze, del lavoro e delle politiche sociali, e della salute, designati dai rispettivi Ministri. Con accordo in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, è disciplinato il procedimento di contrattazione collettiva relativo ai predetti accordi tenendo conto di quanto previsto dagli articoli 40, 41, 42, 46, 47, 48 e 49 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 ” e che “ 9-bis La struttura di cui al comma 9, (…) rappresenta la delegazione di parte pubblica anche per il rinnovo dell’accordo collettivo nazionale per le farmacie pubbliche e private (…) ”.

Il procedimento è stato quindi disciplinato dall’accordo del 5 dicembre 2013 in sede di CPSR cui rimanda il citato art. 4 co. 9-bis della l. n. 412/1991 - rep atti 164/CSR (recante “ Disciplina del procedimento di contrattazione collettiva per il rinnovo degli accordi con il personale convenzionato con il Servizio sanitario Nazionale, ai sensi dell’articolo 52, comma 27, della legge 27 dicembre 2002, n. 289 ”).

In particolare:

- l’art. 3 dell’CC del 2013 prevede che “ la parte sindacale è costituita dalle organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative in campo nazionale di ciascuna categoria individuate in base al criterio determinato dalle disposizioni vigenti della consistenza associativa rilevata dalla SI ”;

- l’art. 5 dell’CC del 2013 disciplina quindi il procedimento di contrattazione collettiva e stabilisce che “ gli indirizzi per la contrattazione collettiva nazionale sono deliberati dal Comitato di settore del comparto sanità prima di ogni rinnovo contrattuale e negli altri casi in cui è richiesta una attività negoziale di AC (…) ”.

L’art. 3 dell’CC 2024 (“Rappresentanza e rappresentatività”) prevede che:

- “ La consistenza associativa è rilevata in base alle deleghe conferite dalle farmacie per la ritenuta del contributo sindacale alle singole Aziende .” (co. 1);

- “ sono considerate maggiormente rappresentative, ai sensi dell’articolo 8 del D.Lgs. 30 dicembre 1992, n. 502 e successive modificazioni ed integrazioni, ai fini della contrattazione sul piano nazionale, le organizzazioni sindacali che abbiano un numero di iscritti, risultanti dalle deleghe per la ritenuta del contributo sindacale, non inferiore al 5% delle deleghe complessive ” (co. 2);

- “ le organizzazioni sindacali firmatarie del presente CC, purché dotate di un terminale associativo riferito al presente ambito contrattuale domiciliato nella Regione di riferimento, sono legittimate alla trattativa e alla stipula degli Accordi Integrativi Regionali ” (co. 3).

2.3 - L’art. 8, co. 2, d.lgs. n. 502/1992 stabilisce genericamente che la negoziazione avviene “ con le organizzazioni sindacali di categoria maggiormente rappresentative in campo nazionale ”.

La ricorrente insiste nell’enfatizzare il fatto di aver sottoscritto altri accordi con alcune articolazioni del SSN, circostanza che le garantirebbe in sostanza automaticamente la qualifica di organizzazione sindacale di categoria maggiormente rappresentativa in campo nazionale e, conseguentemente, di partecipare alle trattative e di sottoscrivere la Convenzione di cui trattasi.

Gli accordi che hanno visto tra i firmatari anche FU sono, da un lato, (i quattro a livello nazionale) parziali e relativi ad ambiti specifici e in quanto tali aventi a oggetto prestazioni puntuali e, dall’altro, sono accordi su base regionale; inoltre, alcuni sono stati sottoscritti in periodi di emergenza.

Tali accordi, dunque, non possono essere paragonati alla sottoscrizione della Convenzione che ex lege disciplina tutti i rapporti tra le farmacie e il SSN e riguarda l’intero ventaglio di attività da svolgersi in farmacia.

Ed è solo per la partecipazione alle trattative relative a questo CC generale che la legge stabilisce in modo chiaro che possano partecipare solo le “ organizzazioni sindacali di categoria maggiormente rappresentative in campo nazionale ”.

