Pubblicato il 01/08/2025

N. 06862/2025REG.PROV.COLL.

N. 00084/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 84 del 2025, proposto da
Ministero dell'Istruzione e del Merito, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, 12;

contro

Kesjana Doce, rappresentata e difesa dall'avvocato Antonio Rosario Bongarzone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza) n. 20699/2024

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Kesjana Doce;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 maggio 2025 il Cons. Rosaria Maria Castorina e uditi per le parti l’avvocato Ignazio Lagrotta su delega di Antonio Rosario Bongarzone;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il Ministero dell’Istruzione appella la sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza bis) n. 20699/2024, concernente il mancato riconoscimento del titolo di specializzazione sul sostegno conseguito dall’odierna resistente in Romania.

Il TAR con la sentenza appellata ha ritenuto illegittimo il provvedimento con cui il Ministero dell’Istruzione ha respinto per profili formali l’istanza di riconoscimento del titolo conseguito in Romania osservando:

a) la richiesta di apostille è contraria ai principi di cui agli artt. 45 e 49 del TFUE come declinati dagli artt. 50 e 51 della Direttiva;

b) la richiesta di Adeverinta, qualora quest’ultima sia ritenuta non regolarizzabile o regolarizzabile solo entro termini perentori e qualora in caso di carenza della stessa sia ritenuto applicabile l’art. 21 octies, comma 2, della Legge 241/90, è contraria ai principi di cui agli artt. 45 e 49 del TFUE come esplicati dall’art. 51 della Direttiva.

In conseguenza il Tar ha disposto che l’Amministrazione dovrà pronunziarsi di nuovo sull’istanza della ricorrente: - nel rispetto del contraddittorio procedimentale ed alla luce anche delle statuizioni della presente sentenza; - evidenziando comunque entro un mese dalla pubblicazione o dalla notifica (se antecedente) della presente sentenza, una volta per tutte, ogni eventuale elemento ostativo all’accoglimento anche parziale o condizionato dell’istanza; - ove permanga l’assenza di Adeverinta, che non risulta depositata correttamente in corso di causa, attesa la confusione operata nelle sue allegazioni dalla ricorrente, che tra l’altro non ha adempiuto alla richiesta istruttoria del Collegio di cui all’ordinanza cautelare sopra menzionata, potranno, ove occorra, essere applicate misure compensative nel massimo previsto dalla Direttiva .

2. Con il primo motivo di appello l’amministrazione censura la sentenza di primo grado per aver interpretato erroneamente sia il diritto dell’Unione Europea che le pronunce della Corte di Giustizia a esso relative. Violazione e falsa applicazione degli artt. 45 e 49 del TFUE.

Lamenta che al punto 9 della sentenza impugnata, il TAR Lazio afferma che la posizione della ricorrente debba essere valutata alla luce non solo delle disposizioni della direttiva 2005/36/CE, ma anche del Trattato sul Funzionamento dell’Unione europea e, segnatamente, degli artt. 45 e 49 disciplinanti, rispettivamente, la libera circolazione dei lavoratori e il libero stabilimento.

3. Con il secondo motivo di appello l’amministrazione deduce l’erroneità della sentenza impugnata per non aver colto la differenza tra le normative nazionali in rilievo e il giusto valore da conferire alla laurea in Italia.

Evidenzia che l’appellata ha conseguito, in Romania, solamente i certificati Nivel I e II, cui corrispondono programmi formativi limitati esclusivamente alla componente psico-pedagogica. Per questa ragione, l’Amministrazione non può procedere a un confronto tra le competenze se non sulla base di un certificato emesso dall’omologa autorità competente romena che attesti se e in quale materia l’istante ha ottenuto, sulla base del percorso formativo intrapreso, il diritto di insegnare presso le scuole romene.

4. Con il terzo motivo di appello l’amministrazione deduce l’erroneità della sentenza impugnata per aver violato e/o comunque falsamente applicato l’art. 13 della direttiva 2005/36/CE nella parte in cui non ha colto la differenza sostanziale che c’è tra l’“attestato di competenza” e il “titolo di formazione” ai sensi della direttiva 2005/36/CE.

Evidenzia che la sentenza di primo grado si basa, tra l’altro, su un’interpretazione errata dell’art. 13 della direttiva 2005/36/CE, operando un improprio paragone tra due istituti, l’attestato di competenza e il titolo di formazione, che la direttiva non mette sullo stesso piano.

Le censure sono parzialmente fondate.

