Pubblicato il 13/02/2025

N. 00358/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00176/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 176 del 2023, proposto da -OMISSIS- -OMISSIS-, rappresentato e difeso dall'avvocato Alessandro Scalia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero Interno - Ufficio Territoriale del Governo Palermo, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale, domiciliataria ex lege in Palermo, via Mariano Stabile 182;

PER L'ANNULLAMENTO

- del decreto del Prefetto della Provincia di Palermo di inquadramento economico a seguito della retrodatazione della qualifica a Vice Sovrintendente con decorrenza giuridica 1 gennaio 2002, notificato dall'Ufficio Amministrativo e Contabile della Questura di Palermo il 3 novembre 2022, nella parte in cui non prevede in favore del ricorrente il riconoscimento dei 3 scatti di anzianità ex art. 75 del D.P.R. 335/1982, già attribuiti allo stesso sin dal 15 novembre 2009;

- dell'eventuale provvedimento, mai notificato al ricorrente, di revoca degli scatti di anzianità ex art. 75 del D.P.R. 335/1982;

del provvedimento del Ministero dell'Interno, mai notificato, con cui viene richiesta al ricorrente la restituzione delle somme percepite a titolo di scatti stipendiali ex art. 75 del D.P.R. 335/1982 sin dal 15 novembre 2009;

- degli atti tutti presupposti connessi e consequenziali.

PER L'ACCERTAMENTO

- del diritto del ricorrente a mantenere i tre scatti di anzianità ex art. 75, ultimo comma, del D.P.R. 335/1982 anche in quanto trattamento economico più favorevole

PER LA CONDANNA

- del Ministero dell'Interno al pagamento delle somme dovute al ricorrente a titolo di scatti stipendiali ex art. 75, ultimo comma, del D.P.R. 335/1982 con decorrenza dal 15 novembre 2009, aumentate di interessi e rivalutazione monetaria.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero Interno - Ufficio Territoriale del Governo Palermo;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 7 febbraio 2025 il dott. Andrea Illuminati e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso depositato il 1.2.23 -OMISSIS- -OMISSIS- ha chiesto al TAR:

a) L’annullamento dei seguenti provvedimenti amministrativi:

• decreto prefettizio, notificato il 3 novembre 2022, relativo all’inquadramento economico del ricorrente, che esclude il riconoscimento dei tre scatti di anzianità precedentemente attribuiti, ai sensi dell’art. 75 del D.P.R. 335/1982, con decorrenza dal 15 novembre 2009;

• eventuale atto di revoca, non notificato, dei tre scatti di anzianità precedentemente attribuiti;

• eventuale provvedimento ministeriale, mai notificato, volto a richiedere la restituzione delle somme percepite a titolo di scatti stipendiali;

• tutti gli atti presupposti, connessi e consequenziali.

b) L’accertamento del diritto del ricorrente a mantenere i 3 scatti di anzianità ex art. 75 del D.P.R. 335/1982 come trattamento economico più favorevole.

c) La condanna del Ministero al pagamento delle somme dovute a titolo di scatti stipendiali dal 15 novembre 2009, comprensive di interessi e rivalutazione monetaria.

1.1. A fondamento del ricorso proposto, il ricorrente ha dedotto, in punto di fatto, quanto appresso spiegato.

a) Il Sovrintendente Capo Coordinatore -OMISSIS- -OMISSIS-, attualmente in servizio presso la -OMISSIS-, è stato promosso per meriti straordinari alla qualifica iniziale del ruolo dei Sovrintendenti, ovvero Vice Sovrintendente, per il suo contributo nell'arresto di un pericoloso boss mafioso latitante avvenuto il 5 novembre 2007 a Giardinello (PA). La promozione è stata disposta ai sensi degli artt. 71 e segg. del D.P.R. 335/1982, con decorrenza giuridica dalla data dell'evento (5 novembre 2007). Successivamente, il 5 dicembre 2009, ha contribuito all’arresto di un altro latitante a Palermo. Per tale merito, gli sono stati riconosciuti 3 scatti di anzianità ai sensi dell’art. 75, ultimo comma, del D.P.R. 335/1982, con decorrenza dalla stessa data.

b) Nel 2011, -OMISSIS-, insieme ad altri colleghi promossi per meriti straordinari, ha presentato ricorso al TAR Sicilia - Palermo (n. 1861/2011), contestando la legittimità dell’art. 75, comma 1°, del D.P.R. 335/1982. Il punto contestato era che tale norma prevedeva come data di decorrenza giuridica della promozione la data del fatto (5 novembre 2007), mentre, per chi otteneva la promozione tramite concorso interno, la decorrenza era retrodatata al 1° gennaio dell’anno successivo alla disponibilità delle vacanze in organico. -OMISSIS- ha richiesto che la sua nomina fosse retrodatata al 1° gennaio 2002, anno successivo alla vacanza in organico coperta dal concorso bandito con D.M. del 22 aprile 2008, il primo concorso successivo alla sua promozione straordinaria.

