Pubblicato il 03/04/2025

N. 00642/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01623/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la TO

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1623 del 2024, proposto da
Vivenda Group S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Sara Cicchelli, Italia Camperchioli e Manlio Lisanti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

il Comune di Firenze, in persona del Sindaco legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Gianna Rogai e Chiara Canuti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

- della nota del Direttore della Direzione Attività Economiche e Turismo del Comune di Firenze del 30 luglio 2024, avente prot. n. 258428/2024, con la quale si riscontrava l’istanza acquisita con prot. 227166 del 3 luglio 2024, tramite la quale Vivenda ha richiesto di essere autorizzata all’affissione di un impianto pubblicitario sui ponteggi di cantiere da erigere in vista del restauro dell’immobile sito in Piazza della Signoria n. 1;

- dell’art. 21, comma 6, del Regolamento sulle esposizioni pubblicitarie, adottato con delibera del Consiglio Comunale n. 13 del 31 marzo 2021, modificato con delibera consiliare n. 10 del 20 marzo 2023, il quale impedisce l’esposizione pubblicitaria su ponteggi/cantieri nelle ubicazioni di Piazza Duomo, Piazza San Giovanni e Piazza della Signoria, eccezion fatta che per i cantieri finalizzati al restauro del patrimonio di cui all’art. 10, comma 1, del Codice dei Beni Culturali;

- di ogni altro atto, ancorché non conosciuto, presupposto, connesso e/o conseguente;

per la condanna

dell’Amministrazione resistente al risarcimento dei danni per equivalente, con riserva di quantificazione delle voci di danno.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Firenze;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 12 marzo 2025 il dott. Guido Gabriele e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Rilevano in fatto le seguenti circostanze:

- in data 2 luglio 2024, la ricorrente inoltrava al Comune di Firenze una nota intestata come “ istanza di rilascio di autorizzazione alla installazione di impianti pubblicitari su ponteggi per lavori su un fabbricato sito in Piazza della Signoria n. 1 ”;

- in particolare, la società ricorrente concludeva la predetta nota nei seguenti termini: “ Vivenda S.r.l., in qualità di società formalmente incaricata dalla proprietà di un immobile sito in Piazza della Signoria civ. 1, con la presente richiede formalmente a Questa Spettabile Amministrazione, se l’art. 21, capoverso 6, del Regolamento sulle esposizioni pubblicitarie (D.C.C. n. 13 del 31/03/2021, modificata con D.C. n. 10 del 20/03/2023) risulti preclusivo rispetto al rilascio dell’autorizzazione per l’esposizione pubblicitaria su ponteggi di cantiere installati sull’immobile de quo per gli interventi di manutenzione e restauro delle facciate dello stesso stabile. ”;

- con nota del 30 luglio 2024, il Comune di Firenze riscontrava la predetta richiesta, avallando l’interpretazione del regolamento comunale ostativa al rilascio delle autorizzazioni nelle zone ivi indicate e concludendo nei seguenti termini: “ Le considerazioni da Voi sollevate potranno sicuramente essere oggetto di valutazione in occasione di prossime revisioni di un testo regolamentare che – al momento – non lascia spazio ad “interpretazioni” di diverso tipo. ”;

- pertanto, con il ricorso in esame, la ricorrente impugnava la prefata nota e l’art. 21, comma 6, del Regolamento comunale sulle esposizioni pubblicitarie e formulava altresì domanda di risarcimento danni.

2. Avverso gli atti impugnati, la ricorrente ha proposto i seguenti motivi di ricorso:

- “ VIOLAZIONE DELL’ART. 10, COMMI 1 E 4 LETT. G) DEL D.LGS. 42 DEL 2004. ”.

L’impedimento recato dal Regolamento sarebbe illegittimo, perché Piazza della Signoria è bene culturale indipendentemente dall’applicazione dell’art. 10 del d. lgs. n. 42/2004.

- “ VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 3 DEL D.L. N. 138 DEL 2011, CONVERTITO IN L. 148/2011. VIOLAZIONE DELL’ART. 41 COST. ”.

In via subordinata, ritiene la ricorrente che la nota impugnata recherebbe un vulnus all’esercizio dell’attività economica di restauro sponsorizzato. Le attività economiche sono state oggetto di liberalizzazione, per cui non potrebbe un Regolamento comunale recare prescrizioni ulteriormente limitative del loro libero esercizio.