4.1. La giurisprudenza amministrativa ha da tempo precisato che, a fronte della sussistenza del titolo di studio richiesto, della laurea conseguita in Italia (ex se rilevante, senza necessità di mutuo riconoscimento reciproco), nonché della qualificazione abilitante all’insegnamento, conseguita presso un paese europeo, non sussistono i presupposti per il diniego dell’istanza di riconoscimento presentata al MIUR (Cons. Stato, sez. VI, 17 febbraio 2020, n. 1198). Alla stregua di quanto prescritto dal diritto primario eurounitario – in specie, dagli artt. 45 e 49 Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea, in tema di libera circolazione dei lavoratori e di libertà di stabilimento – le autorità di uno Stato membro, quando esaminano la domanda di un cittadino di un altro Stato membro diretta ad ottenere l'autorizzazione all'esercizio di una professione regolamentata, devono prendere in considerazione la qualificazione professionale dell'interessato, procedendo ad un raffronto tra la qualificazione attestata dai suoi diplomi, certificati e altri titoli nonché dalla sua esperienza professionale nel settore e quella richiesta dalla normativa nazionale per l’esercizio della professione corrispondente (C.G.U.E.,16 maggio 2002, causa C-232/99, Commissione/Spagna). Tale obbligo si estende alla valutazione di tutti i diplomi, certificati e altri titoli, nonché dell'esperienza acquisita dall'interessato nel settore, indipendentemente dal fatto che siano stati conseguiti in uno Stato membro o in un paese terzo, e non cessa di esistere in conseguenza dell'adozione di direttive relative al reciproco riconoscimento dei diplomi (C.G.U.E., 14 settembre 2000, causa C-238/98, Hocsman;16 maggio 2002, causa C-232/99, Commissione/Spagna). La finalità di tale procedura di valutazione comparativa è quella di consentire alle autorità dello Stato membro ospitante di assicurarsi obiettivamente che il diploma straniero attesti da parte del suo titolare il possesso di conoscenze e di qualifiche, se non identiche, quantomeno equipollenti a quelle attestate dal diploma nazionale (C.G.U.E., 6 ottobre 2015, causa C- 298/14, Brouillard). Le autorità nazionali sono tenute, cioè, a valutare il diploma prodotto dalla parte istante, al fine di verificare se, e in quale misura, si debba ritenere che le conoscenze attestate dal diploma rilasciato in un altro Stato membro e le qualifiche o l'esperienza professionale ottenute in quest'ultimo, nonché l'esperienza ottenuta nello Stato membro in cui il candidato chiede di essere iscritto, soddisfino, anche parzialmente, le condizioni richieste per accedere all'attività di cui trattasi. Nello specifico tale valutazione, circa l’equivalenza del diploma straniero con quello italiano, deve essere effettuata esclusivamente in considerazione del livello delle conoscenze e delle qualifiche che questo diploma consente di presumere in capo al titolare, tenuto conto della natura e della durata degli studi e della formazione pratica di cui attesta il compimento (C.G.U.E., 15 ottobre 1987, causa 222/86, Heylens).

4.2. Devono essere richiamati i principi sanciti dall’Adunanza plenaria di questo Consiglio di Stato con le sopra richiamate sentenze, elaborati sulla base dell’impianto complessivo del sistema introdotto con la più volte richiamata direttiva 2005/36/UE, a sua volta fondato sul mutuo riconoscimento – a determinate condizioni - dei sistemi di formazione nazionali e sulla circolazione intracomunitaria dei relativi titoli per l’accesso alle professioni regolamentate da ciascun Paese membro, e cioè alle condizioni da esso stabilite. Nel descritto sistema ciascuna autorità nazionale richiesta del riconoscimento delle qualifiche professionali acquisite in altro Paese dell’UE è tenuto a svolgere una valutazione in concreto del percorso di studi e di formazione complessivamente seguito dall’interessato, onde verificare se i relativi contenuti siano equivalenti a quelli previsti dai propri ordinamenti di studi e percorsi di abilitazione professionale. L’Adunanza plenaria ha affermato sul punto che per la valutazione finalizzata al riconoscimento non è richiesta « l’identità tra i titoli confrontati, essendo sufficiente una mera equivalenza per far scaturire il dovere di riconoscere il titolo conseguito all’estero ». Le certificazioni relative alle qualifiche professionali acquisite all’estero non vanno quindi considerate « automaticamente, ma secondo il sistema generale di riconoscimento e confrontando le qualifiche professionali attestate da altri Stati membri con quelle richieste dalla normativa italiana e disponendo, se del caso, le misure compensative in applicazione dell’art. 14 della Direttiva 2005/36/CE » (così, in particolare: Cons. Stato, Ad. plen., 29 dicembre 2022, n. 22).

In altri termini, come chiarito in sede nomofilattica, sulla base della ratio ispiratrice della direttiva 2005/36/UE ciascuna autorità nazionale preposta alla verifica sui titoli di qualificazione professionale acquisiti in ambito europeo è tenuta a svolgere un’istruttoria adeguata, che dal dato di partenza dell’ontologica diversità degli ordinamenti didattici e di formazione professionale nazionale verifichi nondimeno se essi siano comunque comparabili, anche sulla base di una cooperazione tra autorità nazionali competenti.