c) La Corte Costituzionale, con sentenza n. 224 del 7-20 ottobre 2020 (pubblicata sulla G.U. del 28 ottobre 2020), ha dichiarato incostituzionale l’art. 75, comma 1°, del D.P.R. 335/1982, nella parte in cui non prevedeva il riallineamento della decorrenza giuridica per le promozioni per merito straordinario a quella più favorevole riconosciuta a chi otteneva la stessa qualifica tramite concorso. Il TAR Sicilia - Palermo, con sentenza n. 579 del 15 febbraio 2021, ha accolto il ricorso di -OMISSIS-, accertando il diritto alla retrodatazione della sua promozione a Vice Sovrintendente al 1° gennaio 2002, allineandola alla decorrenza giuridica di chi aveva ottenuto la stessa qualifica tramite il concorso del D.M. 22 aprile 2008. Inoltre, ha stabilito il diritto alla ricostruzione della carriera, con adeguamento della progressione economica.

d) In ottemperanza alla sentenza del TAR, il Capo della Polizia, con decreto del 2 aprile 2022, ha proceduto a: i) Retrodatare la promozione a Vice Sovrintendente al 1° gennaio 2002. ii) Ricostruire la carriera di -OMISSIS- in base alla nuova decorrenza. iii) Attribuirgli la qualifica di Sovrintendente Capo Coordinatore con decorrenza dal 1° ottobre 2017.

e) Fino al mese di agosto 2022, -OMISSIS- ha continuato a percepire regolarmente i 3 scatti di anzianità concessi con il decreto del Capo della Polizia del 5 dicembre 2009. Tuttavia, a partire dai mesi successivi, tali scatti non sono stati più erogati senza alcuna spiegazione. Il decreto prefettizio di inquadramento economico impugnato ha rimodulato il trattamento retributivo del ricorrente, escludendo gli scatti stipendiali riconosciuti ai sensi dell’art. 75, ultimo comma, del D.P.R. 335/1982, senza alcuna giustificazione esplicita.

Svolta questa premessa in fatto, il ricorrente ha articolato una serie di motivi di ricorso, con il primo dei quali ha contestato l’esclusione dei tre scatti di anzianità per merito straordinario, riconosciuti dal 15 novembre 2009. Egli ha evidenziato che la revoca di tale beneficio, concesso ai sensi dell’art. 75 del D.P.R. 335/1982, avrebbe richiesto un procedimento formale nel rispetto del principio del contrarius actus . In particolare, l’ iter avrebbe dovuto prevedere una proposta del Questore di Palermo e il pronunciamento della Commissione per il ruolo dei Sovrintendenti, come previsto dall’art. 69 dello stesso decreto. Tuttavia, la revoca è stata disposta con il decreto di inquadramento economico, notificato il 3 novembre 2022, adottato direttamente dal Prefetto di Palermo senza il coinvolgimento della Commissione né un atto formale di revoca da parte dell’autorità competente. Pertanto, il ricorrente ne ha denunciato l’illegittimità per incompetenza e violazione delle procedure previste dalla normativa vigente.

Con il secondo motivo, il ricorrente ha contestato l’adozione del provvedimento prefettizio in assenza della comunicazione di avvio del procedimento, che gli avrebbe consentito di far valere le proprie ragioni. L’atto manca di un’adeguata motivazione, non chiarendo le ragioni della revoca dei tre scatti stipendiali percepiti per oltre 13 anni in buona fede. Inoltre, l’Amministrazione ha ignorato il principio del legittimo affidamento, violando i criteri di trasparenza, proporzionalità e imparzialità. L’assenza di un’istruttoria approfondita e di una motivazione coerente ha reso il provvedimento arbitrario e illegittimo.

