Pubblicato il 02/08/2025

N. 00739/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00531/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

sezione staccata di IA (Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 531 del 2024, proposto da
Leggerini S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Alberto Luppi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Gavardo, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Italo Luigi Ferrari e Francesco Fontana, con domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Francesco Fontana in IA, via Armando Diaz n. 28;

nei confronti

RA in Piazza di IO NA, non costituita in giudizio;

per l'annullamento

- del verbale di deliberazione della Giunta del Comune di Gavardo n. 160 del 25/11/2015, conosciuto dalla ricorrente in data 6/5/2024, avente ad oggetto “acquisizione al demanio stradale mediante procedura di accorpamento ai sensi dell’art. 31, commi 21 e 22, della L. 23/12/1998, n. 448”, doc. 7;

- dell’atto di concessione per l’occupazione permanente di suolo pubblico rep. n. 2293 del 5/6/2023 rilasciato dal Comune di Gavardo in favore della sig.ra IO NA, in qualità di titolare dell’impresa individuale RA in Piazza di IO NA, conosciuto dalla ricorrente in data 6/5/2024, doc. 8;

- di ogni provvedimento presupposto, consequenziale e connesso, anche, qui non espressamente richiamato.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Gavardo;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 giugno 2025 il dott. Ariberto Sabino Limongelli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. I provvedimenti impugnati .

1.1. La società ricorrente è proprietaria di alcuni immobili nel Comune di Gavardo, nei quali esercita la propria attività di commercio all’ingrosso di acqua e bibite.

1.2. Detti immobili sono stati realizzati in attuazione di un Piano per gli Insediamenti Produttivi approvato dall’amministrazione comunale nel 1998 e in esecuzione del quale i soggetti attuatori, tra cui l’odierna ricorrente, avevano costituito una servitù di passaggio pedonale e carraio a favore del Comune di Gavardo e a carico del mappale 2380/33 di loro proprietà, in forza di atto di costituzione di servitù registrato il 3 giugno 1999 e trascritto il 9 giugno 1999. In particolare, nella planimetria allegata all’atto di costituzione della servitù erano individuati sia gli immobili di proprietà esclusiva della ricorrente (indicati con i numeri 6, 7 e 9), sia il mappale sul quale veniva costituita la servitù di passaggio.

1.3. Nel marzo del 2024 la ricorrente, avendo constatato che una porzione dell’area di sua comproprietà gravata dalla predetta servitù di passaggio, e segnatamente quella antistante l’edificio indicato con il n. 13 nella predetta planimetria, era stata occupata in via esclusiva dalla ditta individuale RA in Piazza di IO NA onde collocarci un plateatico a servizio della propria attività commerciale, inoltrava al Comune di Gavardo istanza di accesso agli atti in data 11 marzo 2024, evasa il 6 maggio 2024.

1.4. In esito all’accesso documentale, la ricorrente apprendeva che:

- con delibera di giunta n. 160 del 25 novembre 2015, il Comune di Gavardo, in espressa applicazione dell’art. 31 commi 21 e 22 della L. n. 448 del 1998, aveva disposto l’accorpamento al demanio stradale comunale dell’intera area già gravata dalla predetta servitù di passaggio pedonale e carraio;

- quindi, con atto del 5 giugno 2023, a seguito di istanza della controinteressata, aveva concesso a quest’ultima l’occupazione permanente di una porzione di detta area, qualificata come “suolo pubblico”, per una superficie totale di 35 mq, da destinare alla collocazione di tavolini e sedie per il consumo dei prodotti gastronomici offerti dalla concessionaria, e con la possibilità per quest’ultima di delimitare il perimetro dell’area occupata, anche mediante fioriere.