Al più erano gli stessi accordi richiamati a sostegno della propria tesi ad autoqualificare genericamente come maggiormente rappresentativi gli interlocutori, senza che vi fossero specifici parametri né che vi fosse una specifica disciplina normativa sul punto.

2.4 - L’art. 8, co. 2, d.lgs. n. 502/1992, riferito espressamente al rapporto con le farmacie pubbliche e private, stabilisce che la negoziazione avviene “ con le organizzazioni sindacali di categoria maggiormente rappresentative in campo nazionale ”; che ci debba essere una soglia per poter partecipare alle trattative lo impone, pertanto, la legge, sebbene in modo generico, atteso che non individua precisamente la soglia di rappresentatività.

L’art. 8, co. 2, d.lgs. n. 502/1992 richiama il solo comma 9 dell’art. 4 della l. n. 412/1991 e non anche il co. 9 bis, in quanto il co. 9 bis è stato introdotto nell’art. 4 soltanto con il successivo art. 3, co. 1, del d. lgs. n. 153/2009; ed è attraverso il rinvio effettuato dal co. 9 bis al precedente co. 9, che deve ritenersi che il predetto co. 9 trovi applicazione anche con riferimento agli accordi convenzionali concernenti le farmacie.

Non sussiste la dicotomia tra CC con i medici – disciplinato dall’art. 4, comma 9, l. n. 412 del 1991 – e CC con le farmacie.

L’art. 4, comma 9, della l. n. 412 del 1991, tuttavia, non fa alcun richiamo esplicito e diretto all’art. 43 del d.lgs. n. 165 del 2001, pur richiamando altri articoli del medesimo decreto legislativo.

L’art. 43, co. 1, del d.lgs. n. 165 del 2001- il quale stabilisce che “ L’ARAN ammette alla contrattazione collettiva nazionale le organizzazioni sindacali che abbiano nel comparto o nell’area una rappresentatività non inferiore al 5 per cento ” - ha individuato nel 5% delle deleghe la soglia di ragionevole punto di equilibrio tra il favor partecipationis alle trattative e la necessaria capacità effettivamente rappresentativa a livello nazionale.

Già con l’accordo del 2013 all’art. 3, rubricato “parte sindacale”, lo Stato e le Regioni e Province Autonome hanno testualmente sancito “ la parte sindacale è costituita dalle organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative in campo nazionale di ciascuna categoria individuate in base al criterio, determinato dalle disposizioni vigenti, della consistenza associativa rilevata dalla SI ”.

SI ha pertanto dichiaratamente mutuato la soglia del 5% prevista dall’art. 43 del d.lgs. n. 165 del 2001.

La scelta sia del criterio di determinazione della maggior rappresentatività da agganciarsi alla consistenza associativa sia della relativa soglia di sbarramento non è illegittima atteso che il mancato espresso richiamo all’art. 43 del d.lgs. n. 165 del 2001 sta a indicare soltanto che la sua applicazione nella fattispecie non era in alcun modo necessitata. Il predetto mancato espresso richiamo, tuttavia, non può condurre, di per sé, a ritenere che la sua applicazione fosse stata esclusa in radice dalla normativa citata. Anche nella considerazione che il comma 9 dell’art. 4 si limita a prevedere che quanto previsto avvenga “ tenendo conto di quanto previsto dagli articoli 40, 41, 42, 46, 47, 48 e 49 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 ”.

La predetta scelta non è nemmeno illogica atteso che ripete il contenuto relativo al procedimento relativo ai medici MMG e si tratta pur sempre di rapporti convenzionali in ambito sanitario con il SSN.

D'altronde, “titolare” di farmacia, ai sensi della normativa di settore, è un professionista farmacista autorizzato all’esercizio dell’attività sanitaria di farmacia in quanto vincitore di un concorso pubblico per titoli ed esami di sede farmaceutica vacante o di nuova istituzione e, come tale non può che essere una persona fisica. Precisa, infatti, l’art. 112 del RD n. 1265 del 1934, che l’autorizzazione è “ strettamente personale ” e che “ È vietato il cumulo di due o più autorizzazioni in una sola persona ”.