Con il terzo motivo, il ricorrente ha denunciato la violazione del divieto di TI in IU nel trattamento economico. Gli scatti di anzianità, concessi nel 2009 ai sensi dell’art. 75 del D.P.R. 335/1982, erano dovuti perché, entro tre anni dalla promozione per meriti straordinari del 2007, il ricorrente non aveva potuto ottenere una seconda promozione, come previsto dalla norma. La retrodatazione della qualifica a Vice Sovrintendente al 2002, disposta a seguito della dichiarazione di incostituzionalità dell’art. 75 per garantire il riallineamento con chi aveva ottenuto la stessa qualifica tramite concorso, ha modificato la decorrenza della sua promozione. Di conseguenza, il periodo tra la prima promozione e il 2009 risulta ora superiore a tre anni, eliminando il presupposto per l’attribuzione degli scatti. Tuttavia, ciò non giustificherebbe la loro soppressione senza alcuna compensazione. Secondo la normativa vigente (D.P.R. 3/1957 e D. Lgs. 193/2003), in caso di riduzione dello stipendio, al dipendente spetterebbe un assegno personale ad personam . L’assenza di tale compensazione renderebbe la decurtazione illegittima, come emergerebbe dalla differenza tra i cedolini paga di agosto e settembre 2022.

Con il quarto motivo, il ricorrente ha contestato l’eventuale adozione di un provvedimento ministeriale volto a richiedere la restituzione delle somme percepite a titolo di scatti stipendiali ai sensi dell’art. 75 del D.P.R. 335/1982, dal novembre 2009 all’agosto 2022. Tale misura sarebbe illegittima in quanto violerebbe il principio del legittimo affidamento, poiché il ricorrente ha percepito tali emolumenti in assoluta buona fede, come riconoscimento per meriti straordinari legati a un servizio effettivamente prestato.

Con il quinto motivo, il ricorrente ha osservato che, anche qualora fosse ritenuta ammissibile la richiesta di restituzione delle somme (circostanza comunque contestata), questa sarebbe soggetta al limite di prescrizione decennale ai sensi dell’art. 2946 c.c. Di conseguenza, eventuali somme percepite dal novembre 2009 fino a dieci anni prima della richiesta di restituzione sarebbero comunque escluse dalla ripetizione, garantendo tutela al ricorrente per quel periodo.

Con il sesto motivo, il ricorrente ha sottolineato che l’art. 75, ultimo comma, del D.P.R. 335/1982 vieta espressamente la revoca dei tre scatti di anzianità, sia per il passato che per il futuro, quando concessi in alternativa alla seconda promozione per meriti straordinari, in quanto trattamento economico più favorevole. Nel caso in esame, tali scatti erano stati attribuiti proprio in sostituzione della promozione e, pertanto, costituirebbero un diritto consolidato non arbitrariamente eliminabile per assegnare un trattamento meno vantaggioso.

1.3. Il Ministero dell’Interno si è costituito il 2 febbraio 2023 e, con successiva memoria del 7 gennaio 2025, ha svolto le proprie difese, sostenendo che la perdita dei tre scatti di anzianità sia una conseguenza inevitabile della retrodatazione della qualifica a Vice Sovrintendente al 1° gennaio 2002 e della successiva attribuzione della seconda promozione per merito straordinario nel 2009. Poiché tali scatti erano stati concessi in alternativa alla promozione, l’adeguamento della carriera li ha automaticamente eliminati dal trattamento economico, senza necessità di un ulteriore provvedimento amministrativo.

Secondo l’Amministrazione, non vi sarebbe stata alcuna violazione delle norme procedimentali, poiché l’eliminazione dei benefici non deriverebbe da una nuova valutazione discrezionale, ma dalla semplice esecuzione di una sentenza. La comunicazione di avvio del procedimento, pertanto, sarebbe stata superflua, trattandosi di un atto dovuto.

In merito alla presunta violazione del divieto di TI in IU , la difesa erariale sottolinea che la normativa espressione di tale principio è stata abrogata dalla legge n. 147/2013 e che in ogni caso l’assegno ad personam invocato dal ricorrente si applicherebbe solo nei casi di passaggio a una qualifica superiore con un parametro retributivo inferiore, circostanza che non ricorre nel caso in esame.

Quanto alla richiesta di restituzione delle somme percepite, l’Amministrazione afferma che si tratta di un atto dovuto, ai sensi dell’art. 2033 c.c., e che la buona fede del ricorrente non escluderebbe il diritto alla ripetizione, essendo prevalente l’interesse pubblico alla corretta gestione delle risorse finanziarie. Inoltre, il termine di prescrizione per il recupero non decorrerebbe dal momento dell’erogazione degli scatti, ma solo dalla sentenza n. 579/2021 del TAR Sicilia - Palermo, che ha modificato il quadro normativo di riferimento e reso evidente l’indebito.

1.4. Nella memoria di replica, depositata il 17 gennaio 2025, il ricorrente ha contestato integralmente le argomentazioni dell’Amministrazione dello Stato, insistendo sull’illegittimità della revoca dei tre scatti di anzianità. Ha ribadito che la loro eliminazione, senza alcuna compensazione, costituisce una violazione del divieto di TI in IU , garantito dalla normativa vigente.