2. Il ricorso .

2.1. Ciò premesso, con il ricorso in esame, notificato il 1° luglio 2024 (sia al Comune che alla parte controinteressata) e depositato il 9 luglio successivo, la ricorrente ha impugnato entrambi gli atti da ultimo menzionati (delibera di giunta n. 160/2015 e atto di concessione del 5 giugno 2023) e ne ha chiesto l’annullamento sulla base di due motivi, con il primo dei quali ha dedotto l’illegittimità della delibera di giunta, e con il secondo l’illegittimità derivata dell’atto di concessione.

2.2. Secondo la ricorrente, la delibera di giunta sarebbe illegittima per carenza assoluta di potere e violazione e falsa applicazione dell’art. 31 comma 21 della L. n. 448/1998, dal momento che quest’ultima norma prevede il potere del Comune di disporre l’accorpamento al demanio stradale di porzioni di terreno destinate ad uso pubblico soltanto al ricorrere di due condizioni: (i) l’uso pubblico dell’area protratto ininterrottamente per oltre venti anni, e (ii) il consenso del proprietario dell’area da accorpare. Nel caso di specie, nessuno di tali presupposti sarebbe sussistente, atteso che: (i) l’uso pubblico dei mappali, oltre a non essere avvenuto in via di mero fatto ma in forza di apposito atto di costituzione di servitù, in ogni caso non si è protratto per oltre venti anni, tenuto conto che l’atto di costituzione della servitù è del 1999 e la delibera di giunta del 2015; (ii) i proprietari interessati non hanno mai prestato alcun consenso espresso all’accorpamento dei predetti mappali al demanio stradale.

2.2.1. In particolare, con riferimento a quest’ultimo presupposto (consenso dei proprietari), la ricorrente ha evidenziato che nella delibera impugnata la giunta comunale ha stabilito che, considerato “l’ingente numero di soggetti interessati, il numero degli anni trascorsi e la difficoltà oggettiva di individuare il domicilio dei singoli proprietari” , il consenso degli interessati sarebbe stato acquisito “in forma tacita” , ai sensi dell’art. 8 della L. 241/90, e che, a tal fine, sarebbe stato pubblicato un avviso sul sito istituzionale del Comune e con manifesti murali, di modo che “in caso di mancato diniego” si sarebbero ritenuti acquisiti in forma tacita gli assensi dei proprietari al predetto accorpamento. Secondo la ricorrente, tale modus procedendi sarebbe gravemente illegittimo perché il Comune avrebbe dovuto procedere alla notifica individuale ai singoli proprietari dell’atto di avvio del procedimento, tenuto conto che il numero dei medesimi era circoscritto (meno di trenta persone) e che gli stessi erano facilmente individuabili sia compulsando la convenzione originaria sia mediante accesso alle banche dati (catastali, registri immobiliari), anche in caso di successivi trasferimenti di proprietà.

2.2.2. Quanto al secondo presupposto (utilizzo pubblico ultraventennale dell’area), sarebbe oggettivo il mancato decorso del ventennio previsto dalla legge.

2.3. L’illegittimità della presupposta delibera di giunta avrebbe riflessi di illegittimità derivata sul successivo atto di concessione dell’occupazione permanente del suolo “pubblico” in favore della controinteressata.

3. Svolgimento del processo .

3.1. Nella fase cautelare del giudizio, il Comune di Gavardo e la ditta controinteressata, ritualmente intimati, non si sono costituiti.

3.2. In corso di causa sono stati disposti e reiterati (dopo un primo inadempimento) incombenti istruttori a carico del Comune di Gavardo, e nelle more è stata fissata l’udienza pubblica di discussione ai sensi dell’art. 55 comma 10 c.p.a.