- “ VIOLAZIONE DELL’ART.1, COMMI 1 E 2, DEL D.L. N. 1 DEL 2012, CONVERTITO IN L. 24 MARZO 2012, N. 27. ECCESSO DI POTERE SUB SPECIE DI CARENZA ASSOLUTA DI ISTRUTTORIA ”.

Detto motivo ricalca sostanzialmente il precedente, ritenendo la ricorrente che le limitazioni all’esercizio dell’attività economica in esame determini anche un effetto distorsivo tra operatori economici operanti nel medesimo settore.

In detta prospettiva, ritiene ancora la ricorrente che il Comune di Firenze avrebbe dovuto procedere ad una valutazione comparativa dei rispettivi interessi, sulla base della normativa richiamata in rubrica.

- “ VIOLAZIONE DELL’ART. 4, COMMA 8, DIR. 2006/123 CE E DELL’ART. 8, LETT. H) D.LGS. N. 59/2010. VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI LIBERA CONCORRENZA. ”.

Ancora la ricorrente lamenta la lesione del principio di concorrenza, come declinato dalla normativa eurounitaria. Essa richiama ai predetti fini anche la direttiva Bolkestein.

- “ ECCESSO DI POTERE PER SPROPORZIONE E VIOLAZIONE DEL PRINCIPIO DI PARITA’ DI TRATTAMENTO. ”.

La ricorrente censura gli atti impugnati, che, a suo dire, determinerebbero una ingiustificata disparità di trattamento tra edifici pubblici (su cui è consentita la sponsorizzazione) ed edifici privati (sui quali non sarebbe consentita).

3. Si è costituito in giudizio il Comune di Firenze.

3.1 In via preliminare, la difesa comunale ha eccepito l’irricevibilità del ricorso per tardività e la sua inammissibilità per difetto di interesse, avendo esso ad oggetto l’impugnazione di un atto regolamentare, privo di immediata lesività.

3.2 Nel merito, il Comune di Firenze, previa ricostruzione del quadro normativo di riferimento, ha concluso per il rigetto del ricorso.

4. All’udienza del 12 marzo 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

5. Il ricorso è inammissibile sulla base delle seguenti ragioni.

6. Ritiene il Collegio che, in via preliminare, vada ricostruita e inquadrata l’istanza che la ricorrente ha presentato al Comune di Firenze.

6.1 In tale prospettiva, si rileva che con la predetta nota la ricorrente ha chiesto al Comune di Firenze non il rilascio di un’autorizzazione, ma un “ parere ” circa la portata effettuale dell’art. 21, comma 6, del Regolamento comunale sulle esposizioni pubblicitarie, sulla base di un generico riferimento ad un incarico conferitole da uno stabile sito in Piazza della Signoria, n. 1.

Nei descritti sensi depone anche la circostanza che la ricorrente non ha allegato alla istanza alcun elaborato progettuale, né essa ha indicato tempistiche e altri elementi concreti volti a far ritenere evadibile l’istanza stessa da parte del Comune resistente.

La stesa ricorrente, peraltro, assume che la nota inviata è preliminarmente volta ad evitare il complesso iter procedimentale previsto per il rilascio del titolo autorizzatorio, con ciò convalidando il carattere meramente esplorativo della proposta istanza.

In altre e più semplici parole, la nota inviata dalla ricorrente al Comune di Firenze si traduce in una sorta di richiesta di interpretazione autentica della disposizione regolamentare, e in detti sensi essa è stata evasa dall’amministrazione comunale resistente.

6.2 In sostanza, appare evidente come la ricorrente abbia impugnato direttamente la disposizione recata dall’art. 21, comma 6, del Regolamento comunale sulle esposizioni pubblicitarie, recato dalla delibera di c.c. n. 13 del 31 marzo 2021, nella parte in cui detta disposizione prevede che: “ Non è consentita l’esposizione pubblicitaria su ponteggi/cantieri nelle seguenti ubicazioni: Piazza Duomo, Piazza San Giovanni e Piazza della Signoria, eccezion fatta che per i cantieri finalizzati al restauro del patrimonio di cui all’art. 10 comma 1 del Codice dei Beni Culturali. ”.

7. In detto contesto fattuale deve pertanto valutarsi se la dispiegata impugnazione di un atto generale a carattere normativo sia ammissibile in difetto di un provvedimento applicativo.