La rappresentatività basata sulle deleghe delle singole farmacie consente, peraltro, di avere un dato preciso e uniforme cui rapportare la maggiore rappresentatività dell’organizzazione sindacale.

E il parametro risulta perfettamente adattato ai soggetti rappresentati, laddove tiene in considerazione le deleghe sindacali che le singole farmacie comunicano alla rispettiva Azienda sanitaria e la cui trattenuta viene fatta direttamente al momento della redazione mensile della Distinta Contabile Riepilogativa (DCR).

La circostanza che il co. 1 dell’art. 8 del d. lgs. n. 509/1992 specifichi che “ La rappresentatività delle organizzazioni sindacali è basata sulla consistenza associativa ” e che la predetta previsione non è ripetuta anche nel successivo co. 2 del medesimo art. 8 del d.lgs. n. 502/1992, che disciplina le convenzioni con le farmacie, non assume valore dirimente ai fini di interesse (come sostenuto dalla ricorrente nelle memorie difensive di cui da ultimo), atteso che la mancata esplicita previsione in tal senso non esclude di per sé l’operatività del suddetto criterio anche per le farmacie, operatività che è, invece, vincolata per i MMG, avuto riguardo all’espressa previsione di legge.

2.5 - La ricorrente sostiene che sarebbero state lese le sue prerogative in quanto organizzazione sindacale e, di conseguenza, il principio del pluralismo sindacale.

Si ritiene che il richiamo alla giurisprudenza costituzionale non sia conferente nell’indicata direzione; la tutela del principio del pluralismo sindacale di cui alla citata sentenza costituzionale n. 231/2013 non significa che sia vietato stabilire soglie che consentano la partecipazione alla contrattazione collettiva. Del resto è la stessa Corte costituzionale ad aver affermato in precedenza che “ un meccanismo di selezione delle associazioni legittimate imperniato sul concetto di «sindacato maggiormente rappresentativo» […] si concilia col principio di uguaglianza di cui all’art. 3 Cost., in quanto è coerente con la finalità di imprimere un carattere partecipativo alla gestione della cosa pubblica e di assicurare una genuina rappresentazione degli interessi, delle volontà e delle esperienze specificamente riferibili alle categorie sociali rappresentate ” (sent. n. 87 del 1992).

È proprio la tutela del pluralismo sindacale e dell’effettività della rappresentazione degli interessi di categoria, dunque, unitamente al perseguimento dell’efficienza ed efficacia del procedimento, a determinare il coinvolgimento nelle trattative solo di quelle sigle sindacali che possono garantire un livello di rappresentanza adeguato.

2.6 - La ricorrente, sotto diverso profilo, afferma che, nel caso delle farmacie, non sarebbe necessario stabilire alcuna soglia di rilevanza in termini di rappresentatività ai fini della partecipazione alle trattative di cui trattasi.

La censura non coglie nel segno.

Se, infatti, si seguisse la predetta tesi, potrebbero partecipare alle trattative per la definizione della Convenzione nazionale anche organizzazione che rappresentano un numero minimo di farmacie e considerato che le farmacie sono circa 20.000, si potrebbe avere un tavolo di trattative con un numero imprecisato di organizzazioni sindacali, il che determinerebbe la sostanziale paralisi delle trattative e l’impossibilità di raggiungere un CC.

Né incide nel presente giudizio il fatto che, in concreto, le organizzazioni di titolari di farmacia siano solo tre, atteso che la predetta circostanza fattuale costituisce un mero accidente riportato allo stato attuale delle cose, mentre, invece, la ricorrente afferma un principio di carattere generale.

2.7 - La ricorrente ritiene l’illegittimità della Convenzione in quanto, ai sensi dell’art. 3, comma 3, non consentirebbe a FU di partecipare “alla stipula degli Accordi integrativi regionali” e “ il criterio determinato dall’accordo oblitera del tutto l’articolazione della competenza, costituzionalmente garantita, in materia di sanità a livello regionale; sarebbe così violato anche l’art. 117 Cost .”.