3.3. Con atto depositato il 30 aprile 2025, il Comune di Gavardo si è costituito in giudizio svolgendo difese di stile, successivamente integrate, in data 7 maggio 2025, dal deposito di relazione del Segretario comunale sui fatti di causa, corredata dalla pertinente documentazione, e di memoria difensiva, svolgendo eccezioni in rito e nel merito. In particolare, la difesa comunale ha eccepito:

(i) l’inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, dal momento che il petitum sostanziale della presente controversia sarebbe costituito dalla domanda di accertamento del diritto di comproprietà della ricorrente sul mappale oggetto di concessione alla parte controinteressata, sicchè, venendo in considerazione l’accertamento di un diritto soggettivo, la giurisdizione sarebbe del giudice ordinario;

(ii) l’inammissibilità del ricorso per difetto di legittimazione attiva della ricorrente, dal momento che quest’ultima non avrebbe fornito alcuna prova documentale del titolo di comproprietà sul bene di cui si discute; al contrario, l’asserita titolarità in capo alla ricorrente del diritto di comproprietà sul bene sarebbe smentita: dalla dichiarazione resa nell’ambito del procedimento di accorpamento da uno degli altri operatori firmatari nel 1999 dell’atto di costituzione della servitù di passaggio in favore del Comune, il sig. ER ZI, il quale, nel manifestare il proprio sostanziale assenso all’accorpamento del mappale al demanio comunale, avrebbe dichiarato di essere l’unico proprietario del mappale individuato nel progetto di accorpamento; dalla contestazione all’accorpamento formulata nel 2021 da altro artigiano insediato nella medesima zona produttiva, il sig. UN VI, nella quale questi si è proclamato “proprietario esclusivo” dell’area oggetto di accorpamento; dal sostanziale disinteresse manifestato dalla ricorrente all’accorpamento del mappale al demanio comunale, avendo la stessa omesso di partecipare al relativo procedimento dopo la pubblicazione dell’avviso del progetto di accorpamento;

(iii) l’inammissibilità del ricorso per difetto di interesse ad agire, non avendo la ricorrente dedotto e comprovato quale specifica utilità ritrarrebbe dall’annullamento degli atti impugnati, tenuto conto che l’atto di concessione del suolo pubblico in favore della controinteressata è stato stipulato con la clausola espressa “fatti salvi i diritti di proprietà di terzi gravanti sull’area”;

(iv) in subordine, nel merito, l’amministrazione comunale ha eccepito l’infondatezza del ricorso, atteso che:

- l’impugnata delibera di giunta n. 160 del 25 novembre 2015 non sarebbe soggetta al rispetto dei presupposti di cui all’art. 31 commi 21 e 22 della L. 448/1998, dal momento che tale disciplina si riferirebbe, analogamente all’istituto dell’usucapione, al caso in cui il diritto di uso pubblico di un bene privato non nasca in forza un titolo pattizio, come nel caso di specie, ma per effetto dell’uso di fatto del bene protratto nel tempo;

- l’atto di concessione del suolo pubblico alla controinteressata non si sarebbe fondato sul presupposto della proprietà comunale dell’area di sedime per effetto del pregresso accorpamento disposto con la delibera di giunta n. 160/2015, ma sul presupposto della titolarità in capo all’amministrazione del diritto reale di uso pubblico del bene, acquisito per effetto dell’atto costitutivo di servitù di passaggio del 1999, diritto soggetto alla disciplina dei beni demaniali di cui all’art. 825 c.c. , con conseguente diritto del Comune di sottrarre il bene all’uso indifferenziato della collettività e di destinarlo all’uso esclusivo di uno o più privati specificamente individuati;

- l’atto di concessione alla controinteressata della porzione di suolo pubblico potrebbe essere sindacato, eventualmente, sotto il profilo della insufficiente o inadeguata valutazione della corrispondenza della concessione in uso esclusivo del bene all’interesse pubblico, ma nel caso di specie tale censura non sarebbe stata formulata dalla parte ricorrente, la quale si sarebbe limitata a dedurre l’illegittimità derivata dell’atto di concessione.

3.4. La parte controinteressata, ritualmente intimata, non si è costituita.

3.5. In prossimità dell’udienza di merito, le parti hanno depositato scritti difensivi nei termini di rito.

3.6. All’udienza pubblica del 18 giugno 2025, la causa è stata trattenuta in decisione.

4. Decisione .

Il Collegio osserva quanto segue.