4.3. Nel medesimo senso si pone anche la giurisprudenza della Corte di giustizia dell’Unione europea, la quale nella sentenza 8 luglio 2021, C-166/20, ha enunciato il principio secondo cui le autorità competenti investite della domanda di riconoscimento di qualifiche professionali acquisite all’estero sono tenute « a valutare tali competenze e a confrontarle con quelle richieste nello Stato membro ospitante » ai fini dell’accesso ad una professione regolamentata. Quindi, in caso di corrispondenza delle competenze attestate con quelle richieste dalle disposizioni nazionali dello Stato membro ospitante il riconoscimento è dovuto. Per contro, se « da tale esame comparativo emerge una corrispondenza solo parziale tra queste competenze, lo Stato membro ospitante ha il diritto di esigere che l’interessato dimostri di aver acquisito le conoscenze e le qualifiche mancanti »; mentre se l’esame « evidenzia differenze sostanziali tra la formazione seguita dal richiedente e la formazione richiesta nello Stato membro ospitante, le autorità competenti possono fissare misure di compensazione per colmare tali differenze ».

5. Nel corso dell’istruttoria amministrativa era stato richiesto alla istante di fornire alla amministrazione l’attestazione del competente “Ministero della Pubblica Istruzione della Romania” (cioè la “Adeverinta” rilasciata dal Ministero romeno), “ recante l’indicazione della disciplina che la S.V. può insegnare e della fascia di età degli alunni a cui Lei può insegnare ”.

Inoltre, era stato evidenziato che “ Non risulta alla scrivente Amministrazione la durata legale del percorso formativo da Lei seguito in Romania per il c.d. Nivel I e Nivel II, A tale riguardo, si chiede di inserire nella Piattaforma RPD idonea autodichiarazione ai sensi degli articoli 46 e 47 del DPR n. 445/2000 nella quale Lei dovrà dichiarare espressamente la durata legale della formazione seguita per il conseguimento del Nivel I e Nivel II; 5. Al fine di poter eseguire il confronto tra la formazione conseguita all’estero e la formazione prevista dall’ordinamento italiano per l’accesso alla professione di docente abilitato, come sancito, da ultimo, dalle sentenze dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato nn. 18, 19, 20, 21 e 22 del 28 e del 29 dicembre 2022, l’Amministrazione deve disporre dei programmi formativi completi riferiti, sia alla formazione c.d. Nivel I, sia alla formazione c.d. Nivel II, da Lei conseguite in Romania. Le si chiede, pertanto, di fornire alla scrivente Amministrazione i programmi formativi completi sopra indicati. ”

Il Ministero ha emesso, quindi, un provvedimento di diniego che fonda la propria motivazione su tre aspetti:

a) Assenza della attestazione (Adeverinta) del Ministero dell’Educazione Rumena recante la disciplina e la fascia di età degli alunni;

b) Assenza di valore legale in Italia di documenti e certificati esteri in assenza di Apostille o altra forma di legalizzazione;

c) Assenza di dichiarazione sostitutiva di atto notorio, mediante la quale attestare la conformità all’originale dei documenti inseriti in Piattaforma.

Il Tar, con l’ordinanza istruttoria n.2013/2024 aveva ritenuto essenziale, ai fini della valutazione di merito, che la ricorrente depositasse i documenti idonei a dimostrare i titoli esteri posseduti non alla rinfusa ma in maniera singola, distinta e ordinata su base cronologica e con chiara dicitura del documento depositato.

Con la sentenza appellata è stata accertata l’assenza di Adeverinta, che non risulta depositata correttamente in corso di causa, attesa la confusione operata nelle sue allegazioni dalla ricorrente, che tra l’altro non ha adempiuto alla richiesta istruttoria del Collegio di cui all’ordinanza cautelare sopra menzionata.

Nella specie dunque la ricorrente non ha correttamente adempiuto al suo onere probatorio e rispettato il principio di autoresponsabilità.

Il Tar avrebbe dovuto, conseguentemente valutare la mancanza di documentazione dallo stesso ritenuta necessaria ai fini del decidere e non prodotta in corso di causa.

Né è stata effettuata in sede di appello la produzione della documentazione richiesta sia dall’Amministrazione che dal Tar.

Alla stregua delle pregresse considerazioni l’appello deve essere accolto.

Evidentemente, l’accertata legittimità del provvedimento di diniego impugnato in primo grado non preclude all’interessata la possibilità di presentare una nuova domanda di riconoscimento dei titoli vantati, corredata da adeguato supporto documentale.

In considerazione della particolarità della questione trattata le spese del doppio grado possono essere compensate.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, in riforma della sentenza appellata respinge l’originario ricorso.

Spese del doppio grado compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Marco Lipari, Presidente

Fabio Franconiero, Consigliere

Angela Rotondano, Consigliere

Pietro De Berardinis, Consigliere

Rosaria Maria Castorina, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Rosaria Maria Castorina	Marco Lipari

IL SEGRETARIO