Premesso che, effettivamente, la ricorrente non ha alcuna legittimazione a far valere eventuali vizi di violazione della competenza regionale in materia di tutela della salute ex art. 117, comma 3, Cost. e che, comunque, il ricorso è sul punto generico, non specificando in che termini sarebbero lese le competenze regionali in merito all’organizzazione dell’assistenza farmaceutica, rileva, in via assorbente, che si tratta, nella specie, di un CC nazionale e non invece di un CC “statale”, come dedotto da parte delle amministrazioni resistenti.

L’CC tiene già conto delle competenze di Stato e Regioni e la rappresentatività di sindacati che firmino un accordo nazionale deve necessariamente essere su base nazionale.

Come diffusamente argomentato da parte delle amministrazioni resistenti, diverse sono le prove che si tratta di un CC che tiene insieme competenze statali e regionali.

Ne consegue che gli eventuali Accordi regionali sono esclusivamente degli accordi “integrativi” e, quindi, meramente attuativi della Convenzione nazionale al fine di adattare quanto ivi stabilito alle peculiarità delle singole Regioni, come espressamente stabilito all’art. 2, comma 4, dell’CC nazionale.

L’esclusione di cui all’art. 3, comma 3, dell’CC è la logica conseguenza della mancata partecipazione alle trattative per la sua stipula; e, pertanto, se è legittima l’esclusione della ricorrente dalla contrattazione nazionale perché non raggiunge il livello di rappresentanza richiesto, è altrettanto legittima l’esclusione della ricorrente dalle trattative per gli accordi regionali che riguardano dei meri aspetti attuativi di quello nazionale.

2.8 - La ricorrente deduce, ulteriormente, che illegittimamente si è tenuto conto delle deleghe rilevate nel 2017, in quanto il procedimento sarebbe stato totalmente rinnovato nel 2024 e, se SI avesse rilevato le deleghe nel 2024, la ricorrente sarebbe risultata tra le organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative, avendo avuto un incremento di iscritti negli ultimi anni.

La ricorrente non dichiara quale è la propria percentuale di rappresentatività a livello nazionale, essendosi limitata ad affermare genericamente che sarebbe “in forte crescita” e supererebbe “la soglia del 5% in alcune Regioni”. In particolare, non dimostra se, a seguito di eventuali rilevazioni del 2024, avrebbe effettivamente superato la soglia del 5%, affermando che “ non può essere chiamata a svolgere operazioni di calcolo in luogo di SI e senza una sufficiente base dati ”.

Si prescinde dalla valutazione, nel concreto, dell’effettiva percentuale di rappresentatività sulla base dei calcoli effettuati al riguardo da parte delle amministrazioni resistenti, avuto riguardo all’assorbente considerazione, che, in realtà, il procedimento è state unico; il detto procedimento è partito, da un lato, dal già richiamato CC del 2013, che ha stabilito il procedimento e la delegazione pubblica e, dall’altro, dall’ “Atto di indirizzo per il rinnovo della Convenzione nazionale con le farmacie pubbliche e private” del 18 febbraio 2015. Come si evince dalla pubblicazione nel Supplemento alla Gazzetta Ufficiale n. 65 del 19 marzo 2025, successivamente al 2013/2015, vi sono stati alcuni “Documenti integrativi dell’atto di indirizzo per il rinnovo della Convenzione nazionale con le farmacie pubbliche e private”, adottati rispettivamente in data 8 marzo 2017 (pp. 65 sgg. della G.U.) e in data 27 maggio 2024 (pp. 74 sgg. della G.U.). E che si tratti di “documenti integrativi” nell’ambito di un procedimento unico è comprovato proprio dalla circostanza che sono stati pubblicati in GU, unitamente alla Convezione sottoscritta, sia l’Atto di indirizzo che i successivi Documenti integrativi. D'altronde, che si tratti di un procedimento unico lo afferma anche la Corte di conti, secondo cui “ L’atto di indirizzo, sottoscritto in data 18 febbraio 2015, è corredato da due successivi documenti integrativi, intervenuti rispettivamente nel 2017 e nel 2024. Il negoziato, iniziato nel 2014, si è svolto con varie interruzioni fino al 27 maggio 2024, quando il Comitato di Settore del comparto Regioni-Sanità ha emanato un «documento integrativo dell’Atto di indirizzo per il rinnovo della convenzione nazionale con le Farmacie pubbliche e private», trasmesso alla SI a seguito del parere positivo del Governo. Il documento integrativo non determina una nuova contrattazione, bensì la prosecuzione di quella già attivata (che continua a fondarsi sui presupposti del primo atto ratificato e a intercorrere tra le medesime parti che hanno avuto accesso alla contrattazione originaria )” (cfr., Deliberazione della Corte di conti, 4 agosto 2025, n. 10/SSRRCO/CCN/2025, par. 7: doc. 7 versato in atti, enfasi aggiunta).