4.1. Sulle eccezioni preliminari formulate dal Comune .

Le eccezioni preliminari formulate dal Comune sono infondate.

4.1.1. È infondata, innanzitutto, l’eccezione di difetto di giurisdizione.

Il petitum sostanziale del ricorso in esame non attiene, infatti, all’accertamento del diritto di proprietà della ricorrente sul mappale oggetto di concessione alla parte controinteressata, bensì all’accertamento della illegittimità di due provvedimenti comunali (la delibera giuntale di accorpamento al demanio comunale di un mappale di proprietà privata e l’atto di concessione del predetto mappale alla controinteressata) perché adottati, secondo la prospettazione di parte ricorrente, in assenza dei presupposti di legge e quindi in carenza relativa di potere.

La giurisdizione è quindi del giudice amministrativo.

4.1.2. È infondata anche l’eccezione di difetto di legittimazione attiva.

La parte ricorrente ha infatti documentato in giudizio la comproprietà del mappale oggetto di controversia (n. 2380 sub 33), in quanto acquistata pro quota quale bene comune in occasione dell’acquisto in proprietà esclusiva dei tre fabbricati di sua proprietà inclusi nel comparto edificatorio ex PIP (mappale n. 2380 sub 21, mappale 2380 sub 519, mappale 2380 sub 14, cfr. doc. 3 ricorrente).

La stessa ricorrente ha stipulato in data 27 maggio 1999, in qualità di “proprietaria concedente” (assieme ad altri), l’atto di costituzione di servitù di passaggio pedonale e carraio in favore del Comune e a carico del mappale oggetto di controversia (foglio 7, mappale n. 2380/33); nell’atto costitutivo della servitù, il mappale gravato da servitù è qualificato espressamente come “di proprietà” dei concedenti.

Le mere dichiarazioni unilaterali rese dai signori ZI e VI in seno al procedimento di accorpamento non costituiscono titoli idonei a comprovare la titolarità esclusiva in capo ai medesimi del mappale di cui si discute, in contrasto con le risultanze degli atti pubblici prodotti in giudizio dalla ricorrente; e d’altra parte, nei termini in cui sono formulate, tali dichiarazioni non smentiscono l’assunto della comproprietà del mappale anche in capo alla ricorrente: il sig. ZI, infatti, non si è dichiarato “unico proprietario” del mappale in questione, come affermato dal Comune, ma semplicemente quale “proprietario” del mappale oggetto di accorpamento, quale certamente è, sia pure in condivisione con numerosi altri comproprietari, tra cui l’odierna ricorrente; il sig. VI, a sua volta, ha contestato la legittimità del progetto di accorpamento al demanio stradale dell’area di cui si discute, rilevando come “essendo un’area di proprietà esclusiva qualsiasi provvedimento unilaterale è da intendersi nullo”: laddove il riferimento alla proprietà “esclusiva” sta chiaramente ad indicare la proprietà “privata”, e non “pubblica”, dell’area in capo ai soggetti attuatori del PIP e loro aventi causa, con conseguente impossibilità per il Comune di disporre del bene in via unilaterale.

4.1.3. È infondata, infine, anche l’eccezione di carenza di interesse ad agire in capo alla ricorrente. La ricorrente, infatti, ha evidentemente interesse ad impedire che, attraverso provvedimenti illegittimi, un bene di sua comproprietà, sul quale è stata concessa al Comune una servitù di passaggio pubblico, sia sottratto al suo uso legittimo (di cui può attualmente beneficiare la stessa ricorrente) e destinato all’uso particolare ed esclusivo di un soggetto privato.

4.2. Nel merito .

Nel merito, il ricorso è fondato.

