Pubblicato il 30/11/2021

N. 01433/2021 REG.PROV.COLL.

N. 00838/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 838 del 2021, proposto da
Italpollina S.p.A., Alessandro Kiniger, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dagli avvocati Federico Peres, Alessandro Kiniger, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Rivoli Veronese, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Renzo Fausto Scappini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Verona, vicolo Ghiaia n. 7;

per l'annullamento

della nota del Comune di Rivoli Veronese prot. n. 5038 datata 09.07.2021, recante “Riscontro istanza formale di accesso agli atti ex artt. 22 e ss. della Legge n. 241/1990, nonché ex art. 3 del d.lgs. n. 195/2005 e art. 3-sexies del d.lgs. n. 152/2006. Conferma diniego accesso ex art. 25, comma 4, legge n. 241/90”, di ogni ulteriore atto presupposto, connesso o consequenziale;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Rivoli Veronese;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 28 ottobre 2021 la dott.ssa Mariagiovanna Amorizzo e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Italpollina s.p.a. è un’impresa produttrice di fertilizzanti organici naturali. In data 16 aprile 2021 ha presentato al Comune di Rivoli Veronese, ov’essa ha uno stabilimento, un’istanza di accesso alle segnalazioni, gli esposti e le denunce indirizzate all’amministrazione a partire dal 1° gennaio 2021 sulle emissioni odorigene provenienti dallo stabilimento.

La società afferma di essere venuta a conoscenza dell’esistenza delle suddette segnalazioni - rivolte anche ad altri comuni della zona in cui insiste lo stabilimento (Affi, Caprino Veronese e Costermano) - da alcuni articoli di stampa apparsi su riviste e social network.

Afferma, inoltre, che, in ragione delle suddette segnalazioni, pur non avendo dato causa alle molestie olfattive, la società sarebbe stata fatta oggetto di una diffida al rispetto delle prescrizioni dell’AUA da parte della Provincia di Verona e dell’avvio di un procedimento di modifica dell’AUA. Anche la Procura della Repubblica ha avviato delle indagini nei confronti della società sempre a causa delle emissioni odorigene.

L’interesse dichiarato dalla società è conoscere il numero e la consistenza delle doglianze della popolazione, anche previo oscuramento dell’identità dei denuncianti, al fine di valutare l’opportunità di agire in giudizio per la tutela della propria reputazione e per difendersi in sede penale ed amministrativa in procedimenti già avviati a proprio carico.

Afferma la ricorrente che, mentre i Comuni di Caprino, Affi e Costermano hanno consentito l’accesso, il Comune di Rivoli non ha dato seguito all’istanza, costringendo la società a ricorrere al Garante Regionale dei Diritti della Persona ai sensi dell’art. 25 comma 4 L. 241/1990, il quale, in data 5 luglio 2020, ha invitato il Comune a consentire l’accesso, ritenendo sussistente l’interesse diretto, concreto ed attuale all’ostensione dei documenti richiesti.

Successivamente, il Comune di Rivoli, con nota del 9 luglio 2021 ha espressamente rigettato la richiesta sulla base dei seguenti motivi:

- Non qualificabilità delle segnalazioni come documenti amministrativi accessibili. Insussistenza di un interesse difensivo ad accedere alle segnalazioni, non essendo configurabile un rapporto di stretta strumentalità tra le segnalazioni e i procedimenti avviati nei confronti della società;

- Prevalenza dell’interesse alla tutela dei dati personali dei segnalanti sulle esigenze manifestate dall’istante;

- Rispetto dei principi di “limitazione delle finalità” e di “minimizzazione dei dati” che osterebbero a consentire l’accesso agli atti qualora possa derivarne un pregiudizio per la tutela dei diritti dei singoli segnalanti quando non siano determinate o esplicite le finalità dell’ostensione.

La ricorrente, con il ricorso all’esame, ha contestato puntualmente le ragioni del diniego, circoscrivendo il proprio interesse alla conoscenza del numero e del contenuto delle segnalazioni, in ragione dell’asserita rilevanza probatoria che esse possono assumere nei procedimenti avviati a suo carico e non all’identità dei segnalanti, i cui dati personali potrebbero essere oscurati.

Ha, inoltre, precisato che quella da essa presentata non era un’istanza di accesso civico, ai sensi del D.Lgs. 33/2013, ma, un’istanza di accesso documentale per ragioni difensive (art. 24, comma 7, L. 241/90) e di accesso alle informazioni ambientali, ai sensi del D.Lgs. 195/2005.

Il Comune si è costituito in giudizio. Ha riepilogato riassuntivamente i procedimenti avviati nei confronti della società in conseguenza degli accertamenti compiuti da ARPAV e di numerosi esposti della cittadinanza, di cui è stata data notizia sulla stampa e i provvedimenti adottati sia dalla Provincia che dal Comune per far fronte alle problematiche odorigene derivanti dall’attività svolta da Italpollina s.p.a. A seguito di tali iniziative la ricorrente avrebbe, con due diffide, minacciato di querelare tutti coloro i quali hanno manifestato il proprio scontento per le molestie odorigene.

