Pubblicato il 26/05/2021

N. 00699/2021 REG.PROV.COLL.

N. 00695/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 695 del 2020, proposto da
IG IA GU, NA MA GU, rappresentati e difesi dagli avvocati Stefano Caloi, NI Grani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Verona, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Giovanni Michelon, Fulvia Squadroni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Giovanni Michelon in Verona, piazza Bra 1;

nei confronti

MA RE TI, TA PE, IC PE, OS BU, IA PE, DE PE, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

1) della deliberazione del Consiglio Comunale di Verona nr 48 del 28/11/2019, con la quale veniva approvata, ai sensi dell'art. 18 della L.R. nr 11/04, la Variante nr 23 al Piano degli Interventi del Comune di Verona, nella parte in cui accogliendo l'emendamento nr 323, determina lo stralcio della scheda norma nr 462 - ATO 8 dalla Variante nr 23 medesima, in una con il reinserimento delle schede norma nn 295 e 468;

2) l'allegato elaborato denominato “Analisi e valutazione alle Osservazioni P.I. Var. 23”, nella parte i cui:

a. alle pagine nr 35 e 36 di 145, al nr progressivo 177, riporta, l'“Esito Consiglio Comunale” laddove non vengono accolte le Osservazioni presentate da GU IG in data 28/08/2018 prot. gen. 269919, relative alla scheda norma nr 462 ATO 8, nonostante la “Proposta di Controdeduzioni dell'ufficio e condivise dalla Giunta Comunale” le considerasse parzialmente accoglibili, e si dà atto dell'avvenuto stralcio della scheda norma medesima per effetto dell'accoglimento dell'emendamento nr 323;

b. alle pagine nr 38 e 39 di 145, al nr progressivo 195 e 196, riporta l'“Esito Consiglio Comunale” laddove vengono accolte le Osservazioni presentate da IN NI e PE TA e da IN NI e PE IA, presentate in data 18/09/2018, rispettivamente al prot. gen. nr 292508 e nr 292514 relative alle schede norma ATO 8 nr 295 e 468, nonostante la “Proposta di Controdeduzioni dell'ufficio e condivise dalla Giunta Comunale” le considerasse non accoglibili, e vengono reinserite nella Variante 23 le suddette schede norma nr 295 e 468 contestualmente stralciando dalla Variante medesima la scheda norma 462, a seguito accoglimento dell'emendamento nr 323;

3) Delibera della Giunta Comunale di Verona nr 84 del 26/02/2020 pubblicata all'Albo Pretorio del Comune di Verona dal 02/03/2020 al 17/03/2020, con la quale la Giunta Comunale prendeva atto ed approvava gli elaborati della Variante 23 al Piano degli Interventi del Comune di Verona nel testo coordinato ed integrato dagli uffici a seguito dell'approvazione degli emendamenti, con deliberazione del Consiglio Comunale n. 48 del 28/11/2019;

4) Variante 23 al Piano degli Interventi del Comune di Verona ed in particolare:

a. la disciplina operativa rappresentata alla Tavola 5, foglio 9 nella parte in cui rappresenta l'area di proprietà dei ricorrenti GU IG e GU NA MA, ubicata in Comune di Verona (VR), via Bionde, di superficie complessiva di circa 22.946 mq, identificata al catasto terreni al foglio n. 183, mapp.li nr 13, 14, 15, come inserita nel “Sistema dei Parchi e del Territorio Agricolo“, zona a prevalente destinazione agricola, sub-Ambito Agricolo di Ammortizzazione e Transizione“ secondo la disciplina di cui all'art. 142 delle NTO del Piano degli Interventi medesimo, sottoponendola quindi alla disciplina regolativa del P.I., anziché rappresentarla e normarla con l'ambito soggetto a Scheda Norma n. 462 come richiesto dagli odierni ricorrenti e come previsto nelle delibere di adozione della Variante 23 DCC nr 01/2017 e DCC nr 31/2018;

b. la raccolta delle Schede Norma approvate per l'ATO 8 - ambito Territoriale Omogeneo 8 nella parte che non vede inserita la scheda norma nr 462 in ditta ai ricorrenti, come risultante dalle delibere di adozione della Variante 23 DCC nr 01/2017 e DCC nr 31/2018.

5) nonché ogni atto conseguente e presupposto.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Verona;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 aprile 2021 il dott. Marco Rinaldi;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

I ricorrenti sono proprietari di un appezzamento di terreno di circa 22.856 mq sito nel Comune di Verona e con destinazione agricola.