In particolare, ha respinto la tesi dell’Amministrazione secondo cui l’abrogazione dell’art. 202 del D.P.R. 3/1957 avrebbe rimosso tale tutela, evidenziando che la norma del D.Lgs. 193/2003, specifica per il personale della Polizia di Stato, è ancora in vigore e continua a vietare peggioramenti retributivi privi di compensazione.

1.5. All’udienza pubblica del 7 febbraio 2025, la causa è stata trattenuta in decisione, previa sua discussione.

2. Il ricorso è fondato nei termini di seguito precisati.

3. Prima di esaminare le domande del ricorrente, è opportuno ricostruire brevemente il contesto normativo e fattuale in cui si inserisce la presente controversia.

3.1. Il ricorrente è stato promosso a Vice Sovrintendente per meriti straordinari il 5 novembre 2007, a seguito della sua partecipazione all’arresto di un pericoloso boss mafioso latitante. In base alla normativa vigente all’epoca, la promozione decorreva dalla data dell’evento che l’aveva determinata, senza possibilità di retrodatazione.

3.2. Due anni dopo, il 5 dicembre 2009, il ricorrente si distingueva nuovamente per meriti straordinari nell’arresto di un altro latitante. Tuttavia, l’art. 75, comma 3, del D.P.R. 335/1982 stabiliva che tra due promozioni per meriti straordinari dovessero trascorrere almeno tre anni, impedendo così l’attribuzione immediata di una seconda promozione. In alternativa, la norma prevedeva la concessione di un beneficio economico, lasciando all’Amministrazione la scelta tra l’attribuzione della classe stipendiale superiore o il riconoscimento di tre scatti di anzianità. L’Amministrazione optò per la seconda soluzione, attribuendo al ricorrente i tre scatti stipendiali, ritenendoli la misura più favorevole.

3.3. Il quadro normativo di riferimento è stato successivamente modificato dalla sentenza n. 224/2020 della Corte Costituzionale, che ha dichiarato l’illegittimità dell’art. 75 del D.P.R. 335/1982 nella parte in cui non prevedeva l’allineamento della decorrenza giuridica delle promozioni per meriti straordinari a quella riconosciuta ai vincitori di concorso.

3.4. In applicazione di tale pronuncia, il TAR Sicilia - Palermo, con la sentenza n. 579/2021, ha accertato il diritto del ricorrente alla retrodatazione della promozione a Vice Sovrintendente al 1° gennaio 2002, data di decorrenza giuridica attribuita ai vincitori del concorso bandito con D.M. del 22 aprile 2008.

3.5. L’Amministrazione ha eseguito tale decisione con decreto del 2 aprile 2022, ricostruendo la carriera del ricorrente in base alla nuova decorrenza.

3.6. A seguito di questa ricostruzione, l’Amministrazione – come chiarito nella propria memoria difensiva – ha ritenuto che la seconda promozione per meriti straordinari non fosse più soggetta al vincolo del triennio, poiché, con la nuova decorrenza della prima promozione retrodatata al 2002, avrebbe potuto essere concessa già nel 2005 o 2006.

Partendo dal presupposto che gli scatti del 2009 erano stati attribuiti esclusivamente in sostituzione della promozione, all’epoca preclusa dal vincolo temporale, l’Amministrazione ha ritenuto che tale beneficio fosse divenuto ingiustificato. Di conseguenza, ne ha disposto la revoca in via implicita attraverso l’atto di inquadramento economico, con effetto retroattivo, procedendo contestualmente al recupero delle somme percepite dal novembre 2009 all’agosto 2022 mediante ritenute a valere sulle retribuzioni ancora da erogare.

4. Ora, il Collegio ritiene che, contrariamente a quanto sostenuto dall’Amministrazione, la revoca degli scatti stipendiali non possa qualificarsi come un atto meramente esecutivo delle pronunce giurisdizionali intervenute nel caso di specie.

4.1. Né la Corte Costituzionale né il TAR Palermo hanno mai stabilito che la retrodatazione della promozione a Vice Sovrintendente dovesse automaticamente comportare l’eliminazione dei tre scatti di anzianità concessi nel 2009.