Il diniego di accesso, pertanto, discenderebbe dalla necessità di tutelare i diritti e le libertà dei segnalanti anche a fronte dell’inconsistenza delle esigenze difensive rappresentate, in quanto, la tutela avverso i provvedimenti amministrativi di cui la società è destinataria sarebbe assicurata dall’accesso agli atti dei relativi procedimenti, restando le segnalazioni meri atti sollecitatori dei poteri di controllo, privi di rilevanza probatoria.

Ha, quindi, eccepito l’inammissibilità per carenza di interesse al ricorso per i seguenti motivi:

1.a) la carenza di interesse ad impugnare il diniego all’accesso e ad ottenere una decisione essendo assente sia il requisito della rilevanza e dell’effettività dell’interesse conoscitivo sul quale si fonda l’istanza di accesso sia il requisito di stretta connessione e di strumentalità tra la c.d. denuncia scaturente dalle segnalazioni ed il provvedimento finale adottato dalla P.A. e altresì tra la conoscenza delle segnalazioni e l’esercizio del diritto di difesa genericamente invocato dalla ricorrente.

1.b) la genericità dell’istanza in riferimento alle esigenze probatorie e difensive;

1.c) il carattere esplorativo dell’istanza dovuto alla genericità degli atti richiesti, che si configura come un controllo generalizzato dell’attività amministrativa del Comune di Rivoli.

1.d) l’errata individuazione del soggetto a cui è stata rivolta l’istanza di accesso.

Dopo lo scambio di memorie difensive e repliche la causa è stata trattenuta in decisione all’udienza del 28 ottobre 2021.

DIRITTO

La controversia verte sulla sussistenza dei presupposti dell’accesso difensivo alle segnalazioni ed agli esposti della cittadinanza al Comune sulle problematiche odorigene derivanti dall’attività di Italpollina s.p.a.

L’istanza è stata motivata in ragione di una pluralità di esigenze difensive, connesse, da un lato, alla tutela dell’immagine della società a fronte di articoli di stampa contenenti notizie asseritamente false circa la sussistenza di numerose segnalazioni di emissioni odorigene moleste da parte della cittadinanza, dall’altro, dall’esigenza di verificare l’impatto odorigeno percepito dalla cittadinanza e la sua compatibilità con il ciclo produttivo, al fine di servirsene nell’ambito dei procedimenti amministrativi e penali avviati a suo carico a seguito delle suddette segnalazioni.

Per le suddette ragioni, la ricorrente afferma di avere interesse all’accesso alle segnalazioni, anche con i nominativi oscurati dei segnalanti.

Il ricorso, nei limiti così come proposto è ammissibile e fondato.

Per un inquadramento della controversia appare opportuno richiamare i principi di recente affermati dall’Adunanza Plenaria in materia di accesso difensivo (cfr. Ad. Plen., 18 marzo 2021, nr. 4):

- “la disciplina sull’accesso agli atti amministrativi, attese le sue rilevanti finalità di pubblico interesse, costituisce – ai sensi dell’art. 22, comma 2, l. n. 241/1990 – «principio generale dell’attività amministrativa»;

- la ratio dell’istituto può essere ravvisata nei principi di imparzialità, trasparenza e buon andamento sanciti dall’art. 97 Cost. (Ad. plen. 18 aprile 2006, n. 6) e nell’esigenza di agevolare gli interessati nell’ottenere gli atti per valutare se sia il caso di agire in giudizio a tutela di una propria posizione giuridica (Cons. Stato, Sez. IV, 12 marzo 2009, n. 1455), non potendosi ravvisare ‘zone franche’ in cui non rilevino i principi sopra richiamati (Ad. plen., 24 giugno 1999, n. 16)”;

- Dunque “sono due le logiche all'interno delle quali opera l'istituto dell'accesso: la logica partecipativa e della trasparenza e quella difensiva.”

- “La logica partecipativa è imperniata sul principio generale della massima trasparenza possibile, con il solo limite rappresentato dalle esclusioni elencate nei commi 1, 2, 3, 5 e 6 dell'art. 24 della medesima legge n. 241. La logica difensiva è costruita intorno al principio dell'accessibilità dei documenti amministrativi per esigenze di tutela e si traduce in un onere aggravato sul piano probatorio, nel senso che grava sulla parte interessata l'onere di dimostrare che il documento al quale intende accedere è necessario (o, addirittura, strettamente indispensabile se concerne dati sensibili o giudiziari) per la cura o la difesa dei propri interessi.

La tecnica legislativa utilizzata nel comma 7, rispetto ai precedenti commi del medesimo art. 24, avvalora la tesi che questo aggravamento probatorio in tanto si giustifica, proprio in quanto si fuoriesce dalla stretta logica partecipativa e di trasparenza, per entrare in quella, diversa, difensiva”.