Nel 2009, nell’ambito del procedimento di adozione ed approvazione del Piano degli Interventi, essi hanno presentato una “Manifestazione di interesse finalizzata alla selezione degli immobili nei quali attuare interventi di nuova urbanizzazione /o di sostituzione o riqualificazione all’interno dell’intero territorio comunale” di Verona.

L’Amministrazione comunale, in fase di adozione del P.I., riteneva ammissibile la suddetta manifestazione d’interesse, alla quale assegnava il n. 462, predisponendo la corrispondente scheda norma contenente le carature urbanistiche assegnabili all’immobile e le prescrizioni relative all’intervento.

Analoghe manifestazioni di interesse venivano avanzate dai proprietari dei terreni posti a nord e a sud della proprietà degli odierni ricorrenti.

Venivano così elaborate la scheda norma nr 195 (relativo al terreno posto a sud di mq 16.313, di proprietà Merci - Pompele), la scheda norma 295 (relativa al terreno a nord di proprietà TI e PE fg 182 mapp. nr 82 con superficie di 3.760 mq circa) e la scheda norma nr 468 (relativa al terreno a nord di proprietà PE IC per il mappale 81 e BU OS, PE IA e PE DE per il mappale nr 57 con superficie complessiva di 13.500 mq circa).

L’Amministrazione comunale, come si legge nella comunicazione del 15/11/2011 prot. 278773, rilevato che i terreni oggetto delle manifestazioni d’interesse ricadevano su una destinazione agricola eppur contigui ad un tessuto urbano riconosciuto come “tessuto periurbano”, dichiarava l’intenzione di voler coniugare le aspettative degli istanti con la preservazione del territorio agricolo, proponendo una superficie utile lorda (SUL) a bassa intensità in linea con il tessuto adiacente conferendo agli interventi proposti con le quattro manifestazioni di interesse carattere unitario, localizzando in particolare per le manifestazioni nr 295, 462 e 468 un'unica area di concentrazione edilizia (AC), posta a confine con un tessuto periurbano esistente ed a completamento dello stesso, di fatto ricadente nell'ambito della manifestazione 462 (“ l’intenzione dell’Amministrazione è che tali quattro manifestazioni procedano all'unisono, sia per definire in maniera conclusiva l’edificabilità di questa porzione di territorio migliorando la situazione delle infrastrutture e dei servizi esistenti, sia per realizzare quella fascia di verde di ammortizzazione e transizione identificato dal PAT attraverso la localizzazione degli standard dovuti E della fascia di verde di mitigazione così come localizzata nelle singole schede adottate” ).

Con Deliberazione del Consiglio Comunale n. 91 in data 23 dicembre 2011 veniva approvato il primo Piano degli Interventi del Comune di Verona, efficace dal 13 marzo 2012, e le quattro manifestazioni d’interesse venivano approvate e inserite nel fascicolo delle schede norma dell’Ambito Territoriale Omogeneo - ATO 8.

Le previsioni urbanistiche di espansione oggetto delle quattro manifestazioni d’interesse approvate dall’Amministrazione comunale, tuttavia, decadevano poiché nei cinque anni successivi all’approvazione del Piano degli Interventi, a causa del mancato coordinamento degli interventi da realizzare nelle quattro schede, non veniva stipulato l’accordo di pianificazione attuativo che impegnava i privati proponenti ad attuare le previsioni del Piano degli interventi operativo.

Non veniva così rispettato né il termine per la stipula dell’accordo di pianificazione definitivo, né il termine quinquennale per ottenere l’approvazione del PUA, né veniva richiesta la proroga del predetto termine quinquennale; il che determinava la decadenza delle previsioni urbanistiche di espansione.

Nonostante il mancato perfezionamento degli accordi ex art. 6 L.R.V. 11/04, le interlocuzioni tra i privati proponenti e l’Amministrazione comunale (che non si erano mai interrotte) proseguivano e venivano rimodulate le schede norma oggetto degli interventi non realizzati.

Con Deliberazione di Consiglio Comunale n. 1 del 20 gennaio 2017 veniva adottata la Variante n. 23 al P.I.. Dall’esame della relazione illustrativa, dalle tavole e dal fascicolo allegati a detta Variante (adottata) emerge che:

a) la scheda norma 462, derivante dalla manifestazione d’interesse rimodulata dai ricorrenti con istanza in data 18/12/2015, trovava accoglimento con la conferma di una SUL di mq 1350 e lo stralcio della previsione che la SUL attribuita complessivamente alle schede 462, 295 e 468 dovesse essere realizzata interamente entro l’Area di Concentrazione Volumetrica (AC) ubicata nel terreno dei ricorrenti;

b) anche le proposte di rimodulazione delle schede norma 295 e 46 venivano accolte con ubicazione della SUL nell’Area di concentrazione volumetrica individuata all’interno delle schede stesse.