4.2.1. Forma oggetto del presente giudizio, in via principale, l’atto del 5 giugno 2023 con cui il Comune di Gavardo ha concesso alla signora IO NA, quale titolare della ditta RA in Piazza di IO NA, l’occupazione permanente del “suolo pubblico” identificato catastalmente al foglio 7 mappale 2380 sub 3, di mq 35, per la collocazione di tavoli e sedie funzionali all’esercizio dell’attività commerciale della concessionaria. Quale atto presupposto a quello impugnato in via principale, è stata impugnata anche la delibera della giunta comunale di Gavardo n. 160/2015 con cui l’amministrazione comunale ha disposto l’accorpamento al proprio demanio stradale del predetto mappale – assieme a numerosi altri – in espressa applicazione dell’art. 31 commi 21 e 22 della legge n. 448/1998.

4.2.2. L’atto di concessione al privato dell’occupazione permanente del predetto mappale è stato adottato sul presupposto del carattere “pubblico” del mappale medesimo, evidentemente per effetto dell’atto di acquisizione al demanio stradale di cui alla predetta delibera giuntale di accorpamento n. 160/2015.

4.2.3. Al riguardo, non può essere condivisa la tesi difensiva svolta in giudizio dal Comune laddove, nel tentativo di svincolare le sorti del plateatico dalla pregressa delibera di accorpamento del bene al demanio stradale, si sostiene che l’atto di concessione del suolo pubblico non si fonderebbe sul pregresso provvedimento di accorpamento ma sul “diritto di uso pubblico” di detto mappale asseritamente acquisito dall’amministrazione per effetto dell’atto costitutivo del 27 maggio 1999, con conseguente attribuzione al Comune dei poteri autoritativi di cui all’art. 825 c.c., tra cui quello di riservare il godimento del bene all’uso esclusivo di uno o più privati. Tale argomento non trova alcun riscontro negli atti di causa, atteso che: (i) l’atto di concessione del plateatico qualifica espressamente come “pubblico” il suolo concesso in godimento, qualifica che presuppone la titolarità del diritto di proprietà del bene in capo all’ente pubblico, e non la mera titolarità di un asserito diritto di uso pubblico; (ii) con l’atto costitutivo di servitù del 1999, i concedenti hanno attribuito al Comune esclusivamente una “servitù di passaggio carraio e pedonale” sul mappale di cui si discute, e non un generico diritto d’uso pubblico, tale da poter giustificare addirittura la sottrazione del bene all’utilizzo collettivo per il quale era stato concesso per poterlo destinare in via esclusiva a plateatico di una specifica attività commerciale; (ii) nel provvedimento di accorpamento del mappale al demanio comunale del 2015, il Comune ha disposto l’acquisizione al proprio demanio delle “particelle utilizzate a pubblico passaggio” ; se il Comune avesse potuto disporne nell’esercizio dei poteri di cui all’art. 825 c.c. a prescindere dall’acquisto della proprietà, il provvedimento di accorpamento non avrebbe avuto alcuna valida giustificazione causale.

4.2.4. Ciò posto, la delibera di giunta n. 160 del 2015 con cui l’amministrazione comunale ha disposto l’accorpamento al proprio demanio stradale, tra l’altro, del mappale oggetto del presente giudizio, è illegittima. Tale provvedimento, infatti, è stato adottato in espressa applicazione dell’art. 31 comma 21 della L. 488/1998, il quale prevede che “In sede di revisione catastale, è data facoltà agli enti locali, con proprio provvedimento, di disporre l'accorpamento al demanio stradale delle porzioni di terreno utilizzate ad uso pubblico, ininterrottamente da oltre venti anni, previa acquisizione del consenso da parte degli attuali proprietari”. In forza di tale disposizione, il potere del Comune di disporre l’accorpamento al proprio demanio di porzioni di terreno di proprietà privata in sede di revisione catastale è subordinato alla sussistenza di due presupposti: (i) che i beni di proprietà privata siano utilizzati ad uso pubblico da almeno 20 anni; (ii) che sia stato previamente acquisito il consenso dei relativi proprietari.