Più nel dettaglio, la Corte Costituzionale, con la sentenza n. 224/2020, ha dichiarato l’illegittimità costituzionale della norma che prevedeva la decorrenza della promozione per meriti straordinari dalla data del fatto, affermando che tale decorrenza dovesse essere allineata a quella riconosciuta ai vincitori di concorso. Tuttavia, la Consulta non ha mai affrontato né tantomeno imposto la revoca di benefici economici già consolidati, limitandosi a ridefinire il criterio temporale per l’attribuzione della promozione. Analogamente, il TAR Palermo, con la sentenza n. 579/2021, ha ordinato la ricostruzione della carriera del ricorrente in base alla nuova decorrenza giuridica, ma non ha mai espressamente disposto l’eliminazione degli scatti stipendiali, né ha affrontato la questione del trattamento economico spettante al ricorrente in conseguenza della retrodatazione.

L’Amministrazione, dunque, non era vincolata da alcun giudicato che imponesse la revoca degli scatti, né tantomeno il recupero delle somme percepite dal 2009 in poi.

4.2. Del resto, l’effetto della pronuncia della Corte Costituzionale non avrebbe mai potuto tradursi in un obbligo per l’Amministrazione di eliminare gli scatti stipendiali già riconosciuti al ricorrente.

Va considerato al riguardo che la giurisprudenza costituzionale ha costantemente affermato che l’efficacia retroattiva delle proprie pronunce non si estende ai rapporti giuridici ormai esauriti. In particolare, la sentenza n. 127 del 1966 ha chiarito che la dichiarazione di incostituzionalità elimina la norma dall’ordinamento con effetto retroattivo, rendendola inapplicabile anche ai rapporti sorti precedentemente, salvo il limite dei rapporti esauriti. Per “rapporti esauriti” si intendono quelle situazioni giuridiche che, per effetto del passaggio in giudicato di decisioni giudiziarie, della definitività di provvedimenti amministrativi non più impugnabili o del decorso dei termini di prescrizione o decadenza, non sono più suscettibili di modifica.

Nel caso di specie, il provvedimento di attribuzione degli scatti stipendiali, divenuto definitivo sin dal 2009, non è mai stato impugnato né revocato nei termini di legge. Di conseguenza, non poteva essere automaticamente annullato per effetto della sentenza della Corte Costituzionale, la quale, coerentemente, non imponeva in alcun modo all’Amministrazione di procedere alla loro revoca.

Ne consegue che l’eliminazione degli scatti è derivata da una specifica scelta dell’Amministrazione, adottata in assenza di un obbligo giuridico diretto imposto dalla sentenza.

4.3. A ulteriore conferma del carattere non automatico della revoca, assume rilievo determinante l’art. 75, comma 3, del D.P.R. n. 335/1982, che disciplina l’attribuzione degli scatti di anzianità nei casi in cui la promozione per meriti straordinari non possa essere concessa per il mancato raggiungimento del requisito temporale di tre anni nel grado.

La norma stabilisce che, in tale ipotesi, l’Amministrazione può riconoscere, in alternativa alla promozione, tre scatti stipendiali o il trattamento economico superiore.

L’uso nel testo normativo del verbo "possono" è significativo, in quanto evidenzia la volontà del legislatore di attribuire alla Pubblica Amministrazione un potere discrezionale, da esercitare in relazione alle specifiche circostanze del caso concreto. Si tratta, in particolare, di una facoltà discrezionale di natura autoritativa, che non può essere ricondotta alla categoria degli atti paritetici. L’attribuzione del beneficio presuppone infatti una valutazione dell’Amministrazione (c.d. momento amministrativo), che deve operare un bilanciamento tra l’interesse del dipendente a ottenere un miglioramento economico e l’interesse pubblico alla sostenibilità della spesa.

Solamente dopo aver accertato la spettanza del vantaggio economico, l’Amministrazione è vincolata dalla normativa a scegliere l’opzione più favorevole per il dipendente tra i tre scatti stipendiali e il trattamento economico superiore, senza alcun margine di discrezionalità.

Se, pertanto, l’attribuzione del beneficio non è una conseguenza automatica dell’impossibilità di concedere la promozione, ma dipende da una scelta discrezionale sull’opportunità di concederlo, esercitata nell’ambito di un contemperamento di interessi, per coerenza logica anche la sua revoca deve obbedire allo stesso criterio, non potendo essere considerata un atto vincolato o automatico.

4.4. Del resto, l’inquadramento del potere previsto dall’art. 75, comma 3, come potestà pubblicistica discrezionale comporta precise conseguenze sul piano della revoca degli scatti accordati.

Il ritiro di un beneficio attribuito sulla base di una scelta valutativa non può avvenire in modo arbitrario, ma deve necessariamente seguire le regole proprie dell’autotutela amministrativa, disciplinate dall’art. 21- quinquies della legge n. 241/1990.