In seguito il Comune di Verona avviava un procedimento di riesame e di rivalutazione dei contenuti della Variante 23, a conclusione del quale, con deliberazione n. 31 del 21.06.2018, venivano stralciate le schede norma 295 e 468, in ragione della sussistenza di problematiche viabilistiche e concernenti l’utilizzo di suolo agricolo, mentre veniva confermata la scheda norma 462, come precedentemente rimodulata dai ricorrenti, con prescrizioni volte ad assicurare un coordinamento con gli interventi oggetto della scheda norma 195, tempestivamente convenzionata e non decaduta (“ 1.Premesso che il PI ha già valutato la necessità dei servizi esistenti e programmati del quartiere, in fase di progettazione dei PUA delle schede norma nn.195, 462, 385, 464, 403, 201, 244, 246, 291, 407, saranno effettuati ulteriori approfondimenti analitici promuovendo azioni di coordinamento tra gli interventi previsti dalle schede norma in modo che la progettazione dei singoli interventi risulti congruente con le scelte urbanistiche programmate per il contesto. 2 - Ai fini della conclusione degli Accordi, è condizione necessaria e non derogabile la sottoscrizione unitaria da parte di tutti i proponenti le manifestazioni nn. 462-195, di un progetto di coordinamento unitario che localizzi lo sviluppo viabilistico, la collocazione degli standard e la distribuzione delle diverse SUL attribuite all'interno delle aree AC a questo scopo individuata” ).

Ai sensi dell'art. 18 della L.R. n. 11/2004, la Variante urbanistica n. 23 al Piano degli Interventi, adottata, veniva depositata a disposizione del pubblico per trenta giorni consecutivi, a decorrere dal 31.07.2018, decorsi i quali chiunque poteva formulare osservazioni entro i successivi trenta giorni.

Venivano presentate n. 576 osservazioni da parte di privati (compresi i ricorrenti e i controinteressati) ed enti sulle quali il Comune redigeva le controdeduzioni.

L’iter di approvazione della Variante 23 al P.I. del Comune di Verona trovava compimento con la Delibera di Consiglio Comunale n. 48 del 28/11/2019, di approvazione della variante e con la successiva Delibera di Giunta nr 84 del 28/02/2020 di presa d’atto ed approvazione degli elaborati di Variante modificati a seguito delibera di approvazione n. 48/2019.

Dall’esame della relazione illustrativa, dalle tavole e dal fascicolo allegati a detta Variante emerge che, in sede di approvazione della Variante n. 23, il Comune, in accoglimento dell’emendamento n. 323, ha disposto quanto segue:

a) da un lato, ha stralciato dal Piano degli Interventi la scheda norma 462, derivante dalla manifestazione di interesse rimodulata dai ricorrenti con istanza in data 18 dicembre 2015 precedentemente accolta con l’attribuzione di una SUL di mq 1350, in fase di adozione della Variante 23;

b) d’altro lato, ha reinserito le schede norma 295 e 468 precedentemente stralciate a seguito di emendamenti approvati in sede di delibera 31/2018;

c) il Repertorio Normativo Var 23, sezione 1 Accordi art. 6 LR 11/85, nell’ambito delle indicazioni progettuali dedicate alla scheda norma nr 195 (terreno posto a sud, oggetto di manifestazione di interesse e scheda norma tempestivamente convenzionata e non decaduta) manteneva il riferimento alla scheda norma 462 (benché stralciata), mostrando di ritenerla parte integrante di un più ampio e coordinato progetto di intervento.

Per effetto di tale delibera, al terreno di proprietà dei ricorrenti veniva negata ogni capacità edificatoria, risultando applicabile la disciplina regolativa del P.I. (Doc. 32, Tavola 4, foglio 9 Disciplina Regolativa) che inserisce detto appezzamento nel “Sistema dei Parchi e del Territorio Agricolo” – Zona a prevalente destinazione agricola – Sub-ambito Agricolo di Ammortizzazione e Transizione (già Zona E –Agricola del PRG previgente).