8. In via generale, osserva il Collegio che la giurisprudenza amministrativa afferma costantemente che: “ L'interesse individuale che legittima alla proposizione del ricorso, ex art. 100 cod. proc. civ., non solo non va confuso con un'astratta aspirazione al ripristino della legalità che si assume violata, ma neppure va letto come possibilità, del tutto ipotetica ed astratta, di eventualmente ottenere una qualche utilità dal suo accoglimento.

Pertanto, l'interesse a ricorrere, quale species dell'interesse ad agire ex art. 100 c.p.c. (norma applicabile anche al processo amministrativo in virtù del rinvio esterno di cui all’art. 39 c.p.a.), deve avere le caratteristiche della concretezza e dell'attualità, e deve consistere in una utilità pratica, diretta ed immediata, che l'interessato può ottenere con il provvedimento richiesto al giudice, sicché il provvedimento giudiziale a cui si aspira mediante la proposizione del ricorso amministrativo deve essere idoneo ad assicurare, direttamente ed immediatamente, l'utilità che la parte ricorrente assume esserle sottratta o negata o disconosciuta, non essendo a tal fine sufficiente il mero riferimento alla generica pretesa al rispetto di norme, svincolate dalla prospettazione di vizi dell'atto che incidono sulla sfera giuridica del ricorrente. ” ( ex multis , Consiglio di Stato, III Sezione, 20 febbraio 2025, n. 1419).

La predetta, condivisa definizione dell’interesse ad agire, quale condizione dell’azione nel processo amministrativo, viene poi declinata, con riguardo alla impugnazione degli atti regolamentari, nei sensi seguenti: “ Una norma regolamentare può essere impugnata solo unitamente a un atto applicativo, perché solo da tale momento si manifesta l’attitudine lesiva della norma regolamentare e, quindi, l’interesse che legittima l’impugnazione. Tale orientamento si fonda sul presupposto che le norme regolamentari hanno, per definizione, carattere generale e astratto, ed inoltre hanno come destinatari una collettività indeterminata di soggetti. L’interesse ad impugnare simili previsioni, dunque, assume un carattere differenziato, legittimando alla impugnazione, solo nel momento in cui la norma regolamentare viene concretamente applicata ad un soggetto mediante un atto specifico, che determina la decorrenza del termine per l’impugnazione di ambedue i provvedimenti. (Cons. Stato, V, n. 5071 del 2 novembre 2017). L’esigenza di certezza del diritto e quella di garantire agli interessati il diritto di difesa impongono, del resto, all’amministrazione di notificare ai soggetti interessati la decisione di applicare nei loro confronti le norme regolamentari generative di obblighi, consentendo a costoro di contestare l’atto applicativo e la presupposta norma regolamentare con un unico ricorso, proposto nel termine di decadenza decorrente dalla notifica dell’atto applicativo. Di conseguenza, quantunque un soggetto possa dubitare di essere destinatario di una norma regolamentare generativa di obblighi, l’obbligo di impugnare tale norma sorge, per esso soggetto, solo nel momento in cui l’amministrazione manifesta inequivocabilmente l’intenzione di applicare nei di lui confronti la norma regolamentare, con un atto dalla cui piena conoscenza comincia a decorrere il termine per l’impugnazione.

In mancanza di adozione di un atto applicativo la norma regolamentare può essere immediatamente impugnata qualora sia possibile individuare un interesse qualificato del soggetto ricorrente: l’impugnazione immediata, tuttavia, costituisce in tal caso una mera facoltà, perché in mancanza di un atto applicativo non si determina – come già precisato – il decorso del termine di impugnazione del regolamento.”

Non può poi escludersi che con una norma adottata nella forma di regolamento vengano istituiti degli obblighi puntuali a carico di soggetti specificamente determinati: solo in tal caso sorge, a carico dei soggetti contemplati dalla norma regolamentare, l’obbligo di impugnarla nel termine ordinario decorrente dalla pubblicazione (Cons. Stato, V, n. 4774 dell’8 luglio 2019). ”. (Consiglio di Stato, VI Sezione, sentenza del 4 marzo 2025, nr. 1818; nei medesimi termini, Consiglio di Stato IV Sezione, sentenza del 16 settembre 2024, n. 7601).