Tale norma – come è noto – attribuisce all’Amministrazione un potere discrezionale di revoca, escludendo qualsiasi forma di autotutela doverosa. La giurisprudenza amministrativa ha costantemente affermato che l’autotutela, sia nella forma dell’annullamento d’ufficio che in quella della revoca, non costituisce un obbligo per l’Amministrazione, ma una facoltà da esercitare con adeguata motivazione e nel rispetto del principio di proporzionalità (Cons. Stato, Ad. Plen., 29 luglio 2011, n. 15; Cons. Stato, sez. V, 30 marzo 2020, n. 2147).

5. Alla luce di quanto sin qui esposto, e in linea con l’orientamento di recente espresso dal T.A.R. Lazio, Sez. I Quater, nella sentenza n. 840 del 17 gennaio 2025, pronunciata in una vicenda analoga, risultano fondati sia il primo che il secondo motivo di ricorso proposti avverso il decreto prefettizio di inquadramento economico, notificato il 3 novembre 2022, con cui il beneficio è stato di fatto eliminato con efficacia ex tunc .

5.1. Nell’esaminare la possibilità di revocare il beneficio economico mediante l’esercizio di un potere di secondo grado, l’Amministrazione avrebbe dovuto operare una valutazione autonoma e consapevole, anziché considerare la revoca come un atto dovuto, automaticamente conseguente alle pronunce giurisdizionali intervenute sulla vicenda o alla modifica del quadro normativo derivante dalla dichiarazione di incostituzionalità dell’art. 75 del D.P.R. n. 335/1982.

Una simile valutazione avrebbe dovuto essere condotta, anzitutto, nel rispetto del principio del contrarius actus e, di conseguenza, seguire la medesima procedura prevista per l’adozione del provvedimento da revocare. In base all’art. 69 del D.P.R. n. 335/1982, richiamato dall’art. 75, il Questore di Palermo avrebbe dovuto proporre la revoca, sulla quale si sarebbe dovuta pronunciare la Commissione per il ruolo dei Sovrintendenti. A seguito della modifica introdotta dall’art. 2, comma 1, lett. q), n. 3), del D.Lgs. 5 ottobre 2018, n. 126, la competenza per l’adozione del provvedimento finale spettava infatti a tale Commissione, mentre in precedenza era attribuita al Ministro e, successivamente, al Capo della Polizia.

5.2. Inoltre, avrebbe dovuto essere garantito il rispetto delle garanzie partecipative previste dalla legge n. 241/1990. In particolare, l’Amministrazione era tenuta a comunicare formalmente l’avvio del procedimento amministrativo all’interessato, consentendogli di esercitare il diritto di partecipare attivamente alla fase istruttoria e di far valere le proprie ragioni.

5.3. Infine, il provvedimento conclusivo avrebbe dovuto essere adeguatamente motivato. Ai sensi dell’art. 3 della legge n. 241/1990, l’atto finale avrebbe dovuto contenere una motivazione chiara e dettagliata, idonea a esplicitare le ragioni giuridiche e di interesse pubblico poste a fondamento della decisione di revoca.

5.4. L’inosservanza di tali garanzie fondamentali rende il decreto prefettizio di inquadramento economico affetto da illegittimità, in quanto adottato in violazione dei principi del corretto procedimento amministrativo e con un evidente difetto di istruttoria e di motivazione, con tutte le conseguenze giuridiche che ne derivano.

6. Sussiste altresì la dedotta violazione del principio del divieto di TI in IU (terzo motivo di ricorso) del trattamento economico del dipendente, evincibile dal raffronto tra i cedolini depositati dal ricorrente (all. 3) e il conteggio eseguito dall'amministrazione resistente, secondo cui egli avrebbe indebitamente percepito un trattamento economico superiore rispetto a quello spettante.

6.1. Sebbene l’art. 202 del D.P.R. n. 3 del 1957, richiamato dal lavoratore a fondamento delle proprie argomentazioni, sia stato abrogato – e con esso la previsione dell’attribuzione di un assegno personale non riassorbibile in caso di passaggio di carriera con trattamento economico inferiore – la permanenza, nell’ambito del pubblico impiego, di un più generale principio di divieto di TI in IU , anche al di fuori della specifica fattispecie regolata dalla norma abrogata, trova supporto in una pluralità di disposizioni normative.