Con il ricorso all’esame, i signori GU hanno impugnato la deliberazione n. 48 del 28/11/2019, con cui il Consiglio Comunale di Verona, in sede di approvazione della Variante 23 al Piano degli Interventi, ha provveduto allo stralcio della scheda norma n. 462 e al reinserimento delle schede norma n. 295 e 468, deducendone l’illegittimità per violazione di legge ed eccesso di potere.

Si è costituito in giudizio il Comune di Verona, contrastando le avverse pretese.

All’udienza pubblica in epigrafe indicata la causa è passata in decisione.

DIRITTO

Il Collegio osserva, preliminarmente, che il Comune non ha contestato la ricostruzione fornita dai ricorrenti dei fatti di causa e del complesso procedimento (decennale) che ha condotto all’approvazione della Variante 23 al P.I. del Comune di Verona.

Tale ricostruzione - solo sommariamente riportata nella narrativa in fatto, in ossequio al principio di sinteticità degli atti e tenuto conto che l’art. 125 disp. att. c.p.c. impone al giudice di effettuare una “succinta” esposizione dei fatti rilevanti della causa e delle ragioni giuridiche della decisione - deve, pertanto, ritenersi pacifica e viene posta a base della decisione.

Ciò posto in facto, osserva in iure il Collegio che la deliberazione n. 48 del 28/11/2019 con cui il Consiglio Comunale di Verona ha approvato la Variante 23 al Piano degli Interventi deve ritenersi illegittima, nella parte in cui ha disposto lo stralcio della scheda norma n. 462 e il reinserimento delle schede norma n. 295 e 468, poiché viziata da eccesso di potere, sotto il profilo della contraddittorietà con gli esiti dell’istruttoria e, in particolare, con gli atti e approfondimenti istruttori che hanno caratterizzato il pluriennale procedimento pianificatorio.

E, invero, come già evidenziato in sede cautelare, dall’esame degli atti del procedimento pianificatorio emerge che:

1) vincoli funzionali riconosciuti nel Repertorio normativo, tra la scheda norma 195 (mantenuta) e la 462 (stralciata), non risultano venuti meno nel corso del procedimento;

2) risultano invariati i presupposti e gli elementi conoscitivi valutati nel decennale percorso procedimentale, e segnatamente istruttorio, nel quale è stata sempre riconfermata la scheda norma 462, rispetto a quelli considerati in sede e ai fini del suo stralcio. Nessun nuovo elemento conoscitivo o valutativo può dirsi emerso in sede di approvazione della variante 23; in particolare, il maggiore consumo di suolo (1350mq) rispetto alle schede (295 e 468) contestualmente reintrodotte - nonostante “le problematiche viabilistiche” che ne avevano a suo tempo determinato lo stralcio (e delle quali non è stato esplicitato il superamento) - è circostanza nota “ab origine” e mai modificata in tutti i successivi passaggi procedimentali, né risulta esplicitata a supporto del “revirement” alcuna sua rivalutazione;

3) vi è una contraddittorietà intrinseca negli atti del procedimento poiché il Repertorio Normativo Var 23, sezione 1 Accordi art. 6 LR 11/85, nell’ambito delle indicazioni progettuali dedicate alla scheda norma nr 195 conserva il riferimento alla scheda norma 462 (benché stralciata), mostrando di ritenerla tuttora parte integrante di un più ampio e coordinato progetto di intervento.

Alla luce delle suesposte considerazioni, ritenuto che nella fattispecie scrutinata - a seguito dell’accoglimento dell’emendamento 323 presentato in sede di approvazione del P.I. e del repentino revirement con cui la P.A., senza svolgere particolari approfondimenti istruttori, ha sovvertito gli esiti di un percorso procedimentale decennale caratterizzato da numerosi atti istruttori univocamente volti a riconoscere una capacità edificatoria al terreno di proprietà dei ricorrenti - emergano profili di perplessità e contraddittorietà dell’azione amministrativa, il ricorso deve essere accolto, con conseguente annullamento degli atti impugnati, nei limiti dell’interesse dei ricorrenti, e condanna del Comune al pagamento delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla gli atti impugnati nei limiti dell’interesse dei ricorrenti.

Condanna il Comune di Verona a rifondere ai ricorrenti le spese di lite, liquidate in € 3000,00, oltre accessori di legge e restituzione del contributo unificato. Spese compensate nei confronti dei controinteressati.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 15 aprile 2021, tenutasi da remoto in videoconferenza, con l'intervento dei magistrati:

Alberto Pasi, Presidente

Marco Rinaldi, Primo Referendario, Estensore

MAgiovanna Amorizzo, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Marco Rinaldi	Alberto Pasi

IL SEGRETARIO