2.9 - Con riferimento alla pretesa illegittimità dell’art. 15 dell’CC, vale quanto in precedenza rilevato. L’CC è “nazionale” nel senso che copre sia le prerogative statali che quelle regionali.

Nel caso di specie, le Regioni hanno deciso di stabilire alcune regole valide su tutto il territorio nazionale, attuando così l’art. 8 della l. n. 405/2001; sono state proprio le Regioni ad aver dato indirizzo alla SI di affrontare in sede di Convenzione nazionale la questione delle modalità di dispensazione dei farmaci e, in particolare, della DPC. In particolare, nel Documento integrativo del 2017, dopo aver descritto le modalità di dispensazione dei farmaci (in regime convenzionale; distribuzione diretta; DPC), si afferma che: i) “per quanto concerne la DPC, l’applicazione di tale modalità distributiva presenta grande disomogeneità sul territorio nazionale. per superare tale situazione appara necessaria una riflessione complessiva sul sistema di erogazione dei medicinali da parte del SSN con l’obiettivo di individuare, per quanto possibile, criteri uniformi sull’intero territorio nazionale (tenendo conto che l’assistenza farmaceutica rientra nei LEA). Ciò presuppone che la DPC diventi un servizio essenziale e come tale obbligatorio, garantito da tutte le Farmacie oltre alla distribuzione territoriale”; ii) “al fine di dare completa attuazione alla circolarità della ricetta come previsto dal DPCM 14 novembre 2015 […] si ritiene utile che venga definito un elenco unico nazionale dei farmaci da erogare in DPC che dovrà contenere anche farmaci non ricompresi nel PHT, purché rientrino nei criteri definiti dalla Legge 405, ovvero siano comunemente oggetto di distribuzione in caso di dimissione da ricovero o visita specialistica”; iii) “è auspicabile un’analisi degli attuali compensi ]per la DPC] per armonizzare progressivamente le tariffe applicate sul territorio nazionale, oggi caratterizzate da un’ampia variabilità”.

È, pertanto, evidente che la Conferenza delle Regioni e delle Province Autonome ha inserito tra le linee di indirizzo a SI anche di occuparsi delle modalità di distribuzione dei farmaci e, in particolare, della DPC.

3. Conclusivamente il ricorso è infondato nel merito e deve, pertanto, essere respinto sulla base di tutte le considerazioni che precedono.

Conseguentemente è, altresì, infondato anche il ricorso per motivi aggiunti, in cui l’illegittimità degli atti con lo stesso impugnati è stata dedotta esclusivamente in via derivata.

4. Si ritiene che, tuttavia, sussistano giusti motivi per disporre tra le parti costituite la compensazione delle spes edel presente giudizio, avuto riguardo alla novità e alla peculiarità della vicenda.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, e come integrato con i successivi motivi aggiunti, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

IA IS QU, Presidente, Estensore

Claudia Lattanzi, Consigliere

Silvia Piemonte, Primo Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

IA IS QU

IL SEGRETARIO