Innanzitutto nell’art. 3, comma 6, del D.Lgs. n. 165 del 2001 il quale stabilisce che, in caso di mobilità volontaria, il trattamento economico fondamentale e accessorio percepito dal dipendente non può essere ridotto. Analogamente, l’art. 15 del CCNL del 31 marzo 1999 dispone che, in caso di progressione verticale, il dipendente conserva a titolo personale la differenza retributiva, assorbibile nella successiva progressione economica. A ciò si aggiunge l’art. 4 della legge n. 68 del 1999, che stabilisce il diritto alla conservazione del trattamento economico più favorevole in caso di destinazione a mansioni inferiori per inidoneità fisica.

Da queste disposizioni emerge un principio generale di divieto di TI in IU , volto a garantire la stabilità del trattamento economico del dipendente pubblico, impedendo all’Amministrazione di ridurlo unilateralmente senza una specifica base normativa e un’adeguata motivazione.

Sulla attuale vigenza di tale principio si è espressa anche la giurisprudenza della Cassazione, la quale, in materia di pubblico impiego privatizzato, ha ribadito il divieto di riassorbimento degli scatti retributivi in caso di promozione, salvo espressa previsione normativa contraria. In particolare, la Corte di Cassazione, Sez. Lavoro, con la sentenza 11 marzo 2005, n. 5350, ha affermato che, nel pubblico impiego, la successiva dinamica salariale non può comportare la riduzione degli scatti retributivi già maturati, in quanto ciò costituirebbe una violazione del divieto di TI in IU .

6.2. Nel caso in esame, il raffronto tra i dati contabili dimostra che il provvedimento impugnato ha determinato un peggioramento del trattamento economico del ricorrente, in assenza di una motivazione che ne giustificasse la necessità e la compatibilità con i principi generali dell’azione amministrativa. Inoltre, l’amministrazione, né nell’atto impugnato né nella memoria difensiva ha fornito argomentazioni idonee a escludere l’operatività del divieto di TI in IU o comunque a giustificarne la deroga, limitandosi a rilevare l’indebita percezione di somme senza tuttavia dimostrare la legittimità del ricalcolo effettuato.

6.3. Ne consegue che la determinazione impugnata risulta viziata per violazione del suddetto principio, oltre che per difetto di motivazione e per mancato rispetto delle garanzie procedimentali previste dalla legge n. 241/1990.

7. Dall’accoglimento dei suddetti motivi deriva l’insussistenza dell’interesse a una pronuncia sul quarto motivo di ricorso, con cui il ricorrente lamenta l’avvio dell’azione di recupero degli arretrati ritenuti indebitamente percepiti, mediante ritenute sulle retribuzioni ancora da corrispondere. Con l'annullamento del provvedimento che dispone la revoca dei tre scatti di stipendio, viene meno, infatti, il presupposto logico - giuridico del recupero avviato, eliminando a monte il provvedimento legittimante il recupero ed imponendosi all'amministrazione di rivalutare il suo complessivo operato.

8. Analogamente, per quanto attiene all'eccezione di prescrizione sollevata nel quinto motivo di ricorso, da considerarsi logicamente subordinata, e, quindi, assorbita, dall'accoglimento dei precedenti motivi.

9. Quanto infine al sesto motivo di ricorso, non si ravvisa la dedotta violazione dell’art. 75, ultimo comma, del D.P.R. n. 335 del 1982.

Dall’interpretazione della disposizione emerge con chiarezza che la valutazione della convenienza tra il riconoscimento della classe superiore di stipendio e l’attribuzione di tre scatti di anzianità riguarda esclusivamente l’ipotesi in cui la promozione per merito straordinario non possa essere concessa, in quanto proposta per fatti tra i quali non siano intercorsi almeno tre anni. Nel caso di specie, l’amministrazione ha escluso l’applicabilità di tale norma, ritenendo che, a seguito della ricostruzione di carriera, i presupposti per il suo riconoscimento siano venuti meno ipso iure. Ne consegue che, non essendo stata applicata la disposizione in questione, non può ritenersene configurata alcuna violazione nel provvedimento impugnato.

10. In definitiva, il ricorso va accolto nei limiti di cui in motivazione, con conseguente annullamento del decreto prefettizio di inquadramento economico notificato al ricorrente il 3 novembre 2022.

10.1. Nel procedere al riesame complessivo della posizione del ricorrente, l’Amministrazione dovrà garantire il rispetto delle garanzie procedimentali precedentemente disattese, previa apertura di un nuovo procedimento, e dovrà valutare l’eventuale revoca dei tre scatti stipendiali alla luce di tre principi fondamentali, già in parte esaminati e qui meritevoli di ulteriore approfondimento.