Con precipuo riferimento ai Regolamenti comunali, in giurisprudenza è stato condivsibilmente affermato che: “ L’interesse a ricorrere si radica solo con l’atto applicativo, poichè “sebbene il regolamento comunale impugnato, coerentemente con il suo nomen juris, ha indubbiamente contenuto normativo, in quanto individua, con previsioni generali e astratte, le tipologie di concessioni sottoposte al canone concessorio non ricognitorio, i relativi presupposti applicativi e i criteri di quantificazione del canone, […] è soltanto con il successivo atto applicativo che si viene a radicare tanto l’interesse al ricorso, quanto la legittimazione a ricorrere” (cfr., Cons. Stato, Sez. V, 2 novembre 2017, n. 5071; C.G.A., Sez. Riun., Parere del 30 maggio 2023, n. 292).

L’interesse del singolo all’annullamento delle norme regolamentari generali e astratte è dunque un interesse indifferenziato, sostanzialmente omogeneo rispetto a quello che può vantare qualsiasi altro soggetto che appartenga alla “platea” dei potenziali destinatari. È solo quando il regolamento viene applicato, e un determinato soggetto viene concretamente inciso dal provvedimento applicativo, che la posizione del singolo acquista quei tratti di individualizzazione che valgono a differenziarla rispetto agli altri membri della collettività, trasformandosi in interesse legittimo.

L’atto applicativo, oltre a radicare la legittimazione al ricorso, consente di ravvisare l’attualità della lesione ai fini della valutazione dell’interesse al ricorso.

La lesione, che in origine è meramente potenziale, è destinata a concretizzarsi ed attualizzarsi nel futuro, nel momento in cui l’amministrazione, applicando i criteri di quantificazione del canone previsti dal regolamento in via generale e astratta, determini il canone concretamente dovuto dal singolo operatore del settore.

In quest’ottica, è evidente che soltanto qualora la specifica norma regolamentare oggetto di contestazione trovi, nell’atto applicativo, concreta attuazione, potrà eventualmente prodursi l’effetto lesivo dedotto dalla ricorrente.

Non è, in altri termini, sufficiente che nel vigore del regolamento venga genericamente adottato un qualsiasi atto applicativo, ma, affinché si attualizzi il pregiudizio lamentato, è necessario che l’amministrazione dia concreta applicazione proprio alle norme regolamentari specificamente impugnate. ” (Tar Palermo, IV Sezione, sentenza del 26 luglio 2024, n. 2310).

9. Alla luce delle prefate coordinate giurisprudenziali, il ricorso in esame va pertanto dichiarato inammissibile per difetto originario di interesse.

Invero, come detto, la ricorrente non ha presentato un’istanza di rilascio di un’autorizzazione alla installazione di un impianto pubblicitario su ponteggio, ma essa ha sollecitato una mera interpretazione della normativa regolamentare comunale, riscontrata dall’amministrazione in quanto tale.

In altre parole, il provvedimento asseritamente applicativo del Regolamento comunale non è altro che un semplice parere, dal cui annullamento non deriverebbe alcuna immediata utilità alla ricorrente, che dovrebbe comunque presentare un’apposita istanza di rilascio dell’autorizzazione alla collocazione degli impianti pubblicitari, corredata dalla documentazione di rito e soggetta ex novo e in toto al potere autorizzatorio comunale.

Va peraltro rilevato che il Comune di Firenze, con la nota di riscontro oggetto di impugnazione, ha aperto anche un dialogo con la ricorrente, al dichiarato fine di sottoporre a contraddittorio procedimentale preliminare le questioni poste dalla ricorrente e afferenti alla disposizione regolamentare in esame.

10. Ad abundantiam , rileva il Collegio come non si giungerebbe a dissimili conclusioni laddove si ritenesse immediatamente lesiva la disposizione regolamentare.

In tale prospettiva, l’impugnazione dispiegata dalla ricorrente si appaleserebbe irricevibile per tardività, atteso che il Regolamento comunale de quo agitur è stato adottato nel 2021.

11. In definitiva, il ricorso, siccome proposto, è complessivamente inammissibile per difetto di interesse.

12. Le spese seguono la soccombenza e sono determinate nella misura indicata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la TO (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.

Condanna la ricorrente al pagamento delle spese di lite in favore del Comune di Firenze, che liquida in complessivi euro 3.000,00, oltre oneri di legge, se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 12 marzo 2025 con l'intervento dei magistrati:

Roberto Maria Bucchi, Presidente

Raffaello Gisondi, Consigliere

Guido Gabriele, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Guido Gabriele	Roberto Maria Bucchi

IL SEGRETARIO