- “in materia di accesso difensivo ai sensi dell'art. 24, comma 7, della l. n. 241 del 1990 si deve escludere che sia sufficiente nell'istanza di accesso un generico riferimento a non meglio precisate esigenze probatorie e difensive, siano esse riferite a un processo già pendente oppure ancora instaurando, poiché l'ostensione del documento richiesto passa attraverso un rigoroso, motivato, vaglio sul nesso di strumentalità necessaria tra la documentazione richiesta e la situazione finale che l'istante intende curare o tutelare;

la pubblica amministrazione detentrice del documento e il giudice amministrativo adito nel giudizio di accesso ai sensi dell'art. 116 c.p.a. non devono invece svolgere ex ante alcuna ultronea valutazione sull'ammissibilità, sull'influenza o sulla decisività del documento richiesto nell'eventuale giudizio instaurato, poiché un simile apprezzamento compete, se del caso, solo all'autorità giudiziaria investita della questione e non certo alla pubblica amministrazione detentrice del documento o al giudice amministrativo nel giudizio sull'accesso, salvo il caso di una evidente, assoluta, mancanza di collegamento tra il documento e le esigenze difensive e, quindi, in ipotesi di esercizio pretestuoso o temerario dell'accesso difensivo stesso per la radicale assenza dei presupposti legittimanti previsti dalla l. n. 241 del 1990”.

Può, dunque, concludersi che, se è da un lato vero che al giudice dell’accesso spetta solo la valutazione sul nesso di strumentalità tra il documento invocato e le esigenze difensive prospettate, mentre non compete alcun vaglio sull’ammissibilità e sul rilievo del documento nell’ambito del giudizio instaurato o instaurando dall’interessato, deve pure dirsi, dall’altro, che il diritto all’ostensione incontra, comunque, un limite nell’ipotesi in cui il relativo esercizio risulti pretestuoso o temerario.” (T.A.R. Veneto, sez. II, 8 aprile 2021, n. 467).

Nell’istanza d’accesso, così come nel ricorso, l’interesse conoscitivo è stato specificatamente riferito sia all’esigenza di conoscere le segnalazioni pervenute all’amministrazione comunale, “al fine di valutare l’opportunità di tutelare nelle opportune sedi l’immagine dell’azienda”, sia in relazione alla necessità di comprendere l’impatto odorigeno percepito dalla cittadinanza.

Ciò a fronte, da un lato, dell’asserita comparsa su testate giornalistiche di un articolo su una testata nazionale nel quale si fa riferimento a numerose segnalazioni provenienti da “migliaia di cittadini che vivono attorno all’area”, dall’altro di una diffida intimata dalla Provincia di Verona avviata sulla scorta della permanenza di segnalazioni relative alle emissioni odorigene.

Rispetto alle esigenze difensive connesse alla tutela dell’immagine dell’azienda, può ritenersi sussistente il nesso di strumentalità della conoscenza del numero e del contenuto delle segnalazioni relative all’impianto, atteso che l’articolo giornalistico al quale la ricorrente fa riferimento nell’istanza riferisce di un numero di segnalazioni molto rilevante e di contenuto fortemente critico.

La conoscenza del numero e degli effettivi contenuti delle segnalazioni assume evidente rilievo strumentale ai fini della prova della veridicità di quanto in esso si afferma.

Meno pregnante la prospettazione dell’interesse all’accesso alle segnalazioni per finalità difensive relative ai procedimenti amministrativi e penali avviati a carico dell’impresa, poiché appare condivisibile la tesi secondo la quale le segnalazioni, in tali procedimenti, non assumono – almeno di regola - rilievo probatorio, ma costituiscono atti di impulso alle successive verifiche svolte dagli organi di vigilanza dalle quali emergono gli elementi di fatto e quelli aventi natura tecnica, che sono posti a fondamento dei conseguenti provvedimenti e che occorre evitare che sotto le mentite spoglie dell’accesso difensivo si celino intenti ritorsivi che non possono ricevere tutela dall’ordinamento.

Nel caso di specie, la richiesta del ricorrente di ottenere la suddetta documentazione oscurando i dati personali dei segnalanti pone comunque al riparo da tale rischio.

Pertanto, l’accesso alle segnalazioni dovrà essere consentito nei limiti dell’interesse manifestato nel presente giudizio dal ricorrente. Il Comune provvederà all’oscuramento dei dati personali dei segnalanti.

La sussistenza di contrasti giurisprudenziali sulle questioni esaminate e le peculiarità della fattispecie giustificano la compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, ordina al Comune di Rivoli Veronese l’esibizione della documentazione di cui all’istanza di accesso in data 16.04.2021 proposta dalla parte ricorrente, entro trenta giorni dalla comunicazione, o dalla notificazione, se anteriore, della presente sentenza, disponendo che il Comune provveda ad oscurare i dati personali dei segnalanti.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 28 ottobre 2021 con l'intervento dei magistrati:

Alberto Pasi, Presidente

Marco Rinaldi, Primo Referendario

Mariagiovanna Amorizzo, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Mariagiovanna Amorizzo	Alberto Pasi

IL SEGRETARIO