10.2. Il primo profilo da considerare è il divieto di TI in IU , che impone all’Amministrazione di non ridurre unilateralmente il trattamento economico del dipendente in assenza di un’adeguata compensazione. In tal senso, la revoca di un beneficio consolidato non può avvenire in modo automatico, ma richiede una ponderazione accurata dell’impatto che essa determinerebbe sulla posizione del dipendente. L’intervento dell’Amministrazione deve necessariamente tenere conto del fatto che il ricorrente ha maturato nel tempo una determinata situazione giuridico-economica, su cui ha fondato aspettative legittime, e che un provvedimento di revoca non può pregiudicare il suo assetto retributivo senza una specifica e adeguata compensazione economica.

10.3. Tale principio si lega strettamente alla tematica dei rapporti esauriti. Quando l’Amministrazione incide su posizioni ormai definite da provvedimenti concessori divenuti inoppugnabili, come nel caso degli scatti stipendiali riconosciuti nel 2009 e mai contestati per oltre tredici anni, essa deve adottare un approccio più rigoroso e consapevole delle conseguenze del proprio intervento. Un provvedimento di revoca non può essere trattato alla stregua di un atto meramente esecutivo, ma impone una valutazione autonoma e sostanziale sull’opportunità e sulla legittimità della modifica del trattamento economico del dipendente. L’interesse pubblico alla regolarità amministrativa, infatti, non può essere perseguito in modo astratto e rigido, ma deve essere bilanciato con l’interesse del privato alla stabilità delle posizioni giuridiche ormai consolidate, evitando che una modifica dell’assetto normativo o interpretativo incida retroattivamente su situazioni già definite.

10.4. Questi due principi si integrano con quello del legittimo affidamento, che assume particolare rilievo nel caso in esame. La Corte Europea dei Diritti dell'Uomo, nella sentenza Casarin c. Italia dell’11 febbraio 2021, ha affermato che il recupero di somme percepite da un dipendente pubblico in buona fede, a causa di un errore dell’Amministrazione, può costituire un’ingerenza sproporzionata nei suoi diritti. La violazione dell’Articolo 1 del Protocollo n. 1 della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo si realizza quando l’Amministrazione impone la restituzione senza considerare che il percettore ha fatto affidamento sulla legittimità delle somme ricevute e che l’errore non è a lui imputabile.

Un principio analogo è stato ribadito dalla Corte Costituzionale nella sentenza n. 8 del 2023, secondo cui le erogazioni effettuate da soggetti pubblici, se percepite in buona fede, generano un affidamento legittimo nel percettore sulla spettanza delle somme ricevute. La Corte ha riconosciuto che, sebbene l’Amministrazione conservi il diritto di recuperare somme indebitamente erogate, tale recupero deve avvenire nel rispetto del principio di proporzionalità, evitando che il dipendente subisca un pregiudizio eccessivo e prevedendo, se necessario, misure come la rateizzazione o l’esenzione parziale in presenza di circostanze particolari.

Dalle pronunce sopra richiamate emerge una direttiva chiara: quando un dipendente pubblico percepisce somme per un periodo prolungato senza contestazioni e in buona fede, il suo affidamento sulla legittimità di tali somme non può essere sacrificato in modo indiscriminato e automatico.

10.5. Spetta all’Amministrazione valutare l’applicazione concreta di tali principi, assicurando un corretto bilanciamento tra l’interesse pubblico alla gestione efficiente delle risorse e il diritto del ricorrente a un trattamento equo, stabile e prevedibile.

10.6. Sul piano operativo, potrebbe essere opportuno valutare l’eventualità di disporre la revoca del beneficio con effetti esclusivamente ex nunc , così da non incidere retroattivamente su somme già percepite e mai contestate per oltre tredici anni. In ogni caso, resta ferma la necessità di garantire la non cumulabilità del beneficio con la maggiore retribuzione percepita a partire dal 2009 a titolo di Sovrintendente, assicurando un riequilibrio coerente con il sistema retributivo, senza tuttavia determinare un pregiudizio eccessivo per il dipendente.

11. Le spese di lite, considerata la peculiarità della questione e la presenza di un solo riferimento giurisprudenziale in materia, vanno integralmente compensate tra le parti, fatta salva la rifusione del contributo unificato, che resta a carico dell’Amministrazione resistente.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per La Sicilia (Sezione quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie, nei termini e nei limiti di cui in motivazione. Dispone l’integrale compensazione delle spese di lite tra le parti, ad eccezione del contributo unificato da porsi a carico dell’amministrazione resistente.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 7 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Stefano Tenca, Presidente

Bartolo Salone, Primo Referendario

Andrea Illuminati, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Andrea Illuminati	Stefano Tenca

IL SEGRETARIO