Nessuno di tali presupposti ricorreva nel caso di specie.

4.2.5. Quanto al primo, è pacifico che l’uso pubblico del mappale di cui si discute è stato concesso all’amministrazione comunale con l’atto costitutivo di servitù del 27 maggio 1999, sicchè, alla data della delibera di accorpamento (25 novembre 2015), erano trascorsi soltanto poco più di 16 anni: e ciò sarebbe di per sé sufficiente ad inficiare la legittimità della delibera impugnata e a giustificarne l’annullamento.

4.2.6. Quanto al secondo, è pacifico che l’accorpamento è stato disposto senza che l’amministrazione avesse previamente acquisito il consenso dei proprietari dei mappali interessati. Nella motivazione della delibera di accorpamento (e nella relazione sui fatti di causa) l’amministrazione ha osservato che, dato l’elevato numero dei mappali interessati (circa 700) e dei relativi proprietari, il Comune ha ritenuto di poter prescindere dalla notifica individuale del provvedimento di accorpamento e di poter procedere ai sensi dell’art. 8 comma 3 della L. 241/90 mediante la pubblicazione di un avviso pubblico sul sito istituzionale del Comune e con manifesti murali, con la previsione che, in caso di mancata opposizione manifestata dagli interessati nel termine indicato nell’avviso, si sarebbero considerati acquisiti in forma tacita gli assensi da parte degli stessi alla cessione a titolo gratuito di tutte le porzioni di terreno oggetto di accorpamento.

Tale modus procedendi è però illegittimo. Infatti, anche a voler prescindere dalla considerazione che nel caso di specie il mappale era unico e i relativi proprietari erano circa una trentina e tutti agevolmente individuabili attraverso l’elencazione contenuta nell’atto costitutivo di servitù del 1999 o comunque attraverso la consultazione delle risultanze catastali o ipotecarie, sicchè ciascuno di essi avrebbe potuto e dovuto essere compulsato direttamente dall’amministrazione comunale mediante la notifica individuale del provvedimento; è dirimente in ogni caso la considerazione che, in atti, non è stata fornita alcuna prova documentale dell’avvenuta pubblicazione della delibera di giunta sul sito istituzionale del Comune né tanto meno dell’avvenuta affissione di manifesti murali; ciò comporta che l’accorpamento del bene al demanio comunale è avvenuto, oltre che in assenza del requisito dell’utilizzo ultraventennale del bene, anche in mancanza del necessario consenso manifestato dai relativi proprietari, come invece richiesto dalla norma applicata dall’amministrazione.

5. Conclusioni .

5.1. Alla luce di tali considerazioni il ricorso è fondato e va accolto, sia pure nei limiti della legittimazione ad agire e dell’interesse a ricorrere della società ricorrente, per cui va disposto:

- l’annullamento parziale della delibera di giunta n. 160/2015, limitatamente alla parte in cui è stato disposto l’accorpamento al demanio comunale del mappale oggetto della presente controversia (foglio 7, n. 2380 sub 33);

- l’annullamento integrale dell’atto di concessione di suolo pubblico del 5 giugno 2023 in favore della signora IO NA, con effetti ex nunc .

5.2. Le spese di lite seguono la soccombenza nei confronti del Comune, mentre possono essere compensate nei confronti della parte controinteressata, non costituita in giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di IA (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:

a) accoglie il ricorso e per l‘effetto annulla i provvedimenti impugnati, nei sensi e nei limiti precisati in motivazione.

b) condanna il Comune di Gavardo a rifondere alla parte ricorrente le spese di lite, che liquida in € 3.500,00 (tremilacinquecento), oltre accessori di legge e rimborso del contributo unificato come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in IA nella camera di consiglio del giorno 18 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Mauro Pedron, Presidente

Ariberto Sabino Limongelli, Consigliere, Estensore

Laura Marchio', Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Ariberto Sabino Limongelli	Mauro Pedron

IL SEGRETARIO